praca mgagisterska Ania PDF

Anna Czajka

Świadczenia rodzinne i alimentacyjne jako forma lokalnej pomocy społecznej na przykładzie Gminy Dobrzyca.

Family benefits and maintenance as a form of social assistance to example Gmina Dobrzyca. Praca magisterska

Promotor: prof. dr hab. Małgorzata Kokocińska, prof. zw. UEP Pracę przyjęto dnia ........................

........................... podpis Promotora

KIERUNEK:

ZARZĄDZANIE

SPECJALNOŚĆ:

FINANSE I RACHUNKOWOŚĆ PRZEDSIĘBIORSTW

KATEDRA:

MIKROEKONOMII

Poznań 2015

2

SPIS TREŚCI Wstęp .................................................................................................................... 5 ROZDZIAŁ I Konstrukcja systemu pomocy społecznej w Polsce. 1.1. Zarys historyczny – od opieki do pomocy społecznej. ............................................ 7 1.2. Istota, podział oraz rodzaje zadań pomocy społecznej........................................... 10 1.3. Rodzaje świadczeń z pomocy społecznej i kryteria ich przyznawania. ................. 15 1.4. Struktura wydatków na szczeblu centralnym i gminnym ...................................... 20 ROZDZIAŁ II Świadczenia rodzinne i alimentacyjne jako narządzie wsparcia rodzin w latach 2004-2014. 2.1. Istota świadczeń rodzinnych i ich podział. ............................................................. 26 2.2. Procedury i kryteria przyznawania świadczeń rodzinnych. ................................... 30 2.3. Fundusz alimentacyjny jako forma zabezpieczania rodziny. ................................. 39 2.4. Struktura wydatków na szczeblu centralnym i gminnym ...................................... 45 ROZDZIAŁ III Analiza świadczeń rodzinnych i alimentacyjnych jako formy lokalnej pomocy społecznej na przykładzie Gminy Dobrzyca. 3.1. Bezrobocie i pozostałe problemy społeczne .......................................................... 52 3.2. Beneficjenci świadczeń .......................................................................................... 55 3.3. Funkcja gminy jako podstawowego podmiotu działań społecznych ..................... 60 3.4. Skutki sposobu przyznawania zasiłków przez organy pomocy społecznej. .......... 63 3.5 . Możliwość i realność zmian w polskim systemie pomocy społecznej rodzinom. 66 Zakończenie .................................................................................................................. 70 Bibliografia ................................................................................................................... 72 Spis tabel, wykresów i rysunków ............................................................................... 75

3

4

Wstęp Lokalna polityka społeczna stanowi istotny element polityki społecznej państwa. Realizowana jest przez jednostki samorządu terytorialnego, które funkcjonują najbliżej społeczeństwa. Dzięki temu lokalna polityka społeczna może wpływać na sytuację mieszkańców danego terenu, zapewnić im odpowiednie wsparcie poprzez właściwe rozpoznanie ich problemów. Niniejsza praca ma na celu ukazanie praktycznego funkcjonowania zapisów wynikających z ustaw: o pomocy społecznej, świadczeniach rodzinnych oraz pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Ma również wskazać cechy funkcjonowania jednostek odpowiedzialnych za realizację tych aktów prawnych. Praca obejmuje także propozycje zmian jakie można wprowadzić w kierunku zmian systemowych, które umożliwią poprawę i zwiększenie efektywności. Praca podzielona została na trzy części. Pierwsza z nich ma charakter teoretycznobadawczy. Składa się z przedstawienia historii pomocy społecznej oraz ukazuje ewolucję systemu od opieki do pomocy. Ukazuje istotę, podział oraz rodzaje zadań, które zostały nałożone przez ustawodawców. Przywołano tutaj także rodzaje świadczeń wynikających z ustawy o pomocy społecznej oraz kryteria na podstawie których są one przyznawane. Rozdział został zakończony analizą wydatków ponoszonych przez struktury centralne oraz samorządowe na przykładzie Gminy Dobrzyca. W drugiej części ukazana została istota i podział świadczeń rodzinnych i alimentacyjnych. Przeanalizowano procedury oraz kryteria w procesie przyznawania tych świadczeń. Kolejnym etapem było przedstawienie funduszu alimentacyjnego jako formy zabezpieczenia rodziny.

W tym rozdziale także poddano badaniu strukturę wydatków

przeznaczanych na realizację omawianych świadczeń za równo na szczeblu państwowym jak i gminnym kontynuując przykład Gminy Dobrzyca. Ostatnia część ma charakter typowo badawczy. Skupia się na analizie lokalnej pomocy społecznej. Wskazuje bezrobocie jako główny czynnik przyczyniający się do potrzeby pomocy ze strony państwa skierowanej dla pewnych grup społecznych. Następnie ukazuje i charakteryzuje beneficjentów w oparciu o dane statystyczne oraz przykłady zdarzeń losowych, które przyczyniają się do pogorszenia sytuacji bytowej w stopniu na tyle poważnym, że osoby zmuszone są do skorzystania z pomocy zewnętrznej. Punktem kulminacyjnym pracy jest ukazanie gminy jako przykładu jednostki samorządu terytorialnego 5

na którego barkach ciąży realizacja zadań założonych w omawianych ustawach i zleconych przez podmioty centralne. Poddano w wątpliwość sposób przyznawania zasiłków przez organy pomocy społecznej. Na podstawie tej części pracy można wyciągnąć wnioski dotyczące niewłaściwego określenia celów polityki społecznej oraz jej realizacji. Podsumowaniem rozważań jest przedstawienie możliwych zmian w systemie pomocy społecznej oraz oceniono realność tych założeń. Praca przygotowana została w oparciu o literaturę przedmiotu. Wykorzystano zapisy wynikające z ustaw obowiązujących przepisów prawa. W części analitycznej posłużono się danymi dostępnymi w sprawozdaniach jednostek samorządu terytorialnego, ale także i państwa. Przykłady praktyczne zostały zaczerpnięte z doświadczeń zawodowych pracownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dobrzycy.

6

ROZDZIAŁ I Konstrukcja systemu pomocy społecznej w Polsce 1.1. Zarys historyczny – od opieki do pomocy społecznej Historia pomocy społecznej związana jest bezpośrednio z gospodarką i jej wpływem na życie społeczne. Bez względu na analizowany okres można stwierdzić wpływ zjawisk gospodarczych na życie ludzi oraz brak przystosowania części społeczeństwa do panujących reguł i zasad. Z tego powodu obserwuje się zapotrzebowanie na usługi określane jako opieka lub pomoc społeczna. Pierwszym przykładem działań o tym charakterze, podjętym przez instytucje państwowe była ustawa z Anglii, nazwana w literaturze „prawem ubogich” z 1601 roku, zgodnie z którą na hrabstwa nałożono obowiązek pomocy osobom pozbawionym pomocy ze strony rodziny. Zjawisko znacznie wzrosło wraz z rozwojem kapitalizmu (od jego narodzin po doktrynę dominującą w gospodarce światowej). Nowe regulacje zawarto po okresie blisko dwustu trzydziestu lat w ustawie zwanej „zreformowane prawo ubogich” [Nitecki 2008, s. 19.]. Początków polskiej pomocy społecznej w kształcie zbliżonym do dzisiejszego można doszukiwać się w okresie II Rzeczpospolitej tj. roku 1923, kiedy to 16 sierpnia Sejm uchwalił ustawę o opiece społecznej. W tamtym okresie za opiekę uznawano „zaspokajanie ze środków publicznych niezbędnych potrzeb życiowych tych osób, które trwale lub tymczasowo nie są w stanie uczynić tego własnymi środkami materialnymi” [Broda-Wysocki 2009, s. 5]. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na terminologię słowa opieka. Dotyczy ona działań o charakterze reakcyjnym tzn. naprawę skutku działania bez oddziaływania na czynniki przez które taki stan rzeczy zaistniał lub przeciwdziałaniu wystąpienia takiego stanu w przyszłości. Ówczesny system skupiał się na pomocy skierowanej dla niemowląt, dzieci i młodzieży,

w szczególności na opiece sierotami i półsierotami, dziećmi zagrożonymi

wpływami złego otoczenia jak i opieką nad osobami starszymi, bezdomnymi. Ponadto kierowany był do walki z nierządem, alkoholizmem czy skutkami

zakończonej wojny.

Obowiązek realizowania opieki spoczywał na jednostkach terytorialnych, czyli gminach, miastach i powiatach [Golinowska 2000, s.25]. Zapisy dotyczące opieki stały się podstawą dla dzisiejszego sytemu. Już wtedy istniało Ministerstwo Polityki Społecznej i nadzorowało działania ze szczebla centralnego. Działania jakie miały miejsca w kolejnych latach nie przyniosły zmian w podejściu do opieki społecznej. Najlepszym dowodem na taki stan rzeczy jest fakt, że w latach 1945-1990 7

tj. przez cały okres Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej system działał w oparciu o ustawę z 1923 roku. Co więcej władza ludowa dodatkowo nie prowadziła statystyk dotyczących pomocy społecznej jako odrębnego działu tylko dołączała wydatki z nią związane do zagadnień z zakresu służby zdrowia. Formalnym potwierdzeniem była ustawa z 1970 roku, która to włączyła opiekę społeczną do struktur opieki medycznej. Od tego roku całość zadań z nią związanych podlegała bezpośrednio Ministerstwu Zdrowia [Golimowska 2000, s. 18]. Zmiana ustroju politycznego, transformacja gospodarcza jak i bardzo poważny kryzys gospodarczy panujący niemal od dziesięciolecia w Polsce doprowadziły do nawarstwiania problemów społecznych i ich skutków w postaci zwiększenia liczby osób wymagających wsparcia ze strony państwa. Reakcją ze strony rządu była ustawa z 29 listopada 1990 roku na mocy której reaktywowano opiekę społeczną jako oddzielny dział (rozdzielenie z opieką medyczną). Odpowiedzialność i nadzór nad tą zmianą złożono na barki ówczesnego Ministerstwa Pracy. Dodatkowym kierunkiem było przeciwdziałania skutkom bezrobocia. Problem ten wtedy pojawił się w tak dużej skali po raz pierwszy na ziemiach Polskich. Kolejne zmiany dotyczyły odpowiedzialności za działania w zakresie opieki. Nastąpiła ich decentralizacja. Obowiązki przekazano z szczebla centralnego do jednostek terytorialnych zarówno wojewódzkich jak i miejskich czy gminnych. Od tego momentu zmieniła się terminologia z opieki na pomocy społeczną. Wpływ na to miał zakres usług z nią związany oraz ich charakter. Naturalnym zjawiskiem okazało się rozszerzenie zagadnień dotyczących pomocy społecznej oraz wskazanie instytucji współpracujących na rzecz ujednolicenia i zwiększenia efektywności podejmowanych działań. Kolejnym ustawa regulująca te zagadnienia została przyjęta przez Sejm RP w 2004 roku. Analizując zapisy wyżej wspomnianej ustawy należy zwrócić uwagę na definicję pomocy społecznej. Według ustawy brzmi ona następująco: „Instytucja polityki społecznej państwa, mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej, współpracując w tym zakresie, na zasadzie partnerstwa, z organizacjami społecznymi i pozarządowymi, kościołem katolickim, innymi kościołami, związkami wyznaniowymi oraz osobami fizycznymi i prawnymi. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach 8

odpowiadających

godności

człowieka

[Ustawa

o

pomocy

społecznej

Dz.U. z 2013 r. poz. 182]. Takie podejście do definicji wskazuje, że pomoc społeczna nie dotyczy tylko poszczególnych jednostek, ale całej komórki jaką jest rodzina. Uwidacznia również zmianę podejścia do instytucji rodziny, stawiając ją jako podstawę egzystencji w społeczeństwie. Podkreślona jest również współpraca zarówno organów rządowych, samorządowych jak i jednostek zewnętrznych, a nawet wymieniony zostaje Kościół Katolicki. Taki stosunek do problematyki pozwala na wykorzystanie wszystkich dostępnych metod i kanałów, za których pośrednictwem pomoc dociera do odpowiednich osób. Definicja dodatkowo wspomina o godności człowieka - czyli oprócz zapewnienia podstawowych elementów do życia bierze się pod uwagę znaczenie jednostki, jaką jest człowiek i podkreśla się, że do egzystencji jest potrzebne coś więcej niż zaspokojenie podstawowych potrzeb. Od roku 2003 obowiązywać zaczęła ustawa o świadczeniach rodzinnych. W ten sposób państwo zwiększyło wsparcie dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej. Dotyczy ono zarówno rodzin niepełnych, wielodzietnych oraz o niskich dochodach. Świadczenia rodzinne realizowane są w ramach polityki rodzinnej. Podstawy istnienia i udzielania ze strony państwa pomocy społecznej wynika bezpośrednio z Konstytucji RP. Kwestie te poruszone zostały w ustawie zasadniczej w dziale „wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne” [Konstytucja RP]. W obecnym stanie prawnym system pomocy społeczne funkcjonuje w dużym stopniu na pniu samorządowym. Przez co nawiązuje do tradycji przedwojennej. Głównym organem państwowym jest Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej. Na poziomie jednostek samorządu terytorialnego występuje podział na:  Wojewódzkie Zespoły Pomocy Społeczne – które współpracują z komórkami w Urzędach Marszałkowskich tj. Regionalnymi Ośrodkami Pomocy Społecznej;  na poziomie powiatów funkcjonują Powiatowe Centra Pomocy Rodzinie;  na terenie miast Miejskie Ośrodki Pomocy Społecznej;  na terenie gmin Gminne Ośrodki Pomocy Społecznej. Instytucje, które uzupełniają działanie wyżej wymienionych to: Domy Pomocy Społecznej, Placówki Opiekuńczo-Wychowawcze, Ośrodki Adopcyjne-Opiekuńcze, Ośrodki Wsparcia (dzienne domy pomocy, środowiskowe domy pomocy, noclegownie) czy Ośrodki Interwencji Kryzysowej. Tak skonstruowany system pozwala efektywnie wykorzystywać 9

dostępne środki i w sposób gospodarny realizować założenia państwa. Nie jest on pozbawiony wad, które zostaną wskazane w dalszej części pracy.

1.2 . Istota, podział oraz rodzaje zadań pomocy społecznej W celu badania zależności dotyczących podziału oraz rodzaju zadań pomocy społecznej należy przede wszystkim zwrócić uwagę na czym właściwie polega pomoc społeczna. Jej zakres jest jasno określony w ustawie. Według niej pomoc społeczna polega w szczególności na : 

przyznawaniu i wypłacaniu świadczeń;



pracy socjalnej;



prowadzeniu i rozwoju niezbędnej infrastruktury socjalnej;



analizie i ocenie zjawisk rodzących zapotrzebowanie na świadczenia z pomocy społecznej;



rozwijanie nowych form pomocy społecznej i samopomocy w ramach zidentyfikowanych potrzeb [mpips.gov.pl].

Prawidłowa

diagnoza

wymaga

sprecyzowania

tych

założeń.

Według

niej

przyznawanie i wypłata świadczeń musi odbywać się zgodnie z zapisami ustawy, w oparciu o jasne i czytelne kryteria oraz musi odpowiadać możliwościom finansowym państwa lub budżetom jednostek terytorialnych. Praca socjalna jest rozumiana jako działalność zawodowa mająca na celu pomoc osobom i rodzinom na wzmacnianiu lub odzyskiwaniu zdolności do funkcjonowania w społeczeństwie poprzez pełnienie odpowiednich ról społecznych oraz tworzenie warunków sprzyjających temu celowi [Ustawa o pomocy społecznej Dz.U. z 2013 r. poz. 182]. Przez prowadzenie niezbędnej infrastruktury społecznej rozumie się ośrodki mające spełniać określone funkcje w systemie pomocy społecznej. Można je również nazwać instytucjami, które w sposób bezpośredni i profesjonalny zajmują się realizacją zadań. Ważnym elementem jest tutaj specjalizacja tych ośrodków np. podział na ośrodki opiekuńczo-wychowawcze dla rodzin i dzieci, domy pomocy społeczne pomagające osobą starszym, czy też środowiskowy dom pomocy zajmujący się wsparciem osób z problemami codziennej egzystencji. Analiza i ocena zjawisk społecznych polega na obserwacji życia społecznego, rozpoznawanie nowych problemów wynikających ze zmian zarówno globalnych jak i ekonomicznych, oraz analizie źródeł ich powstawania. Dodatkowo ma za zadanie dotarcie 10

do oceny wpływu tych zjawisk. Obowiązek realizacji tego zadania spoczywa na barkach zarówno instytucji szczebla centralnego jak i terytorialnego. Jednostkami które bezpośrednia mają styczność i kontakt z efektami tych zjawisk są pracownicy socjalni czy asystenci rodziny. Ostatnim elementem jest rozwijanie nowych form pomocy społecznej w ramach zidentyfikowanych potrzeb. To zagadnienie można rozumieć w dwojaki sposób. Pierwszy z nich dotyczy rozwijania form w zakresie już istniejących regulacji prawnych. Spoczywa on na barkach podstawowych pracowników pomocy społecznej i ich bezpośrednich przełożonych. Dzięki krótkiemu dystansowi i możliwości reakcji w samo centrum problemu mają oni możliwość usprawnienia systemu i sprawdzenia, które jego elementy są najskuteczniejsze i spotykają się z pozytywnym odbiorem. Drugi poziom rozwoju form pomocy społeczne dotyczy Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Informacje jakie posiada ministerstwo i możliwość wpływu na finanse przyznawane na politykę społeczną pozwala w sposób centralny zarówno kreować jak i analizować zasadność podjętych działań i ich skuteczność. Ważną rolę w tematyce społecznej odgrywa również czynnik ludzki. Tutaj również można zaobserwować dwuwymiarowość tego zagadnienia. Pierwszy z nich dotyczy podejścia szeregowych pracowników do ich obowiązków. Osobiste zaangażowanie i dbałość o finanse publiczne jest tutaj elementem który w sposób zasadniczy wysuwa się jako priorytet. Przez zaangażowanie w pracę rozumie się tutaj rzeczywistą pomoc tym, którzy jej potrzebują i przekazanie jej we właściwej formie. Jak ważny jest to element zostanie ukazane w dalszej części pracy. Drugi poziom dotyczy beneficjentów pomocy. Pytania, które się tutaj nasuwają to czy są to faktycznie te osoby, które potrzebują tej pomocy i czy we właściwy sposób została ona im przekazana. Do całościowego zrozumienia istoty pomocy społeczne należy jeszcze skupić się nad celami jakie ma osiągać. Przede wszystkim są to: 

wsparcie osób i rodzin w przezwyciężeniu trudnej sytuacji losowej oraz pomoc w powrocie do samodzielnej egzystencji w społeczeństwie, oraz w warunkach pozwalających na godne życie, które nie odbiega od norm uznanych społecznie za nieuwłaczające godności człowieka;



zapewnienie dochodu określanego jako minimum socjalne, ustalane w oparciu o średnie dochody społeczeństwa - dla osób, które nie mają żadnych źródeł

11

dochodów, bądź o niskich dochodach tzn. takich, które nie pozwalają na zaspokojenie wszystkich potrzeb, a także osobą starszym niepełnosprawnym; 

zapewnienie profesjonalnej pomocy i wsparcia rodzinom i osobą, które dotknięte zostały skutkami patologii społecznej, w tym przemocą w rodzinie, alkoholizmem czy narkomanią;



integracja osób wykluczonych społecznie z życia codziennego tj. osób w wieku poprodukcyjnym, samotnych, niepełnosprawnych zarówno fizycznie jak i psychicznie ze środowiskiem;



stworzenie sieci usług socjalnych odpowiadającym potrzebom w tym zakresie.

Zadania społeczne zostały podzielone ze względu na podmiot który je realizują, oraz na zadania własne i zlecone. Ich podział obrazuje poniższy rysunek. Rysunek 1. Podział zadań społecznych.

ZADANIA CENTRALNE - MPIPS

ZADANIA

SZCZEBLA

WOJEWÓDZKIEGO

– SAMORZĄD I WOJEWODA

ZADANIA SZCZEBLA POWIATOWEGO – STAROSTA I RADA POWIATU

ZADANIA

SZCZEBLA

LOKALNEGO

–

URZĘDY MIASTA I GMINY Źródło: opracowanie własne.

