Prawo Konstytucyjne - Leszek Garlicki - skrypt

KU NOWEJ KONSTYTUCJI
KONSTYTUCJE MIĘDZYWOJENNE
Konstytucja marcowa (17 marca 1921 r.) typowe zasady demokratycznego systemu: suwerenność narodu, podział władz, zagwarantowanie praw obywatelskich; parlamentarny system rządów (nawiązanie do III Republiki Francuskiej w relacjach między legislatywą a egzekutywą → silniejszy parlament, uzależniony od niego rząd, ceremonialne znaczenie prezydenta → obawa przed Piłsudskim); Parlament – Sejm (444) i Senat (111), wybory 5-cioprzymiotnikowe, przewaga Sejmu: Senat tylko uczestniczył w uchwalaniu ustaw; Sejm ostateczny głos w ustawodawstwie, szeroka kontrola rządu (zwykłe votum nieufności dla gabinetu lub ministra), rozwiązanie parlamentu tylko na mocy uchwały Sejmu lub prezydent za zgodą Senatu; Prezydent wybierany przez Zgromadzenie Narodowe, ponosił jedynie odpowiedzialność konstytucyjną przed Trybunałem Stanu. Powoływał rząd.
→ brak stabilnej większości w Sejmie, częste upadki gabinetów → zamach majowy w 1926 r.
Nowela sierpniowa (2 sierpnia 1926 r.)
→ To osiem artykułów regulujących poniższe kwestie, będące wypadkową różnych koncepcji, kompromisów i taktycznych rozgrywek, wzmacniające władzę wykonawczą kosztem ustawodawczej: w sprawach budżetowych – obowiązek zakończenia prac nad projektem budżetu w ściśle określonym terminie (5 miesięcy) przez obie izby, a w razie nie ukończenia prac projekt wchodził w życie w postaci, w jakiej został zgłoszony jako projekt rządowy, albo w postaci uchwalonej przez tą izbę, która ukończyła prace w terminie. W tym czasie nie można było zamknąć sesji parlamentu; prezydent otrzymał prawo rozwiązania parlamentu na wniosek RM umotywowany orędziem, ale tylko raz z tego samego powodu. Oznaczało to, że sejm stracił swoje prawo do rozwiązania się swoją uchwałą; w czasie, gdy obie izby są rozwiązane prezydent może wydawać w razie nagłej konieczności rozporządzenia z mocą ustawy. Rozporządzenia te nie mogły jednak dotyczyć problemów najwyższej wagi, jak np. zmiany konstytucji, ustalania budżetu państwa, albo zaciągania zobowiązań finansowych i politycznych wobec innych państw itd. Rozporządzenia te traciły moc, jeśli nie zostały przedstawione Sejmowi w ciągu 14 dni po najbliższym posiedzeniu albo, jeśli Sejm je uchylił; wniosek o votum nieufności dla rządu nie może być głosowany na tym samym posiedzeniu, na którym został zgłoszony; sankcja za naruszenie konstytucyjnego zakazu pobierania przez posła lub senatora korzyści od rządu. W razie stwierdzenia przez SN złamania tego zakazu członek parlamentu tracił mandat i korzyści otrzymane od rządu.
