Gryz J. - System Reagowania Kryzysowego Unii Europejskiej

system reagowania kryzysowego Unii Europejskiej S t ru k t u r a – c h a r a k t e r – ob s z a ry

red. naukowy

Jarosław Gryz

Spis treści

 

Wstęp  ......................................................................................................................................................................   9

Część I Struktura systemu reagowania kryzysowego Unii Europejskiej Rozdział I, Jarosław Gryz Reagowanie kryzysowe w Unii Europejskiej  . .....................................................................   23



1. Pojęcie reagowania kryzysowego   ............................................................................................  23 2. Charakter reagowania kryzysowego  .......................................................................................  31 3. Istota reagowania kryzysowego  ................................................................................................  43 4. Wnioski końcowe  .............................................................................................................................  52

Rozdział II, Jarosław Gryz Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego Unii Europejskiej w ramach I filaru  ..........................................................................................................................   54

1. Instytucje reagowania kryzysowego  .......................................................................................  55

1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.5.

Centrum Monitoringu i Informacji   .........................................................................................  60 Dyrekcja Generalna ds. Pomocy Humanitarnej  .................................................................  61 Jednostka ds. Zapobiegania Konfliktom i Zarządzania Kryzysowego  . ....................  65 Biuro Współpracy EuropeAid  . ..................................................................................................  66 Jednostka Ochrony Cywilnej  ......................................................................................................  66

2. Instrumenty reagowania kryzysowego  ..................................................................................  67

2.1. 2.2. 2.3. 2.4.

Mechanizm Szybkiego Reagowania  ........................................................................................  67 Instrument na rzecz Stabilności  ...............................................................................................  69 Mechanizm Ochrony Cywilnej  . .................................................................................................  75 Instrument Finansowy Ochrony Ludności  ..........................................................................  81

3. Wnioski końcowe  .............................................................................................................................  85 Rozdział III, Jerzy Gryz Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego Unii Europejskiej w ramach II filaru  .........................................................................................................................   86

1. Decydowanie polityczne  ...............................................................................................................  87

1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.5. 1.6.

Rada Europejska   ............................................................................................................................  88 Rada ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych  .................................................................  88 Prezydencja  .......................................................................................................................................  89 Wysoki Przedstawiciel ds. WPZiB  ...........................................................................................  90 Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa  ....................................................................................  90 Dyrekcja Generalna Stosunków Zewnętrznych Komisji Europejskiej  .....................  91

2. Instytucje polityczno-wojskowe o charakterze operacyjno-strategicznym  ...........  91

2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. 2.7. 2.8. 2.9.

Europejska Agencja Obrony  .......................................................................................................  92 Komitet Wojskowy UE  ..................................................................................................................  94 Sztab Wojskowy UE  .......................................................................................................................  95 Grupa Polityczno-Wojskowa  ......................................................................................................  98 Komitet ds. Cywilnych Aspektów Zarządzania Kryzysowego  .....................................  98 Korespondenci europejscy  .........................................................................................................  99 Specjalni przedstawiciele Unii Europejskiej  .......................................................................  99 Komórka Polityczna  . .....................................................................................................................  99 Połączone Centrum Sytuacyjne  .............................................................................................  101

3. Instrumenty reagowania kryzysowego  ...............................................................................  101

3.1. Militarne zdolności reagowania kryzysowego   . .............................................................  102 3.2. Cywilne zdolności operacyjne  ................................................................................................  109 3.3. Szkolenie i ćwiczenia z zakresu reagowania kryzysowego  .......................................  111

4. Wnioski końcowe  ..........................................................................................................................  112 Rozdział IV, Agnieszka Legucka Podstawy normatywne reagowania kryzysowego Unii Europejskiej  ......................   113

1. Ewolucja prawnych aspektów reagowania kryzysowego Unii Europejskiej  ......  114

1.1. Podstawy traktatowe reagowania kryzysowego UE  ....................................................  117

2. Rozwój reagowania kryzysowego w dokumentach Unii Europejskiej  ..................  119

2.1. Europejska strategia bezpieczeństwa  . ...............................................................................  127

3. Reformy traktatowe w zakresie reagowania kryzysowego Unii Europejskiej  .....  134 4. Akty normatywne organów wspólnotowych dotyczące systemu reagowania kryzysowego Unii Europejskiej  ..............................................................................................  139 5. Wnioski końcowe  ..........................................................................................................................  143 Część II Reagowanie kryzysowe w ramach Wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Rozdział V, Bogdan Panek Geneza i rozwój reagowania kryzysowego w Unii Europejskiej  . ..............................   147

1. Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa  ...........................................................  148 2. Rozwój zdolności EPBiO w aspekcie reagowania kryzysowego  . .............................  154

2.1. Rozwój zdolności wojskowych UE  .......................................................................................  157 2.2. Rozwój zdolności cywilnych w zakresie reagowania kryzysowego  . .......................  162

3. Wnioski końcowe  ..........................................................................................................................  163 Rozdział VI, Bogdan Panek Wybrane formy praktycznej realizacji operacji reagowania kryzysowego  ..............  164

1. Organizacja dowodzenia podczas operacji UE  .................................................................  165

2. Finansowanie operacji reagowania kryzysowego  ..........................................................  169

2.1. 2.2. 2.3. 2.4.

Zasady finansowanie organów (gremiów) wojskowych UE  .....................................  170 Finansowanie operacji  ..............................................................................................................  171 Finansowanie operacji EUFOR ALTHEA  ............................................................................  174 Finansowanie operacji wsparcia AMIS w Darfurze  ......................................................  175

3. Praktyczny wymiar operacji UE  . ............................................................................................  176

3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 3.6.

Misje policyjne  ..............................................................................................................................  177 Misje rządów prawa (Rule of Law Mission)  .....................................................................  179 Misje graniczne  .............................................................................................................................  180 Misje związane z reformą sektora bezpieczeństwa  ......................................................  181 Misje wspierające  ........................................................................................................................  182 Operacje wojskowe  .....................................................................................................................  182

4. Wnioski końcowe  ..........................................................................................................................  185 Rozdział VII, Marian Kozub Reagowanie kryzysowe Unii Europejskiej a Sojusz Północnoatlantycki  ................   186

1. Podział odpowiedzialności  .......................................................................................................  188 2. Formuła współpracy  . ..................................................................................................................  199 3. Kierunki wspólnych działań – prognoza  . ...........................................................................  211 Część III Wybrane obszary reagowania kryzysowego Rozdział VIII, Maciej Marszałek Działania Unii Europejskiej w systemie reagowania kryzysowego  . ........................   231

1. Scenariusze reagowania kryzysowego Unii Europejskiej  ...........................................  231

1.1. 2.2. 1.3. 1.4. 1.5.

Operacje wsparcia pokoju na dużą skalę   . ........................................................................  232 Intensywna interwencja humanitarna  ...............................................................................  235 Zapobieganie atakom z użyciem broni masowego rażenia  .......................................  237 Regionalna wojna w obronie interesów Unii Europejskiej  .......................................  241 Obrona granic Unii Europejskiej  ...........................................................................................  244

2. Lotnicze siły zadaniowe jako modelowe rozwiązanie integrujące siły powietrzne Unii Europejskiej   ..........................................................................................................................  246 3. Koncepcja komponentu powietrznego Unii Europejskiej   ..........................................  251 4. Wnioski końcowe  ..........................................................................................................................  259 Rozdział IX, Piotr Mickiewicz, Tomasz Szubrycht, Krzysztof Kubiak Akweny morskie w systemie reagowania kryzysowego  . .............................................   261

1. Zakres i formy oddziaływania UE w ramach systemu reagowania kryzysowego na akwenach morskich  ...............................................................................................................  263 2. Bezpieczeństwo żeglugi  .............................................................................................................  263

2.1. Wdrażanie rozwiązań prawno-organizacyjnych w zakresie bezpieczeństwa żeglugi oraz ograniczenia ryzyka powstania zanieczyszczeń akwenów morskich  . .....   264



2.2. Ocena stanu technicznego jednostek i wyszkolenia załogi  .......................................  268 2.3. System monitoringu w zakresie bezpieczeństwa żeglugi oraz ograniczenia . ryzyka powstania zanieczyszczeń akwenów morskich  ..............................................  271

3. System ratownictwa mienia i życia – SAR  ..........................................................................  278



3.1. Uwarunkowania prawne systemu ratownictwa mienia i życia na morzu  ..........  279 3.2. System organizacji i funkcjonowania Służby SAR   ........................................................  280 3.3. System ratowania życia w przypadku zaistnienia sytuacji kryzysowej . z udziałem statku pasażerskiego (promu)   ......................................................................  285 3.4. System reagowania w przypadku ratowania życia załogi okrętu . podwodnego  ..................................................................................................................................  286

4. Przeciwdziałanie rozlewom olejowym w systemie reagowania kryzysowego. UE na akwenach morskich  ........................................................................................................  288



4.1. System monitoringu  ...................................................................................................................  288 4.2. Procedura zwalczania rozlewów olejowych  ....................................................................  289

5. Przeciwdziałanie zagrożeniu terrorystycznemu w obiektach portowych . i na statkach  . ...................................................................................................................................  295 6. Reagowanie kryzysowe na akwenach morskich objętych kontrolą   ......................  302 7. Zwalczanie przestępczości zorganizowanej, w tym przemytu towarów i osób  ....  308 Rozdział X, Marlena Karnowska-Werner, Wojciech Sójka Przestrzeń strefy Schengen a reagowanie kryzysowe Unii Europejskiej  ...............   315



1. Uwarunkowania instytucjonalne  ...........................................................................................  315 2. Nielegalna imigracja, działania zewnętrzne  . ....................................................................  321 3. Transnarodowa ochrona granic UE  . .....................................................................................  325 4. Polska w strefie Schengen  .........................................................................................................  327 5. Rola Straży Granicznej w zabezpieczeniu strefy Schengen  ........................................  328 6. Kodeks graniczny Schengen  .....................................................................................................  334 7. Wnioski końcowe  ..........................................................................................................................  335 Rozdział XI, Roman Kwećka Procesy informacyjne w ramach systemu reagowania kryzysowego Unii Europejskiej  .......................................................................................................................   337

1. Systemy wymiany informacji  ...................................................................................................  339 2. Instytucje przetwarzania i wymiany informacji  ..............................................................  344 3. Wnioski końcowe  ..........................................................................................................................  349 Zakończenie  ................................................................................................................................   351 Aneks, Wojciech Sójka Systemy wymiany informacji w ramach Unii Europejskiej  .........................................   359

1. Bezpieczny Ogólny System Szybkiego Ostrzegania (Secure General Rapid . Alert System, ARGUS)   .................................................................................................................  359

2. System wczesnego ostrzegania przed biologiczno-chemicznymi atakami . i zagrożeniami (Rapid Alert System for Biological and Chemical Attacks . and Threats RAS-BICHAT)  ........................................................................................................  367 3. System ostrzegania przed wadliwymi produktami (Rapid Alert System . for Non-Food Products, RAPEX)   ............................................................................................  370 4. System szybkiego ostrzegania o niebezpiecznych produktach żywnościowych (Rapid Alert System for Food and Feed, RASFF)  .............................................................  372 5. Zintegrowany i skomputeryzowany system weterynaryjny (Trade Control. and Expert System, TARCES)   ..................................................................................................  379 6. System Wczesnego Ostrzegania i Alarmowania (Early Warning and Response System, EWRS)  ...............................................................................................................................  383 6. Europejski system wczesnego powiadamiania i wymiany informacji o zdrowiu . roślin (European Network of Plant Health Information Systems, EUROPHYT)   . ...  389 7. System wczesnego powiadamiania i wymiany informacji o zagrożeniach . radiologicznych bądź nuklearnych (European Community Urgent Radiological Information Exchange, ECURIE)   . ..........................................................................................  391 8. System weterynaryjnych procedur przewozowych (SHIFT)  .....................................  396 9. System Zgłaszania Chorób Zwierząt (Animal Disease Notification System, . ADNS)  .................................................................................................................................................  399 10. System ochrony sieci ostrzegania o zagrożeniach dla infrastruktury krytycznej (Critical Infrastructure Warning Information Network, CIWIN)   ...........................  405 11. Europejska Sieć Umacniania Prawodawstwa (European Law Enforcement . Network, LEN)  ................................................................................................................................  412 Bibliografia selektywna  ..........................................................................................................   413

Dokumenty  ............................................................................................................................................  413 Monografie  . ...........................................................................................................................................  416 Artykuły w publikacjach zwartych  . ............................................................................................  418 Periodyki, czasopisma  ......................................................................................................................  419

Wstęp

Integracja europejska w sferze bezpieczeństwa, tak w przeszłości, jak i obecnie, koncentruje się na sprostaniu wyzwaniom, przezwyciężaniu zagrożeń, wykorzystywaniu szans oraz identyfikacji i ograniczaniu ryzyka. Ten ostatni aspekt, związany z bezpieczeństwem europejskim, leży u podstaw kreowania nowych polityk i towarzyszących im instrumentów działania. Warto przy tym nadmienić, że mechanizmy identyfikacji wyzwań, przezwyciężania zagrożeń, wykorzystywania szans były kreowane niemal symultanicznie w każdej ze sfer aktywności Wspólnot Europejskich: politycznej, gospodarczej, społecznej, osobno zaś w bezpieczeństwa. Było to pochodną uwarunkowań politycznych, możliwości i gotowości do współpracy państw kreujących Wspólnoty. Kwestie związane z reagowaniem w sytuacjach nadzwyczajnych, w tym tworzenie zdolności do tego typu działań, wynikały z potencjalnych – oczekiwanych – korzyści, które miały przynieść ze sobą kolejne etapy integracji europejskiej. Zdolności Unii Europejskiej do działania w sytuacjach nadzwyczajnych wynikają z rozwoju organizacji i doświadczeń uzyskiwanych w czasie. Pierwsze zdolności do przezwyciężania kryzysów natury politycznej były kreowane w ramach Wspólnot Europejskich od połowy lat 50. XX wieku, choć formuła ich rozwiązywania została przyjęta połowie lat 60., a ostatecznie została dopracowana i przyjęta u progu kolejnej dekady. Warto w tym miejscu odnotować rolę    Szczególną rolę w kreowaniu zdolności do przezwyciężania kryzysów politycznych odegrał rok 1966. Rzecz dotyczyła realizacji zobowiązań państw Wspólnot Europejskich zawartych w traktacie o Europejskiej Wspólnocie Gospodarczej. W 1966 r. de Gaulle przeforsował tzw. Protokół Luksemburski, w którym członkowie EWG musieli zobowiązać się do niepodejmowania żadnych kroków integracyjnych przewidzianych w Traktacie Rzymskim, jeśli byłyby one sprzeczne z „żywotnym interesem” choćby jednego z państw członkowskich. W 1969 r. opracowano zasady współpracy politycznej znajdującej się poza strukturami Wspólnot. Procedury te, znane pod nazwą Europejskiej Współpracy Politycznej, od 1970 do 1993 r. regulowały kształt wypracowywania i przyjmowania zobowiązań określających proces integracji europejskiej;

10

Wstęp

Europejskiej Współpracy Politycznej, funkcjonującej w latach 1970–1993, która w postaci regularnych konsultacji ministrów spraw zagranicznych państw członkowskich Wspólnot, mających na celu wypracowanie wspólnego stanowiska, wprowadziła mechanizm współpracy w sytuacjach nadzwyczajnych. Sukcesywnie, wraz z postępem procesu integracji i obejmowaniem przez niego kolejnych sfer aktywności państw pojawiły się nowe zdolności. Chronologicznie rzecz ujmując, były one związane z rozwojem wspólnego rynku i dotyczyły stabilności podaży pieniądza oraz gospodarek państw członkowskich. W konsekwencji – z przezwyciężaniem kryzysów ekonomicznych i rozwiązywaniem kryzysów gospodarczych. Stało się to m.in. w wyniku realizacji założeń Europejskiego Mechanizmu Kursowego (ERM I i II) oraz przyjęcia wspólnej waluty euro. Zdolności do przezwyciężania kryzysów gospodarczych zaczęły być rozwijane od początku lat 70. XX wieku, kiedy po raz pierwszy państwa Wspólnot zostały zaskoczone kryzysem paliwowym. Wraz ze zmianą charakteru bezpieczeństwa międzynarodowego wywołaną upadkiem ładu bipolarnego, w niezwykle krótkim czasie okazało się, że nowo powstała Unia Europejska jest nieprzygotowana do sprostania wyzwaniom w postaci kryzysów międzynarodowych. Przypadek Jugosławii ukazał nie tylko brak przygotowania, lecz również, w początkowej fazie konfliktu, rywalizację państw Unii o wpływy na Bałkanach (Niemcy i Chorwacja versus Francja i Serbia). Tworzenie nowych zdolności w zakresie reagowania kryzysowego zostało zainicjowane powstaniem Unii Europejskiej. Dokonano wówczas uporządkowania kompetencji Komisji Europejskiej i państw członkowskich w I i II filarze, tj. we Wspólnotach Europejskich oraz Wspólnej Polityce Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Pojawiły się wówczas nowe potrzeby i zarazem wymogi w zakresie reagowania kryzysowego. Dotyczyły one trzech aspektów: ▪ po pierwsze, działania na arenie międzynarodowej w warunkach pojawienia się konfliktów zbrojnych, towarzyszących im katastrof humaniZob. K. Łastawski, Historia integracji europejskiej, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2006, s. 146–150 i kolejne.    Rzecz dotyczyła kryzysu paliwowego, który rozpoczął się w 1973 r. i objął wszystkie kraje wysoko uprzemysłowione uzależnione od ropy naftowej, a także wszystkie dziedziny gospodarki światowej. Kryzys spowodował gwałtowny wzrost cen ropy naftowej na rynkach światowych w wyniku embarga (sankcji) państw zrzeszonych w OPEC zastosowanego wobec Stanów Zjednoczonych po wybuchu wojny izraelskoarabskiej w 1973 r.. Zob. P. Calvocoressi, Polityka międzynarodowa 1945–2000, Książka i Wiedza, Warszawa 2002, s. 547–565.

Wstęp

11

tarnych, a także tych będących rezultatem działalności człowieka lub kataklizmów naturalnych; ▪ po drugie, przeciwdziałania negatywnym zjawiskom zdrowotnym wynikającym z procesów globalizacji, a mającym swoje konsekwencje polityczne, społeczne, gospodarcze. Można tu wymienić choroby epidemiologiczne tak wśród zwierząt, jak i ludzi, będące m.in. wynikiem stosowania niewłaściwych składników do przyrządzania żywności czy do wytwarzania przedmiotów codziennego użytku; ▪ po trzecie, skoordynowania działań Unii Europejskiej w wielu specyficznych obszarach, w których były i są one prowadzone incydentalnie lub monitorowane przez organizację. W 1996 r. stworzono mechanizmy współpracy instytucjonalnej z udziałem Unii Europejskiej (UE), Unii Zachodnioeuropejskiej (UZE) oraz Sojuszu Północnoatlantyckiego (NATO), które miały stanowić rękojmię sprawnego działania tych trzech organizacji na rzecz zapewnienia stabilności i bezpieczeństwa. Względy polityczne przesądziły o tym, że pod koniec dekady podjęto decyzję o włączeniu struktur UZE do UE oraz ponownym ułożeniu współpracy z NATO. Charakter tej współpracy, uzgodniony w porozumieniach zawartych w 1999 i 2003 r., nadal budzi pewne kontrowersje dotyczące niepowielania zdolności obu organizacji oraz podejmowania działań w zakresie reagowania kryzysowego. Skala potrzeb, wymogów, a także podejmowanych przez organizację przedsięwzięć sprawiła, że zdolności w zakresie reagowania kryzysowego zaczęły od połowy lat 90. XX wieku być traktowane coraz bardziej kompleksowo. Zaczęto je wówczas sukcesywnie rozbudowywać w różnych obszarach aktywności Unii Europejskiej. Taki stan rzeczy niósł i niesie z sobą określone konsekwencje. Przede wszystkim: ▪ czyni z Unii Europejskiej podmiot zdolny do działań kryzysowych o charakterze reaktywnym, nie zaś uprzedzającym. Jest to szczególnie istotne w kontekście rozwiązywania określonych rodzajów kryzysów, np. polityczno-militarnych; ▪ tworzy sytuację, w której skala wyzwań „przerasta” zdolności do sprostania im. Przykładem w tym zakresie może być kryzys gospodarczy    Szerzej: R. Zięba, Europejska Tożsamość Bezpieczeństwa i Obrony. Koncepcja, struktura, funkcjonowanie, Wydawnictwo Scholar, Warszawa 2000; tenże, Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa Unii Europejskiej, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2007.

12

Wstęp

spowodowany załamaniem rynku kredytów finansowych, obejmujący 27 niezwykle zróżnicowanych gospodarczo państw Unii Europejskiej; ▪ wymusza dalszą integrację polityczną, bez której nie ma możliwości tworzenia coraz bardziej złożonych systemów, od decyzyjnych po wymianę informacji (także niejawnych). Integracja ta wymusza z kolei większą unifikację polityki i działań państw w ramach Unii Europejskiej, przedkładanie interesów grupowych nad indywidualne, co nie jest rzeczą oczywistą dla wielu elit politycznych państw tworzących Wspólnotę. Wymienione powyżej konsekwencje nie są wszystkimi. Uświadamiają jednak złożoność problemu tylko w jednym z aspektów procesu integracji europejskiej: reagowaniu w sytuacjach nadzwyczajnych. Postęp i rozwój państw Unii Europejskiej, osiągany dzięki współpracy w ramach organizacji, prowadzi do tworzenia wewnątrz jej struktur zdolności do reagowania kryzysowego w sytuacjach nadzwyczajnych. Unia Europejska, podobnie jak Sojusz Północnoatlantycki, Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, Organizacja Narodów Zjednoczonych, dąży do posiadania możliwie najbardziej efektywnych mechanizmów działania wówczas, gdy istnieje potrzeba interwencji. Należy jednak podkreślić, że ich charakter zależny jest od aktualnego rozwoju organizacji, istniejących lub dopiero kreowanych polityk. W związku z powyższym reagowanie kryzysowe Unii Europejskiej ukazuje jej faktyczną, a nie nominalną zdolność do podejmowania działań, zarówno o charakterze wewnętrznym, jak i zewnętrznym. Biorąc pod uwagę niezwykle złożone i skomplikowane zagadnienie, jakim są zdolności Unii Europejskiej do reagowania kryzysowego, należy dokonać choćby pobieżnego naszkicowania zagadnień, które aktualnie determinują rozwój organizacji w tym obszarze. Przybliży to odbiór całej pracy, pozwalając na pewną systematyzację wiedzy. Rozwój procesów integracji europejskiej na przełomie XX i XXI wieku, na tle zmian zachodzących w środowisku międzynarodowym, niezwykle skomplikował działanie struktur Unii Europejskiej. Powoduje to, że Unia Europejska boryka się z niezwykle istotnymi kryzysami o charakterze wewnętrznym i zewnętrznym. W wymiarze wewnętrznym są to: ▪ kryzys polityczny. Jego przejawem jest konflikt elit politycznych państw Unii Europejskiej wokół rozwiązań, które zapewniałyby najbardziej adekwatny podział władzy wewnątrz struktur organizacji (w kontekście Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy i Traktatu Lizbońskiego). Rezultatem tego jest ambiwalentny przekaz polityczny kierowany przez media do społeczeństw (np. wypowiedź J.M. Rokity, „Nicea

Wstęp

13

albo śmierć”), w którym eksponowanie swoiście pojmowanych interesów prowadzi do braku legitymizacji zmian wewnątrz organizacji; ▪ kryzys społeczny, który stanowi konsekwencję braku zrozumiałego przekazu elit politycznych. W rezultacie Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy podpisany przez państwa członkowskie Unii Europejskiej 29 października 2004 r. w Rzymie został w 2005 r. odrzucony przez społeczeństwa Francji (29.05.2005) i Holandii (1.06.2005). Podobna rzecz stała się z jego następcą, Traktatem Lizbońskim, odrzuconym w referendum w Irlandii (12.06.2008), choć ostatecznie został przyjęty (2.10.2009); ▪ kryzys gospodarczy, wywołany krachem światowych finansów, którego źródło pojawiło się w Stanach Zjednoczonych. Występowanie zjawiska „dwóch prędkości” integracji europejskiej w wymiarze ekonomicznym na obszarze Unii Europejskiej w posługiwaniu się w transakcjach finansowych walutą euro pogłębia trudności w jego przezwyciężaniu. Państwa mające wspólną walutę, kierując się swoimi interesami nakazującymi w warunkach kryzysu finansowego sięgnąć po dodatkowe środki finansowe uzyskane np. w wyniku emisji euroobligacji, muszą się liczyć z tym, że słabsze gospodarczo podmioty UE (państwa, które wstąpiły do organizacji w 2004 i 2007 r.) popadną w jeszcze większe problemy finansowe, społeczne, polityczne; ▪ kryzys polityczny na tle zaangażowania Federacji Rosyjskiej w politykę energetyczną z wybranymi państwami UE (Niemcami, Włochami, Francją). Prowadzi ona do podważenia zasady solidarności wśród państw organizacji, dokonując ich podziału, który może skutkować ograniczeniem części ich podmiotowości na arenie międzynarodowej. Do powyższego katalogu kryzysów można jeszcze dodać brak wspólnego podejścia państw Unii Europejskiej do rysujących się problemów integracji społecznej, wywołanych w minionych dekadach migracją odmiennej kulturowo ludności do wybranych państw organizacji (przede wszystkim Wielkiej Brytanii, Francji, Niemiec, Hiszpanii, Włoch). Opisany stan rzeczy można uznać za wynik sprzecznych oczekiwań społecznych i elit władzy politycznej, związanych z kształtem i charakterem Wspólnoty Europejskiej. Należy przy tym podkreślić, że to scharakteryzowane powyżej podłoże kryzysów politycznych zarówno wewnątrz Unii Europejskiej, jak i na zewnątrz organizacji uległo nasileniu w pierwszej dekadzie XXI wieku. Obecnie w wymiarze zewnętrznym, Unia Europejska boryka się z:

14

Wstęp

▪ następstwami kryzysu politycznego w stosunkach ze Stanami Zjednoczonymi głównych państw Unii Europejskiej (Niemiec, Francji, Włoch) na tle amerykańskiej polityki prowadzonej w stosunkach międzynarodowych (konflikty w Afganistanie i Iraku). Amerykańskie zaangażowanie w sprawy Bliskiego Wschodu i Azji Centralnej w dobie prezydentury G.W. Busha (w latach 2000–2008) podważyło konsensus w stosunkach USA–naczelne państwa Unii Europejskiej, osiągnięty u progu lat 90. XX wieku, a dotyczący spraw międzynarodowych. Na tym tle swoistym probierzem amerykańsko-europejskiej współpracy, determinującym rozwój zdolności reagowania kryzysowego UE w konfliktach polityczno-militarnych, jest kryzys wokół irańskiego programu atomowego realizowanego z udziałem Federacji Rosyjskiej; ▪ polityką energetyczną Federacji Rosyjskiej i jej następstwami w wymiarze Wspólnotowym, w tym z fiaskiem dotychczasowych działań Komisji Europejskiej, podziałami wewnętrznymi i niepewną przyszłością współpracy europejskiej w sektorze energetycznym (z licznymi konsekwencjami politycznymi, społecznymi i gospodarczymi); ▪ następstwami kryzysu finansowego i gospodarczego, które mogą być zmniejszone jedynie poprzez współpracę czołowych potęg gospodarczych planety, być może w oparciu o nowe rozwiązania, odwołujące się do tradycji Bretton Woods. Powyższy zarys sytuacji kryzysowych ukazuje ich złożoność i wielowymiarowość, należy przy tym podkreślić, że występują one symultanicznie z wieloma innymi, które w mniejszym lub większym stopniu doświadczają Unię Europejską. Pogłębiający się proces integracji europejskiej w sferze bezpieczeństwa, będący konsekwencją narastających współzależności we współczesnym świecie, skłania do podjęcia rozważań nad istotą reagowania kryzysowego w Unii Europejskiej. Celem tych rozważań jest określenie aktualnego stanu systemu reagowania kryzysowego Wspólnoty Europejskiej, jego charakteru oraz obsza  Zawarte w pierwszych tygodniach czerwca 1944 r. porozumienie ustalające zasady współpracy gospodarczej i finansowej. Na jego mocy powołano Międzynarodowy Bank Odbudowy i Rozwoju (będący jednym z pięciu podmiotów tworzących obecnie grupę Banku Światowego).    Szerzej: R. Zięba (red. nauk.), Bezpieczeństwo międzynarodowe w pierwszej dekadzie XXI wieku w kontekście nowych wyzwań i zagrożeń, „Krakowskie Studia Międzynarodowe” 2007, nr 4, s. 33–47. 