Na poziomie ministerstwa są to zadania typu kreowania polityki społecznej, zlecanie i finansowanie badań oraz analiz w obszarze pomocy społecznej, monitorowanie standardów i analiza skuteczności działania. Dodatkowo prowadzi nadzór merytoryczny nad szkoleniami i specjalizacją w zawodzie pracownik socjalny dla wykształcenia kompetentnej kadry. Kolejna działalność dotyczy sfery finansowej i skupia się na opracowaniu i finansowaniu programów osłonowych oraz wspieranie programów które realizowane są przez samorządy lub inne podmioty uprawnione. 12

Na szczeblu wojewódzkim realizuje się zadanie przydzielone do realizacji przez samorząd województwa jak i wojewodów. Samorząd odpowiada za opracowanie, aktualizację i realizację strategii wojewódzkiej obejmującej politykę społeczną. Na ich barkach spoczywa również sporządzanie sprawozdań z bieżącej działalności oraz przekazywanie wyników wojewodom. Ważnym elementem jest określanie oceny zasobów pomocy społecznej na podstawie lokalnej analizy sytuacji demograficznej i społecznej. Bazą są oceny sporządzone przez gminy i powiaty wchodzące w skład województwa, które ujmują kwestie i problemy społeczne wynikające z przyjętej strategii. Realizacja zadań pomocy społecznej na gruncie lokalnym rozpoczyna się na poziomie powiatów. Są to jednostki samorządu terytorialnego, które są bliżej społeczności i jej problemów niż minister czy też wojewoda. Do ich zadań należy między innymi przyznawanie pomocy pieniężnej na usamodzielnienie, a także możliwość kontynuowania nauki osobom, które opuszczają domy pomocy społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie, specjalne ośrodki wychowawcze czy rodziny zastępcze oraz schroniska dla nieletnich. Powiat pomaga również w integracji ze środowiskiem takich osób. Wsparcie kierowane jest ponadto do cudzoziemców, którzy w naszym kraju uzyskali status uchodźcy. Na terenie powiatu prowadzone są też ośrodki interwencji kryzysowej, w których pomoc mogą uzyskać osoby jej potrzebujące. Gmina, jako najmniejsza jednostka samorządowa otrzymała w zakres swoich obowiązków dotyczących pomocy społecznej najwięcej zadań. Na szczeblu gminnym zadania te wykonują gminne lub miejskie ośrodki pomocy społecznej, które mają bezpośredni kontakt z ludźmi oraz problemami, które występują lokalnie. Ustawa o pomocy społecznej nałożyła na gminy trzy rodzaje zadań:  zadania własne;  zadania własne o charakterze obowiązkowym;  zadania zlecone z zakresu administracji rządowej realizowane przez gminę. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej do zadań własnych gminy należy przyznawanie i wypłacanie: zasiłków specjalnych celowych oraz pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie w formie zasiłków, pożyczek oraz pomocy w naturze. W gestii organów pomocy społecznej leży również prowadzenie oraz zapewnianie miejsca osobom potrzebującym w domach pomocy społecznej oraz ośrodkach wsparcia. Ponadto do tego rodzaju zadań należy również współpraca z powiatowym urzędem pracy w zakresie upowszechniania ofert pracy oraz informacji o wolnych miejscach pracy czy o usługach 13

poradnictwa zawodowego czy o szkoleniach [Ustawa o pomocy społecznej tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 182]. Zadaniami własnymi gminy, które mają charakter obowiązkowy prócz przyznawania i wypłacania różnego rodzaju zasiłków jest także opracowywanie i realizacja gminnej strategii, która ma pomóc w rozwiązywaniu problemów społecznych. Szczególny nacisk kładzie się na programy pomocy społecznej oraz profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, a ich celem jest integracja osób i rodzin zagrożonych tymi problemami. Należy także zaznaczyć, że ośrodki pomocy na terenie gmin zajmują się organizowaniem i świadczeniem usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania osób potrzebujących pomocy. Zazwyczaj są to ludzie starsi, schorowani, którzy nie są w stanie radzić sobie z codziennym sprawami, bez wsparcia drugiej osoby. Istotną formą pomocy ze strony gminy jest dożywianie dzieci w szkołach. Dzięki tej formie pomocy dzieci z ubogich rodzin, mogą w szkole zjeść za darmo posiłek, którego przygotowanie refinansowane jest przez gminę. Kolejnym zadaniem własnym gminy o charakterze obowiązkowym jest pomoc osobom, które po odbyciu kary pozbawienia wolności mają trudności w ponownym przystosowaniu się do życia w społeczeństwie. Pomoc zapewniana jest osobom bezdomnym, w formie gwarantowania mieszkań komunalnych lub kierowania do domów pomocy społecznej i ponoszenia odpłatności za pobyt mieszkańca w tym domu. Na gminę nałożono też obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za osobę, która decyduje się na rezygnację z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad ciężko lub długotrwale chorym członkiem rodziny. Zadania zlecone z zakresu administracji rządowej realizowane przez gminę nie są tak rozbudowane jak wyżej wymienione. Zaliczyć możemy do nich przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych, na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową bądź ekologiczną, co jednak ma miejsce stosunkowo rzadko. Gminy są zobowiązane przez administrację państwową do realizacji zadań, które wynikają z rządowych programów pomocy społecznej. Programy te mają na celu ochronę poziomu życie osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia [Augustyniak 2012, s.50]. Gminy na zadania zlecone otrzymują środki z budżetu państwa. Wykonywanie przez gminę zadań zleconych powoduje, że posiada ona dwoisty charakter – wspólnoty samorządowej oraz jednostki wykonawczej administracji rządowej [Niemiec 1991, s. 17]. Na zadania własne obowiązkowe gmina musi znaleźć fundusze samodzielnie. 14

Trudności gmin w dokonywaniu hierarchii potrzeb społecznych i ustalaniu pierwszeństwa ich zaspakajania podkreślał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. Zdaniem NSA organy pomocy społecznej działając w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określoną, muszą w wyznaczonych granicach realizować swe ustawowe cele. Wymaga to realistycznej oceny możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Racjonalne gospodarowanie posiadanymi środkami finansowymi wymaga określenia, które z potrzeb muszą być zaspokajane niezbędnie i w jaki sposób [wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2002 roku].

1.3. Rodzaje świadczeń z pomocy społecznej i kryteria ich przyznawania Świadczenia z pomocy społeczne generalnie dzielą się na dwa rodzaje: pieniężne i niepieniężne. Wśród form pomocy finansowej dominują zasiłki. Zgodnie z art. 36 pkt.1 ustawy o pomocy społecznej świadczeniami pieniężnymi są: 

zasiłek stały;



zasiłek okresowy;



zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy;



zasiłek i pożyczka na ekonomiczne usamodzielnienie;



świadczenie pieniężne na utrzymanie i pokrycie wydatków związanych z

nauką

języka

polskiego

dla

cudzoziemców,

którzy

uzyskali

w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą. Zasiłek stały jest świadczeniem o charakterze obligatoryjnym. Przysługuje osobom które są całkowicie niezdolne do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, spełniającym kryterium dochodowe. Stanowi uzupełnienie dochodu tych osób do kryterium ustawowego. Obecne kryteria ustawowe przewidują, że nie może to być kwota niższa niż 30 zł miesięcznie. W przypadku posiadania innych świadczeń socjalnych np. renty socjalnej – świadczenie nie przysługuje. Zasiłek okresowy jest drugim środkiem realizacji polityki społecznej. Przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Przeznaczony jest w szczególności dla osób samotnych spełniających kryterium dochodowe, rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. 15

Zasiłek

celowy

to

świadczenie

fakultatywne

przyznawane

na

podstawie

zidentyfikowanych potrzeb bytowych. Można do nich zaliczyć wydatki na pokrycie zakupów leków, żywności, leczenia a także kosztów pogrzebu. Są przyznawane osobą zgłaszających się do pracowników socajalych jednostek pomocy społecznej np. MOPS. Dodatkowo osobom bezdomnym i innym osobom nieposiadającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń zdrowotnych, może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne. Zasiłek celowy przyznawany jest także na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego i przyznawany jest niezależnie od dochodu oraz nie może podlegać zwrotowi, Inną odmianą zasiłku celowego jest zasiłek na pokrycie wydatków z klęską żywiołową lub ekologiczną. Przyznawany jest w przypadku wystąpienia zawartych w nazwie przesłanek, również niezależnie od dochodu oraz bezzwrotnie. Specjalny zasiłek celowy jest świadczeniem przysługującym na podstawie art. 41, ustawy o pomocy społecznej i może być przyznane w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium ustawowe – w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny. Pomoc na ekonomiczne usamodzielnienie jest to świadczenie o charakterze fakultatywnym, może być przyznane w formie pieniężnej – zarówno w formie jednorazowego zasiłku celowego jak i nieoprocentowanej pożyczki. W przypadku drugiego rozwiązania istnieje możliwość umorzenia, całości lub części zobowiązania pod warunkiem osiągnięcia celu pomocy społecznej w sposób szybszy niż zakładano. Pomoc może zostać również udzielona w formie rzeczowej polegającej na np. udostępnieniu maszyn i narzędzi niezbędnych do pracy, które pozwolą stworzyć możliwość zorganizowania własnego warsztatu pracy lub pozwolą ułatwić pracę osobom niepełnosprawnym. Do świadczeń w formie niepieniężnej zaliczane są: 

praca socjalna mająca na celu lepszą adaptację osób, rodzin, grup i środowisk społecznych, w jakim żyją oraz rozwijanie poczucia godności osobistej i odpowiedzialności jednostek na drodze do odwołania się do potencjalnej możliwości poszczególnych osób do powiązań między profesjonalnych, a także do sił i środków społecznych [Sierpowska 2012, s.55-56],



składki na ubezpieczenia zdrowotne;

16



składki

na

ubezpieczenia

społeczne

za

osobę,

która

zrezygnowała

z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej i osobistej opieki nad chorym członkiem rodziny [Leśniak 1999, s.69]; 

pomoc rzeczowa w celu usamodzielnienia ekonomicznego;



doradztwo specjalistyczne;



sprawienie pogrzebu;



interwencja kryzysowa;



posiłek;



schronienie;



usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania oraz w ośrodkach wsparcia i rodzinnych domach pomocy;



mieszkanie chronione;



pobyt i usługi w domu pomocy społecznej;



pomoc w uzyskaniu zatrudnienia oraz zagospodarowania w formie rzeczowej dla osób usamodzielnionych;



szkolenia, poradnictwo rodzinne i terapia rodzinna prowadzona przez ośrodki adaptacyjno-opiekuńcze [mpips.gov.pl].

Przechodząc

do

charakterystyki

niepieniężnych

środków

pomocy

można

przeanalizować niektóre z nich. Do podstawowych należy m. in. pomoc w postaci schronienia, posiłku, odzieży, które ośrodek pomocy społecznej jest zobligowany udzielić osobom tego potrzebującym. Pod

pojęciem

udzielenia

schronienia

rozumie

się

znalezienie

i przyznanie tymczasowego miejsca noclegowego, w placówkach typu schroniska, noclegownie, domy dla bezdomnych oraz każdym innym w którym zapewnia się schronienie tym osobom. Dodatkowo dla dzieci i młodzieży przyznawana jest pomoc w formie ciepłego posiłku (jego zakupu) raz dziennie podczas obowiązkowej nauki szkolnej. Sprawienie pogrzebu to pomoc obejmująca organizację pogrzebu w sposób ustalony przez gminę. Jest to zadanie własne gminy i ma charakter obowiązkowy. Bardzo ważnym aspektem jest sprawienie pogrzebu zgodnie z wyznaniem zmarłego i zachowaniem tradycji przyjętych w środowisku zmarłego. Kolejnym bardzo ważnym aspektem działania pomocy społecznej w Polsce jest poradnictwo oraz pomoc o charakterze instytucjonalnym. Dotyczy ona głównie ośrodków 17

pomocy społecznej, które odpowiadają za pomoc za równo socjalną jak i specjalistyczne poradnictwo, w szczególności prawne, psychologiczne i pedagogiczne. Pracownicy socjalni udzielają również pomocy w bieżącym załatwianiu spraw urzędowych oraz wsparcia w utrzymywaniu kontaktów z otoczeniem. Jeśli sytuacja jest na tyle poważna, że wsparcie nie może zostać udzielone w miejscu zamieszkania wtedy czyni się starania mające na celu umieszczenie interesanta w domu pomocy społecznej tzn. w placówce zapewniającej całodobową opiekę [mpips.gov.pl]. Zadania z zakresu opieki nad dzieckiem i rodziną dotyczą punktów realizowanych w różnych formach. Oparte są o ramy prawa rodzinnego i opiekuńczego oraz system ubezpieczeń społecznych i pomocy społecznej. Ten charakter pomocy jest określany jako nadrzędny ze względu na podmiotowość dziecka i rodziny. Dotyczy ona uwzględnienia praw dziecka i życia w rodzinie oraz powrotu do rodziny naturalnej. Taki stan rzeczy motywowany jest przez chęć zapewnienia stabilnego środowiska wychowawczego, a także utrzymania osobistych kontaktów z rodziną. Działania podejmowane przez opiekę społeczną powinny być motywowane zarówno ze strony prawnej jak i światopoglądowej chęcią wyczerpania wszelkich możliwych sposobów mających na celu nierozdzielania rodzin jako podstawowych komórek społecznych [Sierpowska 2012, s. 152-153]. Ochrona dzieci i zapewnienie im niezbędnej opieki, a w szczególności tym pozbawionym wsparcia własnych rodzin odbywa się poprzez: 

organizowanie opieki w rodzinach zastępczych;



zapewnienie opieki w placówkach opiekuńczo-wychowawczych;



pomoc w integracji ze środowiskiem dla osób mających trudności w przystosowaniu

się

do życia młodzieży opuszczającej

placówki

opiekuńczo-wychowawcze typu rodzinnego i socjalizacyjnego, w tym pomocy w uzyskaniu mieszkania; 

szkolenia, specjalistyczne poradnictwo rodzinne oraz terapie prowadzone przez powiatowe centra pomocy rodzinie.

Powyższa sytuacja dotyczy osób niemających bliskich, którzy zgodnie z obowiązkiem alimentacyjnym są zobligowani do udzielenia podstawowego wsparcia. Biorąc pod uwagę formy wsparcia finansowe i niefinansowe założenie mocodawców jest takie, aby jak największą rolę odgrywały działania o charakterze niepieniężnym. Jest to spowodowane chęcią jak największej efektywności podejmowanych działań. Czynnikiem motywującym do tego typu działań jest mocno ograniczona pula środków finansowych przeznaczonych na 18

działania o charakterze pomocy społecznej. Jak pokazują doświadczenia środki bezpośrednio kierowane do rodzin nie charakteryzują się tak dużą efektywnością, co więcej istnieje spora grupa osób, która wykorzystuje system pomocy w celu osiągnięcia korzyści finansowych. Jak już wcześniej wspomniano, większość zasiłków przyznawana jest osobom o niskich dochodach lub w szczególnej sytuacji życiowej. Polska jest krajem w którym da się zaobserwować wiele problemów społecznych. Kwestią na którą warto zwrócić uwagę jest fakt podziału społecznego ze względu na majętność poszczególnych osób. Z tego powodu można zauważyć, że pomoc społeczna dotyczy głównie osób najmniej zamożnych lub borykających się z różnymi problemami. Taki stan rzeczy doprowadził do sklasyfikowania i sporządzenia kryteriów jednostek, której podlegają tej właśnie pomocy. Są to osoby dotknięte: 

bezrobociem;



ubóstwem;



macierzyństwem lub wielodzietnością;



bezradnością;



konfliktami rodzinnymi;



trudnościami emocjonalnymi i psychicznymi;



trudnościami wychowawczymi;



przemocą fizyczną i psychiczną;



uzależnieniami;



z powodu zdarzeń losowych, sytuacji kryzysowych, klęsk żywiołowych lub ekologicznych;



trudności w przystosowaniu i integracji.

Jak już wcześniej wspomniano prawo do świadczeń pieniężnych uzależnione jest od dochodu. Przysługuje ono osobom i rodzinom. Za rodzinę uważa się osoby spokrewnione i

niespokrewnione,

pozostające

w

faktycznym

związku,

wspólnie

zamieszkujące

i gospodarujące. Próg dochodowy nazywany jest progiem interwencji socjalnej. Obecnie wynosi on: 

dla osób samotnie gospodarujących 542,00 zł;



dla osób w rodzinie 456,00 zł.

19

1.4.

Struktura wydatków na szczeblu centralnym i gminnym. Analizując strukturę wydatków w pracy uwzględniono podział na wydatki na

szczeblu gminny i centralnym. Na szczeblu centralnym wydatki są określane w budżecie państwa i przyjmowane przez parlament w formie ustawy budżetowej. Coroczne sprawozdanie z budżetu jest przyjmowane przez Sejm. Dodatkowym organem sprawującym kontrolę nad wydatkami na szczeblu państwowym jest Najwyższa Izba Kontroli. Na podstawie jej sprawozdania dokonano analizy wielkości oraz znaczenia pomocy społeczne w strukturach wydatków państwa. Całość obrazuje poniższa tabela. Tabela 1. Budżet państwa (wysokość nakładów finansowych w mld zł i procentach) w roku 2013. Dział

w mld zł

% budżetu

Ogółem

699,2

100

Obowiązkowe ubezpieczenia społeczne

220,4

31,5

Ochrona zdrowia

75,3

10,8

Oświata i wychowanie

52,7

7,5

Transport i łączność

47,0

6,7

Obsługa długu publicznego

45,4

6,5

Rolnictwo i łowiectwo

33,3

4,8

Administracja publiczna

27,8

4,0

Pomoc społeczna

22,2

3,2

Szkolnictwo wyższe

21,5

3,1

Różne rozliczenia

20,2

2,9

Pozostałe zadania z zak. pomocy społecznej

19,7

2,8

Obrona narodowa

19,1

2,7

Bezp. Publiczne i ochrona przeciwpożarowa

15,1

2,2

Gospodarka komunalna i ochrona środowiska

15,0

2,1

Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego

10,2

1,5

Gospodarka mieszkaniowa

10,1

1,4

Wymiar sprawiedliwości

10,0

1,4

Pozostałe działy

34,2

4,9

Źródło: Opracowanie własne na podstawie raportu NIK (https://www.nik.gov.pl/plik/id,6907.pdf.)

20

Biorąc pod uwagę wysokość budżetu państwa, środki przeznaczone na pomoc społeczną stanowią zaledwie 3,2% całości budżetu. Przechodząc jednak do analizy finansowej można zauważyć, że jest to kwota 22 mld złotych. Doliczając do niej pozostałe zadania z zakresu pomocy społecznej kwota przekracza 40 mld zł co daje ponad 6% całości budżetu. Poprzez analizę powyższych kwot nasuwa się wniosek, że corocznie przeznaczane są ogromne sumy na te działy budżetu. Taki stan rzeczy wymaga efektywnego i racjonalnego podejścia do tematu. Elementem, który za to odpowiada są jednostki samorządu terytorialnego. Rozpatrując wydatki jednostek samorządu terytorialnego na dział pomoc społeczna należy przyjrzeć się wydatkom poszczególnych województw, a szczególnie Województwa Wielkopolskiego, gdzie położona jest Gmina Dobrzyca, która będzie poddana dalszej analizie. Środki z budżetu centralnego są rozdysponowywane na szesnaście województw według potrzeb. Nie bez znaczenia jest również liczba mieszkańców danego obszaru i poziom ich zamożności. Wpływ na zapotrzebowanie mają czynniki zarówno społeczne, jak i ekonomiczne. Biorąc pod uwagę czynniki społeczne można wymienić tutaj dostęp do wykształcenia, strukturę wieku na danym terenie oraz położenie, wielkość miejscowości zamieszania czy liczba członków rodziny. Głównymi czynnikami ekonomicznymi determinującymi pomoc społeczną są np. stopa bezrobocia na danym terenie, wysokość zarobków czy bliskość terenów przemysłowych. Wykres 1. Wydatki na pomoc społeczną wg województw w 2013 roku w tys. złotych. 400 350 300 250 200 150 100 50 0

Mazowieckie Pomorskie Małopolskie Świętokrzyskie

Opracowanie

własne

Śłąskie Dolnośląskie Podkarpackie Podlaskie

na

podstawie:

Wielkopolskie Łódzkie Zachodniopomorskie Lubuskie

Główny

i opieka nad dzieckiem i rodziną w 2013 roku.