→ koniec lat 20’tych to ciągła walka obozu sanacji z partiami opozycyjnymi i dopiero wybory brzeskie w 1930 r. doprowadziły do wygrania większość mandatów w parlamencie → rozpoczęto procedurę uchwalania konstytucji (choć nie trzymano się jej)
Konstytucja kwietniowa (23 kwietnia 1935 r.) autorytarna forma rządów, prezydent ma pierwsze miejsce w państwie, wybierany przez Zgromadzenie Elektorów (większość wyłaniania przez Sejm i Senat), ale jeśli ustępujący prezydent wskazał swego następcę, to wybory powszechne; prezydent mianował następcę na wypadek wojny → pozwoliło na ciągłość władzy po 1939 r.; brak jakiejkolwiek odpowiedzialności prezydenta; prezydent powoływał rząd i dokonywał w nim zmian (choć rząd ponosił odpowiedzialność polityczną przed Sejmem); prezydent mógł w każdym momencie rozwiązać parlament i miał szerokie kompetencje prawodawcze; ordynacje wyborcze w praktyce pozbawiły opozycję szans na wygranie wyborów;
OKRES POLSKI LUDOWEJ
Mała konstytucja (19 luty 1947 r.) nawiązywała do konstytucji marcowej (min. zasada podziału władz); jednoizbowy parlament wybierał prezydenta, wyrażał votum nieufności rządowi i ministrom; dopuszczono dekrety z mocą ustawy wydawane przez rząd, zatwierdzane przez Radę Państwa, potem Sejm; nowy organ – Rada Państwa (prezydent, marszałek i wicemarszałkowie sejmu, prezes NIK, inne osoby), która w pewnych sytuacjach działała w zastępstwie sejmu; w rzeczywistości zlikwidowano opozycję, dlatego system parlamentarny był tylko na papierze, a podczas prac nad konstytucją wzorowano się na radzieckiej konstytucji z 1936 r.;
Konstytucja lipcowa (22 lipca 1952 r.) odrzucenie zasady podziału władz na rzecz jednolitości władzy → sejm zajmował najwyższe miejsce, a podporządkowane były jemu pozostałe organy (administracji, sądownictwa, prokuratury); zniesiono urząd prezydenta, nowy kształt nadano Radzie Państwa (wybierana spośród posłów) – kompetencje prezydenta i kompetencje zastępcze wobec sejmu; rząd powoływany przez sejm, a zmian mógł dokonywać sejm i rada państwa; brak TK czy TS, a SN powoływany przez Radę Państwa na 5 lat; proklamowano liczne prawa i wolności, w szczególności prawa socjalne i ekonomiczne, ale brak gwarancji instytucjonalnych, też względem ochrony konstytucji jako najwyższego aktu prawnego;
Praktyka konstytucyjna prawa i wolności realnie nie istniały, brak niezawisłych sądów, nie istniała opozycja, a rzeczywista władza wyrażona była zasadą kierowniczej roli partii. Rola Sejmu zerowa, gdyż zbierał się 2 razy do roku na kilkudniowe sesje, a zastępowała go Rada Państwa; przekształcenia po tzw. Październiku gdy w latach 56/57 kierownictwo w partii przejęli ludzie odcinający się od stalinowskich metod rządzenia → ustały najdrastyczniejsze praktyki aparatu bezpieczeństwa, ale nie zmieniono systemu. Ograniczono rolę Rady Państwa, wzmocniono sejm (kilkumiesięczne sesje), który zmonopolizował funkcję ustawodawczą, ale nie miało to większego znaczenia politycznego; luty 1976 r. – rewizja konstytucji – program minimum (zrezygnowano z uchwalenia nowej konstytucji, co było typowe w obozie): nowela formułowała zasady ustrojowe, określając PRL jako państwo socjalistyczne; zapisała kierowniczą rolę PZPR i przyjaźń z ZSRR; na nowo sformułowano niektóre prawa i wolności, ale nie zmieniło to ich pozycji, ani nie wprowadzono gwarancji ich ochrony; brak zmian w strukturze organów państwowych; powierzono skromne kompetencje w zakresie ochrony konstytucji Radzie Państwa. lata 80’te – zmienia się powoli myślenie, ale brak zmian w prawie, choć w 1982 r. wprowadzono do konstytucji przepisy o TS i TK → „konstytucjonalizm socjalistyczny wyczerpał swoje możliwości”; postępujący rozpad systemu i choć brak zmian w relacjach organów państwowych (1988 – dymisja rządy Messnera), to powstaje system gwarancji konstytucyjnych → 1980 – utworzono NSA, 1985 – utworzono TK, 1987 – utworzono RPO → które torowały drogę nowym ideom; wiosna 1989 r. – Okrągły Stół → rozmowy mające wypracować modus vivendi między władzą a opozycją: przywrócono legalność istnienia Solidarności nie tylko jako związku zawodowego, ale i politycznego; przyspieszone wybory do Sejmu (65% władza, 35% opozycja) i przywrócono Senat (równe); zmiany w konstytucji (nowela kwietniowa), głównie wprowadzono urząd prezydenta o silnych kompetencjach.