Wstęp

15

rów, w których występuje. W związku z tym w pracy została podjęta próba udzielania odpowiedzi na następujące pytanie: ▪ Czy i w jakim zakresie Unia Europejska wygenerowała system reagowania kryzysowego? Czy w Unii Europejskiej występuje system reagowania kryzysowego, a jeśli tak, to jaki ma on charakter? Co stanowi o istocie reagowania kryzysowego Unii Europejskiej? ▪ Jakie czynniki spowodowały konieczność przeprowadzenia gruntownych zmian w polityce bezpieczeństwa Unii Europejskiej? Jak przebiegał proces przygotowania i realizacji przedsięwzięć związanych z dostosowaniem jej zdolności do nowych uwarunkowań? Powyższe pytania zostały wpisane w treści poszczególnych części. Specyfika rozdziałów ma ukazać zarówno strukturę reagowania kryzysowego Unii Europejskiej, rozwoju w tym zakresie zdolności organizacji, jak i praktycznych działań w wybranych obszarach. Tezą pracy jest, że podjęty po zakończeniu drugiej wojny światowej proces integracji europejskiej wszedł w kolejną fazę, podczas której jest określana jego istota, zakres, charakter. W związku z tym pojawia się wiele istotnych zagadnień determinujących współpracę państw tworzących Unię Europejską. Od najbardziej podstawowych, natury politycznej, związanych z przyjęciem rozwiązań, które będą określały między nimi wewnętrzny układ władzy, po te, związane z adaptacją Unii Europejskiej do zmiennych uwarunkowań międzynarodowych. Zagadnienia te sprowadzają się przede wszystkim do posiadania przez organizację i generowania przez nią zdolności do minimalizowania różnego rodzaju ryzyka, przeciwdziałania wyzwaniom i zagrożeniom, a także umiejętnego wykorzystywania szans w coraz bardziej dynamicznym i turbulentnym środowisku międzynarodowym. Praca składa się z trzech części zawierających jedenaście rozdziałów. Zostały one poprzedzone wstępem i podsumowane zakończeniem. W pracy zamieszczono także obszerny w treści aneks. Część pierwsza poświęcona została strukturze systemu reagowania kryzysowego Unii Europejskiej. Zawarto w niej opis kształtu i charakteru tego systemu, jego komponentów oraz podstaw. W rozdziale pierwszym reagowanie kryzysowe Unii Europejskiej ukazane zostało przez pryzmat kształtowania się tego obszaru aktywności Wspólnoty. Podjęte rozważania mają charakter teoriopoznawczy, generując ten rodzaj wiedzy w zakresie problematyki. Rozdział drugi poświęcony jest instytucjom i instrumentom reagowania kryzysowego Unii Europejskiej w ramach pierwszego filaru, tj. Wspólnot Europejskich. Zawarto w nim ich charakterystykę. W rozdziale trzecim zamieszono opis in-

16

Wstęp

stytucji i instrumentów reagowania kryzysowego Unii Europejskiej w ramach drugiego filaru, tj. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Dokonana charakterystyka ukazuje także procesy decyzyjne. Rozdział czwarty definiuje podstawy normatywne reagowania kryzysowego. Omówiona w nim została ewolucja prawnych aspektów reagowania kryzysowego, podstawy traktatowe, a także źródła prawa w zakresie problematyki. Druga część pracy dotyczy reagowania kryzysowego w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Ukazano w niej genezę i rozwój reagowania kryzysowego w ramach drugiego filaru, a także wybrane formy praktycznej realizacji operacji. Rozdział piąty ukazuje EPBiO przez pryzmat rozwoju zdolności wojskowych i cywilnych, jakie generuje w aspekcie reagowania kryzysowego. Rozdział szósty omawia praktyczne formy realizacji operacji reagowania kryzysowego od strony organizacji dowodzenia nimi i finansowania. Ukazuje on także i omawia misje podejmowane przez Unię Europejską. Rozdział siódmy został poświęcony reagowaniu kryzysowemu w relacji Unii Europejskiej z Sojuszem Północnoatlantyckim na tle podziału odpowiedzialności między organizacjami, formuły współpracy oraz prognozy kierunków wspólnych działań. Trzecia część pracy ukazuje wybrane, specyficzne obszary reagowania kryzysowego Unii Europejskiej. Zawarte w niej treści poświęcone są działaniom Unii Europejskiej w przestrzeni powietrznej, morskiej i lądowej. Wiedzę tę uzupełniono o kwestie dotyczące procesów informacyjnych zachodzących zarówno w wymienionych obszarach, jak i w obrębie całej organizacji. Rozdział ósmy omawia zagadnienia dotyczące działań Unii Europejskiej w systemie reagowania kryzysowego poprzez pryzmat możliwych scenariuszy zaangażowania organizacji oraz wykorzystanie w tym zakresie lotnictwa. Rozdział dziewiąty przedstawia zagadnienia związane z działaniami Unii Europejskiej na akwenach morskich w zakresie bezpieczeństwa żeglugi, systemu ratownictwa morskiego, przeciwdziałania katastrofom na morzu, zwalczania przestępczości zorganizowanej. Rozdział dziesiąty odnosi się, na przykładzie państwa członkowskiego Wspólnoty, do kwestii bezpieczeństwa granic w ramach strefy Schengen. Rozdział jedenasty podejmuje problematykę wymiany informacji w Unii Europejskiej. W aneksie przedstawiono systemy reagowania kryzysowego występujące w Unii Europejskiej służące wymianie informacji i podejmowaniu działań w sytuacjach nadzwyczajnych. Zawiera on szczegółowe omówienie systemów wymienionych w rozdziale jedenastym.

Wstęp

17

W niniejszej pracy posłużono się literaturą przedmiotu, dokumentami i aktami normatywnymi Unii Europejskiej. Z uwagi na układ treści, specyfikę przedmiotu, najbardziej pomocnymi były opracowania i dokumenty anglojęzyczne. Wśród nich na szczególną uwagę zasługiwały deklaracje końcowe ze spotkań szefów państw i rządów, decyzje Rady Unii Europejskiej, Parlamentu Europejskiego, na mocy których tworzono struktury reagowania kryzysowego bądź generowano w tym zakresie specyficzne obszary współpracy. Istotny wkład w treści pracy, w kontekście pozyskania i weryfikacji wiedzy, miały opracowania poszczególnych struktur Unii Europejskiej realizujących zadania z zakresu reagowania kryzysowego. Wśród pozycji literatury obcojęzycznej jako punkt odniesienia do oglądu stosunków międzynarodowych przez pryzmat konfliktów i sposobów ich rozwiązywania – bądź też braków w tym zakresie – posłużyła praca Josepha. S. Nye jr. Understanding International Conflicts. An Introduction to Theory and History (2008). Pozwoliła ona usystematyzować poglądy na działania podejmowane przez Unię Europejską jako rezultat dążeń do stabilizowania rzeczywistości społecznej. Treści te uzupełniły publikacje serii Chailott Paper, ukazujące zarówno wybrane problemy zarządzania kryzysowego: A. Nowak (ed.), Civilian crisis management: the EU way, Chaillot Paper No 90, Institute for Security Studies, Paris, June 2006, jak i udział UE we współpracy z innymi podmiotami w tym zakresie: M. Ortega (ed.), The European Union and the United Nations – Partners in effective multilateralism, Chaillot Paper No 78, Institute for Security Studies, June 2005; M. Ortega, Building the future: the EU’s contribution to global governance, Chaillot Paper No 100, Institute for Security Studies, Paris, April 2007. Na tym tle istotną rolę odegrały także raporty UE oraz innych organizacji, do których odwołano się w tekście. Ważne miejsce zajęły także takie pozycje jak m.in. H. Lühra, Die Finanzirung der EU-Militarisierung („Studien zur Militariesierung Europas” 2006, nr 6), S. Kjellena, Survey of UE e’learning system, (Krisberdskaps–Myndigheten 2007), czy J-P. Perruch-a, L’âge de raison de la politique de sécurité et de défense, (Défense UNION-IHEDN 2008). Istotny wkład w systematyzację wiedzy i uporządkowanie prezentowanych treści miały wybrane pozycje polskiej literatury przedmiotu. Wśród nich, na szczególne podkreślenie zasługuje praca T. Łoś-Nowak Stosunki międzynarodowe. Teorie – systemy – uczestnicy (Wrocław 2000), której treści posłużyły do identyfikacji teoriopoznawczych podstaw systemu reagowania kryzysowego Unii Europejskiej na tle systemów międzynarodowych jako takich. Bardzo ważną, porządkującą wywody funkcję spełniły prace Ryszarda Zięby. Wśród nich znalazły się tak istotne pozycje jak: Europejska Tożsamość Bezpieczeństwa

18

Wstęp

i Obrony. Koncepcja – struktura – funkcjonowanie (Warszawa 2000); Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej (Warszawa 2007) oraz liczne artykuły tego autora, m.in.: Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony: geneza i założenia („Przegląd Europejski” 2003, nr 1), Bezpieczeństwo międzynarodowe w pierwszej dekadzie XXI wieku w kontekście nowych wyzwań i zagrożeń („Krakowskie Studia Międzynarodowe” 2007, nr 4) i wiele innych. Na tym tle rolę uzupełniającą odegrały prace P. Żurawskiego vel Grajewskiego, Europejska polityka bezpieczeństwa i interwencji: stan, perspektywy, interesy Polski, („Nowa Europa” 2005, nr 2), czy też Ł. Kulesy, Europejski Cel Operacyjny 2010 (Warszawa 2005). O ile w polskiej – i nie tylko – literaturze przedmiotu w sposób niezwykle wyczerpujący i szczegółowy opisane są zagadnienia związane z II filarem Unii Europejskiej w zakresie reagowania w sytuacjach nadzwyczajnych, to w przypadku I natrafiamy na istotne luki poznawcze: po pierwsze, nie ma prac teoriopoznawczych będących wykładnią procesu integracji w sferze bezpieczeństwa Unii Europejskiej, uwzględniających jej kompleksowość; po drugie, nie ma prac dotyczących reagowania kryzysowego w I filarze wiążących w jedną całość działania polityczne, ekonomiczne, społeczne i militarne; po trzecie nie ma prac łączących w sposób kompleksowy I i II filar Unii Europejskiej w aspekcie reagowania kryzysowego w każdej ze sfer aktywności międzynarodowej organizacji. Prace, z których korzystano, zawierają w tym względzie wiedzę cząstkową i nieusystematyzowaną, poświęconą zwykle wybranym zagadnieniom (szczególnie w aspekcie stosunków międzynarodowych, tj. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa). Należy w tym miejscu podkreślić, że z uwagi na powyżej opisany stan autorzy pracy napotkali trudności związane z doborem i systematyzacją wiedzy, co skutkowało istotnymi ograniczeniami poznawczymi. Po pierwsze, nie zostały omówione w sposób kompleksowy działania i problemy w zakresie przezwyciężania przez Unię Europejską kryzysów gospodarczych – jednynie je zasygnalizowano. Po drugie, w zasadzie wskazano tylko na istotę kryzysów politycznych wewnątrz Unii Europejskiej implikujących działalność Wspólnoty w obszarze reagowania kryzysowego. Po trzecie, nie rozwinięto wielu wątków poruszanych w treści pracy, dotyczących np. współdziałania Unii Europejskiej z innymi organizacjami w celu przezwyciężania kryzysów czy np. mechanizmów ograniczania skutków kryzysu gospodarczego. Należy to uznać za niewątpliwą słabość niniejszej pracy. Fakt ten może tłumaczyć jedynie to, że jest to pierwsza w Polsce pozycja literatury poświęcona problematyce działalności

Wstęp

19

organizacji w zakresie kompleksowego i wielowymiarowego działania w sytuacjach nadzwyczajnych określanych mianem kryzysowych. Podjęty w pracy temat jest niezmiernie istotny. Zarówno z uwagi na praktykę działania państw, organizacji międzynarodowych, jak i badania w zakresie bezpieczeństwa narodowego i międzynarodowego. Zawarty w treści pracy przekaz dotyczy tego, z czym spotykamy się w procesie integracji europejskiej „tu i teraz”. Przybiera on przy tym postać opracowania, służącego jako źródło poznawcze obecnej sytuacji. Praca adresowana jest do wszystkich czytelników pragnących pogłębić swoją wiedzę na temat procesów integracji europejskiej w tak specyficznym obszarze, jakim jest reagowanie kryzysowe Wspólnoty Europejskiej. Jej autorzy szczególnie mają na uwadze środowiska naukowe, studentów nauk politycznych i stosunków międzynarodowych, a także wszystkich tych, którzy są od strony praktycznej związani z poruszanymi w treści publikacji zagadnieniami.

Jarosław Gryz

Część I

Struktura systemu reagowania kryzysowego Unii Europejskiej

Jarosław Gryz

Ro z d z i a ł I Reagowanie kryzysowe w Unii Europejskiej

Udzielając odpowiedzi na pytanie czy i w jakim zakresie Unia Europejska wygenerowała system reagowania kryzysowego, należy przede wszystkim starać się zweryfikować wiedzę, czy w Unii Europejskiej występuje system reagowania kryzysowego, a jeśli tak, to jaki ma on charakter. Ponadto należy udzielić odpowiedzi na pytanie pomocnicze – co stanowi o istocie reagowania kryzysowego Unii Europejskiej? Dzięki odnalezieniu tych odpowiedzi istnieje szansa na dokonanie oceny i wyprowadzenie wniosków końcowych dotyczących reagowania kryzysowego w Unii Europejskiej, jego charakteru oraz istoty.

1. Pojęcie reagowania kryzysowego Rozpatrując zagadnienie pojęć związanych z reagowaniem kryzysowym w Unii Europejskiej, należy zastosować ich jednolitą wykładnię. By tego dokonać, warto przyjąć jeden z poglądów porządkujących zakres poznania. Jak podkreśla W. Kitler, „kryzys”, „sytuacja kryzysowa”, „zarządzanie kryzysowe” definiowane są odmiennie, w zależności od dziedziny nauki lub działalności praktycznej, z którą wiążą się te pojęcia, a także od podmiotu, którego one dotyczą. Podobnie rzecz wygląda z „reagowaniem kryzysowym”, pojęciem zamiennie stosowanym w niniejszej pracy z „reagowaniem w sytuacjach nadzwyczajnych”. Jak konstatuje W. Kitler, nie ma w tym większego błędu do czasu, gdy zachowuje się zasadnicze reguły definiowania, a stosowane termi   Zob. W. Kitler, Istota zarządzania kryzysowego, [w:] J. Gryz, W. Kitler (red.), System reagowania kryzysowego, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2007, s. 9.

24

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

ny mają w danym wypadku takie, a nie inne znaczenie. Z uwagi na specyfikę zagadnienia w niniejszej pracy pojęcia odnoszące się do reagowania kryzysowego Unii Europejskiej zaczerpnięte zostały z jej dokumentów dających wykładnię sposobu rozumienia podejmowanych działań. Ma to na celu ukazanie sposobu rozumienia pojęć oraz treści z nimi związanych. Rozpatrując kwestie reagowania kryzysowego Unii Europejskiej, można w pierwszej kolejności poddać pod rozwagę następujące zagadnienia: ▪ jakie cele stawia sobie Unia Europejska w zakresie reagowania kryzysowego; ▪ z czym w Unii Europejskiej identyfikuje się pojęcia kryzysu, sytuacji kryzysowej oraz podejmowane w tym zakresie działania; ▪ czy w Unii Europejskiej występuje zarządzanie kryzysowe i reagowanie kryzysowe, które określają działania organizacji. Zagadnienia te obejmują zakres poznania systemu reagowania kryzysowego Unii Europejskiej oraz jego składowych. „Promowanie stabilnych warunków dla rozwoju ludzkiego i gospodarczego oraz promowanie praw człowieka, demokracji i podstawowych wolności pozostaje jednym z głównych celów działań zewnętrznych Unii Europejskiej (UE), do których przyczyniają się wspólnotowe instrumenty pomocy zewnętrznej”. „W sytuacjach przejściowych UE będzie wspierać powiązania pomiędzy pomocą w sytuacjach nagłych, odbudową i rozwojem długofalowym. W sytuacjach pokryzysowych rozwój będzie ukierunkowany przez zintegrowane strategie przejściowe, mające na celu reorganizację zdolności instytucjonalnych, podstawowej infrastruktury i służb społecznych, zwiększenie bezpieczeństwa żywności oraz zapewnienie trwałych rozwiązań dla uchodźców, osób przesiedlonych i ogólnego bezpieczeństwa obywateli. […] Niektóre kraje rozwijające się są szczególnie narażone na klęski żywiołowe, zmiany klimatu, zniszczenie środowiska naturalnego i zewnętrzne wstrząsy gospodarcze. Państwa Członkowskie i Wspólnota będą wspierać systemy zapobiegania klęskom i stan    W. Kitler zwraca przy tym uwagę, że źle się dzieje, gdy na przykład definicji wziętej ze źródła prawa lub jakiejś określonej dziedziny działalności praktycznej nadaje się uniwersalny charakter w taki sposób, iż powstaje z niej wręcz definicja syntetyczna. Taka bowiem ma dawać pojęcie ogólne o danej rzeczy, zjawisku, wspólne i zrozumiałe dla wszystkich dziedzin nauki (jeśli ją stosują) i dziedzin praktycznej działalności człowieka (np.: gospodarczej, politycznej, militarnej, dyplomatycznej). Zob. ibidem.    Rozporządzenie (WE) Nr 1717/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 listopada 2006 r. ustanawiające Instrument na rzecz Stabilności, 24.11.2006 PL, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 327/1.

Rozdział I. Reagowanie kryzysowe w Unii Europejskiej

25

gotowości w tych krajach z myślą o zwiększeniu ich odporności w konfrontacji z tymi wyzwaniami”. W praktycznej realizacji działań „UE odgrywać będzie wiodącą rolę we wdrażaniu zobowiązań z Deklaracji z Paryża dotyczących poprawy dostarczania pomocy i w tym kontekście podjęła cztery dodatkowe zobowiązania: zapewnienie pomocy w zakresie budowania zdolności poprzez skoordynowane programy, przy coraz szerszym wykorzystaniu uzgodnień między grupami donorów; dostarczanie 50% pomocy rząd-dla-rządu (government-to-government) przez systemy krajowe, w tym poprzez zwiększenie udziału procentowego pomocy dostarczanej poprzez wsparcie budżetu lub podejście sektorowe; unikanie tworzenia nowych jednostek wdrażania projektów; zredukowanie liczby nieskoordynowanych misji o 50%. UE będzie korzystała z doświadczeń nowych Państw Członkowskich (takich jak zarządzanie w okresie przejściowym) i będzie pomagała we wzmocnieniu roli tych krajów jako nowych donorów. UE będzie realizowała ten plan w bliskiej współpracy z krajami partnerskimi, innymi partnerami dwustronnymi na rzecz rozwoju oraz podmiotami wielostronnymi, takimi jak Organizacja Narodów Zjednoczonych i międzynarodowe instytucje finansowe, tak by uniknąć dublowania się działań i zmaksymalizować efekt i skuteczność światowej pomocy. UE będzie również wspierać wzmacnianie głosu krajów rozwijających się w instytucjach międzynarodowych”. Te słowa oddają istotę podejścia organizacji do działań, które podejmuje w praktyce. Reagowanie kryzysowe Unii Europejskiej posiada dwa wymiary: wewnątrzunijny i zewnętrzny. W przypadku wymiaru wewnętrznego zadania ochrony ludności w UE pozostają w sferze wyłącznych kompetencji państw członkowskich Unii. Władze krajowe dysponują zasobami i zdolnościami reagowania w sytuacji kryzysowej, których mogą użyć dla wsparcia innych państw członkowskich lub krajów trzecich. Zadaniem UE jest koordynowanie i wspieranie działań narodowych, zwłaszcza w przypadku operacji poza granicami Unii w ramach Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony. Pojedyncze działa   Wspólne oświadczenie Rady i przedstawicieli rządów Państw Członkowskich zebranych w ramach Rady, Parlamentu Europejskiego i Komisji w sprawie polityki rozwojowej Unii Europejskiej: „Konsensus Europejski”, 24.2.2006 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej (2006/C 46/01).    Ibidem.    Zob. European security and defence policy: the civilian aspects of crisis management, European Union European Security And Defence Policy, PRESS – EU Council Secretariat, Updated: July 2009 (źródło: [email protected] http://www.consilium.europa.eu/esdp).

26

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

nia podjęte przez Wspólnotę przyczyniają się do ochrony ludności, środowiska i majątku w przypadku klęsk żywiołowych i katastrof technologicznych oraz do podniesienia świadomości związków między działaniami ludzkimi a stanem związków środowiska naturalnego, co w przyszłości ma umożliwić zapobieganie wielu klęskom, w tym m.in. podwoziom. Wraz z pojawieniem się nowych wyzwań dla bezpieczeństwa Europy (walka z terroryzmem, ochrona infrastruktury krytycznej, zagrożenie poważnymi katastrofami, np. tsunami, konieczność usprawnienia transportu, pomocy) w latach 2005–2006 podjęto szereg inicjatyw w celu wzmocnienia i ujednolicenia ochrony ludności na poziomie UE. Dotyczą one m.in. zagrożeń niekonwencjonalnymi katastrofami chemicznymi, biologicznymi, radiologicznymi lub jądrowymi (CBRN) wywołanymi przez czynniki przypadkowe, pandemiczne lub celowe działanie, w tym – przez terroryzm, oraz wzrost ryzyka ich wystąpienia. Na tym tle szczególną rolę odrywa Mechanizm Ochrony Cywilnej, którego zadaniem jest zwiększanie poziomu koordynacji wewnątrz państw członkowskich Wspólnot Europejskich oraz Komisji Europejskiej poprzez procedury oraz struktury organizacji. Na tym tle istotną rolę odgrywa Fundusz Solidarności Unii Europejskiej (FSUE), który utworzono, aby umożliwić reagowanie na klęski żywiołowe. Jest on wyrazem europejskiej solidarności w stosunku do mieszkańców obszarów dotkniętych klęskami10. W wymiarze zewnętrznym działania organizacji przewidziane są w Instrumencie na rzecz stabilności oraz w Instrumencie Finansowym Ochrony Ludności (patrz szczegółowe omówienie w rozdziale II). Należy w tym miejscu podkreślić istotną rolę sy-

   Zob. Decyzja Rady z dnia 9 grudnia 1999 r. ustanawiająca wspólnotowy program działań w dziedzinie ochrony ludności, L 327/53 Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich 21.12.1999.    Zob. Obrona Cywilna Kraju, Serwis Informacyjny, (źródło: http://ock.gov.pl/portal/ock/16/2/).    Zob. Konkluzje Rady z dnia 6 grudnia 2007 r. w sprawie ograniczenia zagrożenia chemicznego, biologicznego, radiologicznego i jądrowego oraz w sprawie gotowości do przeciwdziałania biozagrożeniom, Rada Unii Europejskiej, Bruksela, 17 grudnia 2007 r. 10   Bezpośrednią przyczyną powołania do życia Funduszu były poważne powodzie, które latem 2002 r. nawiedziły Europę Środkową. W ciągu sześciu lat istnienia Funduszu pochodzące z niego środki wykorzystano w przypadku 26 klęsk żywiołowych, które obejmowały różnego rodzaju katastrofy, takie jak powodzie, pożary lasów, trzęsienie ziemi, wybuch wulkanu, burze i susze. Dotychczas 20 różnych krajów Europy otrzymało wsparcie w łącznej kwocie przekraczającej 1,5 mld euro. Szerzej: http://ec.europa.eu/ regional_policy/funds/ solidar/solid_pl.htm; Council Regulation (EC) No 2012/2002 of 11 November 2002 establishing the European Union Solidarity Fund, 14.11.2002 EN, Official Journal of the European Communities L 311/3.