21

Urząd

Kujawsko -Pomorskie Warmińsko - Mazurskie Lubelskie Opolskie

Statystyczny:

Pomoc

Społeczna

Z powyższego wykresu można zauważyć bardzo duży wpływ liczby mieszkańców poszczególnych województw na wysokość wydatków na pomoc społeczną. Nie jest to jednak regułą na co wskazuje wysoka pozycja Województwa Kujawsko-Pomorskiego, które przeznacza rocznie (dane z roku 2013) 288 mln złotych, co daje jej czwarte miejsce w skali kraju. Jeśli zaś chodzi o liczbę ludności, plasuje się dopiero na 10 pozycji. Z drugiej strony można zauważyć Województwo Małopolskie, które jest czwartym pod względem zaludnienia, a przeznacza środki rzędu 225 mln złotych (dziewiąte miejsce w Polsce). Sytuacja ta pokazuje zróżnicowanie beneficjentów, ich lokalizacji lub też podejścia do pomocy społecznej. Pojawiają się również pytania takie jak to czy jest to wynikiem efektywniejszego wykorzystania środków w niektórych województwach, czy też błędnego gospodarowania w pozostałych. Na te pytania postaramy się odpowiedzieć na przykładzie Gminy Dobrzyca w dalszej części pracy. Kolejnym etapem analizy będzie diagnoza i graficzne przedstawienie wydatków na poziomie gmin. Pozwoli ona na ukazanie znaczenia gminy dla beneficjentów pomocy społecznej, jak i ukaże jak wielkim wydatkiem są zadania z tego zakresu dla podstawowej jednostki samorządowej. Organy te odpowiadają za realizację polityki państwa i to na ich barkach spoczywa obowiązek finansowania i odpowiedniego wydatkowania środków. Poniższy wykres przedstawia zróżnicowanie wydatków gmin z podziałem na działy Wykres 2. Struktura wydatków gmin wg działów 2013 r.

Źródło: opracowanie własne na podstawie Sprawozdania z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2013 r. informacja o wykonaniu budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

22

Biorąc pod uwagę budżet na poziomie gminy możemy zauważyć, że obciążenie z tytułu pomocy społecznej stanowi ponad 16% całości budżetu jakim dysponują gminy. Porównując do ok. 3% w budżecie państwa możemy uzyskać dwie informacje. Pierwsza z nich mówi nam że to ta jednostka odpowiada w głównej mierze za realizację zadania pomocy najuboższym warstwom społecznym. Powodem tego jest fakt, iż to właśnie gmina jako najmniejsza jednostka samorządu terytorialnego jest najbliżej ludzi i ich problemów. Druga zaś mówi nam, że niemal co piąta złotówka z budżetów gmin przeznaczana jest na realizację zadań z zakresu pomocy społecznej. Ważnym elementem w analizie sytuacji z jaką mamy do czynienia w przypadku wpływu wydatków na pomoc społeczną w odniesieniu do ogółu wydatków jest porównanie wysokości tych dwóch wartości na przestrzeni kilku lat i zobrazowanie czy wzrost bądź też spadek jest w jakikolwiek sposób powiązany. Oprócz ukazania za pomocą liczb danych z tego zakresu należy również spojrzeć na istotę problemu poprzez pryzmat legislacyjny. Oznacza to, że zmniejszenie bądź też zwiększenie wydatków nie musi być związane z efektywnością działań lecz jest wynikiem zmian w prawie. Mając ogólny pogląd na wysokość wydatków na dział pomoc społeczna w Polsce, w poszczególnych województwach, a także na poziomie wszystkich gmin można przejść do analizy środków wydatkowanych na ten dział w Gminie Dobrzyca. Analiza obejmuje lata 2010-2014. Wysokość wydatków na działy: pomoc społeczna (dział 852) i pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej (dział 853) poszczególnych latach oraz wydatki ogółem Gminy Dobrzyca pokazano w Tabeli 2 oraz na Wykresie 3. Tabela 2. Wydatki ogółem Gminy Dobrzyca oraz na działy pomoc społeczna i pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej w latach 2010-2014. Lata

Wyszczególnienie 2010 Wydatki ogółem w tym. na dział 852 i 853

2011

2012

2013

2014

23 300 578

24 941 458

27 708 932

24 161 128

22 144 383

5 526 092

4 547 588

4 758 004

4 701 067

4 896 258

Źródło: opracowanie własne na podstawie: Sprawozdania z wykonania budżetu gminy Dobrzyca w latach 2010-2014.

23

Wykres 3. Procentowy udział wydatków na działy pomoc społeczna i pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej w wydatkach ogółem. 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

76%

82%

81%

83%

24%

18%

17%

19%

2010

2011

2012

2013

78%

22%

2014

Wydatki ogółem Wydatki na dział pomoc społeczna i pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej

Źródło: opracowanie własne na podstawie: Sprawozdania z wykonania budżetu gminy Dobrzyca w latach 2010-2014.

Analizując dane ujęte w Tabeli 2 oraz na Wykresie 3 można wyraźnie zauważyć, że wydatki na pomoc społeczną kształtują się w latach 2010-2014 na podobnym poziomie. Jest to średnio 20% ogólnych wydatków ponoszonych przez Gminę Dobrzyca. Udowadnia to wcześniej postawioną tezę, iż zadania z zakresu pomocy społecznej spoczywają głównie na barkach gmin. Podsumowując, należy przypomnieć, że według definicji pomoc społeczna to „Instytucja

polityki

społecznej

państwa,

mająca

na

celu

umożliwienie

osobom

i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości” [Ustawa o pomocy społecznej Dz.U. z 2013 r. poz. 182]. Istota

i

zakres

pomocy

społecznej

zostały

jasno

określone

w

ustawie

z dnia 23 listopada 2003 roku o pomocy społecznej. Autorzy skupili się na scharakteryzowaniu zadań, definicji poszczególnych elementów, jak i diagnozie otoczenia. Głównym zadaniem określonym w akcie prawnym jest reagowanie na negatywne zjawiska w społeczeństwie, a w szczególności jej podstawowej komórce czyli rodzinie. Po okresie kilku lat od momentu wprowadzenia ustawy, należy zwrócić uwagę na jej efektywność i realizację zamierzeń. Wyniki badań Eurostatu z 2010 roku wskazały, że 24

ogólny wskaźnik mówiący o ubóstwie jest wyższy niż średnia unijna. Badania pokazały również, że problem dotyczy głownie osób poniżej osiemnastego roku życia. Co więcej sposobem na rozwiązanie problemów jest neutralizacja zjawiska ubóstwa w tej grupie wiekowej. Przechodząc do oceny działań ustawodawcy jak i Jednostek Samorządu Terytorialnego należy zwrócić uwagę na fakt, że zgodnie z założeniami ustawy największy ciężar realizacji zadań spoczywa na gminach, czyli podstawowych jednostkach struktur państwa. Dzięki bliskości tej jednostki w stosunku do beneficjentów, ustawodawca chciał zagwarantować skuteczność wydatkowania środków i zwiększyć efektywność.

25

ROZDZIAŁ II Świadczenia rodzinne i alimentacyjne jako narządzie

wsparcia rodzin

w latach 2004-2014. 2.1. Istota świadczeń rodzinnych i ich podział. Podstawą funkcjonowania systemu świadczeń rodzinnych w Polsce jest ustawa o świadczeniach rodzinnych z 2003 roku. Na jej postawie powstały nowe instrumenty wsparcia dla rodzin, których zadaniem była realizacja polityki rodzinnej. Ideą, która przyświecała wprowadzeniu systemu świadczeń rodzinnych w naszym kraju była reakcja na zagrożenie ubóstwem sporej części społeczeństwa, a w szczególności rodziny jako podstawowej komórki społecznej. Potwierdzeniem tego stanu rzeczy były badania Eurostatu z 2010 roku, według których nawet 22,5% dzieci poniżej 18 roku życia zagrożonych było ubóstwem. Aż 15,8% ogółu dzieci ubóstwem, które miało charakter stały i długotrwały. Na tle średniej europejskiej, gdzie pierwszy wskaźnik plasuje się na poziomie 20,6%, drugi 10,3% wyraźnie widać, że problem jest dość poważny. Szczególnie biorąc pod uwagę, że ponad 15% czyli większość z osób, które doświadczyły ubóstwa jako dzieci pozostaje w nim do końca życia. Badania te prowadzone były w okresie pięciu lat od wprowadzenia ustawy, której celem było zminimalizowanie tego zjawiska. Oznacza to, że ustawa nie osiągnęła zamierzonego celu w tym okresie. Nie wskazuje to jednak, że funkcjonuje w sposób niewłaściwy, gdyż czynnikiem, który wywołał taki stan rzeczy był zbyt krótki okres obowiązywania omawianej ustawy. Okres dziesięciu lat pozwala na ocenę konstrukcji zasad oraz systemu świadczeń rodzinnych jako całości. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, iż na podstawie ustawy z dnia 23 listopada 2003 roku całkowicie przebudowano obowiązujący uprzednio system świadczeń socjalnych adresowanych dla rodzin. Zmiany dotyczyły zarówno zakresu podmiotowego, przedmiotu pomocy oraz zasad określania kryterium dochodowego, jak i również wysokości świadczeń, sposobu waloryzacji. Dodatkowym punktem ustawy było określanie progów dochodowych oraz wysokości świadczeń. Przed przebudową systemu świadczeń socjalnych ustalaniem prawa oraz wypłatą zasiłków rodzinnych oraz innych świadczeń rodzinnych zajmowały się liczne podmioty tj. pracodawcy, ZUS, KRUS czy pomoc społeczna. Po zmianach realizację świadczeń rodzinnych powierzono samorządowi gminnemu czyli wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Zadania te realizowane są jako zadania zlecone z zakresu administracji 26

rządowej. Radykalne zmiany miały na celu budowę nowego i wyraźnie odrębnego od pomocy społecznej systemu świadczeń rodzinnych. Ustawa określa również główne zadania jakie ma spełniać. Zmiany te charakteryzują się:  wsparciem

rodzin

w

realizacji

jej

podstawowej

funkcji

opiekuńczej,

wychowawczej i edukacyjnej;  mniejszą selektywnością niż świadczenia z pomocy społecznej;  określają kryterium dochodowe, które warunkuje dostęp do świadczeń na poziomie wyższym niż potrzeby zwane jako egzystencjalne, czyli można przez to rozumieć, że realizują wyższe potrzeby;  cechują się obligatoryjnością i nie wymagają analizowania potrzeb metodą wywiadu środowiskowego;  jednością źródła finansowania wydatków, którym jest budżet centralny (budżet państwa) przyjmowany przez Parlament w formie ustawy;  realizowaniem przez uproszczoną strukturę organizacyjną [BAS, 2011]. System został podzielony na cztery zasadnicze typy świadczeń. Pierwszy z nich to zasiłek rodzinny oraz dodatki do niego. Drugi typ odpowiada za świadczenia opiekuńcze. W jego ramach można wyróżnić: zasiłek pielęgnacyjny, świadczenie pielęgnacyjne oraz specjalny zasiłek opiekuńczy. Kolejnym elementem jest zapomoga, która ma charakter fakultatywny i może być wypłacana przez gminy z tytułu urodzenia dziecka. Wyróżniamy również jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia dziecka w wysokości tysiąca złotych na każde urodzone dziecko, z

o

realizacją

ile

spełnione

wyroku

zostanie

Trybunału

kryterium

Konstytucyjnego

dochodowe.

Obecnie

z

grudnia

dnia

5

zgodnie 2013

r.,

sygn. akt TK akt K 27/13 częścią systemu świadczeń rodzinnych jest także zasiłek dla opiekuna. Zasiłek dla opiekuna jest jednak rodzajem świadczenia o które obecnie nie mogą ubiegać się nowi beneficjenci. Wypłacany jest tylko i wyłącznie osobom, które od dnia 1 lipca 2013 r. utraciły prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na niespełnienie kryteriów wprowadzonych przez nowelizację ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Nowelizacja

ta

obejmowała

między

innym

konieczność

rezygnacji

z zatrudnienia, aby móc pobierać świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad dorosłą osobą niepełnosprawną. Jednak wspominanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego ostatecznie stwierdzono niekonstytucyjność takiego zapisu i przywrócono tym osobom prawo 27

do pobierania zasiłku, ale już nie jako świadczenie pielęgnacyjne, ale jako zasiłek dla opiekuna. Wspomniana już wcześniej ustawa z 2003 roku o świadczeniach rodzinnych pozwoliła na połączenie w jednym jednorodnym systemie zasiłki rodzinne, pielęgnacyjne, wychowawcze, ale też inne świadczenia, które dotąd gwarantowane były innymi aktami prawnymi. Wymienione świadczenia ujmowane były w różnych częściach zabezpieczenia społecznego, którymi były: ubezpieczenia społeczne, pomoc społeczna czy zabezpieczenie społeczne [BAS, 2011]. Zasiłek rodzinny oraz dodatki do niego mają szczególne znaczenie w systemie świadczeń społecznych. Pierwszą charakterystyczną cechą jest forma pieniężna, wypłacana raz w miesiącu przez właściwy organ administracji publicznej. Celem tego zasiłku jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Składając wniosek o zasiłek rodzinny można wnioskować o dodatki do których można zaliczyć dodatki z tytułu: 1. urodzenia dziecka; 2. opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego; 3. samotnego wychowywania dziecka; 4. wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej; 5. kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego; 6. rozpoczęcia roku szkolnego; 7. podjęcia przez dziecko nauki poza miejscem zamieszkania. Wymienione w ustawie dodatki do zasiłku rodzinnego nie posiadają charakteru samodzielnych świadczeń. Oznacza to, że prawo do nich wynika tylko i wyłącznie z prawa do zasiłku rodzinnego [BAS, 2011]. Prawo do pobierania zasiłku rodzinnego przysługuje na okres zasiłkowy, czyli od 1 listopada do 31 października następnego roku kalendarzowego. Beneficjenci co rok muszą więc składać nowe wnioski o przyznanie świadczeń. Szczególną rolę nadano zwiększeniu pomocy na rzecz rodziny, w związku z edukacją dziecka. Pokazuje to, jaką rolę odgrywa wykształcenie w życiu młodej osoby. Zasada ta wskazuje sposób na wyjście z ubóstwa dzięki dobremu wykształceniu. Poprzez zdobycie kompetencji

zawodowych

młoda

osoba

otrzymuje

szansę

zdobycia

pracy

i satysfakcjonującego wynagrodzenia. Taki stan rzeczy pozwala na nowy start w życiu oraz opuszczenie grupy społecznej utrzymującej się poniżej progu tzw. minimum socjalnego. Jak więc widać, w ten sposób osiąga się główne założenie ustawodawcy, którym jest 28

zaspokojenie potrzeb wyższego rzędu i przerwanie procesu powielania ubóstwa przez kolejne pokolenia. Nowy system ograniczył samodzielność podmiotom odpowiedzialnym za przyznawanie zasiłków w udzielaniu pomocy, tym samym zmniejszył ich liczbę. Co więcej rozszerzono krąg osób mogących ubiegać się o poszczególne świadczenia. Ustawa o świadczeniach rodzinnych z 2003 roku oraz jej kolejne aktualizacje zwróciły uwagę na osoby niepełnosprawne oraz ich opiekunów. Udostępniono szereg możliwości, które w sposób finansowy wspierają potrzebujących. Dodatkowo podkreślono, że rola państwa w pomocy dla tej grupy nie może ograniczać się do zaspokojenia podstawowych potrzeb. Świadczenia rodzinne są przeznaczone zarówno dla obywateli polskich jak i cudzoziemców, pod warunkiem, że zamieszkują na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przez okres na jaki świadczenie zostało przyznane. Przyznanie zasiłku rodzinnego, jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka czy specjalnego zasiłku opiekuńczego wymaga spełnienia przez potencjalnych beneficjentów kryterium dochodowego. Istnieją wyjątki od tej reguły do których należą zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne, które to przysługują bez względu na wysokość dochodów uzyskiwanych przez rodzinę bądź wnioskodawców. Bardzo ważnym elementem składowym struktury świadczeń rodzinnych jest brak obligatoryjności przyznawania świadczenia. Można przez to rozumieć, iż żadne świadczenie nie jest przyznawane z „urzędu”, lecz dopiero po złożeniu przez osobę zainteresowaną wniosku wraz z wymaganymi dokumentami we właściwym sobie organie. Taki stan rzeczy doprowadza do sytuacji gdzie rzeczywistymi beneficjentami nie są wszystkie osoby, które takiej pomocy potrzebują, a jedynie te, które złożą wniosek i wspomniane wcześniej dokumenty. Należy zwrócić uwagę, że w tak skonstruowanym systemie mogą pojawić się dwie grupy niepożądanych zachowań. Do pierwszej z nich możemy zaliczyć nieobejmowanie pomocą wszystkich potrzebujących. System umożliwia pomijanie osób, które z różnych przyczyn nie zgłaszają się same po pomoc. Taka sytuacja może być spowodowana nieporadnością lub brakiem odpowiedniej informacji, jak i również oporem przed opinią innych osób. Drugim niepożądanym zjawiskiem jest luka umożliwiająca wyłudzanie tego typu świadczeń. Jest to spowodowane konstrukcją i wymogami prawnymi, opierającymi się na 29

zasadzie zaufania do obywatela. Dowodem potwierdzającym taki stan rzeczy jest możliwość dokumentowania części dochodów poprzez złożenie tylko i wyłącznie oświadczenia.

2.2. Procedury i kryteria przyznawania świadczeń rodzinnych. Postępowanie w przypadku spraw o ustalenie prawa do świadczeń o charakterze rodzinnym jest postępowaniem, które toczy się na wniosek złożony przez beneficjenta. Przechodząc do analizy zasiłku rodzinnego należy wspomnieć o beneficjentach do których kierowana jest ta forma wsparcia. Są nimi:  rodzice;  osoba samotnie wychowująca dziecko;  opiekunowie prawni dziecka;  opiekunowie faktyczni dziecka;  osoba ucząca się (tj. pełnoletnia ucząca się, niepozostająca na utrzymaniu rodziców w związku z ich śmiercią lub w związku z ustaleniem prawa do alimentów z ich strony) na podstawie wyroku sądowego lub ugody sądowej [Stych, 2011]. Zasiłek rodzinny przysługuje osobom wymienionym powyżej, do ukończenia przez dziecko:18 roku życia lub nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 21 roku życia, albo 24 roku życia, jeżeli kontynuuje naukę w szkole lub w szkole wyższej i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności. Osobie uczącej się zasiłek przysługuje pod warunkiem kontynuowania nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie dłużej niż do ukończenia 24 roku życia [Ustawa o świadczeniach rodzinnych Dz.U. z 2015 r. poz.114]. Ustawodawca zawarł w ustawie również szereg przesłanek, które blokują możliwość uzyskania zasiłku rodzinnego mimo posiadania na utrzymaniu dzieci, które spełniają kryteria wymienione uprzednio. Jedną z najważniejszych jest sytuacja, gdy dziecko lub osoba ucząca się jest w związku małżeńskim. W rozumieniu ustawy osoba tak nie ma już statusu dziecka w rodzinie swoich rodziców. Zasiłek rodzinny nie przysługuje także w sytuacji w której dziecko zostało umieszczone w instytucji, która zapewnia mu całodobowe utrzymanie lub też w rodzinie zastępczej. Ideą zasiłku rodzinnego jest wsparcie rodziny w utrzymaniu dziecka. Jeśli więc pełne utrzymanie zapewnia dziecku inna instytucja, wspomniany zasiłek nie jest zasadny.