→ wybory przyniosły porażkę dotychczasowej władzy. Prezydentem zgodnie z ustaleniami został gen. W. Jaruzelski, a pierwszy rząd stworzył T. Mazowiecki.
POCZĄTKI III RZECZPOSPOLITEJ
Nowela kwietniowa (7 kwietnia 1989 r.) osłabiono sejm, choć pozostał przepis ustanawiający jego najwyższą pozycję: wprowadzono senat – wybory po 2 z województw, po 3 z katowickiego i stołecznego, nadano mu inicjatywę ustawodawczą, uczestnictwo w procesie ustawodawczym (poprawki lub odrzucenie, a sejm mógł to odrzucić jeśli miał 2/3); sejm i senat jako Zgromadzenie Narodowe – wybór prezydenta na 6 lat, postawienie prezydenta przed TS (odpowiedzialność konstytucyjna za naruszenie konstytucji i ustaw o sankcji pozbawienia urzędu) oraz uznać trwałą niezdolność prezydenta do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia; prezydent – nieprecyzyjne określenie dot. prezydenta nasuwało trudności interpretacyjne, czy szeroko opisane są jego cele czy samoistne kompetencje (art. 32); szerokie środki oddziaływania na parlament: podpisywał ustawy i miał veto (odrzucane przez sejm 2/3) lub wniosek do TK o zbadanie zgodności z konstytucją; zniesiono dekrety z mocą ustawy; rozwiązane sejmu (więc i senatu) w 3 sytuacjach: (1) jeśli sejm w ciągu 3 miesięcy nie powoła rządu; (2) jeśli sejm w ciągu 3 miesięcy nie uchwali ustawy budżetowej; (3) jeżeli sejm podejmie ustawę lub uchwałę, uniemożliwiającą prezydentowi wykonywanie konstytucyjnych uprawnień określonych w art. 32 ust. 2; rząd i ministrowie powoływani przez sejm, ale tylko prezydent przedstawiał kandydata na premiera, a powołanie ministrów tylko na wniosek premiera uzgodniony z prezydentem → sejm mógł ich nie przyjąć, ale narażał się na rozwiązanie przez prezydenta; odpowiedzialność polityczna przed sejmem, solidarna i indywidualna; brak możliwości odwołania ministra przez prezydenta; wymóg kontrasygnaty dla najważniejszych aktów prezydenta przez premiera (ale zakres tych aktów miała ustalić ustawa, która w końcu nie została uchwalona); swoiste pomieszanie zasady jednolitości władzy z systemem prezydenckim → wypadkowa sprzecznych dążeń i kompromisów, urząd prezydenta wprowadzony jako gwarancja zachowania istniejącego systemu władzy, by mógł przekreślić postanowienia Okrągłego Stołu;
Praktyka konstytucyjna poszła w innym kierunku – Jaruzelski nie wchodził rządowi w drogę, a ośrodkiem decyzyjnym stał się rząd działający w porozumieniu z klubami większości parlamentarnej; jesień 1989 r sejm i senat powołują swoje komisje do opracowania nowej konstytucji oraz noweli obecnej konstytucji, pod kątem koniecznych zmian
Nowela grudniowa (29 grudnia 1989 r.) przeredagowano I rozdział konstytucji – wykreślono kierowniczą rolę partii, przyjaźń z ZSRR, zapisano nowe zasady ustroju, a najważniejszą w art. 1 demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, ale i wpisano pluralizm polityczny, swobodę działalności gospodarczej, ochronę własności → szerokie rozwinięcie w orzecznictwie TK
Marzec 1990 r. – nowela konstytucji – wprowadzono postanowienia o ustroju władzy lokalnej i reaktywowano system samorządu terytorialnego;