Rozdział I. Reagowanie kryzysowe w Unii Europejskiej

27

stemów wymiany informacji w ramach Unii Europejskiej. Ich funkcja, sprowadzająca się do powiadamiania i uruchamiania procedur decyzyjnych, wymiany informacji, wypracowywania kierunków działania, tworzy rdzeń systemu reagowania kryzysowego Wspólnoty Europejskiej (patrz aneks 1)11. Jak podkreśla K. Ficoń, zasadniczą cechą systemów wymiany informacji jest funkcjonowanie w czasie rzeczywistym, zwykle przy jego deficycie oraz w trudnych sytuacjach decyzyjnych. W takim stanie rzeczy współdziałanie ludzi, techniki i procedur przebiega w warunkach niepełnej informacji12. Działania Unii Europejskiej w zakresie reagowania kryzysowego przybierają nie tylko postać wewnętrznych i zewnętrznych, lecz także niemilitarnych i militarnych. Działania niemilitarne to pomoc humanitarna. Różni się ona od innych rodzajów pomocy tym, że „[…] jej jedynym zadaniem jest szybka reakcja na sytuację kryzysową w celu ocalenia i utrzymania przy życiu ludzi oraz aby zapobiec lub ulżyć cierpieniu ludzkiemu wszędzie, gdzie zachodzi taka potrzeba, jeżeli miejscowe władze i inne podmioty lokalne nie chcą lub nie są w stanie podjąć działań. Gotowość i zdolność lokalnego reagowania na sytuację kryzysową są niezwykle istotne, jeśli chodzi o ratowanie życia. Mimo że zasady niesienia pomocy humanitarnej są specyficzne w porównaniu z innymi formami pomocy, konieczne jest jednak zachowanie spójności z innymi instrumentami polityki, szczególnie dotyczącymi zarządzania kryzysowego i współ-

  Warto wymienić te systemy, by ukazać obszary, w których występują: 1. system wczesnego ostrzegania i alarmowania (Early Warning and Response System, EWRS); 2. system wczesnego ostrzegania przed biologiczno-chemicznymi atakami i zagrożeniami (Rapid Alert System for Biological and Chemical Attacks and Threats RAS-BICHAT); 3. system wczesnego powiadamiania i wymiany informacji o zagrożeniach radiologicznych bądź nuklearnych (European Community Urgent Radiological Information Exchange, ECURIE); 4. system ostrzegania przed wadliwymi produktami (Rapid Alert System for Non-Food Products, RAPEX); 5. system szybkiego ostrzegania o niebezpiecznych produktach żywnościowych (Rapid Alert System for Food and Feed, RASFF); 6. zintegrowany i skomputeryzowany system weterynaryjny (Trade Control and Expert System, TARCES); 7. europejski system wczesnego powiadamiania i wymiany informacji o zdrowiu roślin (European Network of Plant Health Information Systems, EUROPHYT); 8. system weterynaryjnych procedur przewozowych (SHIFT); 9. system Zgłaszania Chorób Zwierząt (Animal Disease Notification System, ADNS); 10. europejska Sieć Umacniania Prawodawstwa (European Law Enforcement Network, LEN); 11. system ochrony sieci ostrzegania o zagrożeniach dla infrastruktury krytycznej (Critical Infrastructure Warning Information Network, CIWIN). Wszystkie połączone są poprzez system powiadamiania ARGUS. 12   Zob. K. Ficoń, Inżynieria zarządzania kryzysowego. Podejście Systemowe, BEL Studio Sp. z o.o., Warszawa 2007, s. 30–34. 11

28

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

pracy na rzecz rozwoju”13. Działania militarne w reagowaniu kryzysowym przewidują trzy rodzaje akcji: 1. humanitarne i ratunkowe; 2. utrzymania pokoju; 3. zbrojne służące zarządzaniu kryzysowemu, w tym przywracaniu pokoju14. Działania te wiążą się z realizacją celów Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa w zakresie operacji zapobiegania konfliktom i zarządzania kryzysowego15. Udział w ich osiąganiu przewidziany jest nie tylko dla państw UE, lecz także innych podmiotów (państw i organizacji), które pragną współuczestniczyć w rozwoju efektywnych operacji zarządzania kryzysowego. Zarządzanie kryzysowe w Unii Europejskiej identyfikowane jest przez pryzmat kompetencji i działań przynależnych do Komisji Europejskiej. Jak stwierdzono w dokumencie „Konsensus Europejski”: „W zakresie swoich kompetencji nadanych na mocy Traktatu Komisja odgrywa dużą rolę w rozwoju. Szczególne znaczenie mają jej obecność na świecie, promowanie spójności polityki na rzecz rozwoju, szczególne kompetencje i wiedza ekspercka, prawo inicjatywy na szczeblu wspólnotowym, upraszczanie koordynacji i harmonizacji oraz ponadnarodowy charakter. Wspólnotę wyróżnia przewaga względna i wartość dodana, dzięki którym możliwa jest komplementarność z dwustronnymi politykami Państw Członkowskich i innych donorów międzynarodowych. W imieniu Wspólnoty Komisja będzie dążyła do tego, by dostarczyć wartość dodaną poprzez pełnienie następujących ról: ▪ Po pierwsze, obecność na świecie. Komisja jest obecna jako partner na rzecz rozwoju w większej liczbie krajów niż największe nawet Państwa Członkowskie, a w niektórych przypadkach jest jedynym znacząco obecnym partnerem ze strony UE. Komisja realizuje wspólną politykę handlową, programy współpracy obejmujące praktycznie wszystkie państwa i regiony rozwijające się oraz dialog polityczny prowadzony wraz z Państwami Członkowskimi. Otrzymuje wsparcie ze strony rozległej sieci delegatur. Dzięki temu potrafi reagować na bardzo różnorodne sytuacje, w tym sytuacje w państwach niestabilnych, z których wycofały się Pań13   Europejski konsensus w sprawie pomocy humanitarnej, Komunikat Komisji Do Parlamentu Europejskiego i Rady, Komisja Wspólnot Europejskich, Bruksela, dnia 13.6.2007, KOM(2007) 317 wersja ostateczna. 14   Traktat o Unii Europejskiej, Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską w wersji Traktatu Amsterdamskiego, [w:] A. Przymorska-Klimczak, E. Skrzydło-Tefelska (oprac.), Dokumenty Europejskie, Morpol, Lublin 1999, s. 59–73. 15   Cologne European Council, Declaration on Strengthening the Common European Policy and Security and Defence, Cologne, 3–4 June 1999, [w:] Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony. Dokumenty z lat 1998–2000, część I, Małgorzata Zawistowska (oprac.), „Studia i Materiały PFSM”, Warszawa, wrzesień 2000, s. 38–39.

Rozdział I. Reagowanie kryzysowe w Unii Europejskiej

▪

▪

▪

▪

29

stwa Członkowskie. (C 46/8 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej 24.2.2006)16. Po drugie, z poparciem Państw Członkowskich, zapewnianie spójności polityki na rzecz rozwoju w działaniach Wspólnoty, w szczególności w przypadkach, gdy polityki Wspólnoty mają znaczny wpływ na kraje rozwijające się, np. w polityce dotyczącej handlu, rolnictwa, rybołówstwa i migracji oraz powszechne promowanie tej zasady. Korzystając ze swoich doświadczeń oraz wyłącznej kompetencji w zakresie handlu, Wspólnota ma przewagę względną w udzielaniu wsparcia krajom partnerskim we włączaniu handlu w krajowe strategie rozwoju oraz we wspieraniu współpracy regionalnej kiedykolwiek jest to możliwe. Po trzecie, promowanie najlepszych praktyk dotyczących rozwoju. Komisja, wraz z Państwami Członkowskimi, będzie stymulowała europejską debatę na temat rozwoju i promowała najlepsze praktyki dotyczące rozwoju, np., we właściwych przypadkach, bezpośrednie wsparcie budżetu i pomoc sektorową, odejście od pomocy wiązanej, podejście oparte na rezultatach i dekoncentrację wdrażania pomocy. Poprzez zwiększanie swoich zdolności analitycznych Komisja ma potencjał, by pełnić rolę centrum intelektualnego w pewnych zagadnieniach związanych z rozwojem. Po czwarte, ułatwianie koordynacji i harmonizacji. Komisja będzie odgrywała aktywną rolę we wdrażaniu Deklaracji z Paryża w sprawie skuteczności pomocy i będzie jedną z sił napędowych w promowaniu wypełniania zobowiązań podjętych przez UE w Paryżu w zakresie odpowiedzialności, dostosowania, rezultatów harmonizacji i wzajemnej odpowiedzialności. Komisja będzie nadal promować 3C – coordination, complementarity, coherence (koordynację, komplementarność, spójność) jako wkład UE w szerszy międzynarodowy program skuteczności pomocy. Wspólnota będzie również wspierać wzmocnioną koordynację pomocy w sytuacji klęski żywiołowej i stan gotowości w kontekście funkcjonujących systemów i mechanizmów międzynarodowych oraz wiodącej roli ONZ w zapewnianiu międzynarodowej koordynacji. Po piąte, rola w dostarczaniu pomocy w obszarach, gdzie rozmiar i masa krytyczna mają szczególne znaczenie.

16   Komponent pomocy rozwojowej jest definiowany jako każda forma oficjalnej pomocy rozwojowej zgodnie z ustaleniami Komitetu Pomocy Rozwojowej przy OECD. Współpraca wspólnotowa na rzecz rozwoju opiera się na art. 177–181 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską.

30

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

▪ Po szóste, Komisja będzie promowała demokrację, prawa człowieka, dobre rządy i poszanowanie prawa międzynarodowego, ze szczególnym podkreśleniem przejrzystości i działań antykorupcyjnych. Komisja ma pozytywne doświadczenia w promowaniu demokracji, praw człowieka oraz budowaniu narodu i będzie kontynuować te działania. ▪ Po siódme, w urzeczywistnianiu zasady uczestnictwa społeczeństwa obywatelskiego Komisja będzie wspierana przez Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny, który przyczynia się do ułatwiania dialogu z lokalnymi partnerami gospodarczymi i społecznymi. Ponadto Komisja dokłada starań, by propagować rozumienie wzajemnych zależności i wspierać solidarność Północ–Południe. W tym celu Komisja zwróci szczególną uwagę na zwiększanie świadomości i edukację w zakresie problematyki rozwoju wśród obywateli UE”17. Jak wynika z powyższych treści, kompetencje Komisji dotyczą wyłącznie I filaru, tj. Wspólnot Europejskich. W drugim, obejmującym współpracę międzyrządową, Komisja Europejska odgrywa rolę wspomagającą. Decydujące znaczenie przypada Europejskiej Polityce Bezpieczeństwa i Obrony, która wspiera utrzymanie pokoju i bezpieczeństwa w ramach czterech obszarów priorytetowych: operacji policyjnych, wspierania rządów prawa, umacniania administracji cywilnej i ochrony cywilnej, a także je uzupełniających: monitorowania granic oraz przestrzegania porozumień pokojowych18. Przyczyny, a zarazem skutki zmuszające Unię Europejską do podejmowania działań w zakresie reagowania kryzysowego upatrywane są w środowisku bezpieczeństwa międzynarodowego. Aktywność UE wiązana jest m.in. z działalnością Organizacji Narodów Zjednoczonych. „Brak bezpieczeństwa i konflikty z użyciem siły stanowią największe przeszkody w osiągnięciu milenijnych celów rozwoju. Bezpieczeństwo i rozwój stanowią istotne i komplementarne aspekty stosunków UE z krajami trzecimi. W ramach swoich działań kraje te przyczyniają się do tworzenia bezpiecznego środowiska i przerwania błędnego koła ubóstwa, biedy, wojny, zniszczenia środowiska naturalnego i upadających struktur gospodarczych, społecznych i politycznych”19. Przy-

  Wspólne oświadczenie Rady i przedstawicieli rządów Państw Członkowskich zebranych w ramach Rady, Parlamentu Europejskiego i Komisji w sprawie polityki rozwojowej Unii Europejskiej: „Konsensus Europejski”, op.cit. 18   European security and defence policy: the civilian aspects of crisis management, European Union European Security And Defence Policy…, op.cit. 19   Jak podkreśla dokument „UE, w zakresie odpowiednich kompetencji Wspólnoty i Państw Członkowskich, wzmocni kontrolę prowadzonego przez siebie wywozu broni, tak by uniknąć sytuacji, w których broń wyprodukowana w UE będzie wykorzystywa17

Rozdział I. Reagowanie kryzysowe w Unii Europejskiej

31

jęty przez Radę Unii Europejskiej, Parlament Europejski i Komisję Europejską w dniu 22 listopada 2005 r. i zaaprobowany przez Radę Europejską w dniach 15–16 grudnia 2005 r. Europejski konsensus w sprawie rozwoju, stwierdza, że Wspólnota, w ramach kompetencji swoich instytucji, rozwinie wszechstronne podejście do zapobiegania niestabilności państw, konfliktom, klęskom żywiołowym i innym rodzajom kryzysów.

2. Charakter reagowania kryzysowego Rozpatrując kwestię czy w Unii Europejskiej występuje system reagowania kryzysowego, a jeśli tak, to jaki ma on charakter, należy w pierwszej kolejności odnieść się do teorii systemów w stosunkach międzynarodowych. Zgodnie z nią w środowisku międzynarodowym mamy do czynienia z systemem globalnym, w którym występują liczne subsystemy. Do tej kategorii zalicza się Unia Europejska20. W związku z tym można uznać, że reagowanie kryzysowe Unii Europejskiej sensu stricto przybiera postać systemową. Nie jest jednak, na przeciwko ludności cywilnej albo w celu zaostrzenia napięć lub konfliktów w krajach rozwijających się oraz podejmie konkretne kroki w celu ograniczenia niekontrolowanego rozpowszechniania ręcznej broni strzeleckiej i broni lekkiej zgodnie z europejską strategią przeciw nielegalnemu handlowi ręczną bronią strzelecką i bronią lekką oraz amunicją do niej. UE zdecydowanie wspiera również ideę odpowiedzialności za ochronę. Nie możemy stać z boku podczas gdy dokonuje się ludobójstwo, zbrodnie wojenne, czystki etniczne lub inne rażące naruszenia międzynarodowego prawa humanitarnego i praw człowieka. UE będzie wspierać zwiększoną rolę regionalnych i subregionalnych organizacji w procesie wzmacniania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa, w tym ich zdolności do koordynacji wsparcia ze strony donorów w dziedzinie zapobiegania konfliktom. UE będzie przyczyniać się do wzmacniania społecznego wymiaru globalizacji, propagowania zatrudnienia i pracy w godziwych warunkach dla wszystkich. Będziemy dążyć do tego, by migracja stała się pozytywnym czynnikiem rozwoju, poprzez wspieranie konkretnych środków służących zmniejszaniu ubóstwa, w tym ułatwianie przesyłania pieniędzy oraz ograniczanie „drenażu mózgów”. UE będzie kierować globalne wysiłki w stronę ograniczania wzorców niezrównoważonej konsumpcji i produkcji. Będziemy wspierać kraje rozwijające się we wdrażaniu wielostronnych umów dotyczących środowiska naturalnego oraz propagować inicjatywy w dziedzinie środowiska służące rozwojowi krajów ubogich. UE potwierdza swoje zdecydowanie w przeciwdziałaniu zmianom klimatu”. Ibidem. 20   W analizowanej literaturze przedmiotu, szczególne znaczenie dla prowadzonych badań w zakresie teorii systemów międzynarodowych ma praca T. Łoś-Nowak, Stosunki międzynarodowe. Teorie – systemy – uczestnicy, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2000, s. 62–77.

32

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

z uwagi na charakter samej organizacji, w pełni ukształtowanym systemem i do tej kategorii z definicji nie należy go zaliczać. O systemowym charakterze reagowania kryzysowego Unii przesądzają następujące elementy: uczestnicy, interakcje między nimi zachodzące, rezultaty tych interakcji oraz środowisko międzynarodowe, w którym występują. Systemowy charakter reagowania kryzysowego Unii Europejskiej generuje związki międzysystemowe. Związki te występują między Unią a innymi podmiotami środowiska międzynarodowego – organizacjami i państwami. Przybierają przy tym postać funkcjonalnych, organizacyjnych i normatywnych związków ukierunkowanych na określone cele polityczne, społeczne i inne, którym mają służyć. Pierwsze z nich wyrażane są układami relacji między różnymi strukturami Unii i podmiotami środowiska międzynarodowego. Drugie – określonym sposobem zorganizowania tych relacji. Trzecie – zobowiązaniami, a także określonym trybem ich realizacji, które nakładane są na różne podmioty. Wymienione związki wzajemnie się dopełniają, tworząc strukturę oddziaływań i współzależności międzysystemowych. Rozpatrywane z perspektywy związków międzysystemowych reagowanie kryzysowe Unii Europejskiej generuje współzależność subsystemów, tak jak ma to miejsce w przypadku niej oraz Sojuszu Północnoatlantyckiego, Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, a także wielu innych organizacji międzynarodowych. Wymienione związki międzysystemowe tworzone przez Unię Europejską sprawiają, że jest ona poddana licznym wpływom innych podmiotów, np. Organizacji Narodów Zjednoczonych, czy Sojuszu Północnoatlantyckiego. Wynika to z politycznych oraz innych uwarunkowań działania Unii Europejskiej i ma znaczenie w przypadku rozpatrywania charakteru tych związków np. politycznych, społecznych, ekonomicznych, militarnych i innych. Właściwością Unii Europejskiej jest posiadanie określonej struktury wewnętrznej, zawierającej związki międzypaństwowe. W tę strukturę wpisane są zachowania państw oraz rezultaty tych zachowań. Kreuje to warunki do powstawania wewnątrz organizacji reżimów międzynarodowych. Ich rolą jest tworzenie wielostronnych mechanizmów „obróbki” złożonych problemów sektorowych wynikających z działania organizacji w obszarze reagowania kryzysowego21. Dzieje się tak w ramach prowadzonej przez organizację polityki międzynarodowej. W tym ujęciu reagowanie kryzysowe wpisane jest w formy normatywne i organizacyjne tożsame dla Unii Europejskiej, a niekiedy także dla innych podmiotów stosunków międzynarodowych. Kreuje to określone 21   Zob. M. Pietraś, Państwa narodowe wobec dynamiki procesów bezpieczeństwa, [w:] J. Fiszer (red.), Państwa narodowe w euroatlantyckich strukturach, Warszawa 1996, s. 66.

Rozdział I. Reagowanie kryzysowe w Unii Europejskiej

33

oddziaływania i współzależności prowadzące do interakcji między nimi. Interakcje te tworzą strukturę związków międzysystemowych istotną dla reagowania kryzysowego Unii. Międzysystemowy charakter związków Unii Europejskiej z innymi podmiotami środowiska międzynarodowego skutkuje sukcesywnym powoływaniem kolejnych mechanizmów reagowania kryzysowego w ramach organizacji. Mechanizmy te stanowią o rozwoju związków funkcjonalnych, organizacyjnych i normatywnych i są odpowiedzią na zagrożenia identyfikowane jako źródła niestabilności dla całej organizacji. Tego rodzaju tryb powstawania związków pozwala na konstatację, że mechanizmy reagowania kryzysowego Unii Europejskiej przybierają postać reaktywną nie zaś wyprzedzającą w stosunku do prognozowanych zdarzeń, zjawisk lub procesów. Opisany stan rzeczy jest pochodną wielu czynników, wśród których można wymienić m.in.: międzyrządowy charakter współpracy, rolę interesu narodowego, stan świadomości społeczeństw państw Unii Europejskiej, legitymizację jej działań oraz wiele, wiele innych. Reagowanie kryzysowe w Unii Europejskiej jest rezultatem wielu dekad działalności Wspólnot Europejskich, a od 1993 r. Wspólnoty Europejskiej, w zakresie polityki zewnętrznej, prowadzonej poprzez współpracę międzynarodową. Za właściwy moment powstawania systemowej postaci reagowania kryzysowego Unii Europejskiej należy uznać powołanie w jej ramach trzech filarów polityki. Był to ten moment, w którym przywódcy państw i rządów zdecydowali się na korelację ich polityk w strukturach ponadnarodowych przypisanych do organizacji. Z uwagi na złożoność spraw, którymi przyszło się zająć Unii Europejskiej, relatywnie najprostsze okazało się uporządkowanie współpracy i nadanie jej ram instytucjonalnych w drugim filarze, tj. we Wspólnej Polityce Zagranicznej i Bezpieczeństwa22. Jak wkrótce zweryfikowała to rzeczywistość w kontekście konfliktów na Bałkanach i w Afryce, polityka ta zaczęła sukcesywnie ewoluować w kierunku Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony23. Ewolucja ta, w wymiarze instytucjonalnym obejmująca m.in. współpracę 22   Jak stanowił art. II deklaracji państw członkowskich Unii Zachodnioeuropejskiej w sprawie roli UZE i jej stosunków z Unią Europejską i Sojuszem Atlantyckim przyjęty 10 grudnia 1991 r. w Maastricht: „Unia zwraca się do Unii Zachodnioeuropejskiej (UZE), która stanowi integralną część rozwoju Unii Europejskiej, o opracowanie i realizację decyzji i działań Unii mających znaczenie dla obrony. Rada, w porozumieniu z instytucjami UZE, przyjmuje niezbędne rozwiązania praktyczne”. 23   Jak stanowił art. I cytowanego wyżej traktatu: „Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa obejmuje wszystkie kwestie dotyczące bezpieczeństwa Unii Europejskiej, w tym wypracowanie z czasem wspólnej polityki obronnej, która mogłaby doprowadzić w stosownym momencie do wspólnej obrony”.

34

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

z Unią Zachodnioeuropejską i Sojuszem Północnoatlantyckim, prowadziła do wytworzenia związków międzysystemowych służących współpracy międzynarodowej, a ukierunkowanych na działania w sytuacjach, stanach nadzwyczajnych, określanych mianem kryzysów polityczno-militarnych. Przyczyniła się przy tym do wykreowania w tym obszarze współpracy międzynarodowej zasad, norm, reguł, procedur i ról24. Kształtowanie w Unii Europejskiej zdolności do reagowania kryzysowego w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, ewoluującej w kierunku Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, na pewien czas określiło specyfikę działań organizacji w tym obszarze. Praktycznie do 1999 r. skoncentrowało uwagę decydentów politycznych, narodowych i unijnych na kwestiach polityki międzynarodowej związanej przede wszystkim z kryzysami polityczno-militarnymi i humanitarnymi25. Ta specyfika zdeterminowała rozwój, kierunki działań, sposób myślenia o naturze kryzysów oraz możliwościach ich rozwiązania w strukturach unijnych i narodowych. Przykładem może być stworzenie w 1999 r. Celu Operacyjnego Unii Europejskiej, a w stosunku do niego w 2001 r. Mechanizmu Szybkiego Reagowania zastąpionego w 2007 r. Instrumentem na rzecz Stabilności26. Tego typu podejście, widoczne w sposobie działania Unii przede wszystkim w drugim filarze, odsunęło na dalszy plan kwestie kryzysów innej natury, np. finansowych czy gospodarczych (choć te ostatnie, paliwowe z 1973 i 1978 r., de facto zainicjowały współpracę w obszarze reagowania kryzysowego). W rezultacie istniejące mechanizmy nie zostały w pełni dostosowane do nowych warunków bądź wystąpił ich brak, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do polityki energetycznej Federacji Rosyjskiej czy w przypadku kryzysu finansowego dotykającego państwa Unii Europejskiej w 2008 i 2009 r. Sytuacja ta stworzyła z jednej strony potrzebę unifikacji istniejących rozwiązań, z drugiej – stworzenia nowych.

  Zob. R. Kuźniar, Procesy instytucjonalizacji w systemie państw kapitalistycznych, [w:] J. Kukułka (red.), Zmienność i instytucjonalizacja stosunków międzynarodowych, Warszawa 1988, s. 432. 25   Zob. R. Zięba, Europejska Tożsamość Bezpieczeństwa i Obrony, op.cit., s. 47–207; M. Wiatr, Operacje połączone, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2006, s. 33–228; Z. Adamowicz, P. Bryksa, Zarządzanie kryzysowe i ochrona ludności, [w:] Wybrane zagadnienia polityki bezpieczeństwa wewnętrznego Unii Europejskiej. Szanse i zagrożenia dla Polski, Biuro Bezpieczeństwa Narodowego, z. 1, Warszawa 2008, s. 31–40. 26   Rozporządzenie Rady (WE) nr 381/2001 z dnia 26 lutego 2001 r. tworzące mechanizm szybkiego reagowania (Dziennik Urzędowy L 057, 27/02/2001 P. 0005–0009); Rozporządzenie (WE) nr 1717/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 listopada 2006 r. ustanawiające Instrument na rzecz Stabilności, op.cit. 24

Rozdział I. Reagowanie kryzysowe w Unii Europejskiej

35

Istotnym elementem rozwoju polityczno-militarnego i humanitarnego zakresu reagowania kryzysowego w Unii Europejskiej było kształtowanie się w latach 90. XX wieku koncepcji Europejskiej Tożsamości Bezpieczeństwa i Obrony. Stała się ona polityczno-militarną płaszczyzną integrującą działania Sojuszu Północnoatlantyckiego, Unii Zachodnioeuropejskiej i Unii Europejskiej w jej drugim filarze27. Ewolucja stosunków transatlantyckich w sferze bezpieczeństwa miała przy tym decydujący wpływ na przyjmowane rozwiązania, określone działania oraz ich formy organizacyjne i normatywne28. W rezultacie istniejące aktualnie rozwiązania, występujące w Unii Europejskiej, są w dużej mierze ich pochodną29. Rozpatrując problem reagowania kryzysowego Unii Europejskiej od strony teoretycznej, można posłużyć się przykładem reagowania kryzysowego w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Obszarze, w którym występują: ▪ zespół zunifikowanych działań łączących komponenty militarne i pozamilitarne w działaniach wewnątrz- i pozaunijnych; ▪ mechanizmy i struktury współpracy wielonarodowej z udziałem Unii Europejskiej, jej państw członkowskich oraz organizacji i państw spoza organizacji, podmiotów pozarządowych; ▪ procedury reagowania kryzysowego opisujące kolejność i sekwencje działań pozwalających na rozwiązanie sytuacji kryzysowej, zażegnanie kryzysu bądź jego ograniczenie, a także szeroko rozumianą odbudowę, działania na rzecz stabilności. Na tym tle składowymi reagowania kryzysowego Unii Europejskiej są: ▪ środowisko międzynarodowe, w którym występują różnorodne podmioty międzyrządowe i pozarządowe; ▪ interakcje zachodzące między wymienionymi podmiotami a Unią Europejską i państwami ją tworzącymi; ▪ instytucje Unii prowadzące działalność w ramach bądź na rzecz Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony;   Zob. R. Zięba, Europejska Tożsamość Bezpieczeństwa i Obrony, op.cit., s. 47–100.   Zob. J. Gryz, Relacje transatlantyckie w sferze bezpieczeństwa i obrony, „Stosunki Międzynarodowe” 2002, nr 1–2 (t. 25), s. 43–60. 29   Zob. J. Gryz, Perspektywy rozwoju stosunków transatlantyckich w sferze bezpieczeństwa międzynarodowego, [w:] J. Gryz (red.), Bezpieczeństwo w stosunkach transatlantyckich, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2008, s. 245–251. 27

28

36

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

▪ państwa oraz tworzone przez nie struktury, w tym reagowania kryzysowego, wchodzące we wzajemne interakcje; ▪ społeczeństwa państw przynależących do organizacji, jak również te, wobec których prowadzone są działania Unii Europejskiej. Istotnymi elementami reagowania kryzysowego Unii Europejskiej są równocześnie: ▪ struktura systemu międzynarodowego oparta na państwach i instytucjach Unii Europejskiej we wzajemnym związku ze społeczeństwami ją tworzącymi i szeroko rozumianą społecznością międzynarodową; ▪ funkcjonowanie systemu międzynarodowego będące następstwem procesów, zjawisk, zdarzeń zachodzących w rzeczywistości społecznej; ▪ dynamika przekształceń systemu międzynarodowego wynikająca z zachowań podmiotów międzyrządowych i pozarządowych (grup społecznych, organizacji, społeczeństw), ich ról. W rezultacie reagowanie kryzysowe Unii Europejskiej zawiera w sobie określonych uczestników, zachodzące między nimi interakcje oraz ich interakcje ze środowiskiem zewnętrznym. Tworzy to sytuację, w której działania Unii Europejskiej nabierają cech kompleksowych, wieloaspektowych, ukierunkowanych na rozwiązanie lub opanowanie kryzysu także poprzez inne organizacje bądź z ich udziałem. Reagowanie kryzysowe Unii Europejskiej oparte jest na szczególnych rozwiązaniach wynikających ze współpracy międzyrządowej30. Rozwiązania te przenoszone są równolegle zarówno na struktury unijne (instytucje), jak i na narodowe, tożsame dla poszczególnych państw tworzących organizację. Strukturami unijnymi zajmującymi się tą problematyką zgodnie z przypisanymi kompetencjami są m.in.: Rada Europejska, Rada Unii Europejskiej, Komisja Europejska (w tym Komitet Ekonomiczno-Społeczny, Komitet Regionów), Parlament Europejski. Ich uzupełnienie stanowią: Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa, Komitet Wojskowy, Sztab Wojskowy. Są one powołane do zapewnienia politycznego kierowania i strategicznego ukierunkowywania działań Unii, ich koordynacji w sytuacjach kryzysowych31. Strukturami narodowymi biorą30   Obecny charakter stosunków międzynarodowych promuje organizacje o wysokim stopniu samodzielności wobec państw je tworzących, przez co organizacje te stają się narzędziami realizacji interesów wspólnych dla państw członkowskich. Zob. T. Łoś-Nowak, Wspólnotowość polityki zagranicznej Unii Europejskiej, „Przegląd Europejski” 2004, nr 1, s. 7. 31   Zob. L. Pajórek, M. Szkodzińska, Polityka bezpieczeństwa i obrony Unii Europejskiej. Budowa europejskiej autonomii strategicznej, MON, Warszawa 2004, s. 8.