30

Ponadto w art. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych wśród pozostałych powodów z których zasiłek rodzinny nie przysługuje wskazuje m.in. sytuację gdy: pełnoletnie dziecko lub osoba ucząca się jest uprawniona do zasiłku rodzinnego na własne dziecko lub członkowi rodziny przysługuje na dziecko zasiłek rodzinny za granicą, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Aby beneficjent po złożeniu wniosku mógł nabyć prawo do zasiłku rodzinnego musi spełniać określone w ustawie kryteria. Oprócz posiadania dziecka na utrzymaniu kolejnym bardzo istotnym kryterium jest kryterium dochodowe. Zgodnie z art. 3 pkt. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dochodem rodziny mogą być przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych, na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne naliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Dochodem w rozumieniu ustawy są również dochody z działalności, które są deklarowane w oświadczeniu

oraz podlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów

o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszone o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Ponadto ustawa wymienia także pod pojęciem dochodu inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych m.in. dochody uzyskiwane z gospodarstwa rolnego, alimenty, dochody uzyskiwane za granicą Rzeczypospolitej Polskiej oraz cały katalog innych dochodów [Stych, 2011, s. 38]. Dla zasiłku rodzinnego i świadczeń z nim związanych ustalono jednakowy miernik dochodowy, który oparty o wyniki badań progu wsparcia dochodowego rodziny. Próg ten jest obliczany i przedstawiany przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych [Ustawa o świadczeniach rodzinnych Dz.U. z 2015 r. poz.114, art. 18]. Ustalając próg wsparcia dochodowego rodziny założono, że powinien on mieć bezpośredni związek z wysokością dochodów. Dochody te zgodnie z przyjętymi założeniami powinny umożliwić spożycie żywności, w ilości, która pozwala na zaspokojenie potrzeb rozwojowych dzieci. Poziom ustalonego progu ma pozwalać na zapewnienie właściwych warunków mieszkaniowych, pozwolić na edukację dzieci oraz ich integrację ze społeczeństwem [BAS, 2011]. 31

Progi wsparcia dochodowego rodziny, zgodnie z art. 18 ustawy o świadczeniach rodzinnych są co trzy lata weryfikowane. Jednak przedstawione i wyliczone przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych kwoty stanowią jedynie postawę do określenia przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej progu dochodowego dla świadczeń rodzinnych. Ustawa o świadczeniach rodzinnych wskazuje dwie wysokości progu dochodowego. Pierwsza dotyczy wszystkich beneficjentów, druga zaś jest podwyższona. Z drugiego progu mogą skorzystać rodziny, których członkiem jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności – jeżeli niepełnosprawność dotyczy dziecka do ukończenia 16 roku życia lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, w przypadku starszych dzieci lub osoby pełnoletniej uczącej się. Zmiany progów dochodowych, które warunkują otrzymanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do niego zmieniły się od czasu wejścia w życie w roku 2004 ustawy o

świadczeniach

rodzinnych.

W

Tabeli

3

ujęto zmiany progów

dochodowych

w świadczeniach rodzinnych do dnia dzisiejszego. Tabela 3. Kryteria dochodowe świadczeń rodzinnych w latach 2004-2015 Rodzaj kryterium dochodowego

Okres obowiązywania

Wartość kryterium dochodowego

Dochód netto określany

504 zł na osobę w rodzinie

na

583 zł na osobę w rodzinie

podstawie

progu 1.05.2004 - 31.10.2012

dochodowego wsparcia

z dzieckiem niepełnosprawnym

rodziny

539 zł na osobę w rodzinie 01.11.2012 – 31.10.2014

623 zł na osobę w rodzinie z dzieckiem niepełnosprawnym 574 zł na osobę w rodzinie

01.11.2014 – nadal

664 zł na osobę w rodzinie z dzieckiem niepełnosprawnym

Źródło: opracowanie własne na podstawie Biuro analiz sejmowych, Świadczenia rodzinne w latach 2004-2011 oraz mpips.gov.pl

Należy zaznaczyć, iż przekroczenie wyżej wymienionych kwot nie oznacza, że dany beneficjent nie uzyska prawa do zasiłku rodzinnego. Ustawa w art. 5 ust. 3 przewiduje możliwość podwyższenia dopuszczalnego kryterium dochodowego, dzięki czemu zwiększa się grono rodzin mogących skorzystać z tego rodzaju wsparcia. Dochód na osobę w rodzinie 32

może przekraczać obowiązujące w danym okresie zasiłkowym progi dochodowe o kwotę niższą lub równą najniższemu zasiłkowi, który przysługuje w okresie na który jest ustalany. Oznacza to, że każdy wzrost najniższego zasiłku rodzinnego wpływa na wzrost kwoty, która dopuszczalna jest przy przekroczeniu kryteriów dochodowych. Skorzystanie

z

podwyższonego

progu

dochodowego

nazywanego

potocznie

„warunkowym” nie przysługuje niestety każdemu. Aby móc z niego skorzystać beneficjent musiał być uprawniony do świadczeń rodzinnych w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia progu dochodowego w kolejnym roku kalendarzowym tj. dwa lata z rzędu świadczenie rodzinne już nie będzie przysługiwać. W przypadku świadczeń rodzinnych weryfikacji podlegają nie tylko progi dochodowe, których spełnienie jest konieczne do otrzymania wsparcia dla rodziny w tej formie. Zmianom ulegają także kwoty wypłacanych świadczeń. Od

momentu

wejścia

w

życie

ustawy

o

świadczeniach

rodzinnych

tj. od 1 maja 2004 roku do 31 sierpnia 2006 r. zasiłek rodzinny był wypłacany w wysokości, która była bezpośrednio zależna od liczby dzieci pozostających na utrzymaniu osoby uprawnionej do złożenia wniosku. Tym samym rodziny mogły otrzymać następujące wysokości zasiłków:  43 zł na pierwsze i drugie dziecko;  53 zł na trzecie dziecko;  66 zł na czwarte i kolejne dziecko. Począwszy od 1 września 2006 roku, w związku z weryfikacją niedoskonałości nowej ustawy, zmieniono sposób ustalania wysokości świadczeń. Po wprowadzeniu zmian wysokość świadczeń zaczęto ustalać w zależności od wieku dziecka pozostającego na utrzymaniu. W związku z tym podzielono dzieci na trzy kategorie wiekowe. Pierwsza to dzieci w wieku do ukończenia 5 roku życia, druga dzieci w wieku powyżej 5 roku życia do ukończenia 18 roku życia, natomiast trzecia objęła dzieci w wieku powyżej 18 roku życia do ukończenia 24 roku życia (19-24 lata). Zmiana grupy wiekowej dziecka nie wymaga składania wniosku. Podwyższenia następuje automatycznie. Jeśli dziecko osiągnęło wiek powodujący przejście do wyższej grupy wiekowej, zasiłek rodzinny wypłaca się w wysokości odpowiadającej nowej grupie wiekowej dziecka, od miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła ta zmiana, co wynika z art. 25 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

33

Podobnie jak próg dochodowy, wysokości zasiłku rodzinnego podlegają weryfikacji minimum co trzy lata. Zmiany wysokości świadczeń w okresie od 1 września 2006 roku do chwili obecnej ujęto w Tabeli 4. Tabela 4. Wysokości zasiłku rodzinnego w latach 2006-2015 Zasiłki rodzinne Rodzaj świadczenia

Kwota świadczenia

Okres obowiązywania

na dziecko w wieku 48 zł miesięcznie

od 1 września 2006 do 31 października 2009

do ukończenia 5 lat

68 zł miesięcznie

od 1 listopada 2009 do 31 października 2012

77 zł miesięcznie

od 1 listopada 2012 do nadal

na dziecko w wieku 64 zł miesięcznie

od 1 września 2006 do 31 października 2009

powyżej 5 lat do 91 zł miesięcznie

od 1 listopada 2009 do 31 października 2012

ukończenia 18 lat

od 1 listopada 2012 do nadal

106 zł miesięcznie

na dziecko w wieku 68 zł miesięcznie

od 1 września 2006 do 31 października 2009

powyżej 18 lat

98 zł miesięcznie

od 1 listopada 2009 do 31 października 2012

106 zł miesięcznie

od 1 listopada 2012 do nadal

Źródło: opracowanie własne na podstawie: Informacja o realizacji świadczeń rodzinnych w latach od 2006 do 2014 Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej.

Wcześniej wspomniano już o dodatkach do zasiłku rodzinnego, do otrzymywania których uprawnieni są tylko i wyłącznie beneficjenci uprawnieni do pobierania tego zasiłku. Dodatek z tytułu urodzenia dziecka wypłacany jest matce lub ojcu czy opiekunowi faktycznemu dziecka jednorazowo w kwocie 1.000 zł na każde dziecko urodzone w czasie jednego porodu. Warunkiem otrzymania tego dodatku jest potwierdzenie w formie zaświadczenia lekarskiego lub zaświadczenia wystawionego przez położną, że kobieta była pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Świadczenie opieki musi być udzielone kobiecie przynajmniej raz w każdym trymestrze ciąży. Artykuł 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych określa zasady otrzymania dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Przysługuje uprawnionemu do pobierania zasiłku rodzinnemu, który jednocześnie ma prawo do urlopu wychowawczego. Dodatek ten wypłacany jest w kwocie 400 zł miesięcznie, jednak tylko przez określony czas. Ustawodawcy wyodrębnili trzy okresy: 24 miesięcy kalendarzowych w normalnych warunkach, 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli uprawniony sprawuje opiekę 34

nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu oraz przez 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawowana jest opieka nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności. Kolejnym uzupełnieniem zasiłku rodzinnego może być dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Może on przysługiwać podobnie jak przy poprzednich dodatkach matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu lub prawnemu dziecka, jeśli samotnie wychowują dziecko. Jednak, aby uzyskać tego typu dodatek należy spełnić jeszcze dodatkowe kryteria tj. drugi z rodziców dziecka nie żyje, ojciec dziecka jest nieznany lub gdy powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego zostało oddalone. Zgodnie z art. 3 pkt. 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba samotnie wychowująca dziecko to: 

panna lub kawaler;



wdowa lub wdowiec;



osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu;



osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem [Ustawa o świadczeniach rodzinnych Dz.U. z 2015 r. poz.114].

Wysokość tego dodatku wynosi miesięcznie 170 zł na dziecko, jednak nie może być to więcej niż 340 zł na wszystkie dzieci. Jeżeli natomiast dziecko legitymuje się o stopniu niepełnosprawności to kwota ta zwiększona zostaje do kwoty 250 zł, jednak na wszystkie dzieci nie może przekroczyć 500 zł. Rodzinom wielodzietnym przysługuje się osobny dodatek. Ustawa o świadczeniach rodzinnych wskazuje, że rodziną wielodzietną jest rodzina z minimum trojgiem dzieci. Uprawniony do świadczenia rodzinnego otrzymuje co miesiąc 80 zł na trzecie i kolejne dzieci [Wojciechowska 2013]. Osoby uprawnione do zasiłku rodzinnego mogą otrzymywać również dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego co zostało prawnie uregulowane w art. 13 ustawy. Dodatek jest przeznaczony na częściowe pokrycie wydatków związanych z rehabilitacją czy też leczeniem i dzielony jest ze względu na wiek dziecka. Pierwszy pułap obejmuje dzieci do ukończenia 16 roku życia, jeżeli legitymują się orzeczeniem o niepełnosprawności. Drugi natomiast obejmuje dzieci powyżej 16 roku życia, jednak nie dłużej niż do 24 lat, jeżeli legitymują się orzeczeniem o umiarkowanym lub też znacznym stopniu niepełnosprawności. 35

Dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji może być wypłacany w dwóch wysokościach. Pierwsza to 60 zł miesięcznie na dziecko do ukończenia 5 roku życia. Druga natomiast to 80 zł i jest wypłacana na dziecko powyżej 5 roku życia, ale nie starsze niż 24 lata. Ponadto dodatek ten nie może zostać przyznany na okres dłuższy niż wynika to z orzeczenia o niepełnosprawności. Jeśli dziecko uczęszcza do szkoły to rodzic czy też opiekun może wnioskować także o dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, który ma pokryć część wydatków z tym związanych. Dodatek wypłacany jest jednorazowo w miesiącu wrześniu po 100 zł na każde uprawnione do tego dziecko. Art. 3 pkt. 18 szeroko określa pojęcie szkoły. Mogę to być: szkoła podstawowa; gimnazjum; szkoła ponadpodstawowa; szkoła ponadgimnazjalna; szkoła artystyczna; specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy. Jednak w definicji szkoły nie ujęto szkoły wyższej, dlatego też studenci nie mogą otrzymywać dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Dziecko, które kontynuuje naukę w szkole ponadgimnazjalnej znajdującej się poza jego miejscem jego zamieszkania może także dostawać dodatek na pokrycie kosztów dojazdu (w kwocie 50 zł miesięcznie) lub też zamieszkania (w kwocie 90 zł miesięcznie). Dodatek przysługuje w okresie pobierania nauki tj. przez 10 miesięcy. Jednak dzieli się na dwa okresy: od listopada do czerwca oraz od października do września. Ustawa o świadczeniach rodzinnych oprócz zasiłku rodzinnego i dodatków do niego reguluje także kategorię świadczeń opiekuńczych. Wśród nich możemy wyróżnić: zasiłek pielęgnacyjny; świadczenie pielęgnacyjne; oraz specjalny zasiłek opiekuńczy. Zgodnie z art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji [Ustawa o świadczeniach rodzinnych Dz.U. z 2015 r. poz.114]. Zasiłek ten przyznawany jest niezależnie od dochodu, a do jego uzyskania uprawnione są następujące osoby: 

niepełnosprawnemu dziecku;



osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;



osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem

o

umiarkowanym

stopniu

niepełnosprawności,

niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia; 36

jeżeli



osobie, która ukończyła 75 lat [mpips.gov.pl].

Okres przez jaki zasiłek pielęgnacyjny będzie przyznany zależy bezpośrednio od daty końca ważności orzeczenia o niepełnosprawności. Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego może być przyznane na czas nieokreślony chyba, że orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W drugim przypadku zasiłek pielęgnacyjny jest wypłacany do ostatniego dnia miesiąca, w którym mija termin ważności orzeczenia. Jeśli natomiast organ wydający orzeczenie o niepełnosprawności nie określi wyraźnie daty powstania niepełnosprawności lub zamieści informację, że ustalenie tej daty jest niemożliwe zasiłek pielęgnacyjny nie będzie przysługiwał. Dzieje się tak dlatego, że organ właściwy do przyznania zasiłku nie posiada kompetencji do tego, aby samodzielnie taką datę ustalić. Warto również wspomnieć, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przyznaje prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wszystkim osobom które ukończyły 75 rok życia. Prawo takie posiadają jedynie osoby, które nie mają przyznanego z urzędu dodatku pielęgnacyjnego wypłacanego przy emeryturze [Wojciechowska 2013, s. 60-63]. Zasiłek pielęgnacyjny jest wypłacany co miesiąc w wysokości 153 zł [Mrozek 2012]. Kolejnym rodzajem świadczenia opiekuńczego jest świadczenie pielęgnacyjne. Ustawa o świadczeniach rodzinnych wiele razy zmieniana była w części go dotyczącej. Aktualnie o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej mogą się ubiegać przede wszystkim matka albo ojciec lub też opiekun faktyczny dziecka. Warunkiem jest niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy, aby móc opiekować się osobą

o

stwierdzonym

stopniu

niepełnosprawności

lub

znacznym

stopniu

niepełnosprawności. Orzeczenie takie musi zawierać informacje o konieczności sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji o czym informuje art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane tylko wtedy, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub też w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Podobnie jak w przypadku zasiłku pielęgnacyjnego świadczenie pielęgnacyjne nie jest uzależnione od dochodu i jest wypłacane jest tak długo, jak długo ważne jest orzeczenie

37

o niepełnosprawności, chyba że wydane jest bezterminowo, wtedy świadczenie wypłacane jest przez czas nieokreślony. Aktualnie tj. od 1 stycznia 2015 r. świadczenie pielęgnacyjne wypłacane jest w wysokości 1.200 zł miesięcznie. Natomiast w roku 2016 wzrośnie do 1.300 zł. Od stycznia 2017 roku przewidziano coroczną waloryzację wysokości świadczenia pielęgnacyjnego. Polegać ona będzie na

rokrocznym wzroście wysokości świadczenia

pielęgnacyjnego o procentowy wskaźnik, o jaki zwiększać się będzie minimalne wynagrodzenie za pracę [mpips.gov.pl]. Ostatnim świadczeniem opiekuńczym, które można uzyskać jest specjalny zasiłek opiekuńczy. Od dwóch wcześniej opisanych rodzajów świadczeń różni się przede wszystkim tym, że możliwość jego uzyskania zależy w głównej mierze od dochodu. Kryterium dochodowe wynosi w tym przypadku 664 zł na osobę w rodzinie. Przy obliczaniu dochodu brane są pod uwagę dochody zarówno rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki. Kwota wypłacanego zasiłku wynosi 520 zł miesięcznie. O specjalny zasiłek opiekuńczy mogą ubiegać się osoby, które ustawodawca wskazał w art. 16a. ust. 1, czyli osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego [Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439] ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom. Ponadto warunkiem koniecznym jest niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia, aby móc sprawować stałą opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji [mpips.gov.pl]. Ostatnim rodzajem wsparcia dla rodzin, które wynika z ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka. Zapomoga przysługuje w przypadku gdy dziecko urodziło się żywe i nie ma znaczenia fakt, jak długo żyło. O zapomogę można ubiegać się także jeśli dziecko zmarło w trakcie porodu [Brzeźna, Korcz-Maciejko i Maciejko 2014, s. 195]. Zapomoga ta przysługuje w wysokości 1.000 zł i jest wypłacana jednorazowo. Warto wspomnieć, że zapomoga ta nie jest uzależniona od posiadania prawa do zasiłku rodzinnego, jak to jest w przypadku dodatku do tegoż zasiłku z tytułu urodzenia dziecka.

38

Do końca roku 2012 zapomoga była przyznawana bez względu na dochód i mogła otrzymać ją prawie każda rodzina. Od 1 stycznia 2013 roku w wyniku zmian w ustawie wprowadzono kryterium dochodowe, znacznie wyższe niż w przypadku zasiłku rodzinnego, które wynosi 1922 zł na osobę w rodzinie. Wniosek o jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia się dziecka mogą złożyć matka lub ojciec dziecka albo opiekun faktyczny. Prócz spełnienia kryterium dochodowego muszą także przedłożyć przy wniosku zaświadczenie o pozostawaniu matki pod opieką medyczną o którym była mowa przy odniesieniu do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Wniosek może być złożony w ciągu 12 miesięcy od dnia urodzenia dziecka, po tym okresie zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka nie będzie przysługiwać.

2.3. Fundusz alimentacyjny jako forma zabezpieczania rodziny Formą zabezpieczenia rodziny ze strony państwa są także świadczenia wypłacane z Funduszu Alimentacyjnego, które regulowane są w ustawie z dnia 7 września 2007 roku o

pomocy

osobom

uprawnionym

do

alimentów.

Ustawa

ta

weszła

w

życie

z dniem 1 października 2008 roku. Nie oznacza to jednak, że do roku 2008 osoby pozbawione świadczeń alimentacyjnych ze strony osób do tego zobowiązanych pozostawały bez środków z tego tytułu. Przed wprowadzeniem w życie przywołanej wcześniej ustawy idea funduszu alimentacyjnego istniała prawie 30 lat, ale realizowana była w innej formie. Tak więc poprzednikami tego świadczenia były: świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego, które prawnie regulowała ustawa

z

dnia

18.07.1974

roku

oraz

zaliczka

alimentacyjna

wynikająca

z ustawy z dnia 22.04.2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej [Reetz 2011]. Fundusz

Alimentacyjny

funkcjonował

w

okresie

od

1

stycznia

1975

r.

do 30 kwietnia 2004 roku. Świadczenia te przyznawane i wypłacane były przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Fundusz nie spełniał jednak do końca swoich funkcji co doprowadziło do jego likwidacji z dniem wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 roku tj. od 1 maja 2004 roku [Stych 2011, s. 87]. Następcą Funduszu Alimentacyjnego wypłacanego przez ZUS stała się więc zaliczka alimentacyjna. Realizację ustawy przekazano jednak na barki samorządów gminnych. Niestety zaliczka alimentacyjna nie przyniosła oczekiwanych rezultatów, a egzekwowanie należności od dłużników było znikome i nie przynosiło efektów. Było to głównym powodem 39

wprowadzenia w życie nowej ustawy, przywracającej fundusz alimentacyjny, na innych zasadach niż poprzednio. Głównym celem ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów była i jest przede wszystkim pomoc osobom będącym w trudnej sytuacji finansowej, której powodem jest nieotrzymywanie zasądzonych alimentów. Ponadto ustawodawca reguluje także sposób postępowania wobec osób zobowiązanych do alimentacji, w celu zwiększenia ich odpowiedzialności oraz ściągania zadłużenia. Cele te zostały przedstawione w preambule ustawy, gdzie powołano się na konstytucyjną zasadę pomocniczości. Osoba zobowiązana do alimentacji na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna nazywana jest dłużnikiem alimentacyjnym. Obowiązek alimentacyjny polega na dostarczeniu środków utrzymania lub wychowania innej osobie, w tym przypadku dziecku. Obowiązek ten obciąża przede wszystkim krewnych w linii prostej, ale także i rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny wobec dzieci trwa do czasu, aż nie nabędą one kwalifikacji zawodowych i nie ma w tym przypadku znaczenia ich wiek. Jednym z głównych warunków jakie stawia przed potencjalnymi beneficjentami ustawa jest właśnie bezskuteczność egzekucji alimentów. Zgodnie z art. 2 pkt. 2 za bezskuteczną można uznać egzekucję w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano

pełnej

należności

z

tytułu

zaległych

i

bieżących

zobowiązań

alimentacyjnych. Bezskuteczność egzekucji może być stwierdzona tylko i wyłącznie przez komornika sądowego,

który

jest

upoważniony

do

wydania

odpowiedniego

zaświadczenia

potwierdzającego ten fakt. Możliwość wystawienia takiego zaświadczenia następuje po minimum dwóch miesiącach prowadzenia egzekucji komorniczej. Prawo do świadczeń przyznawane jest przez organ właściwy wierzyciela (tj. wójta, burmistrza czy też prezydenta miasta), zgodny z miejscem zamieszkania osoby uprawnionej. Ustalenie tego prawa oraz wypłata świadczeń może nastąpić tylko w wyniku złożenia wniosku przez osobę uprawnioną lub też jej przedstawiciela ustawowego, którym może być: rodzic, opiekun czy też kurator. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego mogą przysługiwać osobie uprawnionej do momentu ukończenia przez nią 18 roku życia lub też jeżeli kontynuuje naukę w szkole czy też w szkole wyższej to do momentu skończenia 25 lat. Wymogi te nie mają jednak znaczenia jeśli osoba uprawniona posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.