Rozwój sytuacji politycznej lato 1990 r. – Jaruzelski deklaruje gotowość ustąpienia z urzędu → nowela z 27 września 1990 r. – tryb powołania prezydenta w wyborach powszechnych na 5 lat → 12.1990 r. – wygrywa L. Wałęsa; jesień 1991 r. – sejm podejmuje uchwałę o samorozwiązaniu → wybory doprowadziły do bardzo silnego rozbicia politycznego parlamentu 12.1991 – rząd Olszewskiego → konflikt z Wałęsą → sejm odwołuje rząd w 06.1992 → 07.1992 rząd H. Suchockiej prace nad nową konstytucją wciąż trwają, ale nie udało się na 3.05.1991 r. → po wyborach 1991 r. postanowiono uporządkować prace nad nową konstytucją → 23.04.1992 ustawa konstytucyjna o trybie przygotowania i uchwalania konstytucji RP: uchwalana przez Zgromadzenie Narodowej, Komisja Konstytucyjna (46 posłów, 10 senatorów), potwierdzenie w referendum przewlekłe prace nad konstytucją zmusiły do uregulowanie spraw cząstkowych w ustawie konstytucyjnej z 17.10.1992 o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym → Mała Konstytucja;
MAŁA KONSTYTUCJA rozdział II – władza ustawodawcza, rozdział III i IV – wł. wykonawcza, rozdział V – samorząd terytorialny; art. 77 – konstytucja lipcowa traci moc; poza konstytucją: ogólne zasady ustroju (nowela grudniowa z 1989 r.+ 2 przepisy); prawa i wolności obywatelskie (tekst z 1952 i 1976); ustrój władzy sądowniczej, w tym TK i TS; tryb zmiany konstytucji; relacje między legislatywą a egzekutywą: trójpodział władz (art. 1); dwuizbowość, senat bez zmian, więc sejm silniejszy, a senat tylko kompetencje ustawodawcze (jego poprawki lub odrzucenie mogło być odrzucone bezwzględną większością; sejm – kontrola rządu, udział w jego powoływaniu, odpowiedzialność polityczna rządu (obowiązek prezydenta odwołania ministra po votum nieufności, rozporządzenia z mocą ustawy – wydawane przez rząd podpisywane przez prezydenta wydawane na podstawie ogólnej delegacji z ustawy (parlament nigdy nie udzielił takiego pozwolenia); prezydent → zachowany model kompromisowy (bo słaby parlament, silny Wałęsa): wybór przez naród; szczególna pozycja w zakresie obronności i spraw zagranicznych (podobne wątpliwości interpretacyjne co w noweli grudniowej) → ogólne kierownictwo; veto lub skierowanie ustawy do TK; prawo rozwiązania parlamentu w 3 sytuacjach (nie mógł już rozwiązać sejmu gdy uchwalił ustawę uniemożliwiającą prezydentowi wykonywanie konstytucyjnych uprawnień): brak budżetu w 3 miesiące; brak rządu w kolejnych stadiach jego tworzenia; niekonstruktywne votum nieufności; brał udział w tworzeniu rządu, ale potem rząd nie był przed nim odpowiedzialny; ograniczone uprawnienia w zakresie władzy sądowniczej → powoływał sędziów na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, brał udział w powoływaniu kierownictwa NSA i SN, wykonywał prawo łaski; ponosił tylko odpowiedzialność konstytucyjną – 2/3 Zgromadzenia Narodowego stawiało prezydenta przed TS, który orzekał o pozbawieniu urzędu; kontrasygnata (premiera lub właściwego ministra) wymagana do wszystkich aktów, określenie wyjątków; rząd: domniemanie kompetencyjne w ramach władzy wykonawczej; RM = premier, wicepremierzy, ministrowie, inne osoby, jeśli ustawy szczególne tak stanowią; zasada kolegialności, ale premier kierował jej pracami i kontrolował pracę ministrów; zmiany w składzie dokonywane przez prezydenta na wniosek premiera; skomplikowana