Rozdział I. Reagowanie kryzysowe w Unii Europejskiej

37

cymi udział w wypracowaniu decyzji podejmowanych w ramach Unii są, zgodnie ze swoimi prerogatywami, władze państw. W związku z powyższym można wskazać na dwie płaszczyzny instytucjonalne, które wzajemnie na siebie oddziałując, tworzą ramy reagowania kryzysowego Unii Europejskiej. Są to: ▪ Rada Europejska, Rada Unii Europejskiej, Komisja Europejska (w tym Komitet Ekonomiczno-Społeczny, Komitet Regionów), Parlament Europejski – biorące udział w tworzeniu systemu reagowania kryzysowego o charakterze pozamilitarnym, przede wszystkim w ramach pierwszego filaru, tj. Wspólnot Europejskich; ▪ Rada Europejska, Rada Unii Europejskiej, Komisja Europejska, Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa, Komitet Wojskowy, Sztab Wojskowy – biorące udział w tworzeniu systemu reagowania kryzysowego łączącego militarne i niemilitarne (humanitarne) działania Unii w ramach drugiego filaru, tj. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Zasadniczy cel wymienionych struktur stanowią działania ukierunkowane na zapewnienie pokoju i wzmocnienie bezpieczeństwa międzynarodowego, pomoc humanitarną, odbudowę poprzez przeciwdziałanie kryzysom bądź likwidację ich skutków. Z tego imperatywu wynika m.in. promowanie współpracy międzynarodowej, a także rozwijanie i konsolidowanie demokracji, praworządności, przestrzegania praw człowieka, podstawowych wolności, zarówno w ramach organizacji, jak i poza nią. Jednym z istotniejszych celów jest przy tym ochrona wspólnych wartości, fundamentalnych interesów oraz niezależności Unii. Stąd też wynika dążenie do wzmacniania bezpieczeństwa jej członków przy wykorzystaniu dostępnych środków dyplomatycznych i innych32. Istotnym dopełnieniem wymienionych celów jest wsparcie udzielane przez Unię Europejską innym podmiotom. Mogą być to zarówno organizacje międzynarodowe, czego najlepszym przykładem są Narody Zjednoczone, jak i państwa. W przypadku ONZ wsparcie udzielane jest agendom organizacji33. W przypadku państw, które mają np. do czynienia z kryzysami będącymi następstwem klęsk żywiołowych, jest to wsparcie udzielane poprzez ustanowiony 11 listopada 2002 r. Fundusz Solidarności Unii Europejskiej. Jest to relatywnie nowy obszar aktywności organizacji, w którym zakres podejmowanych działań bę-

  Zob. A. Nowak (ed.), Civilian crisis management: the EU way, Chaillot Paper No 90, Institute for Security Studies, Paris, June 2006, s. 9–14. 33   Zob. S. Biscop, Security and development: a positive agenda for a global EU-UN partnership, [w:] M. Ortega (ed.), The European Union and the United Nations – Partners in effective multilateralism, Chaillot Paper No 78, Institute for Security Studies, June 2005, s. 17–30. 32

38

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

dzie prawdopodobnie poszerzany przede wszystkim o pomoc humanitarną34. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że istotnym uzupełnieniem zdolności Unii Europejskiej w sytuacjach nadzwyczajnych będzie rozwój mechanizmów przeciwdziałania (i opanowywania) kryzysów gospodarczych i finansowych. Reagowanie kryzysowe Unii Europejskiej przybiera szczególną postać z uwagi na to, że organizacja jest wspólnotą międzynarodową. Wspólnota ta ma określone cechy, które determinują zarówno jej funkcjonowanie, jak i działania35. Wśród nich szczególną – z uwagi na swoje znaczenie – jest demokratyczny system polityczny charakteryzujący sposób organizacji wspólnoty. Jak podkreśla Konstanty A. Wojtaszczyk, system ten zawiera: ▪ stabilny oraz jasno zdefiniowany zespół instytucji oraz podział ról w zarządzaniu nimi; ▪ decyzje podejmowane w ramach systemu politycznego o charakterze rozstrzygającym; ▪ permanentny, wzajemny związek między otoczeniem systemu politycznego a podejmowanymi w procesach decyzyjnych rozstrzygnięciami36. Tak opisany system polityczny Unii Europejskiej stanowi podstawę, a zarazem wykładnię w zakresie organizacji reagowania kryzysowego. Należy jednak podkreślić, iż ostateczny kształt unijnemu reagowaniu kryzysowemu w jego aktualnej postaci nadają tendencje i procesy w stosunkach międzynarodowych przełomu XX i XXI wieku. Wśród nich na pierwsze miejsce wysuwa się proces konsolidacji bezpieczeństwa polityczno-militarno-gospodarczego wewnątrz Unii Europejskiej zainicjowany m.in. inkorporacją dorobku Unii Zachodnioeuropejskiej oraz tworzenie zdolności reagowania kryzysowego w takich obszarach jak finanse, gospodarka i polityka. W rezultacie decyzji Unii Zachodnioeuropejskiej z 13 listopada 1999 r. w sprawie przekazania zadań Unii Europejskiej oraz ustaleń podjętych na francusko-brytyjskim spotkaniu przywódców państw w dniach 3–4 grudnia 1999 r. w Saint Malo, spotkaniach Rady Europejskiej w grudniu 1999 r. w Hel34   Wzmacnianie zdolności reagowania UE na klęski żywiołowe i sytuacje kryzysowe w państwach trzecich, Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego i Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów, COM/2005/0153. 35   Zob. J. Czaja, Europa wartości – pytania o tożsamość Unii Europejskiej, „Przegląd Europejski” 2001, nr 2 (3), s. 22–39; R. Kuźniar, Międzynarodowa tożsamość Europy (UE), [w:] E. Haliżak, S. Parzymiesa (red.), Unia Europejska jako nowy typ wspólnoty międzynarodowej, Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa 2002, s. 26–41. 36   Zob. K.A. Wojtaszczyk, Unia Europejska – integralna wspólnota Europejczyków, „Przegląd Europejski” 2000, nr 1, s. 13.

Rozdział I. Reagowanie kryzysowe w Unii Europejskiej

39

sinkach oraz w grudniu 2000 r. w Nicei nastąpił proces tworzenia struktur oraz związków funkcjonalnych w ramach filaru II, którego egzemplifikacją stała się Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony. Przyjęte ustalenia określiły wewnętrzną organizację reagowania kryzysowego Unii Europejskiej, mechanizmy regulacyjne, prawa, na których funkcjonuje w obszarze działań polityczno-wojskowych. Biorąc pod uwagę fakt występowania w obszarze politycznym licznych form wzajemnych zobowiązań m.in. w postaci postanowień, deklaracji, uchwał, strategii, można sądzić, iż są one wystarczające. Rozpatrując jednak realne uwarunkowania działalności Unii Europejskiej zauważa się kontrast między deklaracjami, innymi formami wzajemnych zobowiązań, a ich efektami. W przypadku finansów i gospodarki nieliczne w tym zakresie rozwiązania – bądź ich brak – nie zapewniają możliwości podejmowania działań w inny sposób niż tylko ad hoc, co świadczyć może o braku odpowiednich mechanizmów w ramach I filaru UE istniejące zasadniczo koncentrują się na pomocy humanitarnej w stosunku do państw trzecich i są z nią związane. Braki związane z działaniami na obszarze państw Unii Europejskiej, np. w zakresie przeciwdziałania pandemiom, są kreowane od końca lat 90. XX wieku (po ujawnieniu tzw. choroby szalonych krów, następnie SARS – wirusowego zapalenia płuc spowodowanego tzw. ptasią grypą). Na tym tle można wyodrębnić reguły, określające sposób działania w zakresie reagowania kryzysowego Unii Europejskiej, które wpisane zostały w formułę wzajemnych zobowiązań traktatowych. Są to: ▪ zasada jedności instytucjonalnej (zgodnie z którą zadania Unii wypełniane są przez instytucje Wspólnoty Europejskiej); ▪ obowiązek poszanowania acquis communautaire (dorobku prawnego Wspólnoty) przy realizacji zadań Unii; ▪ nakaz prowadzenia spójnej polityki zewnętrznej w ramach Unii. Należy w tym miejscu podkreślić, że z uwagi na demokratyczność UE reagowania kryzysowego Unii Europejskiej nie cechują rozwiązania, które są tożsame dla wszystkich państw ją tworzących. Znajduje to wyraz w prerogatywach państw członkowskich, a z nimi generalnie jest związane reagowanie kryzysowe. Przykładem w tym zakresie są kryzysy gospodarcze i ekonomiczne. Mogą być one do pewnego stopnia regulowane przez struktury Unii, np. Europejski Bank Centralny w ramach polityki monetarnej w odniesieniu do państw strefy euro, lecz tym, które są poza tą strefą, w dalszym ciągu przypadają decydujący głos i rozstrzygnięcia37. Podobnie rzecz wygląda w przypadku działań, wśród 37   Zob. MEPs debate consequences of financial crisis – and how to improve the system, Institutions – 24.09.2008, Press Release, REF.: 20080923IPR37908.

40

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

których na pierwszy plan wysuwają się te określane mianem polityczno-militarnych (vide Deklaracja Petersberska). Ma to implikacje zarówno dla organizacji systemu, jego funkcjonowania, jak i jego konceptualizacji. Odnosząc się do współdziałania Unii Europejskiej z innymi organizacjami w aspekcie jej związków międzysystemowych, należy podkreślić, że mają one określoną, wypracowaną, choć niekiedy trudną do realizacji formułę. Jest to szczególnie istotne w obszarze reagowania kryzysowego. W tym aspekcie można dokonać analizy funkcjonalnej, organizacyjnej i normatywnej w kontekście kryzysów polityczno-wojskowych. Jak podkreśla S. Koziej, podstawowe znaczenie dla Unii Europejskiej ma współpraca z Sojuszem Północnoatlantyckim. Współpracę tę regulują zasady: ▪ partnerstwa: zapewniając, że działania obydwu organizacji w dziedzinie reagowania kryzysowego wzajemnie się wzmacniają, przy uznaniu, że Unia Europejska i NATO są różnej natury organizacjami; ▪ efektywnych wzajemnych konsultacji, dialogu, współpracy i otwartości; ▪ równości i wzajemnego uznania autonomii podejmowania decyzji oraz interesów Unii Europejskiej i NATO; ▪ poszanowania interesów państw członkowskich Unii Europejskiej i NATO; ▪ poszanowania dla zasad Karty Narodów Zjednoczonych, leżących u podstaw traktatu o Unii Europejskiej i traktatu waszyngtońskiego, dla zapewnienia jednego z koniecznych warunków stabilnego środowiska bezpieczeństwa, opartego na zobowiązaniach do pokojowego rozwiązywania sporów, i w którym żaden kraj nie byłby w stanie zastraszać lub zniewalać (zmuszać) jakiegokolwiek innego poprzez groźbę lub użycie siły, a także opartego na poszanowaniu praw i obowiązków traktatowych, jak również powstrzymywaniu się od działań jednostronnych; ▪ spójnego, przejrzystego i wzajemnie wzmacniającego się rozwoju wspólnych dla obydwu organizacji wymagań wobec zdolności wojskowych38. W tym celu: ▪ Unia Europejska zapewnia możliwie najpełniejsze włączenie do Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony członków NATO niebędących członami UE; ▪ NATO wspiera Europejską Politykę Bezpieczeństwa i Obrony zgodnie z odpowiednimi decyzjami szczytu w Waszyngtonie i zapewnia Unii Europejskiej, w ogóle i w szczególności, dostęp do potencjału planowania NATO;

38   Zob. S. Koziej, Unia Europejska – Sojusz Północnoatlantycki. Wzajemne relacje w dziedzinie bezpieczeństwa i obronności, [w:] J. Gryz (red.), Bezpieczeństwo w stosunkach transatlantyckich, op.cit., s. 134.

Rozdział I. Reagowanie kryzysowe w Unii Europejskiej

41

▪ obydwie organizacje uznają potrzebę przedsięwzięć zapewniających spójny, przejrzysty i wzajemnie się wzmacniający rozwój wspólnych dla nich obu wymagań w zakresie zdolności wojskowych, z uwzględnieniem ducha otwartości39. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, że aktualnie występuje tendencja do przekształcania związków między Unią Europejską a innymi organizacjami. Jest to wynik zmian zachodzących wewnątrz Unii. W rezultacie ich charakter nie jest stały i podlega ewolucji. Ponadto, w przypadku każdorazowych działań Unii, czy to na kontynencie europejskim, czy też poza nim, podejmowane w zakresie reagowania kryzysowego rozwiązania są jedynymi w swoim rodzaju. Wynika to ze specyfiki uwarunkowań, w których przychodzi funkcjonować Unii Europejskiej. Na tym tle rola innych organizacji, w tym rola Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, w reagowaniu kryzysowym Unii Europejskiej jest ograniczona. Wynika to z kilku przesłanek. W przypadku OBWE przede wszystkim z faktu rozwiązania zasadniczych sporów, którymi się ono zajmowało w latach 90. XX wieku bądź przeniesienia decyzji i rozstrzygnięć poza nie (m.in. poprzez akcesję państw do Unii Europejskiej). Ponadto także ze złożonych procedur decyzyjnych wewnątrz Unii (a tym samym zapadających rozstrzygnięć), z trudności w wymianie informacji między centrami reagowania obu organizacji, wreszcie z powodu nadal rozproszonej struktury reagowania kryzysowego Unii Europejskiej40. W rezultacie związki między obiema organizacjami są z jednej strony złożone, z drugiej zaś przypadkowe (ad hoc). Wynika to nie tyle z charakteru współpracy międzyinstytucjonalnej, co podejmowanych wspólnie działań. W zakresie reagowania kryzysowego szczególną postać przyjmują związki między Unią Europejską a Organizacją Narodów Zjednoczonych. Wynika to przede wszystkim z udziału Unii w programach realizowanych przez różnorodne agendy Narodów Zjednoczonych. Ich spektrum, osiągnięcia stanowią ważny wkład w przezwyciężanie kryzysów. Obejmują one przede wszystkim pomoc humanitarną i asystę w tym zakresie, zapobieganie konfliktom, podziałom, odbudowę, a także działania pokryzysowe. Opis tych przedsięwzięć nie oddaje ich   Zob. ibidem.   Zob. E. J. Stewart, The European Union and Conflict Prevention: Policy Evolution and Outcome, Kieler Schriften zur Friedenswissenschaft, LIT Verlag Berlin–Hamburg– –Münster 2006, s. 175–197. 39

40

42

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

kompleksowości, złożoności i wielowymiarowości41. Należy jednak podkreślić, że są one niezwykle trwałe, co związane jest z funkcjonowaniem obu organizacji w tym samym obszarze działań. Reasumując, charakter systemu reagowania kryzysowego wynika z rozwiązań instytucjonalnych zarówno wewnętrznych, tożsamych dla Unii Europejskiej, jak i zewnętrznych, ze stosunków z innymi podmiotami międzynarodowymi. Kształt interakcji zachodzących między strukturami sprawia, że mają one swoją specyfikę wynikającą z rozwiązań funkcjonalnych, organizacyjnych oraz normatywnych w I i II filarze. Unia Europejska angażuje się przy tym w działania o charakterze operacji cywilnych i wojskowych zarówno na jej terytorium, jak i poza granicami. W tym samym czasie zachodzi proces formowania się kształtu reagowania kryzysowego Unii, który nie ma obecnie postaci docelowej. Opinię tę można wyrazić na podstawie oceny zmian zachodzących wewnątrz organizacji. Obecnie zmiany te charakteryzuje tendencja do łączenia działań politycznych, środków wojskowych i policyjnych, pomocy ekonomicznej, a także – do pewnego stopnia – współpracy gospodarczej w II filarze. W pierwszym natomiast obserwujemy sukcesywne zacieśnianie współpracy prowadzącej do kreowania wspólnych instrumentów przeciwdziałania katastrofom technicznym i naturalnym, ograniczania ich skutków. Za jedną z przeszkód w wypracowywaniu spójnej koncepcji reagowania kryzysowego można uznać brak spójnej doktryny bezpieczeństwa. Ponadto różny stopień zaawansowania w budowie systemu reagowania kryzysowego dla poszczególnych obszarów działalności Unii Europejskiej: politycznego, społecznego, gospodarczego, ekonomicznego, militarnego, a także wewnąrzunijnego i zewnętrznego. Należy przy tym podkreślić, iż podziały funkcjonalne wewnątrz Wspólnoty (na tle kompetencji, procedur decyzyjnych, sposobu podejmowania decyzji), wynikające z jej aktualnej organizacji, skutkują trudnościami w scalaniu i synergii działań organizacji i państw. Warto przy tym nadmienić, iż definiowanie kryzysu w kontekście Unii Europejskiej jest niezwykle utrudnione. Wynika to oceny natury procesów, zjawisk czy zdarzeń państw, a w konsekwencji determinuje podejmowane działania, ich skalę. Jednym z determinantów, które oddziałują na sposób myślenia o reagowaniu kryzysowym Unii Europejskiej, perspektywie tego typu działań, jest przeświadczenie, że organizacja powinna brać aktywny udział w „globalnym zarządzaniu”. Perspektywa tego zarządzania zależy przy tym od konceptualnej 41   Zob. Improving Lives. Results from the partnership of the United Nations and the European Commission in 2006, United Nations, Brussels 2007, s. 26–45.

Rozdział I. Reagowanie kryzysowe w Unii Europejskiej

43

i kreatywnej gotowości Unii Europejskiej do kształtowania przyszłości wespół z innymi podmiotami międzynarodowymi. Tylko działania wielostronne mogą bowiem wpłynąć na kształt procesów, zjawisk, zdarzeń, które określą kształt i charakter działań organizacji w sytuacjach nadzwyczajnych42.

3. Istota reagowania kryzysowego Istotą reagowania kryzysowego Unii Europejskiej jest podejmowanie działań w sytuacji wystąpienia zmian lub zmiany w środowisku międzynarodowym, które będą uważane za niekorzystne bądź których kierunek ewolucji będzie za taki uważany. W ujęciu systemowym kryzys to „stan będący punktem zwrotnym w procesie rozwoju systemu (kluczowy moment, etap lub zdarzenie), po którym następuje zmiana sytuacji systemowej; moment (chwila, okres), który stanowi zapowiedź zmiany sytuacji systemowej”43. W związku z tym kryzys oddaje „charakter stanu systemu determinującego układ wzajemnych relacji (stosunków, interakcji) między systemem a jego bliższym i/lub dalszym otoczeniem (zewnętrzna sytuacja systemowa) albo między elementami) podsystemami systemu (wewnętrzna sytuacja systemowa)”. Warto w tym miejscu wskazać na identyfikowane typy sytuacji systemowych: „normalna, trudna, deprywacji, przeciążenia, obciążenia, zagrożenia, konfliktowa, kryzysowa; pokój, spór, konflikt niezbrojny, konflikt zbrojny, wojna”44. Działania Unii Europejskiej w drugim filarze są ukierunkowywane na stabilizację obszaru kryzysu, a następnie jego rozwiązanie przy pomocy środków dyplomatycznych, militarnych, ekonomicznych, innych. Następuje przy tym trudność, jeśli kryzys ma miejsce w pierwszym filarze i nie ma charakteru katastrofy technicznej czy naturalnej. W tym celu Unia ma i modyfikuje narzędzia dyplomatyczne oraz gospodarcze – m.in. pod wpływem polityki energetycznej Federacji Rosyjskiej – oraz generuje ekonomiczne – pod wpływem kryzysu finansowego. Są one sukcesywnie udoskonalane lub dopiero wypracowywane. Wynika to z faktu, że reagowanie kryzysowe UE w jego obecnej postaci zaczęło być kształtowane na przełomie XX i XXI wieku i objęło w pierwszej kolejności kryzysy polityczno-militarne, humanitarne, a następnie o charakte  Zob. M. Ortega, Building the future: the EU’s contribution to global governance, Chaillot Paper no 100, Institute for Security Studies, Paris, April 2007, s. 9–126. 43   Zob. P. Sienkiewicz, P. Górny, Analiza systemowa sytuacji kryzysowych, „Zeszyty naukowe AON” 2001, nr 4 (45), s. 31. 44   Ibidem, s. 30. 42

44

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

rze wewnętrznym (m.in. na skutek wystąpienia „choroby szalonych krów” czy „ptasiej grypy”). Wypracowane wcześniej mechanizmy w zakresie przeciwdziałania kryzysom gospodarczym (na tle zaopatrzenia w surowce energetyczne po kryzysach paliwowych z 1973 i 1978 r., m.in. poprzez redukcję ich zużycia, poszukiwania nowych źródeł energii) nie zostały przy tym powiązane z nowo tworzonymi zdolnościami. W rezultacie, wygenerowane zostały w Unii Europejskiej mechanizmy, których nie poddano korelacji, a tym samym nie uzyskano wspólnej płaszczyzny dla podejmowanych działań politycznych i innych. Stan ten umożliwił podejmowanie różnego rodzaju działań przeciwkryzysowych w pojedynczych przypadkach, lecz nie wówczas, gdy następowała synergia różnego rodzaju zjawisk prowadzących do kryzysu. Przykładem w tym zakresie może być wpływ kryzysów energetycznych z lat 2002–2003 i 2005–2006, będących skutkiem relacji Federacji Rosyjskiej z Białorusią i Ukrainą, na politykę energetyczną Unii Europejskiej oraz zmiany polityczne wewnątrz wspólnoty. Stan ten wynika z kilku przesłanek. Po pierwsze, podstawą podejmowanych działań w zakresie reagowania kryzysowego Unii Europejskiej są interesy państw członkowskich, które reprezentuje m.in. poprzez swoją strategię bezpieczeństwa oraz cele polityk, które realizowane są przez organizację. W tym przypadku interesy narodowe mają często prymat przed interesami, które można uznać za wspólnotowe. Dotyczy to przede wszystkim wiodących państw organizacji (widoczne jest to np. w kontekście polityki energetycznej Niemiec, Włoch, Francji wobec Federacji Rosyjskiej), choć niekiedy występuje w przypadku innych krajów (np. zaangażowanie wybranych państw Unii Europejskiej z udziałem Stanów Zjednoczonych w operację militarną w Iraku). Po drugie, cele doraźnie określanych polityk decydują o bieżących lub średniookresowych działaniach Unii Europejskiej, ukierunkowanych na wzmacnianie zdolności reagowania kryzysowego, czego przykładem może być program haski Komisji Europejskiej z 2005 roku. Zakłada on m.in. zwalczanie terroryzmu, zarządzanie migracjami osób do Unii Europejskiej, kontrolę granic zewnętrznych i politykę wizową, zwalczanie przestępczości zorganizowanej45. Fakt jego ustanowienia zasługuje na uznanie. Sam termin budzi wątpliwości z uwagi na czas, kiedy został ustanowiony. 45   Zob. The Hague Programme: strengthening freedom, security and justice in the European Union, Council Of The European Union, Brussels, 13 December 2004, 16054/04, JAI 559, s. 3 i nast.

Rozdział I. Reagowanie kryzysowe w Unii Europejskiej

45

Po trzecie, Unia Europejska posiada aktualnie reaktywny model zarządzania kryzysowego, w którym działania prowadzone są „od przypadku do przypadku”. Rezultatem tego jest kreowanie mechanizmów przeciwdziałania powstaniu kryzysu, likwidacji jego skutków. Biorąc to pod uwagę, można stwierdzić, iż brak jest konceptualnych podstaw działań, które podejmuje Unia Europejska w długookresowej perspektywie. Rozpatrując kwestie zdolności Unii Europejskiej do przeciwdziałania kryzysom, ich rozwiązywania, najbardziej powszechnymi w odbiorze i najlepiej opisanymi w literaturze przedmiotu są te, które dotyczą spraw polityczno-wojskowych. Wynika to skądinąd z łatwej identyfikacji działań podejmowanych w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, w tym Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony od chwili jej powstania. Na tym tle trudniejszym zagadnieniem są np. kryzysy polityczne, zarówno minione, jak i te współczesne. Odrzucenie Traktatu ustanawiającego konstytucję dla Europy w 2005 r., jak również traktatu lizbońskiego w 2007 r. oznaczające rozległy kryzys polityczny wewnątrz organizacji nie znajduje właściwego kontekstu dla oceny zdolności do działania Unii Europejskiej. Co istotne, nie ma np. mechanizmów, które pozwoliłyby taki kryzys zażegnać. Implikacje tego stanu rzeczy są przy tym widoczne przede wszystkim w relacjach z partnerami spoza Unii Europejskiej. Osłabienie polityczne samej organizacji ma przy tym decydujący wpływ na różnego typu działania o charakterze zapobiegania kryzysom bądź ich rozwiązywania. Przykładem w tym zakresie może być misja w Darfurze. Jak wspomniano, istotnym elementem reagowania kryzysowego Unii Europejskiej jest brak jednolitych wykładni co do sposobów działania w kontekście różnego typu kryzysów. O ile kryzysy polityczno-militarne zostały zdefiniowane w Deklaracji Petersberskiej przyjętej na spotkaniu Rady Ministrów UZE w Bonn, 19 czerwca 1992 r. (została włączona do acquis communautaire), która przewiduje wykorzystanie sił zbrojnych do zadań humanitarnych i ratowniczych, przeprowadzania operacji pokojowych, stawianie zadań jednostkom bojowym przy opanowywaniu sytuacji kryzysowych, w tym przywracania pokoju, to pozostałe kryzysy: gospodarcze, finansowe i polityczne nie do końca dysponują podobną wykładnią. Co więcej, występuje na tym tle wyraźne rozróżnienie w przypadku kryzysów występujących na obszarze Unii Europejskiej i poza nią. W pierwszym przypadku Unia rozbudowuje zdolności do działania, kierując się przesłanką, że systemy wewnętrzne państw powinny być uzupełnione przez unijne, by zapobiegać kryzysom spowodowanym katastrofami naturalnymi, technologicznymi, prowadzić działania w trakcie i likwidować ich skutki. W drugim przypadku Unia opiera się na działaniach realizowanych wspólnie z innymi organizacja-