40

Art. 10 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wskazuje także jednoznacznie przypadki w których świadczenie nie przysługuje. Są to sytuacje gdy osoba uprawniona: 

została umieszczona w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie;



została umieszczona w rodzinie zastępczej;



jest pełnoletnia i posiada własne dziecko;



zawarła związek małżeński [Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów Dz.U. z z 2012r. poz.1228, z późn. m.].

Świadczenia

z

funduszu

alimentacyjnego

mogą

być

przyznane

na

okres

świadczeniowy czyli od 1 października do 30 września następnego roku kalendarzowego. Oznacza to, że beneficjenci co rok muszą składać nowy wniosek o przyznanie świadczenia w właściwym organie. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują w wysokości bieżąco ustalonych alimentów, jednak ustawodawcy wyszczególnili limit, w związku z którym nie może to być więcej niż 500 zł miesięcznie na osobę uprawnioną. Warto zaznaczyć, że jeśli w trakcie okresu zasiłkowego nastąpi zmiana wysokości zasądzonych alimentów, zmianie ulega także wysokość świadczeń wypłacanych i to od miesiąca w którym ta zmiana nastąpiła. Jeżeli osoba uprawniona do alimentów lub jej przedstawiciel ustawowy pobrała świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwocie wyższej niż zasądzone alimenty za ten okres, zobowiązana jest do ich zwrotów. W odwrotnej sytuacji tj. gdy otrzymano niższą kwotę świadczenia niż zasądzone alimenty, wypłacane jest wyrównanie za ten okres [Reetz 2011, s. 45]. Kolejnym warunkiem, który muszą spełnić osoby chcące ubiegać się o wsparcie ze strony państwa w postaci świadczeń z funduszu jest mieszczenie się w ramach określonego kryterium dochodowego. Próg dochodowy w przypadku tych świadczeń ustalony został na 725 zł na osobę w rodzinie. Kryterium to pozostaje niezmienne, nawet jeśli w rodzinie wychowywane jest dziecko z orzeczonym stopniem niepełnosprawności. Nie ma również możliwości żadnego przekroczenia ustalonego kryterium dochodowego, tak jak ma to miejsce w przypadku zasiłku rodzinnego. Aby ustalić poziom dochodów rodziny bierze się pod uwagę dochody: osoby uprawnionej oraz jej rodziców; małżonka rodzica osoby uprawnionej; osobę z którą rodzic osoby uprawnionej wychowuje wspólne dziecko oraz pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia. 41

Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów reguluje nie tylko proces związany z przyznawaniem świadczeń z funduszu alimentacyjnego, ale także działania, które należy podjąć wobec dłużnika alimentacyjnego. Działania wobec dłużnika podejmowane są przez organ właściwy dłużnika (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) ze względu na miejsce jego zamieszkania. Działania takie podejmuje się w dwóch przypadkach. Pierwszy, gdy osoba uprawniona złoży wniosek o podjęcie działań wobec dłużnika. Drugi przypadek ma miejsce kiedy osobie uprawnionej przyznane zostaną świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W obu przypadkach tryb postępowania jest podobny. Warunkiem rozpoczęcia działań wobec dłużnika jest wystąpienie z odpowiednim wnioskiem do organu właściwego dłużnika przez organ właściwy wierzyciela. Po otrzymaniu takiego wniosku organ właściwy dłużnika wysyła do zainteresowanego wezwanie do stawienia się na wywiad alimentacyjny. Celem wywiadu alimentacyjnego jest ustalenie sytuacji rodzinnej, dochodowej oraz majątkowej dłużnika. Wywiad dotyczy również stanu zdrowia oraz przyczyn niełożenia na utrzymanie osoby uprawnionej. Organ właściwy odbiera także od dłużnika oświadczenie majątkowe [Stych 2011, s. 76]. Organ właściwy dłużnika posiadając informacje otrzymane z wywiadu oraz oświadczenia majątkowego może podjąć kolejne kroki. Jeżeli dłużnik nie płaci alimentów i tym samym nie wywiązuje się ze zobowiązań alimentacyjnych ze względu na brak zatrudnienia, organ zobowiązuje go do zarejestrowania się jako osoba bezrobotna lub jako poszukująca pracy, w przypadku braku możliwości zarejestrowania się jako bezrobotny. Jeżeli natomiast dłużnik jest już jako osoba bezrobotna, to organ właściwy informuje odpowiedni Powiatowy Urząd Pracy o konieczności aktywizacji zawodowej. Bardzo istotny jest fakt, że o wszystkich działaniach podjętych wobec dłużnika organ właściwy powinien informować komornika sądowego, który prowadzi postępowanie egzekucyjne, gdyż może to mieć wpływ na skuteczność prowadzonej egzekucji. Często zdarza się, że dłużnicy alimentacyjni nie chcą współpracować z organem właściwym. Przejawia się to zazwyczaj poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego lub nie dopełnianie nałożonych obowiązków. Jeśli dłużnik nie stawi się na wywiad lub odmówi: 

złożenia oświadczenia majątkowego;



zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny lub poszukujący pracy; 42



bez uzasadnionej przyczyny w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społeczno-użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych itp.

wówczas organ właściwy zmuszony jest wszczęcia postępowania oraz wydania decyzji o uznaniu za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Istnieje przypadek w którym nie wydaje się takiej decyzji. Ma to miejsce gdy dłużnik przez okres ostatnich 6 miesięcy wypełniał obowiązek alimentacyjny minimum w 50% bieżąco zasądzonych alimentów [Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów Dz.U. z z 2012r. poz.1228, z późn. m., art.5]. Po uprawomocnieniu się decyzji organ właściwy składa do prokuratury wniosek o ściganie dłużnika alimentacyjnego za przestępstwo określone w art. 209 Kodeksu Karnego tj. przestępstwo uporczywego uchylania się od obowiązku opieki przez niełożenie na utrzymanie osoby najbliższej lub innej osoby i przez to narażenie jej na niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Oprócz tego kieruje także wniosek do starosty powiatu o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika. Jeśli starosta zatrzyma prawo jazdy dłużnika, a ten zacznie dopełniać nałożonych na niego obowiązków przez organ właściwy, prawo jazdy zostaje zwrócone [Reetz 2011, s. 243]. Ustawodawcy poprzez wprowadzenie w 2009 roku ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów chcieli doprowadzić także do poprawy egzekwowania należności od dłużników. Dlatego też w ustawie zawarto zapisy, które jednoznacznie wskazują w jaki sposób organy wypłacające świadczenia z funduszu alimentacyjnego, aby poprawić skuteczność tej egzekucji. Dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu należności organowi właściwemu wierzyciela,

który wypłacał

świadczenia.

Należności

obejmują

całość

świadczeń

wypłaconych z funduszu alimentacyjnego, a także ustawowe odsetki. Odsetki natomiast są naliczane od dnia następującego po dniu wypłaty, aż do dnia spłaty przez dłużnika. Wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego są sumowane i stanowią zadłużenie dłużnika. Organ wypłacający świadczenia prowadzi nie tylko ewidencję wypłat, ale także i wpłat, które mogą być dokonywane: bezpośrednio przez dłużnika do organu, za pośrednictwem komornika sądowego lub przez urzędy skarbowe. Ostateczna należność do zwrotu ustalana jest jako różnica wypłat i ewentualnych wpłat.

43

Dokonywane wpłaty na poczet zaległości alimentacyjnych są rozdzielane procentowo w sposób następujący: 20% kwoty należności stanowi dochód własny gminy dłużnika; 20% to dochód własny gminy wierzyciela, natomiast pozostałe 60% przekazywane jest na dochody budżetu państwa. Aby wspomóc egzekucję zaległości alimentacyjnych organ właściwy dla wierzyciela, po zakończeniu okresu świadczeniowego wydaje decyzję administracyjną, w której zobowiązuje do zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej świadczeń z funduszu. Jeżeli dłużnik nie spłaci należności, organ musi wystawić upomnienie, a jeśli to nie przyniesie skutku sporządzany jest tytuł wykonawczy na podstawie wystawionej wcześniej decyzji do zwrotu. Tytuł wykonawczy przekazywany jest do organu administracyjnego, zazwyczaj jest to naczelnik urzędu skarbowego. Na podstawie tego tytułu wszczynana jest egzekucja administracyjna. Warto zaznaczyć, że równocześnie prowadzona jest egzekucja świadczeń przez komornika sądowego, na podstawie wyroku lub ugody. Może więc zaistnieć sytuacja zbiegu egzekucji sądowej oraz administracyjnej. W takim przypadku sąd rozstrzyga który organ powinien prowadzić egzekucję. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oprócz należności powstałych na jej podstawie, ujmuje również w swoich zapisach należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych, należności wierzyciela alimentacyjnego oraz należności likwidatora Funduszu Alimentacyjnego powstałych na podstawie ustawy o tym funduszu. Jeżeli któraś z tych zaległości przekracza okres 6 miesięcy, wówczas dłużnik alimentacyjny zostaje zgłoszony do Krajowego Rejestru Długów. Dłużnicy alimentacyjni mogą ubiegać się o umorzenie należności. Umorzenie to może przyjmować dwie formy. Pierwsza regulowana w art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przewiduje umorzenie przez organ właściwy dłużnika: należności wypłaconych osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego, należności z zaliczek alimentacyjnych oraz należności likwidatora funduszu alimentacyjnego wypłacanych na podstawie ustawy o funduszu alimentacyjnym. Należności nie mogą być jednak umorzone wszystkim dłużnikom i w równej wysokości. Organ może umorzyć 30%, 50% lub nawet 100% należności, ale tylko jeśli spełnione zostaną następujące warunki: egzekucja wobec dłużnika jest skuteczna przez okres: 

3 lat przy umorzeniu 30%;



5 lat przy umorzeniu 50%; 44

 w

7 lat przy umorzeniu 100%

wysokości

miesięcznej

nie

niższej

niż

wysokość

zasądzonych

alimentów

[Reetz 2011, s. 272]. W drugim przypadku dłużnik alimentacyjny może złożyć wniosek o umorzenie, odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty należności, tym razem jednak do organu właściwego wierzyciela. Może to dotyczyć tylko i wyłącznie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, w całości lub też w części, łącznie razem z odsetkami. Organ rozpatrując taki wniosek uwzględnia głównie sytuację dochodową oraz rodzinną dłużnika.

2.4. Struktura wydatków na szczeblu centralnym i gminnym Państwo poprzez ustawę o świadczeniach rodzinnych oraz ustawę o pomocy osobom uprawnionym do alimentów realizuje swoją politykę w zakresie wsparcia rodzin. Obie wymienione ustawy funkcjonują stosunkowo od niedawna, ustawa przyznająca świadczenia rodzinne

jedenaście

lat,

natomiast

ustawa

przyznająca

świadczenia

z

funduszu

alimentacyjnego siedem lat. Mimo to coroczne wydatki na te działania stanowią duże obciążenie dla budżetu kraju, ale jednocześnie dla wielu rodzin z dziećmi są wsparciem materialnym. Wydatki państwa na wypłatę świadczeń rodzinnych oraz świadczeń z funduszu alimentacyjnego przedstawia wykres 4. Wykres

4.

Wydatki

państwa

na

świadczenia

rodzinne

i

alimentacyjne

w latach 2009-2013 w tys. złotych. 9 251 727

9 361 958 9 190 026

9 138 192

9 400 000 9 200 000 9 000 000 8 800 000

8 467 000

8 600 000 8 400 000 8 200 000 8 000 000 2009

2010

2011

2012

2013

Wydatki państwa na świadczenia rodzinne i alimentacyjne

Źródło: opracowanie własne na podstawie Informacji o realizacji świadczeń rodzinnych oraz Informacji o realizacji ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów za lata 2009-2013.

45

Wydatki państwa realizację zadań z zakresu wsparcia dla rodzin z dziećmi pochłaniają co rok około 9 mld złotych. Do roku 2012 można było zauważyć tendencję wzrostową. Wydatki zmniejszyły się w roku 2013, czego powodem było zwiększenie płacy minimalnej. Większość rodzin korzystających ze świadczeń rodzinnych czy też alimentacyjnych to osoby bezrobotne lub też pracujące za najniższą płacę. W 2013 roku nastąpił wzrost płacy minimalnej z 1500 zł na 1600 zł. Jest to tylko 100 zł wzrostu, jednak biorąc pod uwagę fakt, że kryterium dochodowe za równo przy świadczeniach rodzinnych jak i alimentacyjnych pozostawało w tym roku niezmienne, sporo beneficjentów przekroczyło te kwoty. Ustawa o świadczeniach rodzinnych definiuje w swojej treści kilka rodzajów tych świadczeń. Analizując wydatki państwa na ich wypłatę warto zwrócić uwagę jak kształtuje się ich struktura. Procentowy udział wydatków na wypłatę poszczególnych świadczeń ujęto na Wykresie 5. Wykres 5. Struktura wypłaconych świadczeń rodzinnych w 2013 roku

świadczenia opiekuńcze 0,5% zasiłki rodzinne 20,4%

15,2%

3,8%

jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka dodatki do zasiłków rodzinnych

38,5%

specjalny zasiłek opiekuńczy

22,8%

37,3%

świadczenia pielęgnacyjne zasiłki pielęgnacyjne

`Źródło: opracowanie własne na podstawie publikacji Głównego Urzędu Statystycznego „Beneficjenci świadczeń rodzinnych w 2013 r.”

Wydatki całkowite na świadczenia rodzinne w 2013 roku mimo pozornego rozdrobnienia, dzielą się w zasadzie na dwie grupy. Pierwsza z nich to zasiłki rodzinne z dodatkami, które to stanowią 57,7% całości wydatków. Są to świadczenia skierowane typowo do rodzin z dziećmi. Druga grupa natomiast to wydatki na świadczenia opiekuńcze, w których skład wchodzą:

świadczenia

pielęgnacyjne,

specjalny

zasiłek

opiekuńczy

oraz

zasiłki

pielęgnacyjne. Wydatki te stanowią prawie 40% całości. Powodem tego jest fakt, iż zjawisko 46

niepełnosprawności dotyczy znacznej części społeczeństwa. Dlatego właśnie państwo, chcąc realizować funkcję opiekuńczą dla osób niepełnosprawnych, wypłaca w formie wsparcia finansowego wymienione wcześniej świadczenia opiekuńcze. Dla pełnego zobrazowania wydatków na świadczenia rodzinne konieczne jest przeanalizowanie wydatkowania środków na poziomie centralnym jak i samorządowym. To właśnie na barkach samorządu spoczywa obowiązek realizacji polityki państwa w zakresie pomocy rodzinom z dziećmi oraz osobom niepełnosprawnym. Na Wykresie 6 przedstawiono wydatki Gminy Dobrzyca w latach 2009-2014, która jest w niniejszej pracy przykładem jednostki samorządu terytorialnego, będącej najbliżej potrzebujących pomocy. Wykres 6. Wydatki na świadczenia rodzinne w Gminie Dobrzyca w latach 2009-2014 w tys. złotych. 3 000

2 403

2 579

2 528

2 371

2 500

2 193 2 108

2 000 1 500 1 000 500 0 2009

2010

2011

2012

2013

2014

Wydatki na świadczenia rodzinne w Gminie Dobrzyca

Źródło: opracowanie własne na podstawie Sprawozdania rzeczowo-finansowego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dobrzycy z wykonywania zadań z zakresu świadczeń rodzinnych za lata 2009-2014.

Przechodząc do analizy wydatków na świadczenia rodzinne w Gminie Dobrzyca z okresu ostatnich sześciu lat można zauważyć dwie tendencje. W latach 2009 i 2010 następował wzrost wypłacanych zasiłków, by w kulminacyjnym momencie osiągnęły poziom 2 579 tys. złotych. Przez okres kolejnych czterech systematycznie spadały. Powodem takiego stanu rzeczy był wzrost płacy minimalnej, podobnie jak w przypadku wydatków na poziomie państwa. Drugim czynnikiem był spadek bezrobocia na terenie gminy. Do znaczącego spadku wydatków w 2013 w porównaniu do roku 2012 przyczyniło się odebranie części beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad dorosłymi osobami niepełnosprawnymi. Większość osób pozbawionych tego świadczenia 47

nie spełniało postawionego kryterium w postaci rezygnacji z zatrudnienia lub progu dochodowego. Jak już wcześniej wspomniano szczególną rolę w systemie zajmują świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W przypadku pomocy rodzinie w formie świadczeń z tego funduszu należy przeanalizować różnice pomiędzy środkami jakie są wypłacane, a wysokością kwot jakie udaje się odzyskać w postaci należności ściągniętych od dłużników alimentacyjnych. Wykres 7 obrazuje zarówno wydatki Gminy Dobrzyca na wypłatę świadczeń, jak i wyegzekwowane środki na pokrycie zadłużenia od dłużników w latach 2009-2014, czyli od początku obowiązywania ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wykres 7. Wydatki na świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz kwoty zwrócone przez dłużników alimentacyjnych w Gminie Dobrzyca w latach 2009-2014

35 739

2014

182 300 27 449

2013

168 100 43 906

2012

169 930 24 606

2011

151 890 15 339

2010

125 125 11 906

2009

127 600 0

20 000

40 000

60 000

80 000

100 000 120 000 140 000 160 000 180 000 200 000

Kwoty zwrócone przez dłużników alimentacyjnych Wydatki na świdczenia z Funduszu Alimentacyjnego w Gminie Dobrzyca

Źródło: opracowanie własne na podstawie Sprawozdania Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dobrzycy z realizacji zadań przewidzianych w Ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów za lata 2009-2014.

Wydatki na świadczenia alimentacyjne w Gminie Dobrzyca najmniejsze były w 2009 i 2010 roku. Spowodowane było to faktem wprowadzenia ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w życie od 2008 roku. W pierwszych latach funkcjonowania potencjalni beneficjenci byli często niedoinformowani, że mogą ubiegać się o takie 48

świadczenia. Wraz ze wzrostem ich świadomości wydatki z tego tytułu systematycznie się zwiększały. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ma na celu nie tylko pomoc materialną dla osób, które są pozbawione alimentów, ale także ma zwiększyć skuteczność egzekucji należności od dłużników alimentacyjnych. Jak pokazują statystyki z ostatnich sześciu lat, skuteczność egzekucji wzrasta co jest pozytywnym sygnałem. W roku 2009 wyegzekwowane wpłaty stanowiły 9,33 % sumy wypłaconych świadczeń w tym roku. Powodem tego były początki funkcjonowania ustawy. Egzekucja zadłużenia była najskuteczniejsza w 2012 roku, stanowiła 25,84 % kwot wypłaconych.

Pomimo

tego

nie

przekracza

nawet

30%

kwot

wypłacanych

z funduszu na osoby uprawnione. Może to świadczyć o tym, że ustawa nie realizuje w pełni jednego z głównych założeń ustawodawcy. Tym samym państwo prawdopodobnie nigdy nie będzie w stanie odzyskać tych środków. Paradoksalnie ustawa może nieść za sobą negatywny skutek w postaci wpadnięcia w spiralę osób określanych jako dłużnicy alimentacyjni. Sytuację tą można rozpatrywać jednak w dwóch wymiarach. Aby rzetelnie przeanalizować problem należy zastanowić się nad tym kogo dobro jest ważniejsze. Z jednej strony można dostrzec rodziny pozbawione jakichkolwiek środków do egzystencji, a z drugiej zadłużonych. Założenia ustawy zakładały pomoc tej pierwszej grupie, a więc wzrost należności był przewidziany i brany pod uwagę . Zwracając uwagę na kwestię rosnącego poziomu wypłat na świadczenia z funduszu alimentacyjnego należy przeanalizować również jaki wpływ ma ona na wzrost zadłużenia alimentacyjnego. Poziom zadłużenia alimentacyjnego z tytułu wypłaty świadczeń z funduszu na poziomie całego kraju w latach 2009-2014 zobrazowano na Wykresie 8. Wykres 8. Zadłużenie alimentacyjne w Polsce w latach 2009-2014 w mld. złotych.