procedura powoływania rządu: I etap: prezydent desygnuje premiera i na jego wniosek powołuje cały skład rządu → votum zaufania bezwzględną większością  II etap: sejm sam wybiera RM (bezwzględna większość), ale wymóg opinii prezydenta dot. MON, MSW, MSZ;  III etap: inicjatywa wraca do prezydenta (zwykła większość);  IV etap: znów Sejm wybiera (zwykła większość);  prezydent albo rozwiązuje sejm, albo tworzy tzw. rząd prezydencki, który ma 6 miesięcy na uzyskanie votum zaufania lub sejm wybiera swój rząd  jeśli po 6 miesiącach brak votum zaufania prezydent musiał rozwiązać sejm; votum nieufności: konstruktywne, ale sejm miał 21 dni na powołanie swojego rządu; zwykłe – prezydent mógł rozwiązać parlament albo przyjąć dymisję rządu;
 tzw. parlamentaryzm zracjonalizowany
Praktyka konstytucyjna
Słaby sejm po wyborach 1991 r. → maj 1993 r. sejm wyraża zwykłe votum nieufności rządowi Suchockiej → Wałęsa rozwiązuje sejm → wrzesień 1993 nowe wybory w oparciu o nową ordynację wygrywa koalicja SLD-PSL → ciągłe konflikty z prezydentem pomimo w miarę stabilnego sejmu → koniec 1995 Wałęsa przegrywa wybory, wygrywa Kwaśniewski → zmiany Małej Konstytucji: 1995 r. – dwukrotna nowelizacja postanowień dot. rozwiązania sejmu (rozwiązany sejm działa do ukonstytuowania się nowego sejmu); 21 czerwca 1996 r. – tzw. Reforma Centrum – umocnienie premiera i jego organów;
Prace nad przygotowaniem konstytucji Inicjatywa: prezydent, Komisja Konstytucyjna NZ, 56 członków ZN, w 1994 r. dodano 500000 obywateli oraz że poprzednie projekty też mogą trafić pod obrady; 7 projektów: Komisja Konstytucyjna Senatu I Kadencji; PSL i UP; KPN; UW; SLD; prezydent Wałęsa; NSZZ Solidarność i ugrupowania centroprawicowe (inicjatywa ludowa); wrzesień 1994 – pierwsze czytanie w/w projektów → przekazane do KKNZ (46 posłów i 10 senatorów); nie skorzystano z referendum przedkonstytucyjnego w sprawie zasad konstytucji; KKNZ powołała 6 stały podkomisji i zespół stałych ekspertów; styczeń 1995 – przyjęcie przez KKNZ projektu tekstu jednolitego konstytucji → powolne tempo bo kontrowersje, szczególnie 3: pozycja prezydenta; pozycja Kościoła i regulacje dot. wolności sumienia i wyznania; prawa socjalne przełom 1995/96 koalicja konstytucyjna – SLD, PSL, UP i UW – dzięki temu mieli 2/3 w KKNZ i ZN marzec 1997 r. – drugie czytanie i uchwalenie parlamentarnego tekstu konstytucji → poprawki zgłosił prezydent → trzecie czytanie – rozpatrzenie poprawek prezydenta → 2 kwietnia 1997 uchwalenie konstytucji. kampania referendalna wraz z kampanią wyborczą (wybory 09.97) 25 maja 1997 – referendum konstytucyjne (frekwencja ok. 42%, za 52%); 15 lipca 1997 – Sąd Najwyższy po rozpatrzeniu protestów przeciwko ważności referendum (dot, głównie frekwencji), w składzie Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych podjął uchwałę o ważności referendum; 16 lipca 1997 – A. Kwaśniewski podpisał Konstytucję i zarządził opublikowanie w Dziennik Ustaw; 17 październik 1997 – 3 miesiące po ogłoszeniu zgodnie z art. 243 Konstytucja weszła w życie. 