46

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

mi (często, tak jak ma to miejsce w przypadku Organizacji Narodów Zjednoczonych, poprzez jej agendy)46 oraz poprzez zaangażowanie swoich państw członkowskich, które na zasadzie dobrowolności podejmują działania, a następnie angażują Unię47. Ten stan rzeczy wynika z jednej strony ze specyfiki Unii Europejskiej, z drugiej zaś ze swoistej niewydolności Unii jako organizmu politycznego do podejmowania efektywnych działań. Istniejące rozwiązania są niewystarczające i świadczą o potrzebie modyfikacji. W przypadku różnego typu kryzysów występują mechanizmy współpracy między Komisją Europejska, Radą Unii Europejskiej i Radą Europejską oparte na kompetencjach poszczególnych organów oraz na koncepcji systemu wymiany informacji „ARGUS”. W wymiarze wewnętrznym, tożsamym dla Unii Europejskiej, podstawę koncepcji działań tworzą założenia programu haskiego przyjętego przez Komisję Europejską 10 maja 2005 r. Jego istotą jest wprowadzenie do 2010 r. kompleksowych uregulowań w takich obszarach jak: zwalczanie terroryzmu, zarządzanie migracjami, polityka wizowa, udzielanie azylu, polityka prywatności i bezpieczeństwa, walka z przestępczością zorganizowaną, wymiar sprawiedliwości w zakresie zwalczania przestępczości kryminalnej48. Uregulowania te mają pozwolić na realizację Strategicznych Celów Komisji do roku 2010 w postaci budowy dobrobytu, solidarności i bezpieczeństwa. W wymiarze zewnętrznym, kryzysy będą nadal zasadniczo rozwiązywane przy pomocy instrumentów polityczno-wojskowych uzupełnionych o cywilne formy aktywności (pomoc humanitarna). Przykładem w tym zakresie są: misja policyjna w Bośni i Hercegowinie (EU Police Mission – EUPM) realizowana w latach 2003–2005; operacja Artemis przeprowadzona w 2003 r. w Demokratycznej Republice Konga w związku z kryzysem w prowincji Ituri na tle wybuchu walk między milicjami plemiennymi oraz słabością stacjonujących tam sił ONZ; rozpoczęta w 2004 r. misja wspierania rządów prawa w Gruzji (EU Rule of   Zob. Improving Lives, op.cit., s. 26–45.   Przykładem w tym zakresie może być przyjęcie przez Radę Europejską w dniach 19–20 czerwca 2008 r. projektu Partnerstwa Wschodniego. Rada Europejska poprosiła Komisję Europejską o przedstawienie do wiosny 2009 r. zasad jego funkcjonowania. Projekt będzie realizowany przez Unię Europejską w oparciu między innymi o propozycje zawarte w dokumencie polsko-szwedzkim na temat Partnerstwa Wschodniego. Jest to wyraz działań państw członkowskich angażujących całą organizację. 48   Zob. The Hague Programme: Ten priorities for the next five years. A partnership for European renewal, Brussels 10th May 2005 (źródło: http://ec.europa.eu/justice_ home/news/information_dossiers/the_hague_priorities/index _en.htm). 46 47

Rozdział I. Reagowanie kryzysowe w Unii Europejskiej

47

Law Mission) EUJUST Themis49. Na tym tle szczególną rolę zaczynają odgrywać odpowiednie formy dostosowania misji do społeczności, wśród której ma ona miejsce, do płci oraz zachowań50. Szczególną rolę w kreowaniu zdolności reagowania kryzysowego Unii Europejskiej można przypisać kryzysom, które mają znaczenie dla stabilności wewnętrznej wspólnoty. Na tym tle można wskazać na kryzysy gospodarcze, w tym przede wszystkim energetyczne (rozwój współpracy w tym obszarze był intensyfikowany po kryzysach z lat 1973, 1978 i 2002). Warto dokonać analizy tego zagadnienia. Pomijając wcześniejszy okres, od 1991 r. obowiązuje Europejska Karta Energetyczna tworząca Europejską Wspólnotę Energetyczną wszystkich państw położonych na kontynencie51. Szczególną uwagę bezpieczeństwu energetycznemu w UE zaczęto poświęcać na przełomie lat 2002–2003, kiedy nastąpiło wstrzymanie eksportu rosyjskiego gazu na Białoruś, i w latach 2005–2006 – na Ukrainę (kwestie opłat tranzytowych i cen za produkt). Należy jednak podkreślić, że w przypadku kryzysów gospodarczych Unia Europejska nie wypracowała regulacji i mechanizmów, które mogłyby posłużyć do ich rozwiązywania. Przykładem w tym zakresie może być rosyjska polityka energetyczna oraz jej długoterminowe skutki dla państw członkowskich52. Ma to szczegól-

49   Zob. Ł. Kulesa, Operacje Unii Europejskiej w ramach europejskiej polityki bezpieczeństwa i obrony, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Biuro Analiz, Biuletyn nr 42 (230), s. 1210–1211. 50   Zob. J. Valenius, Gender mainstreaming in ESDP missions, Chaillot Paper No 101, Institute for Security Studies, Paris, May 2007, s. 14–32. 51   Celem Wspólnoty stała się liberalizacja rynku energetycznego w oparciu o Konwencję z 1994 r. W 2001 r. Strategia Lizbońska UE została uzupełniona o tzw. trzeci filar zawierający zagadnienia dotyczące energetyki (przede wszystkim rozwoju alternatywnych źródeł energii). Zob. L. Kovačovská, European Union’s Energy (In)security – Dependence on Russia, „Defence&Strategy” 2007, nr 2, s. 7–9. 52   Wraz z odbudową autorytarnych struktur rosyjskiej państwowości pojawiła się kwestia zwiększania wpływu Federacji Rosyjskiej w stosunkach międzynarodowych. Jego istota zaczęła się wyrażać przejściem od geopolityki do geoekonomiki z uwzględnieniem celów wynikających z tej pierwszej, tj. odzyskania wpływów i znaczenia, którymi cieszył się Związek Radziecki. Mając to na uwadze, państwo rosyjskie podjęło równoległe działania na obszarze Wspólnoty Niepodległych Państw ze szczególnym uwzględnieniem państw Azji Środkowej (Azerbejdżan, Kazachstan, Turkmenistan), Europy Wschodniej (Białoruś, Ukraina), państw byłego bloku wschodniego, Europy Zachodniej i Stanów Zjednoczonych. Na każdym z tych obszarów i wobec każdego z położonych tam państw rosyjska polityka, w tym energetyczna, przybiera inną postać, specyficzną do uwarunkowań, w których przychodzi ją realizować. W przypadku państw Azji Środkowej wyraża dążenie do przywrócenia zależności od rosyjskich

48

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

ne znaczenie w przypadku elit politycznych (casus Gerharda Schrödera, Silvio Berlusconiego), gospodarczych, przede wszystkim dla państw Europy Zachodniej. W efekcie, w kontekście ekspansji rosyjskich firm energetycznych, w tym przede wszystkim Gazpromu, szczególnym przełomem był rok 2006, w którym de facto podważono wchodzące od 1 lipca 2007 r. zasady Komisji Europejskiej ograniczające praktyki monopolistyczne. Udział Gazpromu w europejskim sektorze gazowym, tj. transporcie, dystrybucji i handlu gazem, pokoncernów energetycznych (Gazprom, Łukoil, Rosneft, inne) polegającej na rosyjskim pośrednictwie w dostawach do innych części świata. W przypadku państw Europy Wschodniej WNP celem jest całkowite przejęcie ich infrastruktury energetycznej i dostaw surowców. W przypadku państw byłego bloku wschodniego rosyjska polityka energetyczna wyraża podobne zmiany. W przypadku państw Europy Zachodniej, przede wszystkim Niemiec, Francji, Włoch – współudział w zyskach płynących z eksploatacji i dostaw surowców oraz wspólne przedsięwzięcia wobec państw trzecich. Pozostałe państwa zachodnioeuropejskie (np. Norwegia) stały się obiektem zabiegów na rzecz pozyskania przez rosyjskie koncerny wiedzy i umiejętności, technologii do eksploatacji złóż położonych w trudno dostępnych terenach podbiegunowych i na Syberii. W przypadku Stanów Zjednoczonych rosyjska polityka zagraniczna ukierunkowana została na wygrywanie różnić między nimi, a ich zachodnioeuropejskimi sojusznikami na tle konfliktu w Iraku i pośrednio w Afganistanie. Specyficzną rolę odgrywają tu Kaukaz oraz inne regiony przyległe do kontynentu europejskiego, przede wszystkim Bliski Wschód i Afryka Północna. Odnosząc się do Kaukazu, a przede wszystkim casusu Gruzji, należy podkreślić, że jest to aktualnie jedyny niezależny od rosyjskiego szlak lądowy łączący zasobne w surowce energetyczne państwa Azji Centralnej z państwami położonymi na wschodzie i w centrum kontynentu europejskiego. Przywrócenie rosyjskiej kontroli nad tą drogą komunikacji stanowi obecnie jeden z priorytetów polityki zagranicznej Federacji. Odnosząc się do Bliskiego Wschodu w aspekcie polityki energetycznej Rosji, należy podkreślić, iż opanowanie kaukaskich szlaków lądowych wyeliminuje niezależne od czynnika rosyjskiego dostawy gazu, np. z Iranu, czy też potencjalnie ropy naftowej i gazu ziemnego z Egiptu. Tradycyjne, dobre kontakty Rosji z państwami arabskimi, poparte rosyjskimi kontraktami zbrojeniowymi, mogą zredefiniować w nieodległej perspektywie czasu rolę regionu w zaopatrzeniu państw Unii Europejskiej w dostawy ropy naftowej i gazu ziemnego. Niebagatelną rolę w tym kontekście odgrywa konflikt izraelsko-palestyński jako czynnik polaryzujący postawy polityczne społeczności państw arabskich i ich elit politycznych. Odnosząc się do państw Afryki Północnej w aspekcie rosyjskiej polityki energetycznej, należy podkreślić, iż rosyjskie koncerny energetyczne w zamian za współudział w wydobyciu i przesyle surowców – ropy naftowej i gazu ziemnego – podejmują zobowiązania inwestycyjne, tak jak ma to miejsce w Algierii oraz Libii. Podobnie rzecz może wyglądać w przypadku eksploatacji egipskich złóż tych surowców. Powyższy opis ilustruje złożoność problemu, a zarazem jego rozległość przestrzenną i czasową. Na tym tle należy podkreślić współzależność między rosyjskimi działaniami i sposobami ich prowadzenia. Uzyskiwaniu wpływu towarzyszy promocja współpracy dwustronnej z Rosją.

Rozdział I. Reagowanie kryzysowe w Unii Europejskiej

49

głębia przy tym trudności Komisji Europejskiej w egzekwowaniu praw Unii na tym rynku53. Na tym tle zasady współpracy, w formule uwzględniającej równy dostęp jednej strony do rynku energetycznego drugiej strony, które zostały zawarte w dokumencie pod nazwą Karta Energetyczna, uległy również podważeniu54. Należy przy tym podkreślić, że jest on sprzeczny z zasadami rosyjskiej polityki energetycznej, gdyż w wymiarze praktycznym zakłada m.in. zniesienie monopolu Gazpromu na dostawy gazu z Rosji i z krajów Azji Środkowej. Podobnie rzecz wygląda z przyjętą przez Unię Europejską strategią bezpieczeństwa energetycznego, którą działania Federacji Rosyjskiej podważają. Jej drugi priorytet zakłada solidarność energetyczną państw europejskich poprzez wzajemną pomoc w sytuacji kryzysu. Identyfikuje także działania, które powinny temu zapobiec55. Zapisy te stopniowo stają się iluzoryczne56. Sytuacja ta ukazuje złożoność problematyki reagowania kryzysowego nie tylko w obszarze gospodarczym, lecz przede wszystkim politycznym. Odnosząc się do kwestii kryzysów finansowych, należy podkreślić, że mechanizmy działania Unii Europejskiej na rzecz ich przezwyciężania są dopiero inicjowane. Przykładem w tym zakresie może być relacja prasowa mówiąca o konstruowaniu mechanizmów przezwyciężania kryzysu finansowego w układzie: przywódcy czterech najsilniejszych gospodarczo państw UE – Francji, Niemiec, Wielkiej Brytanii i Włoch – szefowie Komisji Europejskiej   Zob. Gazprom w Europie 2006 – przyspieszenie ekspansji, Ośrodek Studiów Wschodnich, Warszawa, luty 2007, s. 1 i nast. 54   Dokument ten stanowił wyraz wspólnego podejścia państw Unii do kwestii bezpieczeństwa energetycznego z uwzględnieniem interesów drugiej strony (potencjalnego kontrahenta). Zob. L. Kovačovská, European Union’s Energy..., op.cit., s. 7–9. 55   Zob. Green Paper on A European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure Energy, 2006/03/08, COM (2006)105. 56   Rezultatem tak wielowymiarowej i złożonej polityki energetycznej Federacji Rosyjskiej jest uzyskanie uprzywilejowanego miejsca dostawcy i nadzorcy przepływu surowców energetycznych do państw położonych na kontynencie europejskim, w tym przede wszystkim Unii Europejskiej. Umożliwiłoby to stałe oddziaływanie Federacji Rosyjskiej na rozwój gospodarczy wspólnoty, a także jej finanse. Dzięki temu cele gospodarcze i finansowe współgrałyby w sposób naturalny z politycznymi, tworząc możliwość przyporządkowywania rosyjskim interesom interesów państw tworzących Unię Europejską. Na tym tle znaczenie Federacji Rosyjskiej na rynku energetycznym można identyfikować poprzez pryzmat posiadania zasobów energetycznych i ich dostawę do finalnego odbiorcy (tj. konsumenta). Dla Rosji odgrywanie roli pierwszoplanowego dostawcy paliw płynnych do państw Unii Europejskiej jest motywowane przez określony imperatyw polityczny, wynikający z rosyjskiej mentalności oraz podejścia do rzeczywistości społecznej. 53

50

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

José Manuel Barroso, Europejskiego Banku Centralnego Jean-Claude Trichet i eurogrupy Jean-Claude Juncker57. Warto przy tym zaznaczyć, iż indywidualne interesy państw odgrywają decydującą rolę, przesądzając o podejmowanych kierunkach działań bądź ich braku58. W związku z tym ich zakres jest zasadniczo wynikiem rozwiązań o charakterze doraźnym59. Działania i rozwiązania o charakterze długookresowym są dopiero przedmiotem debaty. Świadczą o tym wnioski końcowe ze spotkania szefów państw i rządów w Brukseli w dniach 15–16 października 2008 r. będące zapowiedzią zmian. Dotyczą one przebudowy światowych finansów, którą ma zainicjować międzynarodowa konferencja. W deklaracji końcowej spotkania zapowiedziano zgodę Unii Europejskiej, rządów państw strefy Euro, banków centralnych na koordynację oraz ukierunkowanie działań w celu: ▪ zapewnienia właściwych warunków płynności dla instytucji finansowych; ▪ zapewnienia funduszy tym bankom, które są aktualnie zagrożone; ▪ dostarczenia dodatkowych funduszy instytucjom finansowym, by zapewnić ich odpowiednie finansowanie; ▪ dokapitalizowania banków;

57   Zob. D. Pszczółkowska, W Unii każdy radzi sobie sam, „Serwis Gospodarczy Gazety Wyborczej”, Bruksela 02.10.2008. 58   Zob. Jak podaje relacja prasowa, niemiecki minister gospodarki Michael Glos w wywiadzie opublikowanym na łamach „Bild am Sonntag” odrzucił ideę planu wspierania zagrożonych europejskich banków, uznając ją za próbę odwrócenia uwagi od braku działań podejmowanych na rzecz opanowania kryzysu przez te same instytucje finansowe. To przede wszystkim same banki – podkreślił – winny zadbać o utrzymanie zaufania klientów. „Banki nie cieszą się zaufaniem i to jest właśnie główna przyczyna kryzysu finansowego” – zaznaczył Glos. Wcześniej także brytyjski premier Gordon Brown z góry odrzucił ewentualne podjęcie w Paryżu decyzji o wspólnym europejskim funduszu wspierania zagrożonych kryzysem banków i zasugerował, że jest przeciwko jednej daleko idącej unijnej odpowiedzi na zawirowania na rynkach. Europejski miniszczyt – Niemcy przeciwne idei wspólnego „planu ocalenia”, PAP, Serwis Gospodarczy Gazety Wyborczej 04.10.2008. 59   W odpowiedzi na kryzys na rynkach finansowych ministrowie finansów krajów UE porozumieli się 7.10.2008 r. w Luksemburgu w sprawie podwyższenia gwarancji depozytów bankowych z obecnych obowiązkowych 20 tys. do co najmniej 50 tys. euro. „Zgadzamy się, że priorytetem jest odbudowa zaufania i właściwe funkcjonowanie sektora finansowego. [...] Zobowiązujemy się do wszelkich koniecznych działań, by zapewnić stabilność systemu bankowego oraz chronić depozyty” – głosi przyjęta przez ministrów deklaracja. Zgodnie z dokumentem gwarancje wprowadzone, na co najmniej rok, mają dotyczyć osób indywidualnych. UE podwyższy gwarancje depozytów bankowych, PAP, Serwis Gospodarczy Gazety Wyborczej, 07.10.2008,

Rozdział I. Reagowanie kryzysowe w Unii Europejskiej

51

▪ zapewnienia odpowiednich warunków do wdrożenia założeń pozwalających na dokonanie ocen kondycji rynku; ▪ wzmocnienie procedur współpracy między państwami Unii60. Ponadto pojawia się zapowiedź, że zarządzanie kryzysem wymaga stałego nadzoru. Stąd też ustanowienie i wzmocnienie procedur wymiany informacji, które wprowadzono ad hoc między rządami, przewodniczącymi: Rady Europejskiej, Komisji Europejskiej, Banku Centralnego, Eurogrupy. Warto w tym miejscu podkreślić, że jest to dopiero początek kształtowania mechanizmów współpracy w zakresie reagowania kryzysowego w obszarze kryzysów finansowych. Reasumując, reagowanie kryzysowe Unii Europejskiej determinowane jest rozwiązaniami politycznymi, których występowanie bądź brak odgrywają decydującą rolę w działaniach unii. Ten stan rzeczy wydaje się być pochodną: ▪ procesów politycznych zachodzących w Unii Europejskiej od chwili jej powstania w 1993 r. – wówczas zainicjowane projekty nie zostały zakończone, a w niektórych przypadkach znajdują się dopiero w fazie początkowej; ▪ brak możliwości skorelowania licznych przedsięwzięć w układzie instytucjonalnym z działaniami państw, organizacji i innych podmiotów stosunków międzynarodowych; ▪ generowania mechanizmów reagowania kryzysowego w formule „tu i teraz” bez docelowej ich wizji; ▪ braku wizji organizacji, skutkującej brakami natury funkcjonalnej, organizacyjnej, normatywnej w zakresie reagowania kryzysowego, co czyni Unię Europejską organizacją reaktywną, a nie aktywną w przeciwdziałaniu kryzysom; ▪ braku zgody państw członkowskich na wyznaczenie kierunku rozwoju Unii Europejskiej. W efekcie proponowane rozwiązania (zarówno w Traktacie ustanawiającym konstytucję dla Europy, jak również i w Traktacie Lizbońskim) nie zawierają zmian, które można uznać za konceptualną całość organizacji spraw wewnątrz Unii.

60   Zob. Declaration on a concerted european action plan of the euro area countries, Summit Of The Euro Area Countries, Palais de l’Elysée, 12.10.08.

52

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

4. Wnioski końcowe

Biorąc pod uwagę aktualny, opisany stan rzeczy, można postawić kilka tez związanych z oceną systemu reagowania kryzysowego Unii Europejskiej. Po pierwsze, dalszy rozwój reagowania kryzysowego w Unii Europejskiej będzie efektem zmiany charakteru organizacji. W swej aktualnej postaci – biorąc pod uwagę zakres działania – jest ona coraz bardziej nieefektywna i coraz mniej funkcjonalna, czego przejawem są braki w zakresie mechanizmów, procedur, koncepcji rozwiązań w obszarze reagowania kryzysowego. Jest rzeczą prawdopodobną, że wnioski z tego stanu rzeczy wyprowadzone w stosunku do potrzeb zmian politycznych (vide polityka energetyczna) będą podstawą przebudowy Unii Europejskiej w celu usprawnienia mechanizmów jej funkcjonowania. Po drugie, system reagowania kryzysowego Unii Europejskiej – mimo doświadczeń sięgających wielu dekad wstecz – znajduje się w początkowym stadium tworzenia na obecnym etapie definiowania i redefiniowania potrzeb organizacji. Pomimo istnienia mechanizmów rozwiązywania kryzysów wewnątrz organizacji oraz w relacji z innymi podmiotami międzynarodowymi (państwami, organizacjami) nie są one w pełni ukształtowane, czego konsekwencją jest ich ewolucja. Tworzy to sytuację, w której występuje wiele zmiennych, trudnych do uchwycenia zjawisk i procesów zarówno wewnątrz samej organizacji, jak i w obszarze współpracy międzynarodowej z udziałem Unii Europejskiej. Po trzecie, stan zaawansowania rozwoju reagowania kryzysowego Unii Europejskiej pozwala na konstatację, że jej związki w obszarze reagowania kryzysowego z innymi państwami i organizacjami są nietrwałe lub względnie trwałe. Wynika to z odrzucenia ograniczeń, które były udziałem Wspólnot Europejskich, a nie są Wspólnoty Europejskiej. W rezultacie względna trwałość relacji Unii Europejskiej z innymi organizacjami (np. Sojuszem Północnoatlantyckim) lub państwami (np. Stanami Zjednoczonymi) jest z jednej strony pochodną wcześniejszych rezultatów współpracy, z drugiej zaś wynikiem konieczności posiadania nie do końca adekwatnych do potrzeb i ambicji mechanizmów współdziałania. Po czwarte, rozwój mechanizmów reagowania kryzysowego wewnątrz Unii Europejskiej jest niejednolity. Związki funkcjonalne, organizacyjne, normatywne wskazują w sposób jednoznaczny na potrzebę dokonania ich rewizji, a w konsekwencji nowego podziału obszarów działalności organizacji. W perspektywie czasu rzeczą zasadną może być wykreowanie nowych mechanizmów decyzyjnych obejmujących wszystkie sfery aktywności Unii Europej-

Rozdział I. Reagowanie kryzysowe w Unii Europejskiej

53

skiej: polityczną, militarną, ekonomiczną, gospodarczą, społeczno-kulturową, ekologiczną, inne. W założeniu będą one koherentne, umożliwiające elastyczne wykorzystanie dostępnych i potencjalnych sił i środków. Wiarygodność powyższych tez będzie weryfikowana w procesach zmian politycznych wewnątrz Unii Europejskiej oraz w jej relacjach z innymi podmiotami: państwami, organizacjami rządowymi i pozarządowymi.

Jarosław Gryz

Ro z d z i a ł II Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego Unii Europejskiej w ramach I filaru

Współczesny model reagowania kryzysowego Unii Europejskiej obejmuje działania organizacji podejmowane w ramach pierwszego filaru – Wspólnot Europejskich – oraz drugiego filaru – Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Pierwszy filar obejmuje zagadnienia dotyczące rynku wewnętrznego oraz polityk prowadzonych w tym zakresie przez Komisję Europejską. Filar drugi dotyczy polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, obrony. Zarówno pierwszy, jak i drugi filar oferują ramy współpracy międzyrządowej z możliwością wykorzystania instytucji wspólnotowych przy udziale Komisji Europejskiej oraz w trybie konsultacji Parlamentu Europejskiego. O różnicach w podejmowanych przez Unię Europejską działaniach w pierwszym i drugim filarze stanowią rozwiązania natury organizacyjnej. Prawo inicjatywy w ramach Wspólnot Europejskich ma Komisja Europejska, w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa – Rada Unii Europejskiej. Ustanowienie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej stworzyło warunki podjęcia przez organizację działań w przypadku wystąpienia destabilizacji w państwach trzecich. Celem tych działań stało się zapewnienie bezpieczeństwa Unii, ochrona wspólnych wartości, podstawowych interesów państw członkowskich, promowanie współpracy międzynarodowej oraz rozwój demokracji. Doświadczenia lat 90. XX wieku skierowały    Traktat O Unii Europejskiej Tekst Skonsolidowany (uwzględniający zmiany wprowadzone Traktatem Z Nicei), Tytuł V, artykuł 11: 1. Unia określa i realizuje wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa, obejmującą wszystkie dziedziny polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, której celami są: ochrona wspólnych wartości, podstawo-

Rozdział II. Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego UE...

55

uwagę decydentów politycznych Unii Europejskiej na rozwój zdolności militarnych pozwalających na podejmowanie interwencji. Sprawiło to, że rozróżnienie między tradycyjnymi działaniami wojskowymi a humanitarnymi stało się nieostre. Ta sytuacja spowodowała, że kreowano instrumenty reagowania kryzysowego zarówno do rozwijania działań humanitarnych, jak i zapobiegania konfliktom. Uzyskane zdolności w zakresie reagowania kryzysowego zostały zinstytucjonalizowane w Traktacie o Unii Europejskiej w Tytule V.

1. Instytucje reagowania kryzysowego Reagowanie kryzysowe Unii Europejskiej w pierwszym filarze, Wspólnotach Europejskich, jest niezwykle złożone. Określa je specyfika rozwiązań instytucjonalnych i funkcjonalnych w układzie relacji między państwami, ich przedstawicielami w strukturach Unii Europejskiej oraz instytucjami Wspólnoty. Należące do Komisji Europejskiej w ramach Wspólnot Europejskich prawo inicjatywy wykorzystywane jest przy podejmowaniu działań w zakresie reagowania kryzysowego na obszarze Unii Europejskiej oraz poza nim. Obejmuje również wydawanie aktów normatywnych (przede wszystkim decyzji) dotyczących problematyki. Działania w sytuacji wystąpienia sytuacji nadzwyczajnej, kryzysowej, podejmowane są z inicjatywy Komisji Europejskiej lub państwa, państw członkowskich, jeśli wyrażą takie zapotrzebowanie. Działania te odbywają się z udziałem struktur podległych Komisji Europejskiej, struktur państw członkowskich oraz państw trzecich, jeżeli w ich stronę są skierowane. Tworzy to złożoną strukturę organizacyjną i funkcjonalną. W przypadku: wych interesów, niezawisłości i integralności Unii, zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych; umacnianie bezpieczeństwa Unii we wszelkich formach; utrzymanie pokoju i umacnianie bezpieczeństwa międzynarodowego zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych oraz Aktu Końcowego z Helsinek i celami Karty Paryskiej, w tym dotyczącymi granic zewnętrznych; popieranie współpracy międzynarodowej; rozwijanie oraz umacnianie demokracji i państwa prawnego, a także poszanowanie praw człowieka i podstawowych wolności. 2. Państwa Członkowskie popierają, aktywnie i bez zastrzeżeń, politykę zewnętrzną i bezpieczeństwa Unii w duchu lojalności i wzajemnej solidarności. Państwa Członkowskie działają zgodnie na rzecz umacniania i rozwijania wzajemnej solidarności politycznej. Powstrzymują się od wszelkich działań, które byłyby sprzeczne z interesami Unii lub mogłyby zaszkodzić jej skuteczności jako spójnej sile w stosunkach międzynarodowych. Rada czuwa nad poszanowaniem tych zasad.