5 4,13

4 3,41

3 2,16

2 1

2,76

2,75

1,18

0 2009

2010

2011

2012

Zadłużenie alimentacyjne

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych BIG InfoMonitor.

49

2013

2014

Analizując powyższy wykres można wyraźnie dostrzec jednostronny trend wzrostowy od samego początku analizowanego okresu. Biorąc pod uwagę rok 2014 można zauważyć wzrost o blisko 30% w stosunku do roku poprzedniego. Jeszcze większą uwagę zwraca fakt czterokrotnego zwiększenia kwoty w okresie ostatnich sześciu lat. Coraz więcej osób pobiera świadczenia z funduszu alimentacyjnego, tym samym rosną wydatki na ich pokrycie. Jednocześnie egzekucja należności od dłużników alimentacyjnych pozostawia wiele do życzenia i można otwarcie stwierdzić, iż jest nieskuteczna. W konsekwencji dochodzi do nawarstwiania się zadłużenia z lat poprzednich. Nasuwa to pytanie co zrobić żeby ten stan rzeczy zmienić. Podsumowując,

należy

zastanowić

się

czy

spełnione

zostały

zamierzenia

ustawodawców zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych i pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Ustawa o świadczeniach rodzinnych, która weszła w życie z dniem 1 maja 2004 roku, była ustawą nową, która regulowała te świadczenia. Przez ponad dekadę jej obowiązywania starano się ją udoskonalić i poprawić mankamenty i niedociągnięcia. Dlatego też wprowadzono przez ten czas wiele zmian. Zmieniano zasady przyznawania, kryteria dochodowe czy też kwoty zasiłków. Pomimo tych wszystkich zmian głównym celem ustawy nadal jest wsparcie rodzin w realizacji jej podstawowej funkcji opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Czy cel ten został spełniony? Dla wielu jest to kwestią dyskusyjną, gdyż świadczenia rodzinne po pierwsze nie przysługują wszystkim rodzinom mającym na utrzymaniu dzieci, a po drugie kwoty wypłacane są na tyle niskie, że nie wystarczają na pokrycie w całości choćby podstawowych potrzeb dziecka. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym natomiast weszła w życie w 2008 roku jako nowy, ulepszony odpowiednik Funduszu Alimentacyjnego wypłacanego uprzednio przez ZUS oraz zaliczki alimentacyjnej. Jej celem jest realizacja konstytucyjnej zasady pomocniczości w stosunku do osób mających zasądzone alimenty, które jednak ich nie otrzymują. Ustawodawcy mając wzgląd na niedoskonałość pod względem skuteczność egzekwowania należności od dłużników poprzednich ustaw, wprowadzili szereg nowych uregulowań prawnych w tym zakresie. Po siedmiu latach funkcjonowania ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów można stwierdzić, że nie do końca udaje się realizować te założenia. Kwoty 50

zwracane przez dłużników co prawda wzrastają systematycznie z roku na rok. Jednak wzrastają też wydatki na wypłatę świadczeń z funduszu i tym samym wzrasta zadłużenie wobec budżetu państwa. Działania podejmowane w celu egzekucji zaległości przez organy właściwe czy to dłużnika czy też wierzyciela ponoszą wysokie koszty w związku z tym, a niestety nie przekłada się to na wzrost wpłat ze strony dłużników.

51

ROZDZIAŁ III Analiza świadczeń rodzinnych i alimentacyjnych jako formy lokalnej pomocy społecznej na przykładzie Gminy Dobrzyca. 3.1. Bezrobocie i pozostałe problemy społeczne Problemy społeczne w dzisiejszej rzeczywistości są nieodłącznym elementem występującym wśród ludzkich zbiorowości. Przyczyniają się one do zaburzania codzienności oraz wypracowanego ładu i harmonii. Problemy społeczne mogą mieć dwojaki charakter. Część występuje na skutek klęsk żywiołowych i nie zależą one w sposób bezpośredni od człowieka, ponieważ uwarunkowane są działaniem natury. Problemy społeczne wyłaniają się także z różnego rodzaju trudności organizacji życia zbiorowego [Grotowska-Leder 2011, s. 9]. Biorąc pod uwagę całokształt zjawisk społecznych można zauważyć prawidłowość, która w znacznym stopniu może być porównywana do procesu. Każdy proces ma przyczynę, jak i skutek. Odnosząc to do problemów społecznych uwidacznia się bezrobocie jako podstawowy element tej struktury. To zjawisko społeczne notowane jest w Polsce dopiero po 1989 roku i transformacji gospodarki centralnej do wolnorynkowej. Apogeum nastąpiło na przełomie końca XX wieku i początku XXI. Zmniejszyło się wraz z gwałtownym przyśpieszeniem wzrostu gospodarczego i po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej w 2004 roku. Sytuacja ta spowodowała masowe wyjazdy Polaków do innych państw Wspólnoty. Konsekwencją tego był spadek bezrobocia w kraju [Kwiatkowski 2009, s. 31]. Obecnie według danych Głównego Urzędu Statystycznego stopa bezrobocia w Polsce kształtuje się na poziomie 11,2% w skali całego kraju. Na szczeblu Województwa Wielkopolskiego jest to 7,6%, w powiecie pleszewskim, którego częścią jest Gmina Dobrzyca, poziom bezrobocia wynosi 9%, a w samej gminie od trzech lat kształtuje się na niezmienionym poziomie 6,4% [GUS, Bezrobotni oraz stopa bezrobocia wg województw, podregionów i powiatów - stan w końcu kwietnia 2015 r.]. Problem ten spowodowany jest przez nieodpowiednie dostosowanie osób pracujących do potrzeb rynku pracy, jak i wielu innych czynników. Niesie to za sobą konsekwencje w postaci braku środków na zaspokojenie podstawowych i bieżących potrzeb, może być przyczyną takich zjawisk jak: patologie społeczne, bezdomność, ubóstwo, uzależnienia czy przestępczość. Dlatego też bezrobocie może być określane jako największy problem społeczny.

52

Biorąc pod uwagę fakt, że obecnie w kraju zjawisko to jest najniższe od momentu jego pojawienia się na początku lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku, nasuwa się pytanie dlaczego nie spada liczba osób korzystających ze świadczeń oferowanych przez gminne ośrodki pomocy społecznej? Odpowiedzią może być bezrobocie dobrowolne. Według definicji „jest to stan bezczynności zawodowej spowodowany zbyt niską podażą siły roboczej (zasobów ludzkich) a popytem na pracę (chłonność zatrudnieniową gospodarki)” charakteryzuje się długotrwałym stanem bez perspektyw i chęci do zmian [Arendt i in. 2012]. Pozostałymi

problemami

społecznymi

są

jak

już

wcześniej

wspomniano

m.in. patologie społeczne. Jest to zachowanie odbiegające od norm społecznych lub takie które w znacznym stopniu odbiega od typowych zachowań [Giddens 2004]. Na terenie analizowanej gminy można wymienić przykłady dewiacji społecznych takie jak: przemoc psychiczna i fizyczna w rodzinie, konflikty w rodzinie, pozostawieniem dzieci bez opieki i zabezpieczenia finansowego i wiele innych. Kolejnym odnotowywanym zjawiskiem są nałogi. W przypadku badanego obszaru jest to głównie alkoholizm, a także narkomania. Alkoholizm dotyczy osób bez zróżnicowania na wiek, zaś narkomania to problem dotykający głównie osoby do trzydziestego piątego roku życia. Zdarzają się przypadki notowania również innych uzależnień typu hazard, uzależnienie od

papierosów,

uzależnienie

od

internetu

oraz

dużo

innych.

Nałogi

wpływają

wielopoziomowo na życie społeczne. Dotykają głównie podstawowej komórki społecznej jaką jest rodzina. Z jednej strony wiążą się z wydawaniem sporych kwot na używki, co prowadzi do problemów finansowych. Dalszym etapem jest wpadanie w spirale zadłużenia, wynikiem tego zjawiska bardzo często staje się zaniedbywanie bliskich, a w szczególności dzieci. Bardzo często zdarza się sytuacja, że osoba uzależniona traci pracę co jeszcze bardziej odbija się na sytuacji materialnej rodziny. Ubóstwo wg definicji H. Zendlera "to specyficzna indywidualna sytuacja niedoboru lub swoisty fenomen, wprawdzie relatywnie jednorodnych, ale zarazem zmarginalizowanych grup społecznych." [Piwowarski 1993]. Oznacza to, że część społeczeństwa ze względu na kilka czynników nie jest w stanie poradzić sobie z codziennym życiem, w takim stopniu aby zaspokoić swoje podstawowe potrzeby. Stan ubóstwa może być definiowany w różny sposób. Jeszcze większym problemem

jest zmierzenie tego zjawiska. Jest to skutkiem dwóch

czynników: braku zgłaszania się osób ubogich po pomoc do jednostek gminnych lub fałszowaniu wysokości dochodów, w związku z czym nie ma dokładnych informacji jaki jest poziom ubóstwa w gminie. 53

Kolejnym zjawiskiem jest przestępczość. Dotyczy ona osób zarówno z grupy uzależnionych jak i tych, których dotyka ubóstwo. W przypadku Gminy Dobrzyca postępowania karne prowadzone są w sprawach o charakterze rabunkowym. Na przestrzeni ostatnich lat zdarzały się też inne przestępstwa jak np. morderstwa, rozboje, gwałty czy przemoc w rodzinie. Trudno jednoznacznie wskazać przyczyny tych zjawisk, jednak bez zawahania, można dojść do wniosku, że były one wynikiem braku przystosowania do obowiązujących norm społecznych. Bezdomność to na przykładzie Dobrzycy problem o niskim znaczeniu społecznym, jednak nawet w przypadku gminy zamieszkałej zaledwie przez nieco ponad osiem tysięcy osób zdarzają się przypadki osób bez „dachu nad głową”. W konkretnym przypadku Gmina zastosowała pomoc w postaci umieszczenia osoby bezdomnej w schronisku znajdującym się na terenie powiatu pleszewskiego. Wiąże się to z koniecznością ponoszenia częściowej lub całkowitej odpłatności GOPS- u za pobyt takiej osoby w schronisku, gdyż zazwyczaj osoby bezdomne nie mają własnych dochodów na pokrycie swojego utrzymania w tej placówce. Dodatkowo należy zwrócić uwagę że mimo ponoszenia kosztów gmina nie ma żadnej gwarancji na to, że osoba nie zostanie bezdomna po raz kolejny. Zastosowanie rozwiązania w postaci umieszczenia w ośrodku ma charakter tymczasowy i wymaga podjęcia kolejnych kroków, mających na

celu

przywrócenie

osoby do normalnego

funkcjonowania

w społeczeństwie. Ostatnim poruszonym problemem społecznym występującym w znacznym stopniu na terenie lokalnej społeczności gminy jest przemoc w rodzinie. Zjawisko to jest trudne do rozpoznania i zastosowania odpowiednich środków zapobiegawczych. Powodem tego jest strach osób dotkniętych przemocą przed ujawnieniem się i ewentualną eskalacją zjawiska. Przeważnie występuje w relacjach najbliższych członków rodziny. Zazwyczaj jej ofiarą podają bezbronne dzieci lub osoby słabsze fizycznie (przeważnie kobiety). Następstwem doświadczenia przemocy jest wyobcowanie społeczne i niechęć np. do podjęcia pracy a co za tym idzie nawarstwianie się kolejnych problemów. Na poziomie gminy pomoc osobom dotkniętym tym zjawiskiem udzielana jest przez Gminny Zespół Interdyscyplinarny. Jednak aby mógł w jakiś sposób pomóc osobie dotkniętej przemocą konieczna jest interwencja policji w czasie niepożądanego zdarzenia oraz założenia Niebieskiej Karty, która jest określonym przez ustawodawcę środkiem umożliwiającym zastosowanie kroków prawnych w celu wyeliminowanie podobnych zdarzeń w przyszłości. Rzeczywistość pokazuje jednak, że osoby

54

dotknięte przemocą zarówno psychiczną jak i fizyczną nie są skłonne do podejmowania takich kroków, dlatego też przemoc ta zostaje zamknięta w tak zwanych „czterech ścianach”.

3.2. Beneficjenci świadczeń Przechodząc do analizy beneficjentów świadczeń będących lokalną pomocą materialną dla mieszkańców należy najpierw scharakteryzować krótko Gminę Dobrzyca. Gmina położona jest w południowej części Wielkopolski i zajmuje powierzchnię 117 km². Obszar gminy przedstawiony jest na Rysunku 2. Rysunek 2. Obszar Gminy Dobrzyca.

Źródło: www.rc.fm

Gminę zamieszkuje obecnie 8 346 mieszkańców. Większość z nich to rolnicy. W rolnictwie dominują indywidualne gospodarstwa rolne, których jest 890. Gmina Dobrzyca nie jest jednak wyłącznie gminą rolniczą. Ma również charakter przemysłowy z duża aktywnością gospodarczą. Główne branże w których działają lokalni przedsiębiorcy to: handel, gastronomia, budownictwo, usługi, produkcja, transport. Obecnie na terenie gminy są zarejestrowane 504 podmioty gospodarcze. Wśród nich wyróżniają się przedsiębiorstwa: PPH „Płomyk”,

Zakład

Drobiarski

„ADROS”,

55

PPHU

„Stalpot”,

PPHU

„STROPEX”,

PPUH „MAT-TAR”, Multeafil Sp. z o.o., które to zatrudniają dużą część mieszkańców gminy, którzy nie prowadzą gospodarstw rolnych. Do pełnego zdiagnozowania kto jest beneficjentem świadczeń z pomocy społecznej oraz świadczeń rodzinny na terenie Gminy Dobrzyca należy na pierwszym etapie dokonać porównania grup osób korzystających ze świadczeń na terenie całego kraju i odnieść tą sytuację do badanego obszaru. Już wstępna analiza pokazuje nam, że beneficjentów można pogrupować ze względu na takie czynniki jak poziom wykształcenia, wysokość, zarobków jak i liczba członków rodziny czy nawet wielkość zamieszkiwanej miejscowości. Do badania zjawiska posłużą nam dane za rok 2012 i lata wcześniejsze. Jest to spowodowane cyklicznym dwuletnim zestawieniem GUS przedstawiającym zestawienie beneficjentów pomocy społecznej, które ostatni raz opublikowany był 30 grudnia 2013 i dotyczył wspomnianego 2012 roku. Skala udzielonej pomocy może zostać oceniona na relatywnie wysoką, gdyż wg założeń ustawy definiującej kto jest beneficjentem liczba ta wynosiła w 2012 roku 11492 tys. gospodarstw domowych co w przeliczeniu na osoby daje liczbę ponad 3,1 mln [D. Bąbiak Kowalska 2014]. Badania wskazują, że blisko 16% ogółu społeczeństwa, które nie skończyły 18 – nastego roku życia korzystało z pomocy społecznej. Co więcej pomoc została udzielona dla 2,5 mln dzieci. Może to wskazywać, że ustawa spełnia założenia, a beneficjentami rzeczywiście stają się osoby młode, które mają szanse na wyjście z sytuacji określanej mianem wykluczenia społecznego. Należy również zauważyć, że cześć pomocy nie dociera do rzeczywistych adresatów, gdyż analizowane dane dotyczą wyłącznie osób już korzystających z pomocy. Nie są prowadzone badania liczby osób, którym pomoc się należy, ale jej nie otrzymują ze względu na różne czynniki jak na przykład wstyd przed przyznaniem się do tego, że nie są w stanie zapewnić minimum egzystencji dla swoich najbliższych. Drugim aspektem jest możliwość wyłudzania świadczeń przez osoby, którym pomoc nie powinna przysługiwać, a korzystają z niej. Wyłudzenia dotyczą np. osób pracujących poza granicami Polski, którzy nie mają udokumentowanych dochodów a rodzinny pozostające w kraju korzystają nieuczciwie z pomocy. Nie bez znaczenia jest również tak zwana szara strefa. Jak już wcześniej wspomniano obecnie na terenie Województwa Wielkopolskiego bezrobocie wynosi 7,6%, a z pośród osób zarejestrowanych w Powiatowych Urzędach Pracy tylko mała liczba jest zainteresowana podjęciem oferowanej pracy. Na tej podstawie można wyciągnąć wniosek, że osoby 56

zarejestrowane jako bezrobotne posiadają źródła dochodów na tyle duże, że nie opłaca im się podjąć pracy oferowanej przez wspomniane jednostki. Nie można wykluczyć, że osoby te mają już pracę, ale z jakiś względów nie są zarejestrowane. Może to być spowodowane chęcią wyłudzeń świadczeń, ale również wysokimi kosztami zatrudnienia w Polsce. Analizując sytuację z perspektywy Gminy Dobrzyca nasuwają się dwa bardzo ważne wnioski. Obecnie wg danych z Banku Danych Lokalnych w gminie z pomocy społecznej w 2012 roku korzystało 13,4% gospodarstw domowych, jest to ponad sześć procent mniej od średniej krajowej która jest bliska 20% [BDL 2013]. Biorąc pod uwagę ten czynnik można doszukiwać się pewnej prawidłowości. Porównując statystki krajowe odnośnie bezrobocia i beneficjentów można zauważyć że w Gminie Dobrzyca zarówno pierwszy jak i drugi wskaźnik jest znacznie poniżej średnich. Na tej podstawie można sformułować wniosek, że wraz ze spadkiem bezrobocia zmniejsza się liczba osób korzystających z pomocy społecznej. Kolejnym kryterium grupującym beneficjentów jest obszar zamieszkania. Na podstawie dostępnych danych zostali oni sklasyfikowani ze względu na wielkość zamieszkiwanej miejscowości, jak i region kraju. Biorąc pod uwagę Polskę ogółem najwięcej osób korzysta z pomocy społecznej na wschodzie i północy kraju. Znacznie większa liczba beneficjentów zamieszkuje tereny wiejski i małomiejskie. Odnosząc te kryteria do Gminy Dobrzyca tylko jedno z nich się potwierdza. Chodzi tutaj o położenie, tzn. gmina jest położona w zachodniej części kraju, która wskazuje znacznie mniejszy odsetek osób korzystających z pomocy społecznej. Drugie kryterium już się nie potwierdza. Jest to gmina o charakterze rolniczym a mimo to liczba beneficjentów jest niższa niż w pozostałej części kraju. Drugim elementem charakteryzowania beneficjentów pomocy społecznej na badanym terenie jest diagnoza zjawiska bez porównań do całego kraju, z większym skupieniem się na lokalnych problemach. Jako główne powody przyznawania pomocy społecznej w gminie Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej wskazuje między innymi: bezrobocie, długotrwałą i ciężką chorobę oraz niepełnosprawność. Szczegółowe dane na temat problemów występujących w gminie zostały zawarte w Tabeli 5.

Tabela 5. Powody przyznania pomocy przez GOPS Dobrzyca w 2012 r. Lp. Powody przyznania pomocy

Liczba rodzin

Liczba osób w rodzinach

1.

Bezrobocie

175

636

2.

Długotrwała lub ciężka choroba

143

393

57

3.

Niepełnosprawność

4.

Bezradność w sprawach opiekuńczo

128

249

50

150

wychowawczych i w prowadzeniu gospodarstwa domowego 5.

Potrzeba ochrony macierzyństwa

33

230

6.

Alkoholizm

13

45

7.

Zdarzenie losowe

12

36

8.

Bezdomność

2

2

9.

Trudności w przystosowaniu do życia

1

1

po zwolnieniu z zakładu karnego Źródło: Opracowanie własne na podstawie Sprawozdania z działalności Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dobrzycy w roku 2012.