21 września 1997 – wybory (AWS-UW) → rząd J. Buzka → zjawisko „kohabitacji” – odmienna proweniencja polityczna prezydenta i większości sejmowej; początek lata 2000 – rozpad koalicji – UW wychodzi z rządu → rząd mniejszościowy; jesień 2000 – wybory prezydenckie wygrywa Kwaśniewski; wrzesień 2001 – wybory parlamentarne – wygrywa SLD-UP, AWS i UW nie weszły do sejmu → koalicja z PSL → rząd Millera; 16 kwietnia 2003 – traktat akcesyjny w Atenach → referendum 7-8 czerwca 2003 → 1 maja 2004 Polska w UE → 13 czerwca 2004 wybory do Parlamentu UE (sukces opozycji, głównie UE); wiosna 2003 – wyjście PSL z rządu → maj 2004 rząd podaje się do dymisji → czerwiec 2004 rząd Belki KONSTYTUCJA I INNE ŹRÓDŁA PRAWA KONSTYTUCYJNEGO
ISTOTA I POJĘCIE KONSTYTUCJI początkowo jako akt gwarantujący ograniczenie władzy monarszej i organizujący organy państwa → sporna kwestia czy prawa człowieka powinny być w konstytucji – szkoła prawno-naturalna uznawała, że będzie to deprecjonować wagę praw człowieka, ostatecznie wygrała zasada umieszczania praw człowieka w konstytucji lub deklaracji dołączanej do konstytucji jako jej część. zasada konstytucjonalizmu – każde państwo demokratyczne powinno mieć konstytucje i zapewnione mechanizmy do jej obrony jej poprawnego przestrzegania i stosowania.
Rodzaje konstytucji pisane i niepisane sztywne (ma moc wyższą niż ustawa zwykła i trudniejszy tryb zmiany – kryterium wyodrębnienia formalne i/lub materialne) i elastyczne (tryb zmiany jak ustaw zwykłych – kryterium wyodrębnienia materialne – treści, a nie mocy prawnej.) jednolite (cała treść w jednym akcie) i złożone (kilka aktów do odrębnych kwestii, np. III Rep. Fr., Szwecja, Finlandia do 1999 r., Izrael, Kanada, Czechy, Polska jako prowizorium w latach 1947-1952 i 1989-1997) kryterium historyczne – generacje konstytucji: I generacja – najstarsze → Konstytucja USA, Norwegii z 1814, Belgii z 1831, fr. deklaracja Praw Człowieka i Obywatela z 1789, ustawy konstytucyjne francuskie z 1875, Rzesza Niemiecka z 1971, Szwajcaria z 1874, Japonia z 1889. II generacja – po I-wszej wojnie światowej → Konstytucja weimarska z 1919, Austrai z 1920, Czechosowacja z 1920, polska konstytucja marcowa z 1921, w Rosji okres początku konstytucjonalizmu socjalistycznego, mający wpływ na formułowanie praw socjalnych na Zachodzie. III generacja – po II-giej wojnie światowej → Japonia z 1946, Włochy z 147, Niemcy z 1949, konstytycje francuskie IV i V Republiki → konstytucje tego okresu pisane były pod wpływem porażki konstytucjonalizmu przedwojennego, szukano sposobów racjonalizacji systemu parlamentarnego, budowania mechanizmów ochrony konstytucji oraz pełniej spisywano katalog praw i wolności jednostki oraz mechanizmy jego obrony (tez regulacje prawa międzynarodowego jak Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 1950 r.) IV – konstytucje okresu wychodzenia z systemu totalitarnego – Grecja z 1975, Portugalia z 1976, Hiszpania z 1978, państwa byłego bloku socjalistycznego, ale też państwa o stabilnym systemie demokratycznym (Szwajcaria i Finlandia w 1999). stabilne (USA) – niestabilne (Francja) – ważny czynnik nie dla demokratyczności państwa, ale dla autorytetu konstytucji
Konstytucja jest to akt prawny (względnie akty prawne) o najwyższej mocy, regulujący najbardziej podstawowe zagadnienia ustroju politycznego, społecznego i gospodarczego państwa. Najczęściej konstytucja odróżnia się też od innych...