56

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

▪ podejmowania działań na obszarze Unii Europejskiej wiodącą rolę odgrywają struktury podległe Komisji Europejskiej oraz państw członkowskich, w zależności od zapotrzebowania tych państw. Funkcja struktur podległych Komisji sprowadza się do koordynacji działań wielonarodowych, wymiany informacji, kontaktu z punktami narodowymi danego państwa oraz ewentualnego wsparcia logistycznego, w tym środkami technicznymi; ▪ podejmowania działań poza granicami Unii Europejskiej, w kierunku państw trzecich, wiodącą rolę odgrywa Rada Unii Europejskiej, która odpowiada za polityczną i strategiczną koordynację operacji. Komisja Europejska pełni wówczas funkcję koordynatora operacji, która obejmuje zadania związane z wymianą informacji, dialogiem, kontaktem z punktami narodowymi danego państwa, innymi podmiotami. Opisując instytucje reagowania kryzysowego pierwszego filaru, należy przede wszystkim mieć na uwadze wyspecjalizowane, przeznaczone do zadań w sytuacjach nadzwyczajnych struktury. Są to: ▪ Centrum Monitoringu i Informacji działające w ramach Komisji Europejskiej; ▪ Dyrekcja Generalna ds. Pomocy Humanitarnej (Directorate-General for Humanitarian Aid, ECHO) podległa komisarzowi ds. rozwoju i pomocy humanitarnej, współpracująca z Dyrekcją Generalną ds. Stosunków Zewnętrznych; ▪ Jednostka ds. Zapobiegania Konfliktom i Zarządzania Kryzysowego (Unit for Conflict Prevention and Crisis Management, CPU) podległa Dyrekcji Generalnej Stosunków Zewnętrznych w pionie komisarza ds. stosunków zewnętrznych i europejskiej polityki sąsiedztwa. Jest ona odpowiedzialna za komunikację między odpowiednimi strukturami Komisji oraz Rady Unii Europejskiej, w sprawach zarządzania kryzysowego wykorzystuje Instrument na rzecz Stabilności; ▪ Biuro Współpracy EuropeAid (EuropeAid – Cooperation Office) podległe Dyrekcji Generalnej Stosunków Zewnętrznych w pionie komisarza ds. stosunków zewnętrznych i europejskiej polityki sąsiedztwa; ▪ Jednostka Ochrony Cywilnej (Civil Protection Unit, CPU), która podlega Dyrekcji Generalnej ds. Środowiska. Jest istotna z uwagi na koordynację Mechanizmu Ochrony Cywilnej, choć stanowi jedynie część struktury dyrekcji. Wymienione struktury nie są jedynymi, które występują w działaniach kryzysowych. Biorąc pod uwagę uproszczony schemat organizacyjny Komisji Europejskiej, można jednoznacznie stwierdzić, że zakres problematyki, która

57

Rozdział II. Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego UE...

 Dyrekcja Generalna ds. Pomocy Humanitarnej (Directorate-General for Humanitarian może pojawić się w sytuacji nadzwyczajnej, przypisany jest także do innych Aid, ECHO) podległa komisarzowi ds. rozwoju i pomocy humanitarnej, współpracująca dyrekcji generalnych (patrz schemat 1 i 2).

z Dyrekcją Generalną ds. Stosunków Zewnętrznych;

Schemat 1. Uproszczona struktura organizacyjna Komisji Europejskiej

Schemat 1. Uproszczona struktura organizacyjna Komisji Europejskiej Przewodniczący Komisji Europejskiej

Komisarz ds. rozszerzenia

Sekretariat

SłuŜba Prawna

Rzecznik

Biuro Doradców ds. Polityki Europejskiej

Komisarz ds. rozwoju i pomocy humanitarnej

DG ds. Rozszerzenia

DG ds. Rozwoju

Komisarz ds. energii

DG ds. Energii i Transportu

Komisarz ds. konkurencji

DG ds. Konkurencji

Komisarz ds. rolnictwa i obszarów wiejskich

DG ds. Rolnictwa i Obszarów Wiejskich

Biuro Pomocy Humanitarnej

Europejska Agencja Odbudowy

Komisarz ds. stosunków zewnętrznych i europejskiej polityki sąsiedztwa DG ds. Stosunków Zewnętrznych

DG ds. Współpracy EuropeAid

Komisarz ds. rynku wewnętrznego i usług

Komisarz ds. zatrudnienia, spraw społecznych i równości szans

Komisarz ds. handlu

DG ds. Handlu

Komisarz ds. podatków i unii celnej

DG ds. Podatków i Unii Celnej

Komisarz ds. ochrony konsumentów

Komisarz ds. wielojęzyczności DG ds. Tłumaczeń Ustnych

DG ds. Rynku Wewnętrznego i Usług

DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Równości Szans

Urząd Harmonizacji Rynku Wewnętrznego

Europejska Fundacja na rzecz Poprawy Warunków śycia i Pracy

Relacje z międzyinstytucjonalnym Urzędem Publikacji

Europejska Agencja Bezpieczeństwa i Zdrowia w Pracy

Centrum Tłumaczeń dla Organów Unii Europejskiej

DG ds. Tłumaczeń Pisemnych

Źródło: opracowanie własne.

Źródło: opracowanie własne.

Trudno oczekiwać, że w przypadku kryzysu, który nie ma charakteru humanitarnego, nie będą odgrywać wiodącej roli inne niż wymienione dyrekcje. Przykładem w tymManagement, zakresie może CPU) być kryzys energetyczny miejsce Prevention and Crisis podległa Dyrekcji mający Generalnej Stosunków w styczniu 2009 roku na tle braku przesyłu gazu ziemnego do państw Europy Zewnętrznych w pionie komisarza ds. stosunków zewnętrznych i europejskiej polityki Środkowej, Południowej i Zachodniej przez Ukrainę. W jego trakcie wiodącą rolę, polegającą na przywróceniu dostaw do państwmiędzy odpowiednimi strukturami Unii Europejskiej, zaczęli sąsiedztwa. Jest ona odpowiedzialna za komunikację odgrywać komisarz ds. energii Andris Piebalgs oraz podległa mu Dyrekcja GeKomisji oraz Rady Unii Europejskiej w sprawach zarządzania kryzysowego neralna ds. Transportu i Energii.

 Jednostka ds. Zapobiegania Konfliktom i Zarządzania Kryzysowego (Unit for Conflict

wykorzystując Instrument na rzecz Stabilności;

 Biuro Współpracy EuropeAid (EuropeAid – Cooperation Office) podległe Dyrekcji

Generalnej Stosunków Zewnętrznych w pionie komisarza ds. stosunków zewnętrznych i europejskiej polityki sąsiedztwa;

Ŝe zakres problematyki, która moŜe pojawić się w sytuacji nadzwyczajnej przypisany jest Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE takŜe do innych dyrekcji generalnych (patrz schemat 1 i 2).

58

Schemat 2. Uproszczona struktura organizacyjna Komisji Europejskiej Schemat 2. Uproszczona struktura organizacyjna Komisji Europejskiej Przewodniczący Komisji Europejskiej Sekretariat

SłuŜba Prawna

Rzecznik

Biuro Doradców ds. Polityki Europejskiej

Komisarz ds. stosunków instytucjonalnych i strategii komunikacji społecznej

DG ds. Komunikacji Społecznej wraz z reprezentacjami w państwach członkowskich

Komisarz ds.. przedsiębiorstw i przemysłu DG ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu Europejska Agencja ds. Oceny Produktów Leczniczych Europejska Agencja Leków

Europejska Agencja Chemikaliów)

Komisarz ds. środowiska

DG ds. Środowiska Europejska Agencja Środowiska

Komisarz ds. gospodarczych i walutowych DG ds. Gospodarczych i Walutowych Urząd Statystyczny

Źródło: opracowanie własne. Źródło: opracowanie własne.

Komisarz ds. transportu

Komisarz ds. administracji, audytu i walki z naduŜyciami

DG ds. Energii i Transportu

DG ds. Personelu i Administracji

Europejska Agencja ds. Bezpieczeństwa na Morzu

SłuŜba Audytu Wewnętrznego

Europejska Agencja Bezpieczeństwa Lotniczego

Europejska Agencja Kolejowa

Komisarz ds. polityki regionalnej

DG ds. Polityki Regionalnej

Europejski Urząd ds. Zwalczania NaduŜyć Finansowych DG ds. Informatyki

Komisarz ds. gospodarki morskiej i rybołówstwa DG ds. Gospodarki Morskiej i Rybołówstwa Wspólnotowa Agencja Kontroli Rybołówstwa

Komisarz ds. sprawiedliwości, wolności i bezpieczeństwa DG ds. Sprawiedliwości, Wolności i Bezpieczeństwa Europejskie Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii Eur. Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej

Komisarz ds. budŜetu

DG ds. BudŜetu

Komisarz ds. zdrowia

DG ds. Zdrowia i Konsumentów Wspólnotowy Urząd Ochrony Odmian Roślin Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa śywności

Komisarz ds. społeczeństwa Informacyjnego i mediów DG ds. Społeczeństwa Informacyjnego Europejska Agencja ds. Bezpieczeństwa Sieci i Informacji

Biorąc pod uwagę złożoność struktur, ich liczebność, a także zakres zaTrudno oczekiwać, Ŝe w przypadku kryzysu, który nie ma charakteru humanitarnego, nie będą dań, podstawową kwestią jest ich właściwe połączenie w celu zyskania synerodgrywać wiodącej roli inne, niŜ wymienione dyrekcje. Przykładem w tym zakresie moŜe być gii działań, a także wykorzystania pełni sił i środków. W tym celu 23 grudnia kryzys energetyczny mający miejsce w styczniu 2009 roku na tle braku przesyłu gazu 2005 r. w Brukseli przyjęto decyzję umożliwiającą ustanowienie Bezpieczneziemnego do państw Europy Środkowej, Południowej „ARGUS” i Zachodniej przez Ukrainę. W jegoRago Ogólnego Systemu Szybkiego Ostrzegania (ang. Secure General trakcie wiodącą rolę, polegającą na przywróceniu dostaw do państw Unii Europejskiej, zaczął pid Alert System) w celu zwiększenia możliwości Komisji w zakresie szybkiego, skutecznego i skoordynowanego reagowania sytuacjach kryzysowych odgrywać komisarz ds. energii Andris Piebalgs oraz podległawmu Dyrekcja Generalna ds. o charakterze wielosektorowym, bez względu na ich przyczynę, w obszarach Transportu i Energii. jej kompetencji, kilka dziedzin oraz dziaBiorąc pod obejmujących uwagę złoŜoność struktur, ich polityki liczebność, a wymagających takŜe zakres zadań łania na szczeblu wspólnotowym. Zgodnie z wykładnią decyzji konieczne jest podstawową kwestią jest ich właściwe połączenie w celu zyskania synergii działań, jak określenie odpowiedniej procedury koordynacji. Ma ona umożliwić podejmorównieŜ wykorzystania pełni sił i środków. W tym celu 23 grudnia 2005 r. w Brukseli wanie decyzji oraz wprowadzanie przez Komisję szybkich, skoordynowanych i spójnych środków zaradczych w odpowiedzi na poważną sytuację kryzysową o charakterze wielosektorowym. Założeniem jest jednoczesne zachowanie49od-

Rozdział II. Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego UE...

59

powiedniej elastyczności oraz możliwości przystosowania się do szczególnych potrzeb i konkretnych sytuacji kryzysowych oraz poszanowanie istniejących instrumentów stosowanych w konkretnych sytuacjach kryzysowych. Ponadto system ten musi uwzględniać specyficzny charakter, specjalizację, układy i obszary kompetencji każdego z istniejących sektorowych systemów wczesnego ostrzegania w Komisji, umożliwiających jej służbom na reagowanie w sytuacjach kryzysowych w różnych obszarach działalności Wspólnoty, a także być zgodny z zasadą subsydiarności. Ponieważ komunikacja jest kluczowym elementem zarządzania kryzysowego, należy zwrócić szczególną uwagę na informowanie opinii publicznej oraz skuteczną komunikację z obywatelami za pośrednictwem prasy oraz innych środków komunikacji, z wykorzystaniem placówek Komisji w Brukseli lub innym odpowiednim miejscu. Należy w tym miejscu podkreślić, że Komisja dysponuje kilkoma systemami wczesnego ostrzegania pozwalającymi podjąć działania indywidualne bądź w porozumieniu z państwami. Do takich systemów (RAS, Rapid Reaction Systems) należą: MIC (Monitoring and Information Centre for Civil Protection zajmujące się koordynacją działań w zakresie ochrony ludności), ECURIE (w przypadku skażeń radiologicznych), RAS-BICHAT (w przypadku ataków biologicznych i chemicznych i innych zagrożeń), RAPEX (bezpieczeństwo konsumentów, niezwiązane z żywnością), RASFF (bezpieczeństwo konsumentów w zakresie zdrowia, spożycia żywności i wyżywienia), EWRS (katastrofy łączności), EUROPHYT (współpraca fitosanitarna), SHIFT (kontrola zdrowia w zakresie weterynarii), TRACES (transport zwierząt), ADNS (zdrowie zwierząt). Na tym tle dąży się do wzmocnienia prawodawstwa europejskiego (European Law Enforcement Network, LEN) w zakresie porządku publicznego oraz sieci powiadamiania na temat infrastruktury krytycznej (Critical Infrastructure Warning Information Network, CIWIN). Wymienione systemy są połączone poprzez system powiadamiania „ARGUS”. Zakres rozwiązań aktualnie występujących w ramach Wspólnot Europejskich pozwala dokonać konstatacji, że z czasem postępować będzie proces ich konsolidacji.

   Zob. Przepisy komisji w sprawie ustanowienia ogólnego systemu szybkiego ostrzegania ARGUS, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej 24.1.2006 PL, L 19/21.

60

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

1.1. Centrum Monitoringu i Informacji

W opinii Komisji Europejskiej żadne państwo członkowskie Unii Europejskiej nie jest zabezpieczone przed ewentualnymi zagrożeniami i katastrofami obejmującymi swym zasięgiem obszary wewnątrz i na zewnątrz Wspólnoty. Centrum Monitoringu i Informacji (Monitoring and Information Center, MIC) działa od 23.10.2001 roku przy Komisji Europejskiej w Brukseli. Jest operacyjnym sercem mechanizmu ochrony cywilnej ludności. MIC odgrywa znaczącą rolę w operacjach ochrony cywilnej w UE i poza jej granicami. Komisja zainicjowała działalność Centrum Monitoringu i Informacji, aby móc lepiej i szybciej reagować w nagłych sytuacjach oraz aby zapewnić większą koordynację działań wśród państw członkowskich. Centrum działa w systemie dyżurów 24-godzinnych przez 7 dni w tygodniu. Operatorzy dyżurni Centrum działają na bazach systemowych przygotowanych przez państwa członkowskie, stanowiących platformę komunikacyjną w dziedzinie wymiany informacji o poziomie ochrony bezpieczeństwa ludności. Centrum Monitoringu i Informacji jest centrum kryzysowym UE udzielającym państwom członkowskim niezbędnej pomocy według wcześniej zgłaszanych potrzeb. Spełnia ono trzy funkcje: centrum komunikacyjnego, centrum wsparcia informacyjnego oraz centrum wsparcia i koordynacji działań. Centrum komunikacyjne gra rolę centralnego punktu zbiorczego UE wymieniającego informacje zapotrzebowania na pomoc w zakresie reagowania kryzysowego oraz udzielającego 30 państwom (27 państwom członkowskim i 3 państwom granicznym UE) w takiej sytuacji specjalistycznej pomocy. Centrum, w określonym momencie krytycznym dla państwa zagrożonego katastrofą, udziela zgody UE na pomoc i wskazuje unijne środki pomocowe w zakresie wsparcia i zapewnienia ochrony ludności. Centrum rozpowszechnia informacje z zakresu ochrony ludności, przygotowania i odpowiedzialności państw członkowskich, ich służb ratowniczych oraz sprawności poszczególnych podsystemów ratownictwa, np. gaśniczego, medycznego itp. Dodatkowo, Centrum Monitoringu i Informacji przesyła sygnały i ostrzeżenia wykorzystywane w ramach wczesnego systemu alarmowania. Jako narzędzie do informowania o bieżących zagrożeniach ochrony lud  Podstawami prawnymi działalności centrum są Decyzja Rady UE ustanawiająca wspólnotowy mechanizm ochrony ludności (2001/792/WE, Euroatom) z dnia 23.10.2001 r. oraz Decyzja Rady UE (2007/162/WE, Euroatom) z dnia 5.03.2007 r. ustanawiająca finansowanie Centrum Monitoringu i Informacji w Mechanizmie Szybkiego Reagowania. 

Rozdział II. Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego UE...

61

ności służy „Dzienny Raport” (MIC Daily) wydawany przez Centrum. Raport wskazuje rodzaje i specyfikę ostatnich naturalnych klęsk żywiołowych, ich zasięg oraz użyte unijne środki i mechanizmy reagowania kryzysowego. Centrum Monitoringu i Informacji wskazuje także zasoby środków europejskiej pomocy aktywowane przez Mechanizm Szybkiego Reagowania. W tym zakresie Centrum posiada dwa poziomy: 1. dowodzenia – poprzez sprawdzone i dobrane procedury wspólnej platformy wykorzystującej zasoby i środki zaradcze; 2. pomocy – poprzez grupy eksperckie, które służą niezbędną pomocą wówczas, gdy są zapotrzebowane przez państwo członkowskie UE. Porozumienia w sprawie udzielania pomocy (dostarczania, transportu, sprzętu, odpraw celnych) są wykonywane niezwłocznie pomiędzy Centrum Monitoringu i Informacji a państwem zgłaszającym powiadomienie. Jeśli trafia ono do Centrum, jest poddawane ocenie eksperckiej specjalistów z dziedziny reagowania kryzysowego. Żaden zespół doradców ani innego rodzaju pomoc nie zostanie wysłana z UE do kraju proszącego, jeżeli obszar katastrofy nie podlega pod jurysdykcję władz państwa, które wzywa pomocy, lub dane państwo nie uzgodniło zasad współdziałania z zespołami eksperckimi działającymi w określonych obszarach reagowania kryzysowego. Zasady współdziałania europejskich zespołów reagowania kryzysowego (zespołów eksperckich) podlegają prawu narodowemu kraju, w którym pomoc jest udzielana, lecz zgodna musi być także z międzynarodowymi zasadami i procedurami ustalonymi przez narodowe władze państw członkowskich UE. Pomoc udzielona przez UE może dotyczyć jedynie małych grup eksperckich wysłanych przez Centrum Monitoringu i Informacji. Zespoły te muszą mieć zgodę władz narodowych na pracę na terenie objętym katastrofą. Ponadto eksperci UE nadzorują i monitorują oraz oceniają rozwój regionu dotkniętego katastrofą, gdyż służą jako obserwatorzy z ramienia poziomu dowództw.

1.2. Dyrekcja Generalna ds. Pomocy Humanitarnej

Dyrekcja Generalna ds. Pomocy Humanitarnej (ECHO) realizuje swoje zadania na mocy rozporządzenia Rady Unii Europejskiej z 20 czerwca 1996 roku. Pierwotnie powstało Biuro ds. Pomocy Humanitarnej, przekształcone z czasem w dyrekcję. Struktury te zostały powołane do niesienia pomocy, prowadzenia akcji ratunkowych i działań ochronnych w państwach trzecich. Pierwszeństwo pomocy przysługuje osobom w krajach rozwijających się, ofiarom klęsk żywiołowych, katastrof wywołanych działalnością człowieka, takich jak

62

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

wojny i konflikty zbrojne, sytuacji wyjątkowych lub okoliczności porównywalnych do klęsk żywiołowych lub katastrof wywołanych działalnością człowieka. Pomoc humanitarna Wspólnoty jest udzielana przez czas potrzebny do zaspokojenia potrzeb humanitarnych powstałych na skutek wwymienionych sytuacji. Obejmuje ona również działania mające na celu przygotowanie się na ryzyko lub zapobieganie katastrofom lub porównywalnym wyjątkowym okolicznościom. Głównymi celami udzielania pomocy humanitarnej są: a. ratowanie i ochrona życia w czasie sytuacji krytycznych i bezpośrednio w ich następstwie oraz w czasie klęsk żywiołowych; b. udzielanie koniecznej pomocy i wsparcia ludziom narażonym na długotrwałe kryzysy wynikające w szczególności z konfliktów zbrojnych lub wojen, szczególnie gdy ich własne rządy okazują się niezdolne do udzielenia pomocy lub pomoc nie może zostać udzielona z powodu braku odpowiednich władz; c. pomoc w finansowaniu transportu pomocy humanitarnej i wysiłków w celu zapewnienia, że jest ona dostępna dla tych, dla których jest przeznaczona, za pośrednictwem wszelkich dostępnych środków logistycznych przy równoczesnym zapewnieniu ochrony towarów i personelu, służących celom humanitarnym (z wyłączeniem działań obejmujących kwestie obronne); d. przeprowadzanie krótkoterminowych prac związanych z odbudową i rekonstrukcją, szczególnie w zakresie infrastruktury i sprzętu, w ścisłej współpracy z instytucjami lokalnymi, w celu ułatwiania nadejścia pomocy, zapobiegania pogłębianiu się skutków kryzysu i rozpoczęcia udzielania poszkodowanym pomocy w odzyskaniu minimalnego poziomu samowystarczalności, biorąc pod uwagę, o ile to możliwe, długoterminowe cele rozwoju; e. pokonywanie trudności związanych z konsekwencjami migracji ludności (uchodźcy, przesiedleńcy i repatrianci) spowodowanymi przez klęski żywiołowe lub katastrofy wywołane działalnością człowieka oraz przeprowadzanie programów pomocy w zakresie repatriacji i powtórnego osiedlenia się w kraju pochodzenia, jeżeli warunki ustanowione w obowiązujących umowach międzynarodowych są spełnione;    Zob. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/96 z dnia 20 czerwca 1996 r. dotyczące pomocy humanitarnej, Dziennik Urzędowy L 163, 02/07/1996 P. 0001–0006.

Rozdział II. Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego UE...

63

f. zapewnienie przygotowania się na ryzyko klęski żywiołowej lub porównywalnych wyjątkowych okoliczności oraz wykorzystanie odpowiednio szybkiego systemu wczesnego ostrzegania i interwencji; g. wspieranie działań cywilnych w celu ochrony ofiar walk lub porównywalnych sytuacji krytycznych, zgodnie z obowiązującymi umowami międzynarodowymi. Powyższy katalog działań uzupełniony został procedurami udzielania pomocy humanitarnej. Pomoc humanitarna udzielana przez Wspólnotę może być podjęta z inicjatywy Komisji Europejskiej, na wniosek międzynarodowych lub pozarządowych agencji i organizacji, państwa członkowskiego, państwa trzeciego ubiegającego się lub otrzymującego pomoc. W celu zagwarantowania i wzmocnienia skuteczności oraz spójności wspólnotowych i krajowych systemów pomocy humanitarnej Komisja może zastosować dowolny środek niezbędny dla wsparcia koordynacji działań swoich i państw członkowskich, zarówno na poziomie decyzyjnym, jak i operacyjnym. W tym celu państwa członkowskie i Komisja Europejska prowadzą system wymiany informacji.   Pomoc wspólnotowa może być także wykorzystywana w celu finansowania: badań przygotowawczych i studiów wykonalności dotyczących akcji humanitarnych oraz oceny projektów i planów humanitarnych; działań dotyczących monitorowania projektów i planów humanitarnych; programów szkoleniowych i ogólnych studiów w zakresie działań humanitarnych, przy czym jest to finansowanie na małą skalę, a w przypadku, gdy trwa kilka lat, jest ono stopniowo ograniczane; kosztów związanych z podkreślaniem wspólnotowego charakteru pomocy; społecznych kampanii edukacyjnych i informacyjnych mających na celu zwiększenie zrozumienia dla problematyki humanitaryzmu, w szczególności w Europie i państwach trzecich, gdzie Wspólnota finansuje większość akcji humanitarnych; środków w celu wzmocnienia koordynacji Wspólnoty z Państwami Członkowskimi, innymi krajami udzielającymi pomocy, międzynarodowymi organizacjami i instytucjami humanitarnymi, organizacjami pozarządowymi i organizacjami je reprezentującymi; pomocy technicznej niezbędnej dla realizacji projektów humanitarnych, włączając w to wymianę technicznego know-how oraz doświadczenia między europejskimi organizacjami i agencjami humanitarnymi lub między nimi a odpowiednimi organizacjami i agencjami humanitarnymi w państwach trzecich; humanitarnych akcji rozminowywania, włączając w to kampanie na rzecz wzrostu świadomości społeczności lokalnej na temat min przeciwpiechotnych. Zob. ibidem.    Komisja Europejska jest wspomagana przez Komitet składający się z przedstawicieli państw członkowskich pod przewodnictwem przedstawiciela Komisji. Raz w roku przedstawiciel Komisji Europejskiej omawia na forum Komitetu ogólne wytyczne dla działań humanitarnych, które mają zostać podjęte w roku następnym. Referuje także zagadnienia dotyczące koordynacji wspólnotowej i krajowej pomocy humanitarnej. Przedstawiciel Komisji przedkłada Komitetowi projekt działań, które należy 

64

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

W kompetencji Komisji znajduje się zatwierdzanie ogólnych planów mających na celu wyznaczenie spójnych ram podejmowania działań w danym kraju lub regionie, jeżeli skala i złożoność kryzysu humanitarnego jest taka, iż wydaje się prawdopodobne, że będzie on nadal trwał. Zatwierdza także budżety dla tych planów. Po zamknięciu każdego roku budżetowego Komisja przedstawia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej sprawozdanie roczne wraz z podsumowaniem działań finansowanych w ciągu tego roku. Praktyczną działalność Dyrekcji Generalnej ds. Pomocy Humanitarnej prezentują założenia przyjmowanych rokrocznie strategii operacyjnych. Najbardziej aktualna, przygotowana na 2009 r., zawiera: ocenę sytuacji w roku 2009; założenia programowanych działań; priorytety geograficzne w roku 2009; opis działań w poszczególnych regionach – w Afryce, na Karaibach i na obszarze Papodjąć. Komitet przedstawia swoją opinię w sprawie projektu w terminie, który może zostać wyznaczony przez przewodniczącego w zależności od pilności sprawy. W przypadku decyzji, które Rada jest zobowiązana przyjąć na wniosek Komisji, opinię wydaje się większością głosów. Przewodniczący nie bierze udziału w głosowaniu. Komisja przyjmuje przewidziane środki, jeżeli są one zgodne z opinią Komitetu. Jeżeli przewidziane środki nie są zgodne z opinią Komitetu lub w przypadku braku opinii, Komisja bezzwłocznie przedkłada Radzie wniosek dotyczący środków, które mają zostać podjęte. Rada stanowi większością kwalifikowaną. Jeżeli po upływie jednego miesiąca od dnia wystąpienia z wnioskiem do Rady nie podjęła ona działań, wnioskowane środki zostają przyjęte przez Komisję. W przypadku zastosowania powyżej opisanej procedury przedstawiciel Komisji przedkłada Komitetowi projekt działań, które należy podjąć. Komitet przedstawia swoją opinię w sprawie projektu w terminie, który może zostać wyznaczony przez przewodniczącego w zależności od pilności sprawy. W przypadku decyzji, które Rada jest zobowiązana przyjąć na wniosek Komisji, opinię wydaje się większością głosów. Głosy przedstawicieli Państw Członkowskich w Komitecie są ważone. Przewodniczący nie bierze udziału w głosowaniu. Komisja przyjmuje środki, które stosuje się niezwłocznie. Jeżeli środki te nie są zgodne z opinią Komitetu, Komisja niezwłocznie przekazuje je Radzie. W takim przypadku Komisja może odroczyć zastosowanie środków, na które się zdecydowała, na jeden miesiąc od dnia powiadomienia. Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, może podjąć odmienną decyzję w terminie jednego miesiąca od dnia wystąpienia z wnioskiem do Rady. Zob. ibidem.    Komisja Europejska regularnie ocenia akcje pomocy humanitarnej finansowane przez Wspólnotę dla ustalenia, czy osiągnęły one zamierzone cele i żeby przygotować wytyczne dla poprawy skuteczności kolejnych działań. Komisja przedstawia komitetowi, w którym zasiadają przedstawiciele państw członkowskich, podsumowanie, które wskazuje również status zatrudnionych ekspertów i przeprowadzonych ocen, które w razie potrzeby może ona zbadać. Na wniosek państw członkowskich udostępniane są im sprawozdania z przeprowadzonej oceny. Zob. ibidem.

Rozdział II. Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego UE...