Analizując powyższe dane można zauważyć, że problemy uwzględnione w ustawie, są rzeczywiście tymi czynnikami, które wymuszają konieczność niesienia pomocy dla części społeczeństwa. Jako główny czynnik powodujący potrzebę pomocy oferowanej przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej jest bezrobocie. Na drugim miejscu wskazuje się długotrwałe choroby, następnie niepełnosprawność. Jak już wcześniej wspomniano bezrobocie jest głównym czynnikiem nad którym należy się skupić przy wyeliminowaniu ubóstwa i wykluczenia społecznego. Również nałogi są wskazywane jako jeden z kluczowych czynników. Inaczej sytuacja przedstawia się w przypadku osób niepełnosprawnych i przewlekle chorych. Rodzi się również pytanie: jeśli na podstawie wcześniejszych ustaleń nie można było wykluczyć fikcyjnego zatrudnienia, to czy pomoc dociera faktycznie do osób, które jej w rzeczywistości potrzebują? Analiza pokazuje, że tak się nie dzieje. Niesie to za sobą konsekwencje w postaci złego rozdysponowania środków i ich braku dla grupy, która jest najbardziej potrzebująca. Dane pokazują nam również, że problemy społeczne dotyczą również osób dotkniętych zdarzeniami losowymi i sytuacja dotyczącymi wąskiej grupy społeczeństwa jak np. wyjście z więzienia. Wymaga to od podmiotu jakim jest Gminy Ośrodek Pomocy Społecznej działania w charakterze elastycznym i skoordynowanym. Działania pracowników nie mogą ograniczać się tylko i wyłącznie do wytycznych centralnych, ale muszą uwzględniać specyfikę lokalną. Elastyczność zaś potrzebna jest do odpowiedniego podejścia do problemu i jej diagnozy. Dotyczy to sytuacji, które można przewidzieć. W przypadku zdarzeń losowych wymagać 58

można takiego dostosowania środków pomocy, tak żeby wyeliminować skutki niepożądanej sytuacji bez diagnozy przyczyn zdarzenia. Beneficjenci świadczeń rodzinnych i funduszu alimentacyjnego nie są tak szeroko analizowani jak beneficjenci świadczeń z pomocy społecznej. Powodami takiego stanu rzeczy jest przede wszystkim to, że wśród potencjalnych beneficjentów nie musi występować żaden problem społeczny, który kwalifikowałby ich do otrzymania jakiejś formy pomocy. Muszą oni tylko złożyć wniosek i spełniać kryteria dochodowe oraz inne wymogi wymieniane w ustawach dotyczących świadczeń rodzinnych i z funduszu alimentacyjnego. W Tabeli 6 oraz Tabeli 7 zostały przedstawione informacje o liczbie rodzin pobierających świadczenia rodzinne oraz z funduszu alimentacyjnego w podziale na przedziały dochodów na osobę w rodzinie. Tabela 6. Informacje o liczbie rodzin pobierających świadczenia rodzinne w 2012 roku. L.p. Liczba rodzin pobierających świadczenia rodzinne, z tego o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę 1

bez dochodu

89

2

do 100 zł

23

3

od 100,01 do 252 zł

87

4

od 252,01 do 400 zł

108

5

od 400,01 do 504 zł

79

6

powyżej 504 zł

41

Razem rodziny podlegające kryterium dochodowemu 7

427

świadczenia rodzinne bez kryterium dochodowego

317

Razem rodziny pobierające świadczenia rodzinne

744

Źródło: opracowanie własne na podstawie Sprawozdania rzeczowo-finansowego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dobrzycy z wykonywania zadań z zakresu świadczeń rodzinnych za 2012 rok.

Tabela 7. Informacje o liczbie rodzin pobierających świadczenia z funduszu alimentacyjnego w 2012 roku. Lp. Liczba

rodzin

pobierających

świadczenia

z

funduszu

alimentacyjnego,

z tego o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę 1

bez dochodu

6

2

od 0,01 do 100 zł

9 59

3

od 100,01 do 252 zł

8

4

od 252,01 do 504 zł

6

5

od 504,01 zł do 725 zł

6

Razem

35

Źródło: opracowanie własne na podstawie Sprawozdania Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dobrzycy z realizacji zadań przewidzianych w Ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów za 2012 rok.

Analizując dane z Tabeli 6 warto przypomnieć, że Gminę Dobrzyca zamieszkuje 8346 osób. Przy takiej liczbie mieszkańców aż 744 rodziny pobierają świadczenia rodzinne. Część z tych rodzin podlega rozpatrywaniu ich dochodów na osobę w rodzinie, jak to wynika z ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pozostała część pobiera świadczenia bez kryterium dochodowego, czyli są to przede wszystkim różnego rodzaju świadczenia przyznawane w związku z niepełnosprawnością dziecka lub też innego członka rodziny. Należy taż przyjrzeć się bliżej rodzinom, które pobierają świadczenia uzależnione od dochodu, ponieważ aż 72% z nich osiąga dochody na osobę w rodzinie do 400 zł, co w dzisiejszych realiach i kosztach utrzymania jest kwotą niską. Wśród nich są również rodziny, które nie osiągają żadnych dochodów, jest ich aż 89 na terenie gminy. W tym miejscu warto się zastanowić jak rodzina mająca na utrzymaniu dziecko lub dzieci jest w stawnie utrzymać się tylko i wyłącznie za zasiłek rodzinny, który w naszym kraju nie jest wysoki. Istnieją dwie możliwości odpowiedzi: rodziny żyją razem z dziećmi w złych warunkach i zaspakajają tylko podstawowe potrzeby lub też ukrywają inne dochody. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego otrzymuje znacznie mniej rodzin niż świadczenia rodzinne, jest ich 35. Jest to pozytywny sygnał, gdyż oznacza to, że pozostałe rodziny, które mają zasądzone alimenty na dzieci otrzymują je bezpośrednio od osoby do tego zobowiązanej.

3.3. Funkcja gminy jako podstawowego podmiotu działań społecznych Podstawą do właściwego określenia funkcji jakie ma spełniać gmina w systemie działań społecznych jest ponowne zdefiniowanie problemu. Według części badaczy jest to działanie państwa i innych podmiotów w celu zniwelowaniu, bądź też zmniejszenia dysproporcji społecznych, w kontekście poziomu życia, oraz oddziaływanie na pojawiające się problemy, oraz analiza i diagnoza sytuacji [Kulesza 2013]. Podstawowym podmiotem realizacji założeń ustawy o pomocy społecznej, świadczeniach rodzinny oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w skali 60

lokalnej, jak i regionalnej są jednostki samorządu terytorialnego, a w szczególności gminy. Stanowią one podstawowy element skoordynowanego centralnie systemu. Dzięki decentralizacji uprawnień i działań możliwa jest znacznie szybsza reakcja na pojawiające się problemy społeczne. Kwestia budowy systemu, który traktuje jednostki samorządu terytorialnego jako podstawę funkcjonowania wynika z założenia i przekonania co do skuteczności podejmowanych działań w zakresie pomocy społecznej jak i umożliwia efektywniejsze wykorzystanie środków finansowych [Rysz-Kowalczyk 2001, s. 24]. Celem nadrzędnym tych podmiotów jest rozwiązywanie problemów fundamentalnych dla bytu społecznego takich jak: poprawa warunków społecznych, mieszkaniowych, zatrudnienia czy dostęp do należnych świadczeń i gwarancja do ochrony zdrowia, oraz dostępność do pomocy osobom, mogących być z różnych powodów zagrożonym wykluczeniem społecznym [Kulesza 2013]. Zakres przedmiotowy jak i podmiotowy działań gminy jest tożsamy z założeniami aktów prawnych w postaci ustawy o świadczeniach rodzinnych, funduszu alimentacyjnym oraz polityce państwa w odniesieniu do pomocy społecznej. Gmina wyznacza sobie cele dla lokalnej polityki społecznej, które wynikają przede wszystkim z potrzeb społeczności. Aby to osiągnąć musi podejmować różnego rodzaju działania koordynacyjne, a także diagnostyczne. Przechodząc do analizy obszaru Gminy Dobrzyca podstawowym podmiotem realizacji polityki społecznej jest Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej. Obecnie obsługuje teren gminy zamieszkiwany przez 8346 osób. Oprócz zadań z zakresu pomocy społecznej realizuje, także zadania zlecone, wykonywane z upoważnienia burmistrza gminy w postaci świadczeń rodzinnych i funduszu alimentacyjnego. Ośrodek funkcjonuje od 01.05.1990 roku w oparciu o akt prawny, którym jest ustawa o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego z 20 lipca 1983 roku. Obecnie w GOPS pracuje czterech pracowników socjalnych odpowiedzialnych za udzielanie pomocy osobom kwalifikującym się do uzyskania wsparcia, zgodnie z ustawą. Każdy z pracowników odpowiada za inny obszar terytorialny z terenu gminy, przez co znajduje się w bezpośrednim kontakcie z osobami wykluczonymi społecznie i zagrożonymi tym wykluczeniem. Dzięki temu znają problemy lokalnej społeczności, mogą w sposób efektywny i kompleksowy czuwać nad przyznawaniem pomocy, jej formą i jednocześnie nadzorować prawidłowe wykorzystanie. Od czerwca 2014 roku utworzono stanowisko asystenta rodziny. Osoba zatrudniona na tym stanowisku odpowiada za wsparcie rodzin z dziećmi w poszukiwaniu rozwiązań 61

trudnych sytuacji życiowych. Głównym celem asystenta jest wg założeń ustawodawcy podniesienie umiejętności opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego oraz wsparcie dla rodziców i opiekunów w rozwiązywaniu sytuacji dnia codziennego [Krasiejko 2012]. Obecnie asystent jest w stałym kontakcie z grupą piętnastu rodzin. Głównym zadaniem jest nie tylko reakcja na problemy, ale pomoc rodzinom w przystosowaniu się do roli społecznej i nauka radzenia sobie w nowych sytuacjach i okolicznościach mogących pojawić się w bliższej jak i dalszej przyszłości. Rodziny wskazywane są przez pracowników socjalnych, którzy identyfikują spośród społeczności lokalnej rodziny potrzebujące wsparcia. Dwóch kolejnych pracowników zajmuje się realizacją i wypłacaniem świadczeń rodzinnych i funduszu alimentacyjnego. Mają za zadanie przyjmowanie wniosków, rozpatrywanie ich pod kątem spełnienia kryteriów wymienionych w ustawach, w tym także kryterium dochodowego. Zajmują się również rozpatrywaniem wniosków o jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia się dziecka. Kolejną grupą pracowników zatrudnionych przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Dobrzycy są opiekunki środowiskowe. Do ich obowiązków należy niesienie pomocy oraz świadczenie usług opiekuńczych, dla osób przewlekle chorych, samotnych oraz niesamodzielnych. Pomoc przysługuje osobom

bez wsparcia ze strony rodziny i osób

z otoczenia [Ustawa o pomocy społecznej Dz.U. z 2013 r. poz. 182]. Zatrudnionych na tym stanowisku jest sześć osób. Kadrę uzupełnia księgowa i kierownik ośrodka odpowiedzialni za działania z zakresu finansowo administracyjnego oraz nadzór nad funkcjonowaniem ośrodka. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Dobrzycy wraz z Burmistrzem w 2011 roku powołał do życia Środowiskowy Dom Samopomocy w Fabianowie. Jest to jednostka organizacyjna, która działa na zasadach zadania zleconego samorządom. Założeniem działania ŚDS – ów jest pomoc w budowaniu sieci oparcia społecznego dla osób niepełnosprawnych intelektualnie oraz przewlekle i psychicznie chorych [Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie środowiskowych domów samopomocy z 9 grudnia 2010 r.]. Dzięki pracy tego domu podopieczni mają szansę na spędzenie czasu poza domem i integrację ze środowiskiem lokalnym. Dodatkowym atutem jest czas wolny dla rodzin oraz opiekunów, zajmujących się podopiecznymi domu na co dzień. Obecnie z usług Środowiskowego Domu Samopomocy korzysta osiemnaścioro podopiecznych nad którymi opiekę sprawuje sześciu pracowników.

62

Wszystkie wymienione podmioty odpowiadają za realizację zadań z zakresu realizacji działań społecznych. Działają na postawie aktów prawnych. Zajmują się sprawa osób, którym ta pomoc przysługuje. kolejnym ich zadaniem jest filtrowanie społeczności lokalnej w taki sposób, aby zlokalizować osoby, które tej pomocy potrzebują. Dzięki decentralizacji zadań w 1990 roku umożliwiono podział na małe rejony, dzięki czemu pracownicy socjalni czy asystent rodziny znają swoich podopiecznych i są w stanie w sprawny sposób zdiagnozować przyczyny ich problemów, reagować na skutki błędnych decyzji, a w niektórych przypadkach zapobiegają niepożądanym zdarzeniom w przyszłości.

3.4. Skutki sposobu przyznawania zasiłków przez organy pomocy społecznej Po przeanalizowaniu ustaw mających w założeniu pomoc lokalnej społeczności tj. ustawy o pomocy społecznej, ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów można dojść do wniosku, że spełniają one założenia ustawodawców. Pozornie pomoc otrzymują tylko osoby jej potrzebujące. W przypadku świadczeń rodzinnych i świadczeń z funduszu alimentacyjnego, otrzymują je beneficjenci spełniający kryteria dochodowe oraz inne wskazywane przez ustawodawców kryteria. Mogłoby się wydawać, że nie może tutaj dochodzić do żadnych nadużyć i wyłudzeń. Jednak rzeczywistość jest zupełnie inna. Ustawy

o

świadczeniach

rodzinnych

i

funduszu

alimentacyjnym

zostały

skonstruowane w ten sposób, że pojawiają się luki pozwalające na wyłudzenia. Mogą one mieć miejsce w przypadku przedstawiania przez potencjalnych beneficjentów osiąganych przez nich dochodów. Osoby pracujące zobowiązane są przy składaniu wniosku muszą przedstawić

zaświadczenia

o

dochodzie

podlegającym

opodatkowaniu

podatkiem

dochodowym od osób fizycznych z Urzędu Skarbowego. Nie ma tutaj możliwości zatajenia jakichkolwiek dochodów. Jednak osoby podlegające przepisom o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne zgodnie z wymogami ustaw muszą przestawić tylko i wyłącznie oświadczenie. Oświadczenie to nie jest w żaden sposób sprawdzane przez organ przyjmujący wniosek, gdyż nie ma co do tego odpowiednich kompetencji i uprawnień. Dlatego często osoby prowadzące działalność gospodarczą rozliczające się na zasadach podatku ryczałtowego obniżają swoje dochody i w wymaganych oświadczeniach deklarują kwoty, które będą je uprawniały do pobierania świadczeń rodzinnych czy alimentacyjnych. W takim przypadku zasiłki trafiają nie do osób rzeczywiście 63

potrzebujących pomocy, ale do osób, które potrafią wykorzystać umiejętnie luki w prawie w celu osiągnięcia korzyści finansowych. Kolejnym przykładem może być w przypadku ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłudzanie dodatku dla osoby samotnie wychowującej dziecko. Osoby zorientowane w przepisach, żyjące w związkach nieformalnych często nie podają po urodzeniu dziecka ojcostwa, przez co w akcie urodzenia brak jest nazwiska ojca. Dzięki takiemu działaniu kobieta może pobierać wspomniany dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, mimo to wychowując dziecko razem z konkubentem. Nawet jeśli pracownik rozpatrujący taki wniosek ma świadomość, że kobieta wychowuje dziecko razem z ojcem dziecka, nie ma podstawy prawnej aby podważyć przedstawiony do wniosku zupełny akt urodzenia, w którym ojciec pozostaje niewskazany. Kolejnym skutkiem niewłaściwego działania lokalnej pomocy społecznej jest brak motywacji dla osób pobierających świadczenia do podjęcia pracy zarobkowej lub radykalnych zmian dotychczasowego sposobu życia. Dzieje się tak ponieważ osoby korzystające ze świadczeń traktują je jako stałe źródło dochodu. Dla potwierdzenia takiego stanu rzeczy można wskazać statystyki, które wskazują, że 80% otrzymujących zasiłki pobiera je dłużej niż dziesięć lat [Topolewska 2014]. Jeśli przeanalizowałoby się listy wypłat zasiłków z kilku lat na przykład Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dobrzycy to w zasadzie powtarzają się cały czas te same nazwiska osób pobierających różnego rodzaju świadczenia. Znaczna część beneficjentów zasiłków, szczególnie tych wypłacanych na podstawie ustawy o pomocy społecznej jest przekonana, że praca za pensję w wysokości minimalnej krajowej nie opłaca się. Występuje tutaj paradoks, gdyż korzystając z kilku różnych form wsparcia można uzyskać kilkaset złotych miesięcznie. Podejmując pracę za płacę minimalną, poza miejscem zamieszkania, w sytuacji gdy trzeba ponieść koszty dojazdu, w żaden sposób beneficjenci zasiłków nie polepszają swojej sytuacji, a wręcz następuje jej pogorszenie. Pojawia się tutaj również problem opieki nad dziećmi. Idąc do pracy na osiem godzin trzeba opłacić przedszkole bądź też opiekunkę co generuje kolejne wydatki. W polskim systemie szkolnictwa brak jest zajęć pozalekcyjnych, a co za tym idzie dzieci w godzinach popołudniowych pozostawałyby bez opieki. Dodatkowo taka osoba podejmując zatrudnienie straciłaby pobierane zasiłki, gdyż przekraczałaby kryterium dochodowe. W takiej sytuacji praca staje się karą. Dlatego też wygodniej jest siedzieć w domu i pobierać zasiłki niż podjąć zatrudnienie [Szumigalska 2013, s. 10]. 64

Poważnym

mankamentem działania systemu

pomocy społecznej

jest

jago

niewydolność, co przekłada się na skutki sposobu przyznawania zasiłków. Pracownicy socjalni powinni zajmować się realizacją założeń ustawy o pomocy społecznej, a ich podstawowym zadaniem powinna być praca socjalna. Praca ta powinna się opierać przede wszystkim na pomocy osobom z środowiska lokalnego w rozwiązywaniu problemów rodzinnych czy też społecznych, ale także na wsparciu w aktywności oraz osiągnięciu samodzielności życiowej. Zasiłki z pomocy społecznej powinny być tylko wsparciem, dodatkiem dla możliwości realizacji tych zadań. Rzeczywistość odbiega jednak znacznie od tych założeń. Pomoc ze strony pracownika socjalnego, który w założeniu miał pomóc rozwiązać problemy ogranicza się często tylko do wypłaty zasiłków. Nie stanowią one już wtedy uzupełnienia pracy socjalnej, ale są jej głównym

celem. Wynika to z faktu, że część pracowników socjalnych, szczególnie

w mniejszych miejscowościach nie ma odpowiedniego wykształcenia. Problemy występujące w społeczeństwie rozwiązują doraźnie, jednak nie podejmują działań mających zapobiec występowaniu tych samych problemów w przyszłości. Diagnoza problemów występujących wśród społeczności lokalnej jest prowadzona w bardzo ograniczonym zakresie. Informacje o problemach ograniczają się niestety jedynie do doświadczeń osobistych pracowników wynikających z obserwacji środowiska lub też różnego rodzaju wiadomości o kłopotach czy nieprawidłowościach, które docierają do ośrodków pomocy społecznej. Taki stan rzeczy wynika z faktu, że w większości gmin, na jednego pracownika socjalnego przypada więcej niż dwa tysiące mieszkańców, czyli

standard na jednego

pracownika. Dzieje się tak w szczególności w małych gminach, w których standard ten nie jest przestrzegany ze względu na brak środków. Pracownicy odwiedzają rodziny ubiegające się o pomoc w celu zdiagnozowania ich sytuacji rodzinnej, majątkowej czy dochodowej oraz sporządzenia wywiadu środowiskowego. Wywiad ten stanowi podstawę do wydania decyzji czy to przyznającej czy odmawiającej udzielenia zasiłku. Jednak samo sporządzenie i aktualizacja wywiadu przy takiej ilości beneficjentów zajmuje tyle czasu, że na rozwiązywanie i dokładną diagnozę ich problemów tego czasu niestety brakuje. Może to skutkować niedopatrzeniem istotnych problemów, które w swoich konsekwencjach prowadzą do tragedii rodzinnych, ale też i społecznych. Brak właściwego zaangażowania pracowników socjalnych i taktowanie sowich podopiecznych nie indywidualnie, ale na zasadzie: „jeden z wielu” doprowadza również do 65

zatajeń z ich strony. Beneficjenci tak jak już wspomniano ukrywają dochody, czy przedstawiają nieprawdziwe rachunki, które w założeniu miały być dla pracownika potwierdzeniem wykorzystania udzielonego wsparcia finansowego na właściwe cele. Założenia ustawodawców co do omawianych w pracy ustaw są jak najbardziej prawidłowe. Różnego rodzaju zasiłki mają za zadanie wspomagać społeczeństwo czy to w rozwiązywaniu problemów czy też w pokrywaniu wydatków na utrzymanie dzieci czy pokrywanie kosztów leczenia osób niepełnosprawnych. Niestety jednak założenia pozostają tylko założeniami, które weryfikowane są przez rzeczywistość. Dlatego też skutki przyznawania lokalnej pomocy dla społeczeństwa w formie zasiłków są niekorzystne za równo dla beneficjentów jak i dla państwa. Beneficjenci dopuszczają się wyłudzeń poprzez luki prawne, a pracownicy nie mają możliwości lub często także nie chcą doprowadzić do zaprzestania takich praktyk. Ograniczają się tylko i wyłącznie do interpretacji obowiązującej ich ustawy i nie wykraczają poza nią. Takie zachowania mają wpływ na państwo, które ponosi coraz większe wydatki na realizację ustaw.