65

cyfiku (w Sudanie i Czadzie, rogu Afryki, Afryce Środkowej i Południowej, na Oceanie Indyjskim, w Afryce Zachodniej), na Środkowym Wschodzie i obszarze śródziemnomorskim, w Europie, na Kaukazie i w Azji Centralnej, w Azji, Azji Południowej, Ameryce Łacińskiej, Ameryce Środkowej i Południowej. W priorytetach długookresowych strategia zawiera: implementację Europejskiego Consensusu na rzecz Pomocy Humanitarnej; rozwój międzynarodowego prawa humanitarnego; inicjatywę tzw. dobrych darczyńców humanitarnych (w sprawie unikania nakładania się działań, podnoszenia ich efektywności); rozwój polityk sektorowych (po katastrofie, kryzysie, konflikcie); pomoc żywnościową (na poziomie 230 mln. euro), redukcję ryzyka występowania katastrof (w tym przygotowania do nich); rozwój zdolności do kreowania polityk w tym udzielania grantów; komunikacji, informacji, widocznego udziału UE w pomocy. Przygotowane przez Dyrekcję Generalną ds. Pomocy Humanitarnej działania mają na celu udzielanie pomocy humanitarnej w skali całej planety. Na postawie dostępnych danych statystycznych określono zmianę liczby katastrof w latach 2000–2007 w stosunku do lat 1990–2000. Wzrosła ona w tym czasie o 60%. Liczba osób dotkniętych ich skutkami wzrosła z 200 do 245 mln rocznie. W tym okresie kryzysy stały się dużo bardziej złożone. Powyższe dane ilustrują skalę wyzwań, którym Unia Europejska pragnie sprostać.

1.3. Jednostka ds. Zapobiegania Konfliktom i Zarządzania Kryzysowego

Powstała w 2000 r. Jednostka ds. Zapobiegania Konfliktom i Zarządzania Kryzysowego jest wiodącą strukturą w zakresie reagowania kryzysowego. Aktualnie jednostka pełni funkcję łącznika między strukturami Komisji oraz Rady Unii Europejskiej w sprawach zarządzania kryzysowego. Wykorzystuje w tym celu Instrument na rzecz Stabilności. W swych działaniach zajmuje się wybranymi zagadnieniami dotyczącymi państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku zgodnie z dokumentami strategicznymi przyjętymi na potrzeby konkretnych podmiotów.

  Zob. Operational Strategy 2009, Commission Staff Working Document, Directorate-General for Humanitarian Aid – ECHO, Commission of The European Communities, Brussels, 20/11/2008, SEC(2008) 2899.    Zob. EM-DAT (http://www.emdat.be/Database/terms.html), za: Operational Strategy 2009…, op.cit. 

66

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

1.4. Biuro Współpracy EuropeAid

Biorąc pod uwagę pomoc udzielaną przez Komisję Europejską oraz państwa członkowskie, Unia Europejska jest największym darczyńcą na świecie. Ustanowione w 2001 r. Biuro Współpracy EuropeAid zarządza programami pomocy zewnętrznej Unii finansowanymi zarówno z budżetu organizacji, jak i Europejskiego Funduszu Rozwoju. Po to, by były one realizowane w sposób spójny, komplementarny i skoordynowany, Biuro współpracuje z organizacjami międzynarodowymi (przede wszystkim ONZ i jej agendami, Bankiem Światowym na rzecz realizacji milenijnych celów rozwoju NZ), pozarządowymi, rządami państw członkowskich. Działalność EuropeAid nie ogranicza się przy tym do udzielania pomocy. Jako aktywny podmiot w dziedzinie rozwoju zajmuje się również problemami o charakterze uniwersalnym: promuje ład (rozwój instytucji i prawa), rozwój jednostki i społeczeństwa, bezpieczeństwo i migrację, ochronę zasobów naturalnych itp. Sprzyja temu struktura Biura, która jest zdecentralizowana. Najważniejszym zadaniem Biura, realizowanym przy użyciu różnych instrumentów finansowych, jest udzielanie starannie przemyślanej pomocy. Obejmuje ona takie kwestie jak: ubóstwo, ochrona przed degradacją środowiska naturalnego, ład prawny i administracyjny oparty na demokratycznym wyborze przedstawicieli, rozwój gospodarczy, integrację społeczną, zatrudnienie i ochronę socjalną, wsparcie dla budżetu krajowego, finansowanie działań mających na celu integrację regionalną oraz inicjatyw w zakresie mikrofinansowania, utrzymywanie porządku publicznego w czasach pokoju, a w sytuacjach kryzysowych − przywracanie stabilności, rozwój systemów transportowych, wsparcie dla polityki rozwoju infrastruktury, inwestycji i usług w krajach rozwijających się. Działania Biura Współpracy EuropeAid podlegają przy tym rygorom procedur przydziału pomocy, jej monitorowania i oceny pod względem finansowym oraz efektów, które ma przynieść10.

1.5. Jednostka Ochrony Cywilnej

Jednostka Ochrony Cywilnej (Civil Protection Unit, CPU) została utworzona w 2001 r. w ramach Dyrekcji Generalnej ds. Środowiska. Jest ona odpowiedzialna za funkcjonowanie Mechanizmu Ochrony Cywilnej (omówionego szczegółowo w dalszej części teksu). Na tym tle w strukturach Komisji Europejskiej od10   Zob. European Commission: External cooperation programmes (źródło: http://ec. europa.eu/europeaid/what/index_ en.htm).

Rozdział II. Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego UE...

67

grywa istotną rolę wykonawczą11. Działalność Jednostki ma miejsce zarówno w I, jak i w II filarze w kontekście wsparcia operacji humanitarnych i polityczno-militarnych12.

2. Instrumenty reagowania kryzysowego Wkrótce po przyjęciu Traktatu Amsterdamskiego, na spotkaniu przywódców państw i rządów w Helsinkach w grudniu 1999 r., podkreślono znaczenie zdolności zarządzania kryzysowego o charakterze niemilitarnym. W zamyśle ich rozwój miał stać się dopełnieniem nowych zdolności militarnych tworzonych pod postacią sił szybkiego reagowania (RRF – Rapid Reaction Forces). W rezultacie przewidziano uzyskanie przez Unię Europejską możliwości podejmowania szerokiej skali działań – od zapobiegania konfliktom po zarządzanie kryzysowe przy uwzględnieniu zasad humanitarnych, tj. humanitaryzmu, neutralności, bezstronności i niezależności13. Temu miał służyć rozwój mechanizmów przeciwdziałania i rozwiązywania kryzysów w postaci: Instrumentu na rzecz Stabilności, który zastąpił powołany wcześniej Mechanizm Szybkiego Reagowania, Mechanizmu Ochrony Cywilnej oraz Instrumentu Finansowego Ochrony Ludności. Wszystkie trzy pozwalają na realizację polityki Unii Europejskiej w sytuacji nadzwyczajnej, w tym przed powstaniem kryzysu, w jego trakcie oraz po zakończeniu.

2.1. Mechanizm Szybkiego Reagowania

W 2001 roku, mając na uwadze potrzebę zrównoważenia zadań związanych z zarządzaniem oraz podniesienie stopnia elastyczności działań cywilno-woj  Zob. strona internetowa European Civil Protection (http://ec.europa.eu/environment/civil/index.htm), na której zawarto opis działań podejmowanych poprzez Mechanizm Ochrony Cywilnej. 12   European Commission mobilises the Civil Protection Mechanism for victims of the earthquake and tsunami in South Asia, Brussels, 27 December 2004, IP/04/1543. 13   Według tych zasad UE powinna: stać na straży zasad humanitarnych oraz upowszechniać je, tym samym przyczyniając się do ochrony przestrzeni humanitarnej i utrzymania zdolności niesienia pomocy; głośno i systematycznie apelować o poszanowanie prawa międzynarodowego; zapewniać spójność, komplementarność i skuteczność polityki, korzystając z narzędzi i wpływów w celu naprawienia przyczyn kryzysów humanitarnych oraz zapobiegania im. Zob.: Europejski konsensus w sprawie pomocy humanitarnej, op.cit. 11

68

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

skowych w sytuacjach kryzysowych, utworzono Mechanizm Szybkiego Reagowania jako cywilną część sił szybkiego reagowania14. Jego zadaniem stała się szybka stabilizacja sytuacji w rejonie kryzysu w czasie przygotowywania planów długoterminowej asysty i rekonstrukcji. W założeniu miało to umożliwić przywrócenie bądź zachowanie normalnych warunków funkcjonowania przy udziale asysty Unii oraz współpracy z państwami trzecimi. Należy podkreślić, że Mechanizm ten został w 2007 r. zastąpiony Instrumentem na rzecz Stabilności. Mechanizm Szybkiego Reagowania powstał w pierwszym filarze w ramach uprawnień Komisji Europejskiej. Podlegał on Jednostce ds. Zapobiegania Konfliktom i Zarządzania Kryzysowego (Unit for Conflict Prevention and Crisis Management, CPU) Dyrekcji Generalnej Stosunków Zewnętrznych w ramach Komisji Europejskiej. Obecnie Jednostka ds. Zapobiegania Konfliktom i Zarządzania Kryzysowego tworzy łącznik między odpowiednimi strukturami Komisji oraz Rady Unii Europejskiej, w sprawach zarządzania kryzysowego wykorzystując Instrument na rzecz Stabilności. Mechanizm Szybkiego Reagowania mógł funkcjonować do sześciu miesięcy po zaistnieniu kryzysu. Zakres problematyki, którą obejmował, to: działania na rzecz zabezpieczenia praw człowieka, tworzenie instytucji, monitorowanie wyborów, wspieranie mediów, zarządzanie granicami, misje humanitarne, szkolenia policyjne, doposażenie, asystę, wsparcie w odbudowie, rekonstrukcji, pacyfikacji, przesiedleniach oraz mediacji (patrz rys 1)15. Zakres działania Mechanizmu Szybkiego Reagowania wyznaczał ramy zaangażowania Unii Europejskiej w pomoc humanitarną, która mogła być realizowana, przy pomocy mechanizmu zarówno jak poprzez Biuro Pomocy Humanitarnej Komisji Europejskiej (należy podkreślić, że środki finansowe, które wyznaczone były do dyspozycji Mechanizmu, nie mogły być przekazywane dla Biura). O zaangażowaniu tych dwóch struktur i ich wzajemnej korelacji decydowała Komisja, kierując się oceną korzyści wynikających z podejmowanych działań16. Przykładem praktycznego zaangażowania Mechanizmu Szybkiego Reagowania może być jego wykorzystanie w Afganistanie przez Międzynaro-

  Zob. European Council Presidency Conclusions (Cologne), 3–4 June 1999 (Annex III: European Council Declaration on Strengthening the Common European Policy on Security and Defence). 15   Zob. Council adopts Rapid Reaction Mechanism Commission now in position to intervene Fast in civilian crisis management. Commission Press Release, IP/01/255, Brussels, 26 February 2001. 16   Zob. Council Regulation (EC), No 381/2001, 26 February 2001. 14

Rozdział II. Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego UE...

69

dowe Siły Wspierające Bezpieczeństwo (ISSF, International Security Stabilization Force). Za pomocą Mechanizmu przekazano środki na wsparcie struktur władzy lokalnej, oczyszczanie terenów z min, publiczne media radiowe, odnowę infrastruktury. Finansowanie Mechanizmu odbyło się poprzez budżet Unii Europejskiej i wahało się w kwocie 440–460 mln. euro rocznie. Przewidywano przy tym możliwość wykorzystania dodatkowych środków pozostawionych w ramach Nadzwyczajnej Rezerwy Pomocy (Emergency Aid Reserve). Rysunek 1. Mechanizm Szybkiego Reagowania, Instrument na rzecz Stabilności w strukturze Komisji Europejskiej

Komisja Europejska Przewodniczący

Komisarz ds. stosunków zewnętrznych i europejskiej polityki sąsiedztwa Dyrekcja Generalna ds. Stosunków Zewnętrznych

Jednostka ds. Zapobiegania Konfliktom i Zarządzania Kryzysowego

Mechanizm Szybkiego Reagowania (2001–2007)

Instrument na rzecz Stabilności (od 2007 r.)

Źródło: opracowanie własne.

Źródło: opracowanie własne.

Zakres działania Mechanizmu Szybkiego Reagowania wyznaczał ramy zaangaŜowania



Unii Europejskiej w pomoc humanitarną, która mogła być realizowana przy pomocy

2.2. Instrument na rzecz Stabilności

mechanizmu jak poprzez Biuro Pomocy Humanitarnej Komisji Europejskiej (naleŜy

Ŝe środki finansowe, byłyi do dyspozycji Mechanizmu nie Napodkreślić, mocy rozporządzenia Radyktóre Uniiwyznaczone Europejskiej Parlamentu Europejskiego 2006dlar.Biura). Mechanizm Szybkiego Reagowania został z dnia mogły15 byćlistopada przekazywane O zaangaŜowaniu tych dwóch struktur i ich zastąpiowzajemnej 17 . W stosunku do Mechanizmu, nykorelacji Instrumentem na rzecz Stabilności (rys. 1) decydowała Komisja kierując się oceną korzyści wynikających z podejmowanych działań.81 Przykładem praktycznego zaangaŜowania Mechanizmu Szybkiego Reagowania

17   „Rada przedstawiciele państwpoprzez, członkowskich zebrani wSiły Radzie w swomoŜe być ijego wykorzystanierządów w Afganistanie Międzynarodowe Wspierające ich wnioskach na temat skuteczności działań zewnętrznych UE z listopada 2004 r. Bezpieczeństwo (ISAF, International Security Stabilization Force). Za pomocą Mechanizmu stwierdzili, że «pokój, bezpieczeństwo i stabilność, a także prawa człowieka, demoprzekazano środki na wsparcie struktur władzy lokalnej, oczyszczanie terenów z min,

publiczne media radiowe, odnowę infrastruktury. Finansowanie Mechanizmu miało miejsce

poprzez budŜet Unii Europejskiej i wahało się w kwocie 440 – 460 mln. euro rocznie.

70

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

Instrument stał się podstawą dla formułowania długookresowej strategii zaangażowania Unii Europejskiej w działania na rzecz zapobiegania, przeciwdziałania kryzysom i ich rozwiązywania w państwach trzecich. Jak czytamy w rozporządzeniu: „Stabilizacja pokryzysowa wymaga trwałego i elastycznego zaangażowania wspólnoty międzynarodowej, zwłaszcza w pierwszych latach po kryzysie, w oparciu o zintegrowane strategie przejściowe. Wdrożenie programów pomocy w czasie kryzysu i niestabilności politycznej wymaga szczególnych środków zapewniających elastyczność podejmowania decyzji oraz przydziału środków budżetowych, a także udoskonalonych środków zapewniających spójność z pomocą dwustronną i mechanizmami łączenia środków finansowych darczyńców, w tym delegowania zadań organów publicznych poprzez scentralizowane zarządzanie pośrednie”18. Zgodnie z rozporządzeniem Wspólnota podejmuje środki w zakresie współpracy rozwojowej oraz współpracy finansowej, gospodarczej i technicznej z państwami trzecimi. Są to: a. „w sytuacji kryzysu lub początku kryzysu – przyczynianie się do zapewnienia stabilności poprzez skuteczną reakcję mającą na celu pomoc w ustanowieniu lub przywróceniu warunków niezbędnych do właściwej realizacji wspólnotowych polityk rozwoju i współpracy; b. w przypadku stabilnych warunków dla realizacji wspólnotowych polityk współpracy w państwach trzecich – pomoc w budowaniu potencjału w zakresie przeciwdziałania szczególnym zagrożeniom globalnym i ponadregionalnym powodującym destabilizację, a także zapewnienie gotowości reakcji na sytuacje przedkryzysowe i pokryzysowe”19. Na szczególną uwagę zasługuje katalog zadań definiujących zaangażowanie Unii Europejskiej w sytuacjach: 1) pomocy w sytuacjach kryzysu lub początku kryzysu; 2) pomocy w przypadku stabilnych warunków współpracy; 3) potrzeby wykorzystania nadzwyczajnych środków pomocy oraz przejściowych programów reagowania. W przypadku pomocy Unii Europejskiej w sytuacjach kryzysu lub początku kryzysu przewidywana jest pomoc techniczna i finansowa obejmująca następujące działania: a. „wspieranie, poprzez udzielanie pomocy technicznej i logistycznej, działań organizacji międzynarodowych i regionalnych oraz podmiotów pańkracja i dobre rządy to ważne elementy trwałego wzrostu gospodarczego i likwidacji biedy»”. Rozporządzenie (WE) Nr 1717/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 listopada 2006 r. ustanawiające Instrument na rzecz Stabilności, op.cit. 18   Ibidem. 19   Ibidem.

Rozdział II. Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego UE...

b.

c.

d.

e.

f. g.

h.

71

stwowych i niepaństwowych na rzecz budowania zaufania, mediacji, dialogu i pojednania; wspieranie tworzenia i funkcjonowania władz tymczasowych, dysponujących mandatem zgodnym z prawem międzynarodowym; wspieranie rozwoju demokratycznych i pluralistycznych instytucji państwowych, włączając w to środki mające na celu zwiększenie roli kobiet w takich instytucjach, wspieranie skutecznej administracji cywilnej i związanych z nią ram prawnych na szczeblu krajowym i lokalnym, wspieranie niezależnego sądownictwa, dobrych rządów oraz porządku publicznego, w tym niewojskowej współpracy technicznej, mającej na celu wzmocnienie ogólnej kontroli cywilnej oraz nadzoru nad systemem bezpieczeństwa, a także wspieranie środków wzmacniających zdolności organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości w zakresie zwalczania przemytu ludzi, narkotyków, broni palnej i materiałów wybuchowych; wspieranie ustanowionych z poszanowaniem międzynarodowych praw człowieka i zgodnie ze standardami praworządności międzynarodowych trybunałów karnych, trybunałów krajowych ad hoc, komisji prawdy i pojednania oraz mechanizmów sądowego rozwiązywania sporów dotyczących praw człowieka i sporów dotyczących dochodzenia i ustalenia praw własności; wspieranie działań niezbędnych do rozpoczęcia odbudowy i odnowy najważniejszych zasobów infrastruktury, zasobów mieszkalnych, budynków publicznych i zasobów gospodarczych, jak i podstawowych mocy produkcyjnych, ponownego uruchomienia działalności gospodarczej i tworzenia miejsc pracy oraz zapewnienia minimalnych warunków koniecznych dla zrównoważonego rozwoju społecznego; wspieranie cywilnych działań związanych z demobilizacją i reintegracją kombatantów oraz, w odpowiednich przypadkach, ich repatriacji, a także środków odnoszących się do sytuacji dzieci-żołnierzy i kobiet-żołnierzy; wspieranie działań łagodzących społeczne skutki restrukturyzacji sił zbrojnych; wspieranie działań w ramach wspólnotowej polityki współpracy i jej celów w zakresie oddziaływania społeczno-gospodarczego, jakie wywierają na ludność cywilną miny przeciwpiechotne, niewybuchy lub inne pozostałe po wojnie środki wybuchowe; działania finansowane na podstawie niniejszego rozporządzenia obejmują szkolenia na temat zagrożenia, pomoc ofiarom, wykrywanie min i ich unieszkodliwianie oraz związaną z tym likwidację zgromadzonych zasobów min;

72

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

i. wspieranie działań w ramach wspólnotowej polityki współpracy i jej celów w zakresie oddziaływania, jakie wywiera na ludność cywilną nielegalne korzystanie z broni palnej i dostęp do niej; wsparcie takie powinno być ograniczone do działań inspekcyjnych, udzielania pomocy ofiarom, uświadamiania problemu ogółowi społeczeństwa oraz rozwijania prawnej i administracyjnej wiedzy specjalistycznej w tej dziedzinie oraz dobrych praktyk; Wsparcie jest udzielane wyłącznie w zakresie niezbędnym do przywrócenia populacjom dotkniętym tymi problemami warunków do rozwoju społecznego i gospodarczego oraz w sytuacjach kryzysowych lub sytuacjach początku kryzysu. Nie obejmuje ono wsparcia dla środków zwalczania rozprzestrzeniania broni; j. wspieranie działań służących właściwemu zaspokajaniu specyficznych potrzeb kobiet i dzieci w sytuacjach kryzysu i konfliktu, włączając w to ryzyko narażenia ich na przemoc o podłożu płciowym; k. wspieranie rehabilitacji i reintegracji ofiar konfliktów zbrojnych, włączając w to działania w zakresie specyficznych potrzeb kobiet i dzieci; l. wspieranie działań w zakresie propagowania, ochrony i poszanowania praw człowieka, podstawowych wolności, demokracji i praworządności oraz wspieranie związanych z tym instrumentów międzynarodowych; m. wspieranie działań społeczno-gospodarczych służących propagowaniu sprawiedliwego dostępu do zasobów naturalnych i przejrzystości zarządzania nimi w sytuacji kryzysu lub początku kryzysu; n. wspieranie działań społeczno-gospodarczych służących łagodzeniu oddziaływania nagłych przemieszczeń populacji, włączając w to działania związane z zaspokojeniem potrzeb wspólnot przyjmujących przesiedleńców w sytuacji kryzysu lub początku kryzysu; o. wspieranie działań przyczyniających się do rozwoju i organizowania społeczeństwa obywatelskiego oraz jego uczestnictwa w życiu politycznym, włączając w to działania służące zwiększeniu roli kobiet w życiu politycznym, jak i działań wspierających niezależne, pluralistyczne i profesjonalne środki przekazu; p. wspieranie działań w zakresie przeciwdziałania klęskom żywiołowym i katastrofom spowodowanym przez człowieka oraz sytuacjom zagrożenia zdrowia publicznego w przypadku braku wspólnotowej pomocy humanitarnej lub jako jej uzupełnienie”20.   Ibidem.

20

Rozdział II. Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego UE...

73

Katalog pomocy Unii Europejskiej w przypadku wystąpienia stabilnych warunków współpracy obejmuje trzy zagadnienia. Pierwsze z nich identyfikuje zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa osób, strategicznej infrastruktury i zdrowia publicznego. W tym przypadku pomoc obejmuje wzmocnienie zdolności organów ścigania, władz sądowniczych i cywilnych zaangażowanych w walkę z terroryzmem i przestępczością zorganizowaną, w tym z handlem ludźmi, nielegalnym handlem narkotykami, bronią palną i materiałami wybuchowymi, a także w skuteczną kontrolę nielegalnego handlu i tranzytu. Priorytetowe znaczenie nadano w tym zakresie współpracy transregionalnej obejmującej państwa trzecie, które jasno wyraziły polityczną wolę zmierzenia się z tymi problemami. Działania w tym zakresie kładą szczególny nacisk na dobre sprawowanie rządów i są podejmowane zgodnie z prawem międzynarodowym, a zwłaszcza z postanowieniami dotyczącymi praw człowieka oraz z międzynarodowym prawem humanitarnym. W odniesieniu do pomocy udzielanej władzom zaangażowanym w walkę z terroryzmem priorytetowe znaczenie nadaje się środkom wspierającym rozwój i wzmacnianie przepisów w zakresie przeciwdziałania terroryzmowi, wprowadzenie w życie i stosowanie prawa finansowego, celnego i imigracyjnego, a także rozwój międzynarodowych procedur egzekwowania prawa. W odniesieniu do pomocy w zwalczaniu problemu narkotyków zwrócona została uwaga na współpracę międzynarodową, której celem jest wspieranie praktyk z zakresu zmniejszania popytu, produkcji i szkodliwych skutków. Ponadto, istotne jest wspieranie działań zwalczających zagrożenia dla transportu międzynarodowego, energetyki i strategicznej infrastruktury, łącznie z transportem pasażerskim i towarowym oraz dystrybucją energii. Działania podejmowane w tym zakresie kładą szczególny nacisk na współpracę transregionalną oraz wdrożenie międzynarodowych standardów w dziedzinie świadomości ryzyka, analizy wrażliwości na zagrożenia, przygotowania na sytuacje kryzysowe, zarządzania alarmami i ich skutkami21. Obejmują także zapewnienie właściwej reakcji na nagłe, poważne zagrożenia dla zdrowia publicznego, takie jak epidemie o potencjalnie transgranicznym zasięgu. Szczególny nacisk położono na planowanie kryzysowe, zarządzanie zapasami szczepionek i produktów farmaceutycznych, współpracę międzynarodową oraz systemy wczesnego ostrzegania i alarmowania. Drugim zagadnieniem występującym w katalogu pomocy Unii Europejskiej jest ograniczanie ryzyka i przygotowanie na zagrożenia w odniesieniu do ma  Ibidem.

21

74

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

teriałów i środków chemicznych, jądrowych oraz biologicznych. W tym zakresie pomoc obejmuje: a. „wspieranie badań cywilnych jako alternatywy dla badań w dziedzinie obronności, a także przekwalifikowania i alternatywnego zatrudniania naukowców i inżynierów zatrudnionych wcześniej w dziedzinach związanych z uzbrojeniem; b. wspieranie działań mających na celu zwiększenie bezpieczeństwa procedur przechowywania w cywilnych obiektach wrażliwych materiałów i środków chemicznych, biologicznych, radiologicznych oraz jądrowych, a także ich wykorzystywania w cywilnych programach badawczych; c. wspieranie – w ramach wspólnotowej polityki współpracy i jej celów – tworzenia infrastruktury cywilnej i stosownych studiów cywilnych koniecznych do likwidacji, restrukturyzacji lub konwersji zakładów i obiektów zbrojeniowych, które nie są już uwzględniane w programie obrony kraju; d. wzmocnienie zdolności właściwych władz cywilnych zaangażowanych w opracowanie i sprawowanie skutecznej kontroli nad handlem materiałami lub środkami chemicznymi, biologicznymi, radiologicznymi i jądrowymi (wraz ze sprzętem do ich produkcji lub przenoszenia), w tym poprzez instalację nowoczesnych urządzeń logistycznych służących do kontroli i oceny; e. rozwój ram prawnych i zdolności instytucjonalnych potrzebnych do utworzenia i sprawowania skutecznej kontroli nad wywozem towarów podwójnego zastosowania, łącznie ze środkami współpracy regionalnej; f. rozwój skutecznego przygotowania struktur cywilnych na wypadek klęsk żywiołowych, rozwój planowania kryzysowego, reakcji w sytuacjach kryzysowych i zdolności do usuwania skutków poważnych katastrof ekologicznych w tym zakresie”22. Jako dyrektywę dla prowadzenia polityki Unii Europejskiej w odniesieniu do działań wymienionych w pkt. b) i d) przyjęto udzielanie pomocy dla regionów lub krajów, w których wciąż zgromadzone są zapasy materiałów i środków chemicznych, biologicznych, radiologicznych i jądrowych oraz w których istnieje ryzyko ich rozprzestrzeniania. Trzecim zagadnieniem występującym w katalogu pomocy Unii Europejskiej jest budowanie zdolności do działania w sytuacjach przedkryzysowych i pokryzysowych. W tym zakresie przewidziano wspieranie długoterminowych   Ibidem.

22

Rozdział II. Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego UE...