3.5 . Możliwość i realność zmian w polskim systemie pomocy społecznej rodzinom Polski system pomocy społecznej jest elementem polityki społecznej państwa, podobnie jak ma to miejsce w przypadku innych demokratycznych państw. Podejście do tematu jest na tyle stabilne, że nawet w przypadku gwałtownych zmian w strukturach rządowych nie można spodziewać się zmiany podejścia w kierunku drastycznego odcięcia środków na ten cel lub też ich wzrostu. Jest to spowodowane przede wszystkim nastawieniem społeczeństwa, zarówno w kraju jak i zagranicą. Nie oznacza to jednak że system nie potrzebuje zmian. Zgłębiając temat zmian należy się zastanowić nad podstawami obecnego systemu i realnością wprowadzania zmian. Drugim elementem wymagającym diagnozy jest określenie celów nowego podejścia do pomocy społecznej. Oznacza to, że należy się zastanowić czy zmieniać całkowicie politykę społeczną poprzez drastyczne obniżanie środków na jej realizację, czy też ma dotyczyć zmiany celów a co za tym idzie przekierować alokacje środków. Jak wskazują przykłady wcześniej przywołane zmiany są konieczne. W przeciwnym razie będziemy świadkami marnotrawienia publicznych pieniędzy, a co więcej, degradacji społecznej kolejnych pokoleń. Kierunku zmian należy szukać na poziomie zarówno

66

strukturalnym, dotyczącym rozwiązań organizacyjnych jak i funkcjonalnym, dotyczącym sposobu wydawania środków. Obecnie mamy do czynienia z zarządzaniem centralnym, natomiast głównymi wykonawcami są jednostki samorządu terytorialnego. Co więcej na te jednostki spływa realizacja nowych zadań jak na przykład obsługa funduszu alimentacyjnego. Scentralizowany system decyzyjny prowadzi również do ujednolicenia podejścia do problemu i wymusza zastosowania tych samych rozwiązań w różnych regionach kraju czy też miejscowościach o znacznej różnicy w liczbie mieszkańców. Kolejnym argumentem mającym na celu zmianę strukturalną jest brak jednolitego podejścia w temacie polityki społecznej, szkolnictwa czy też walki z bezrobociem. W obecnych warunkach kulturowych, społecznych konieczne jest zastosowanie elastycznych rozwiązań oraz podjęcie skoordynowanych działań na każdym szczeblu. Zmiany w szkolnictwie mogą przyczynić się do rozwiązania problemów społecznych przez aktywizację dzieci i młodzieży po zajęciach lekcyjnych. Rozwiązanie tego typu pomoże bezrobotnym rodzicom w podjęciu pracy i zapewni darmową opiekę nad dziećmi. Poprzez szkołę można uratować tysiące dzieci, przed powielaniem losu ich opiekunów. W ten sposób istnieje szansa na uniknięcie wykluczenia społecznego co jest jednym z podstawowych postulatów obecnej polityki społecznej w naszym państwie. Przy diagnozie celów polityki społecznej można zauważyć różnice w deklaracjach jak i działaniu. Obecnie wg ustawy o pomocy społecznej głównym celem jest zatrzymanie wykluczenia społecznego, minimalizacja jego skutków. Działania zaś mają charakter paliatywny i są skierowane w celu łagodzenia i wyciszania problemów, a nie ich likwidacji. Zmiana celów polityki społecznej jest konieczna ale na płaszczyźnie konkretnych rozwiązań, a

nie

deklaracji

społecznych.

Chodzi

o

podkreślenia

działań

profilaktycznych

i aktywizujących. Świadczenia pieniężne należy tak przeprojektować, aby były uzupełnieniem dla działań aktywizujących oraz spełniały funkcję motywującą. Nie można doprowadzać do sytuacja jaka ma miejsce dzisiaj, gdzie osoby podejmujące pracę pozbawiane są pomocy ze względu na kryterium dochodu. Możliwe jest również wprowadzenie kryteriów z podziałem na osoby pracujące i te pozostające bez zatrudnienia. Następne propozycje zmian, które należy wdrożyć w celu usprawnienia pomocy społecznej to zmiany w aspekcie zatrudnienia pracowników jednostek samorządowych zajmujących się tą problematyką. Obecnie wynagrodzenie pracowników socjalnych jest 67

jednym z najniższych w ujęciu pracowników samorządu terytorialnego. Dodatkowo ich płaca nie jest w żadnym stopniu uzależniona od wyników ich działań, czyli liczbie osób, które rzeczywiście uzyskały pomoc skuteczną, czyli taką, która pomogła mu wyjść z problemów, a nie doraźnie je uśpić. Pracownicy niedocenieni finansowo i pozbawieni motywacji pozafinansowych stają się nieefektywni, a co za tym idzie środki którymi dysponują są wydawane w sposób zły i nie przynoszą pożądanych efektów. Jak już wcześniej wspomniano pracownicy socjalni często są przeciążeni, mają pod swoją opieką zbyt wiele osób, co skutkuje mało efektywnymi działaniami z ich strony. Założenia dotyczące ich odciążenia są jak najbardziej prawidłowe. Pojawia się jednak w tym miejscu pytanie o realność i możliwość takich zmian. Wprowadzenie tego typu zmian może spowodować znaczny wzrost kosztów o charakterze administracyjnym i biurokratycznym. Niestety wzrost jednych kosztów musi wiązać się ze zmniejszeniem wydatków w innej części systemu pomocy społecznej. Może to więc odbić się na beneficjentach potrzebujących wsparcia poprzez zmniejszenie puli środków przeznaczonych na wypłaty zasiłków. Propozycje dotyczące dokształcenia pracowników socjalnych oraz wyposażenia ich w nowe kwalifikacje są również jak najbardziej zasadne w zmieniającej się rzeczywistości. Pracownicy mogliby dzięki temu lepiej rozpoznawać problemy podopiecznych i nie opierać się jedynie na własnych obserwacjach, ale prowadzić w tej kwestii badania mające ostrzegać przed potencjalnymi zagrożeniami. Jednak i tutaj pojawia się kolejny problem. Wykształcenie nowych kadr czy też dokształcenie już zatrudnionych pracowników wymaga czasu. Czas nie jest tutaj jedyną przeszkodą. Aby zmiany te były efektywne należy przekształcić programy edukacyjne, tak aby wpisywały się w kanon oczekiwanych modernizacji systemu pomocy społecznej. Wszystkie propozycje zmian są jak najbardziej zasadne i właściwe. O konieczności ich wprowadzenia wiedzą wszyscy związani w jakimś sposób z pomocą społeczną dla rodzin. Pytanie brzmi: czy zmiany są możliwe i realne? Odpowiedź brzmi tak. Pojawiają się w tym miejscu jednak kolejne wątpliwości. Zmiany owszem, są możliwe i realne. Aby jednak były to zmiany jakościowe należy podejść do nich niezwykle odpowiedzialnie, aby nie skończyły się niepowodzeniem. Wymagają one czasu, a co się z tym wiąże wytrwałości ze strony samych wprowadzających. Jeśli ograniczymy się wyłącznie do prostej rozbudowy struktur administracyjnych, nie osiągniemy oczekiwanych efektów. Przez ostatnie kilka lat można było zaobserwować wiele deklaracji ze strony rządu i polityków o nadchodzących zmianach w systemach wypłacających czy to zasiłki z pomocy 68

społecznej, czy świadczenia rodzinne czy alimentacyjne. Doświadczenie pokazuje, że były to tylko i wyłącznie deklaracje, a wielkie zapowiadane zmiany kończyły się na niewielkich poprawkach w samych ustawach. Sam system pozostaje niezmieniony. Być może nawarstwianie się problemów i wzrost wydatków na lokalną pomoc społeczną w przyszłości spowoduje w końcu zaprojektowanie i wprowadzenie tych radykalnych zmian, które okażą się możliwe oraz realne.

69

Zakończenie Realizacja polityki państwa w zakresie pomocy społecznej działa w oparciu o ustawy o pomocy społecznej, świadczeniach rodzinnych oraz o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Na podstawie tych aktów prawnych wskazano główne cele przeznaczone do realizacji. Najważniejszym z nich jest pomoc osobom wykluczonym społecznie lub zagrożonym tym zjawiskiem. Drugim jest zapewnienie minimum socjalnego dla osób bez dochodów i pozbawionych wsparcia ze strony bliskich. Akty prawne wskazują działania mające na celu działania o charakterze profilaktycznym. Pomoc państwa zakłada również wsparcie dla osób niepełnosprawnych oraz dla rodzin z dziećmi. Chodzi tutaj głównie o zabezpieczenie osób nieletnich, pozbawionych źródła dochodu. Priorytetem dla ustawodawców jest poprawa warunków bytowych dzieci z rodzin ubogich oraz podniesienie standardów ich życia. Założenie to jest realizowane także poprzez wypłatę funduszu alimentacyjnego na podstawie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Dzieci, które nie otrzymują alimentów od osób zobowiązanych do alimentacji, najczęściej jednego z rodziców mogą otrzymać wsparcie finansowe ze strony państwa. Za równo w przypadku budżetu państwa jak i jednostek samorządu terytorialnego wydatki na realizację z zakresu lokalnej pomocy społecznej stanowią znaczne obciążenie. W przypadku pomocy społecznej na szczeblu centralnym w ostatnim z badanych lat tj. roku 2013 było to 22,2 mld złotych, co stanowiło 3,2% ogółu wydatków. Są to kwoty znacznie wyższe niż te, które państwo przeznacza na inne priorytetowe działania. Jako przykład można podać wydatki na obronę narodową, które wyniosły 19,1 mld złotych (2,7% ogółu wydatków). Na poziomie gminy wydatki te stanowią aż 16,4%, zaraz po oświacie i wychowaniu. Wydatki na realizację ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wypłatę funduszu alimentacyjnego pochłonęły w roku 2013 z budżetu państwa 9,19 mld złotych, co wskazuje na to jak wiele rodzin w kraju korzysta z tego rodzaju pomocy. Realizacja omawianych ustaw spoczywa na jednostkach samorządu terytorialnego, które zadania te delegują zazwyczaj do ośrodków pomocy społecznej. To właśnie te ośrodki mają najbliższy kontakt z lokalną społecznością, spośród której wywodzą się potencjalni beneficjenci świadczeń. Założenia ustawodawców co do omawianych ustaw teoretycznie są realizowane we właściwy sposób. Potrzebujący otrzymują wsparcie ze strony państwa, które w praktyce działa paliatywnie i tylko wygłusza problemy społeczne. 70

Do nieskuteczności systemu lokalnej pomocy społecznej przyczyniają się także luki występujące w aktach prawnych, które umożliwiają nieuczciwym beneficjentom na wyłudzanie świadczeń. Problemem jest także niekompetencja kadry pracowniczej polegająca na skupieniu uwagi na działaniach wyłącznie administracyjnych i pominięciu prawdziwych społeczności lokalnej. Uwidacznia się również brak zaangażowania i konsekwencji w działaniach. Podsumowując niniejszą pracę uwidacznia się szereg problemów trapiących system pomocy społecznej. Co więcej można dostrzec brak realizacji postawionych celów. Skutkami takiego stanu rzeczy jest powielanie nieudolności społecznej przez kolejne pokolenia. Ponad to państwo zamiast motywować do pracy i poprawy zaistniałej sytuacji prowadzi do traktowania wsparcia finansowego ze strony państwa jako stałego źródła dochodu. Potwierdzeniem tego są dane mówiące o nawet 80% beneficjentów korzystających z zasiłków przez dłużej niż dziesięć lat. Brak efektywności przekłada się na obciążenia finansowe, co skutkuje brakiem dostatecznego wsparcia dla tych, którzy go naprawdę potrzebują. Rozwiązania muszą opierać się na dialogu społecznym, rozpoznaniu przyczyn problemu oraz wdrożeniu odpowiednich działań. Od tego jak szybko zmiany zostaną wprowadzone zależy liczba osób, którym uda się w sposób rzeczywisty pomóc. Efektywne działanie w tym wymiarze może przynieść zysk w postaci alokacji środków na inne dziedziny życia społecznego takie jak np. badania i rozwój, co może się przełożyć na wzrost rozwoju gospodarczego, a co za tym idzie, poprawienie komfortu życia za równo beneficjentom jak i wszystkim obywatelom.

71

Bibliografia

1. Augustyniak M., 2012, Organizacja i funkcjonowanie rady gminy, , Wolters Kluwer Polska, Warszawa. 2. Brzeźna A., Korcz-Maciejko A., Maciejko W., 2014, Świadczenia rodzinne. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa. 3. Golinowska S, 2000, Polityka Społeczna. Koncepcje- instytucje – koszty, Poltext, Warszawa. 4. Grotowska-Leder J., 2011,

Wybrane współczesne problemy społeczne i ich

rozwiązywanie, UN, Łódź. 5. Kulesza E., 2013, Lokalna polityka społeczna, Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich, Warszawa. 6. Kwiatkowski E., 2009, Bezrobocie. Podstawy teoretyczne, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 7. Leśniak E., 1999, Wybrane zagadnienia interwencji kryzysowej, W. Badura – Madej, Katowice. 8. Mrozek P., 2012, Świadczenia rodzinne Procedury i zasady przyznawania prawa do świadczeń rodzinnych w praktyce, C.H. Beck, Warszawa. 9. Nitecki S., 2008, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Wolters Kluwer Polska, Warszawa. 10. Piwowarski W. (red.), 1993, Słownik Katolickiej Nauki Społecznej, PAX, Warszawa. 11. Reetz A., 2012, Fundusz alimentacyjny omówienie, wzory, komentarz, Gaskor, Wrocław. 12. Rysz-Kowalczyk B., (red.), 2001, Leksykon Polityki Społecznej, ASPRA-JR, Warszawa. 13. Rysz-Kowalczyk B., 2011, Polityka społeczna gmin i powiatów : kompendium wiedzy o instytucjach i procedurach, Dom Wydawniczy i Handlowy Elipsa, Warszawa. 14. Orczyk J., 2012, Polityka społeczna : uwarunkowania i cele, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego, Poznań. 15. Sierpowska I., 2012, Pomoc społeczna jako administracja świadcząca , LEX Warszawa.

72

16. Stych M., 2011, Świadczenia rodzinne i alimentacyjne jako przykład lokalnej polityki społecznej w gminach, AJD, Częstochowa. 17. Szumigalska

M.,

2013,

Usamodzielnianie

świadczeniobiorców

podstawowym

zadaniem pomocy społecznej, Dom Wydawniczy Duet, Toruń. 18. Wojciechowska M., 2013, Świadczenia rodzinne i fundusz alimentacyjny Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr Sp. z o.o. , Gdańsk.

Czasopisma 1. Niemiec M., Niemiec W., 1991, Terytorialny, nr 11-12.

Podmiotowość publicznoprawna, Samorząd

Akty prawne 1. Ustawa z dnia 17 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Dz. U., z 2013 r. poz. 182. 2. Ustawa z dnia 23 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych Dz. U., z 2015 r. poz.114. 3. Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów Dz. U., z 2012 r. poz. 1228. 4. Ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów Dz. U., z 2014 r., poz. 567. 5. Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne Dz. U., z 2013 r., poz. 3.

73

Źródła elektroniczne 1. Arendt Ł., Hryniewicka A., Kukulak-Dolata I., Rokicki B., 2012, Bezrobocie – między diagnozą a działaniem http://irss.pl/wpcontent/uploads/2014/01/Bezrobocie%20mi%C4%99dzy%20diagnoz%C4%85%20a %20dzia%C5%82aniem.pdf [dostęp: 03.05.2015]. 2. Bąbiak-Kowalska D., 2013, Beneficjenci pomocy społecznej według GUS, http://www.wspolnota.org.pl/aktualnosci/aktualnosc/beneficjenci-pomocy-spolecznejwedlug-gus/, [dostęp 13.04.2015]. 3. Broda-Wysocki P., 2011, Pomoc społeczna w Polsce – koncepcje i instrumenty, Ekspertyza przygotowana w ramach projektu EAPN Polska – profesjonalny dialog na rzecz Europy Socjalnej, http://www.eapn.org.pl/expert/files/Pomoc_spoleczna_w_Polsce_-_dr_P.B-W.pdf [dostęp/: 19.04.2015]. 4. Kłos B., 2011, Świadczenia rodzinne w latach 2004-2011", Nr 23/2011, Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu, http://orka.sejm.gov.pl/WydBAS.nsf/0/0737751BDF0B124AC125796F0036C17E/$fil e/Analiza_%20BAS_2011_67.pdf, [dostęp: 20.04.2015]. 5. Skowrońska A. [red.], 2014, Nowe ujęcia znanych problemów pomocy społecznej, Centrum

Rozwoju

Zasobów

Ludzkich,

http://irss.pl/wp-

content/uploads/2014/01/Nowe-uj%C4%99cia-znanych-problem%C3%B3w.pdf [dostęp: 21.04.2015]. 6. Tobolewska M., 2010, Polski system pomocy społecznej prowadzi do uzależnienia od zasiłków,http://forsal.pl/artykuly/425218,polski_system_pomocy_spolecznej_prowadz i_do_uzaleznienia_od_zasilkow.html, [dostęp: 03.05.2015]. 7. GUS, 2015, Bezrobotni oraz stopa bezrobocia wg województw, podregionów i powiatów - stan w końcu marca 2015 r., http://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/rynekpracy/bezrobocie-rejestrowane/bezrobotni-oraz-stopa-bezrobocia-wg-wojewodztwpodregionow-i-powiatow-stan-w-koncu-kwietnia-2015-r-,2,31.html [dostęp: 16.05.2015].

74

Spis tabel, wykresów i rysunków Tabele: 1. Tabela 1. Budżet państwa (wysokość nakładów finansowych w mld zł i procentach) w roku 2013 ....................................................................................................................... 19 2. Tabela 2. Wydatki ogółem Gminy Dobrzyca oraz na działy pomoc społeczna i pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej w latach 2010-2014 ............................................ 22 3. Tabela 3. Kryteria dochodowe świadczeń rodzinnych w latach 2004-2015 ..................... 32 4. Tabela 4. Wysokości zasiłku rodzinnego w latach 2006-2015 ......................................... 34 5. Tabela 5. Powody przyznania pomocy przez GOPS Dobrzyca w 2012 r. ........................ 57 6. Tabela 6. Informacje o liczbie rodzin pobierających świadczenia rodzinne w 2012 r. ...... 59 7. Tabela 7. Informacje o liczbie rodzin pobierających świadczenia z funduszu alimentacyjnego w 2012 roku. .......................................................................................... 59

Wykresy: 1. Wykres 1. Wydatki na pomoc społeczną wg województw w 2013 roku w tys. złotych .... 21 2. Wykres 2. Struktura wydatków gmin wg działów 2013 r ................................................... 22 3. Wykres 3. Procentowy udział wydatków na działy pomoc społeczna i pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej w wydatkach ogółem ........................................................... 24 4. Wykres

4.

Wydatki

państwa

na

świadczenia

rodzinne

i

alimentacyjne

w latach 2009-2013 w tys. złotych .................................................................................... 45 5. Wykres 5. Struktura wypłaconych świadczeń rodzinnych w 2013 r ................................. 46 6. Wykres 6. Wydatki na świadczenia rodzinne w Gminie Dobrzyca w latach 2009-2014 w tys. złotych ......................................................................................................................... 47 7. Wykres 7. Wydatki na świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz kwoty zwrócone przez dłużników alimentacyjnych w Gminie Dobrzyca w latach 2009-2014 ................... 48 8. Wykres 8. Zadłużenie alimentacyjne w Polsce w latach 2009-2014 w mld. złotych ......... 49

Rysunki: 1. Rysunek 1. Podział zadań społecznych ............................................................................... 12 2. Rysunek 2. Obszar Gminy Dobrzyca .................................................................................. 55

75