75

działań mających na celu budowanie i wzmacnianie potencjału organizacji międzynarodowych, regionalnych i subregionalnych, a także podmiotów państwowych i niepaństwowych w odniesieniu do ich działań na rzecz: a) propagowania wczesnego ostrzegania, budowania zaufania, mediacji i pojednania oraz łagodzenia powstających napięć między społecznościami; b) usprawnienia procesu odbudowy po konfliktach i katastrofach. Wymienione działania obejmują przekazywanie wiedzy specjalistycznej, wymianę informacji, ocenę ryzyka i zagrożeń, badania i analizy, systemy wczesnego ostrzegania oraz szkolenia. W odpowiednich przypadkach działania mogą także objąć pomoc finansową i techniczną przy wdrażaniu zaleceń Komisji ONZ ds. Budowania Pokoju, które wchodzą w zakres celów wspólnotowej polityki współpracy23. Warto w tym miejscu podkreślić, że Unia Europejska w celu zwiększenia skuteczności i spójności wspólnotowych i krajowych środków pomocy, wspiera ścisłą koordynację działań własnych z działaniami państw członkowskich, zarówno na szczeblu decyzyjnym, jak i na miejscu świadczenia pomocy (poprzez system wymiany informacji).

2.3. Mechanizm Ochrony Cywilnej

Mechanizm Ochrony Cywilnej (Civil Protection Mechanism) powstał w pierwszym filarze w ramach uprawnień Komisji Europejskiej w celu wsparcia i uaktywniania mobilizacji oraz działania służb ratowniczych w sytuacjach nadzwyczajnych. Jego początki sięgają roku 1985, kiedy to po raz pierwszy podjęto działania Wspólnot wobec pożarów lasów, trzęsień ziemi, powodzi oraz wypadków technicznych. Współpracę w tym zakresie wzmocniono w 1991 r. poprzez decyzję Rady Ministrów w sprawie udzielania wzajemnej pomocy w przypadku wystąpienia katastrof naturalnych i technicznych. Mechanizm Ochrony Cywilnej Unii Europejskiej został utworzony 19 grudnia 1997 r. na podstawie planu działania na rzecz ochrony cywilnej w przypadku wystąpienia naturalnych i technicznych katastrof na obszarze Wspólnoty24. Podstawą do podjęcia decyzji w sprawie powołania Mechanizmu były katastrofy naturalne i techniczne, które dotykały państwa Wspólnoty, w tym przede wszystkim powódź z 1997 r. Mechanizm ten funkcjonował w oparciu o programy działania w obszarze ochrony ludności sukcesywnie adaptowa  Ibidem.   Council Decision 98/22/EC of 19 December 1997 establishing a Community action programme in the field of civil protection. 23 24

76

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

ne do nowych potrzeb w latach 1998–2006 (obejmując lata 1998–1999, 2000– –2004, 2005–2006). Od 2006 r. program działania obowiązuje w okresie trzech lat, tj. do 2009 r. Rolą Mechanizmu Ochrony Cywilnej jest zwiększanie poziomu koordynacji wewnątrz Wspólnot Europejskich państw członkowskich oraz Komisji Europejskiej poprzez procedury oraz struktury organizacji. Współpraca w tym zakresie pozwala Komisji Europejskiej realizować zadania wynikające ze zobowiązań traktatowych w stosunku do ochrony środowiska naturalnego oraz podtrzymywania rozwoju społecznego. Mechanizm Ochrony Cywilnej podlega Jednostce Ochrony Cywilnej (Civil Protection Unit, CPU), która podlega Dyrekcji Generalnej ds. Środowiska (rys. 2). Rysunek 1. Mechanizm Ochrony Cywilnej w strukturze Komisji Europejskiej Rysunek 2. Mechanizm Ochrony Cywilnej w strukturze Komisji Europejskiej

Komisja Europejska Przewodniczący

Komisarz ds. środowiska

Dyrekcja Generalna Ds. Środowiska

Jednostka Ochrony Cywilnej

Mechanizm Ochrony Cywilnej

Źródło: opracowanie własne. Źródło: opracowanie własne.

Rolą Mechanizmu Ochrony Cywilnej jest zwiększanie poziomu koordynacji wewnątrz Decyzją Rady Unii Europejskiej w 1997 r. Wspólnoty ustanowiły program Wspólnot Europejskich państw członkowskich oraz Komisji Europejskiej poprzez procedury ochrony środowiska naturalnego, ludności, mienia w przypadku wystąpienia katastrof naturalnych bądź technologicznych. Jego rolą było zainicjowaoraz struktury organizacji. Współpraca w tym zakresie pozwala Komisji Europejskiej nie współpracy między państwami członkowskimi na rzecz ochrony ludności realizować zadania wynikające ze zobowiązań traktatowych w stosunku do ochrony cywilnej, zgodnie z zasadą subsydiarności (wg. niej środki podejmowane z zaśrodowiska naturalnego oraz podtrzymywania rozwoju społecznego. Mechanizm Ochrony

Cywilnej podlega Jednostce Ochrony Cywilnej (Civil Protection Unit, CPU), która podlega Dyrekcji Generalnej ds. Środowiska (rys. 2).

Rozdział II. Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego UE...

77

miarem osiągnięcia określonego celu muszą być właściwe, wystarczające i konieczne). W podejmowanych działaniach uwzględniono: ▪ zmniejszanie ryzyka oraz szkód dla osób, własności i środowiska; ▪ podnoszenie poziomu gotowości osób zaangażowanych w ochronę cywilną: ćwiczenia, kursy, wymianę ekspertów; ▪ podnoszenie gotowości technicznej w tym rozwój oraz wdrażanie nowych technologii zgodnie z potrzebami ochrony cywilnej; ▪ propagowanie informacji oraz podnoszenie poziomu świadomości społecznej wśród ludności w celu ochrony (wystawy, przekaz materiałów informacyjnych)25. Działania te stały się jednym z rdzeni współpracy w ramach Wspólnot w obszarze ochrony ludności. Zostały one włączone w kolejne programy Wspólnoty. Nastąpiła wówczas ich modyfikacja i adaptacja – aż do aktualnego wymiaru, zawartego w decyzji Rady Unii Europejskiej z 2007 r. (omówienie w dalszej części pracy). W 2001 r. dokonano wzmocnienia Mechanizmu Ochrony Cywilnej Unii Europejskiej z uwagi na konieczność podniesienia poziomu gotowości oraz poszerzenia zakresu działań26. Uwzględniono wówczas ich szeroki kontekst: od katastrof naturalnych i technologicznych po radiologiczne, włączając w to katastrofy na morzu oraz zanieczyszczenia środowiska. Wzmocniona współpraca zaczęła obejmować mobilizację zespołów interwencyjnych, ekspertów, zasobów. Stworzyła także możliwość archiwizacji danych oraz wymiany doświadczeń poprzez wzmocnione struktury ochrony cywilnej, tj. centrum monitoringu i wymiany informacji, system komunikacji i wymiany danych. Środki zaradcze w postaci zespołów interwencyjnych oraz programu ćwiczeń zwiększyły zdolności Komisji Europejskiej oraz państw członkowskich do podejmowania działań w sytuacjach nadzwyczajnych. Objęły one przeciwdziałanie zdarzeniom, ochronę ludności i mienia, w tym dziedzictwa kulturowego, zmniejszając ryzyko powstawania zagrożeń. W rezultacie Mechanizm Ochrony Cywilnej został wzmocniony poprzez identyfikację (i przydział) zespołów interwencyjnych państw członkowskich, kolejny program ćwiczeń (w tym zgrywających), seminaria, warsztaty, projekty pilotażowe, zespoły koordynujące, inne środki działania (w tym transport)27. Jedną z przesłanek rozwoju   Ibidem.   2001/792/EC, Euratom: Council Decision of 23 October 2001 establishing a Community mechanism to facilitate reinforced cooperation in civil protection assistance interventions, Official Journal L 297, 15/11/2001 P. 0007-0011. 27   Ibidem. 25 26

78

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

współpracy między państwami członkowskimi z udziałem Komisji Europejskiej było wejście w życie w kwietniu 2000 r. przyjętej w 1998 r. przez Unię Europejską (decyzja 98/685/EC) Konwencji dot. Transgranicznych Efektów Wypadków Przemysłowych (Convention on the Transboundary Effects of Industrial Accidents) wypracowanej pod auspicjami Komisji Ekonomicznej Narodów Zjednoczonych dla Europy (United Nations Economic Commission for Europe, UN/ECE). W decyzji Rady Unii Europejskiej przedłużającej program działania do 31 grudnia 2006 r. wprowadzone zostały zasady określające sposób jego przeglądu oraz implementacji. Zgodnie z nią program będzie prowadzony w trybie trzyletnim z dorocznymi przeglądami. Jest przy tym ukierunkowany na bliską współpracę zarówno z władzami narodowymi poszczególnych regionów, jak i władzami lokalnymi. Program powinien umożliwić realizację pięciu celów: ▪ zapobiegać ryzyku powstania szkód dla osób i mienia, i środowiska naturalnego, jakie mogą powstać na skutek katastrof naturalnych i technologicznych; ▪ podnieść poziom gotowości osób zaangażowanych w ochronę cywilną w państwach członkowskich; ▪ rozpoznawać katastrofy, analizować je i wyciągać wnioski w postaci studiów ich przypadków; ▪ zwiększać skuteczność sposobów odpowiedzi wobec wyzwań generowanych przez katastrowy, a także likwidację ich skutków, odbudowę zasobów; ▪ zwiększać świadomość społeczną poprzez informowanie i edukację, przygotowanie28. Decyzja umożliwiła także ustanowienie komitetu doradczego składającego się z przedstawicieli państw członkowskich, kierowanego przez Komisję Europejską i jej podległego. Jego celem był udział w implementacji programu. W celu podniesienia poziomu koordynacji ochrony cywilnej, podejmowanych działań w przypadku wystąpienia katastrof naturalnych, technologicznych, radiologicznych, w tym skażeń akwenów morskich oraz efektów ataków terrorystycznych mogących się wydarzyć na obszarze Unii Europejskiej oraz poza nim, w dniu 8 listopada 2007 r. nadano nową formułę Mechanizmowi Ochrony Cywilnej. Mechanizm ten oparto na: 28   Zob. 2005/12/EC, Council Decision of 20 December 2004 amending Decision 1999 /847/EC as regards the extension of the Community action programme in the field of civil protection, Text with EEA relevance, Official Journal L 006 , 08/01/2005 P. 0007-0007.

Rozdział II. Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego UE...

79

▪ wiedzy dotyczącej zasobów mogących posłużyć w podejmowanych działaniach oraz zespołów interwencyjnych pochodzących z poszczególnych państw członkowskich; ▪ ustanowieniu programu ćwiczeń dla wymienionych zespołów; ▪ prowadzeniu zajęć warsztatowych, seminariów, projektów pilotażowych w głównych aspektach interwencji; ▪ ustanowieniu zespołów asysty i koordynacji (w przypadku podjęcia działań); ▪ Centrum Monitoringu i Informacji (Monitoring and Information Centre MIC), a także wspólnej komunikacji i powiadamianiu; ▪ Systemie Nagłej Komunikacji i Informacji (Common Emergency Communication and Information System, CECIS) ustanowionym między Centrum Monitoringu i Informacji a państwami członkowskimi29; ▪ punktach kontaktowych między Centrum Monitoringu i Informacji a państwami członkowskimi; ▪ pomocy w rozwoju systemów wykrywania i ostrzegania; ▪ generowaniu informacji ze strony państw członkowskich w sprawie wyposażenia, środków transportu, dostępu do ich zasobów, jak również zasobów z innych źródeł; ▪ ustanowieniu dodatkowych zasobów transportowych. W zakresie przygotowania do sytuacji nadzwyczajnych na państwa członkowskie został nałożony obowiązek: ▪ wydzielenia zespołów interwencyjnych zdolnych do podjęcia działań w ciągu 12 godzin od wpłynięcia prośby o jego wykorzystanie; ▪ wyboru ekspertów biorących udział w podejmowanych przedsięwzięciach bądź będących w zespole koordynującym; ▪ rozwoju interoperacyjnych modułów składających się z zespołów jednego lub większej liczby państw; ▪ dokonania przeglądu w zakresie możliwości wsparcia ze strony dodatkowych, wyspecjalizowanych sił w sytuacji wystąpienia nagłej potrzeby; ▪ dostarczania wszelkich niezbędnych informacji.

29   CESIS – wspólny system łączności i informacji dla sytuacji krytycznych oraz dla narzędzi umożliwiających komunikację i wymianę informacji między MIC a punktami kontaktowymi państw członkowskich i innymi uczestnikami w ramach mechanizmu.

80

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

Ponadto, jeśli taka jest wola państw członkowskich, dostarczenia informacji nt. zasobów wojskowych mogących być wykorzystanymi w przypadku podjęcia działań30. Angażując Centrum Monitoringu i Informacji, System Nagłej Komunikacji i Informacji, w decyzji przewidziano również możliwość mobilizacji zespołów interwencyjnych, szkoleń dla wydzielonych sił, wymianę doświadczeń oraz inne przedsięwzięcia podnoszące poziom koordynacji działań. Wykorzystując bazę danych Sztabu Wojskowego UE, uzyskano wiedzę nt. sił zdolnych do podjęcia działań po zaistnieniu katastrofy. W przypadku wystąpienia sytuacji nadzwyczajnej, w granicach i poza granicami Unii Europejskiej, podstawową strukturą pozostaje działające 24 godz. na dobę Centrum Monitoringu i Informacji. Pełni ono funkcję koordynatora działań Komisji Europejskiej, państw członkowskich, a także pojedynczych państw. W tym ostatnim przypadku może działać na potrzeby państwa członkowskiego, jeśli wpłynie z jego strony taka prośba. Wówczas następuje uruchomienie narodowych punktów kontaktowych, które informują o stanie rzeczy oraz rodzaju oferowanej z ich strony pomocy. Centrum zbiera dane, a następnie informuje państwo o możliwej formie pomocy. Dotknięty skutkami katastrofy kraj dokonuje wyboru rodzaju asysty oraz ustanawia kontakty z państwami oferującymi pomoc. Centrum może zaoferować wsparcie techniczne, w tym dostęp do łączności satelitarnej, zbierać dane i dokonywać ich dystrybucji wśród wszystkich zaangażowanych państw. Nadzór nad operacją reagowania kryzysowego należy do państwa zgłaszającego potrzebę wsparcia. Przydzielone temu państwu przez inne państwa zespoły interwencyjne wykonują polecenia ze wsparciem, asystą ze strony rodzimych zespołów koordynacyjnych, ekspertów31. W przypadku interwencji podejmowanej w państwie trzecim, poza granicami Unii Europejskiej, Prezydencja Rady Unii Europejskiej jest odpowiedzialna za polityczną i strategiczną koordynację operacji. Komisja Europejska pełni wówczas funkcję koordynatora operacji. Koordynacja ta obejmuje zadania związane z wymianą informacji, dialogiem, kontaktem z punktami narodowymi danego państwa, innymi podmiotami, takimi jak Organizacja Narodów Zjednoczonych (w jej przypadku, gdy kieruje operacją, dochodzi odpowiedzialność za prowadzenie całokształtu działań). 30   Zob. 2007/779/EC, Euratom: Council Decision of 8 November 2007 establishing a Community Civil Protection Mechanism (recast) Text with EEA relevance, Official Journal L 314, 01/12/2007 P. 0009–0019. 31   Zob. ibidem.

Rozdział II. Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego UE...

81

Aktualnie w Mechanizmie Ochrony Cywilnej biorą udział państwa Unii Europejskiej oraz Islandia, Lichtensztejn i Norwegia. Od momentu powstania w jego działania na terenie państw Unii Europejskiej zostało zaangażowanych ponad pięć milionów osób: od profesjonalistów po wolontariuszy. Dzieje się tak przez szkolenia oraz podnoszenie kwalifikacji uczestników zespołów interwencyjnych32.

2.4. Instrument Finansowy Ochrony Ludności

Biorąc pod konieczność ochrony ludności poprzez udzielanie pomocy finansowej, w dniu 5 marca 2007 r. Rada Unii Europejskiej na wniosek Komisji Europejskiej, przy uwzględnieniu opinii Parlamentu Europejskiego, ustanowiła Instrument Finansowy Ochrony Ludności. Jego zadaniem jest podniesienie skuteczności reagowania Unii Europejskiej w przypadku powstania sytuacji nadzwyczajnych, takich jak: klęski żywiołowe i katastrofy spowodowane przez człowieka, akty terroryzmu, w tym terroryzmu chemicznego, biologicznego, radiologicznego i nuklearnego, oraz katastrofy techniczne, radiologiczne i ekologiczne, a także usprawnianie środków zapobiegawczych i środków gotowości na wypadek wszelkich sytuacji nadzwyczajnych. Pomoc finansowa w ramach Instrumentu może być przyznawana w formie dotacji lub zamówień publicznych udzielanych zgodnie z rozporządzeniem finansowym33. Przewidywany jest w niej udział państw trzecich34.

  Jednym z elementów Mechanizmu jest system szkoleń, który obecnie opiera się na 6 kursach prowadzonych wyłącznie w języku angielskim. Podstawowym z nich jest kurs wprowadzający do znajomości systemu tzw. CMI (Community Mechanism Induction), mający na celu przygotowanie przedstawicieli służb i organizacji ratowniczych krajów członkowskich UE i EFTA do uczestnictwa w międzynarodowych misjach ratowniczych organizowanych pod egidą Komisji Europejskiej. Absolwent kursu wprowadzającego jest upoważniony do wzięcia udziału w szkoleniach wyższego stopnia, tj. zarządzania operacyjnego (OPM – Operational Management), a następnie w kursie koordynacji wysokiego stopnia (HLC – High Level Coordination), w 2007 i 2008 roku organizowanym przez konsorcjum AKNZ-SGSP. Ponadto, istnieją kursy zarządzania personelem (SMC – Staff Management), oceny sytuacji (AMC – Mission Assessment) oraz HLCR (High Level Coordination – Refresher). 33   Zob. 2007/162/WE, Euratom: Decyzja Rady z dnia 5 marca 2007 r. ustanawiająca Instrument Finansowy Ochrony Ludności, Dziennik Urzędowy L 071, 10/03/2007 P.  0009–0017. 34   Uczestnictwo w Instrumencie jest otwarte dla krajów kandydujących. Pozostałe państwa mogą współpracować w ramach działań objętych Instrumentem w przypadkach, gdy zezwalają na to umowy między tymi państwami a Wspólnotą. Zob. ibidem. 32

82

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

Instrument Finansowy Ochrony Ludności obejmuje okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. Zawarto w nim zasady udzielania pomocy finansowej na: działania w dziedzinie objętej mechanizmem wspólnotowym ułatwiającym wzmocnioną współpracę w interwencjach wspierających ochronę ludności, środki zapobiegania skutkom sytuacji nadzwyczajnej lub ograniczania tych skutków oraz działania mające na celu zwiększenie gotowości Wspólnoty do reagowania na sytuacje nadzwyczajne (m.in. podnoszące świadomość obywateli UE). Mechanizm powinien być wspierany przez skuteczny i zintegrowany system wykrywania i wczesnego ostrzegania, mogący przekazywać państwom członkowskim i Wspólnocie ostrzeżenia o katastrofach lub zagrożeniu katastrofami, które mogą oddziaływać na terytorium państw członkowskich. Choć decyzje dotyczące tworzenia takich systemów powinny być podejmowane w ramach innych szczególnych aktów prawnych, Instrument powinien przyczyniać się do tworzenia takich systemów poprzez wskazywanie potrzeb i budowę wzajemnych powiązań między tymi systemami oraz łączenie ich ze sobą. Po uruchomieniu tych systemów Instrument powinien w pełni je wykorzystywać, a także przyczyniać się do ich rozwoju35. W ramach Instrumentu przyjęto kilka założeń istotnie implikujących działania w sytuacjach nadzwyczajnych. Zgodnie z nimi Komisja Europejska powinna udzielać odpowiedniego wsparcia logistycznego rozmieszczanym przez siebie zespołom ekspertów ds. oceny lub koordynacji. Państwa członkowskie odpowiadają za zapewnienie sprzętu i transportu na potrzeby oferowanej przez siebie pomocy w zakresie ochrony ludności w ramach Mechanizmu. Państwa członkowskie powinny również udzielać odpowiedniego wsparcia logistycznego wysyłanym przez siebie zespołom lub modułom interwencyjnym. Komisja ma jednak pewną rolę do odegrania we wspieraniu państw członkowskich przez ułatwianie wspólnego wykorzystywania zasobów transportowych i sprzętowych państw członkowskich. Komisja może również zapewniać pomoc państwom członkowskim w określeniu i dostępie do zasobów transportowych mogących pochodzić z innych źródeł, w tym z rynku komercyjnego. Komisja może także zapewniać pomoc państwom członkowskim w określeniu sprzętu mogącego pochodzić z innych źródeł. Komisja powinna również być w stanie uzupełniać, tam gdzie to konieczne, dostarczony przez państwa członkowskie transport przez finansowanie dodatkowego transportu niezbędnego do terminowego zapewnienia dostępnych środków pomocy i skutecznego reagowania na potrzeby w dziedzinie ochrony ludności w ramach Mechanizmu. 35

  Zob. ibidem.

Rozdział II. Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego UE...

83

Takie finansowanie powinno podlegać określonym kryteriom i przewidywać zwrot części otrzymanych środków pieniężnych. W celu ochrony Wspólnot Europejskich przed nadużyciami finansowymi i innymi nieprawidłowościami, a także w celu odzyskiwania utraconych, niesłusznie wypłaconych lub nieodpowiednio wykorzystanych środków, w ramach odpowiednich procedur przewidziany jest udział Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF)36. W przypadkach, gdy Instrument Finansowy Ochrony Ludności jest uruchamiany w odpowiedzi na wniosek o udzielenie pomocy poza terytorium Unii, jego wykorzystanie zakłada komplementarność i spójność działań z organizacjami i agencjami międzynarodowymi, w szczególności wchodzącymi w skład systemu Organizacji Narodów Zjednoczonych. Działania, na których realizację przyznawana jest pomoc finansowa, nie otrzymują przy tym wsparcia w ramach innych wspólnotowych instrumentów finansowych. Komisja ma za zadanie dopilnować, by podmioty wnioskujące o pomoc finansową w ramach Instrumentu oraz beneficjenci takiej pomocy przedstawili jej informacje na temat pomocy finansowej otrzymywanej z innych źródeł, w tym z budżetu ogólnego Unii Europejskiej, oraz na temat aktualnie rozpatrywanych wniosków o taką pomoc. Warto podkreślić, że w decyzji Rady ustanawiającej Instrument zawarto definicje mające szczególne znaczenie dla działania Unii Europejskiej. Są to: a. „sytuacja nadzwyczajna”, oznaczająca dowolną sytuację, która ma lub może mieć niekorzystny wpływ na ludzi, środowisko lub mienie; b. „poważna sytuacja nadzwyczajna”, oznaczająca dowolną sytuację, która ma lub może mieć niekorzystny wpływ na ludzi, mienie lub środowisko i której następstwem może być prośba o wsparcie w ramach mechanizmu; c. „reagowanie”, oznaczające wszelkie działania podejmowane w ramach mechanizmu w trakcie lub po zaistnieniu poważnej sytuacji nadzwyczajnej w celu usunięcia jej bezpośrednich następstw; d. „gotowość”, oznaczająca stan gotowości i zdolności ludzi i środków materialnych, umożliwiających zapewnienie skutecznego szybkiego reagowania na sytuację nadzwyczajną, osiągnięta w wyniku podjętych uprzednio działań; e. „zapobieganie”, oznaczające wszelkie działania wspierające państwa członkowskie w zapobieganiu zagrożeniom lub ograniczaniu szkód wy  Zob. ibidem.

36

84

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

rządzonych ludziom, szkód dla środowiska i szkód majątkowych wynikających z sytuacji nadzwyczajnych; f. „wczesne ostrzeganie”, oznaczające terminowe i skuteczne dostarczanie informacji, które umożliwiają podjęcie działań w celu uniknięcia lub ograniczenia zagrożeń i zapewnienia gotowości do skutecznego reagowania37. Wyżej wymienione definicje zawierają katalog działań, które podejmowane są w ramach Instrumentu. Implikują przy tym wykorzystanie pozostałych, tj. Instrumentu na rzecz Stabilności oraz Mechanizmu Ochrony Cywilnej. W Instrumencie Finansowym Ochrony Ludności zawarto także działania, które kwalifikują się do pomocy finansowej w ramach zapobiegania i gotowości. Są to analizy, sondaże, modelowanie i tworzenie scenariuszy w celu ułatwiania wymiany wiedzy, najlepszych praktyk i informacji oraz podniesienia poziomu zapobiegania, gotowości i skutecznego reagowania. Ponadto szkolenia, ćwiczenia, warsztaty, wymiana personelu i ekspertów, tworzenie sieci, projekty demonstracyjne i transfer technologii w celu podniesienia poziomu zapobiegania, gotowości i skutecznego reagowania. Działania finansowe w ramach Instrumentu obejmują także informowanie społeczeństwa, edukację, podnoszenie jego świadomości oraz związane z nimi działania upowszechniające w celu zminimalizowania skutków sytuacji nadzwyczajnych dla obywateli UE i ułatwienia skuteczniejszej ochrony własnej. Poza tym: pełnienie funkcji ustalonych przez Centrum Monitorowania i Informacji (MIC), działające w ramach mechanizmu, w celu ułatwiania szybkiego reagowania w przypadku wystąpienia poważnej sytuacji nadzwyczajnej; działania komunikacyjne oraz środki promujące widoczność reakcji Wspólnoty; działania przyczyniające się do tworzenia systemów wykrywania i wczesnego ostrzegania dotyczącego katastrof, mogących oddziaływać na terytorium państw członkowskich, w celu umożliwienia państwom członkowskim i Wspólnocie szybkiego reagowania, jak również do tworzenia takich systemów poprzez analizy, oceny zapotrzebowania na nie i ich wykonalności oraz poprzez działania sprzyjające wzajemnym powiązaniom między nimi i ich łączenie z MIC i z systemem CE CIS38.   Zob. ibidem.   W tym celu w ramach Instrumentu przewidziano: utworzenie w ramach mechanizmu programu wyciągania wniosków z interwencji i ćwiczeń; wysyłanie ekspertów ds. oceny i koordynacji wraz ze sprzętem wspomagającym, zwłaszcza sprzętem łączności, w celu ułatwienia świadczenia pomocy i współpracy z innymi obecnymi na miejscu podmiotami; wspieranie państw członkowskich w uzyskiwaniu dostępu do zasobów sprzętowych i transportowych przez dostarczanie i wymianę informacji dotyczących 37

38

Rozdział II. Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego UE...

85

W ramach instrumentu zakłada się również finansowanie potrzeb transportowych. Na realizację zadań finansowanych poprzez Instrument Finansowy Ochrony Ludności przewidziano w latach 2007–2013 kwotę 189 800 000 euro. Roczne przydziały środków są zatwierdzane przez władzę budżetową w granicach ram finansowych39.

3. Wnioski końcowe Zawarty w niniejszym tekście opis funkcjonowania systemu reagowania kryzysowego Unii Europejskiej w ramach Wspólnot Europejskich wskazuje na jego aktualne rozwiązania, niedoskonałości oraz braki. W zakresie aktualnych rozwiązań wiodącymi są te, które obejmują problematykę ochrony ludności w sytuacji: wystąpienia katastrof technicznych i naturalnych, wsparcia w tym zakresie pomocą przez Unię państw trzecich oraz działań humanitarnych na obszarach dotkniętych konfliktami zbrojnymi (w tym po ich zakończeniu). Omówiona problematyka wskazuje, że podejmowane w sytuacjach nadzwyczajnych działania nie są skuteczne w takich obszarach jak kryzysy polityczno-gospodarcze (w tym energetyczne), kryzysy finansowe. W zakresie niedoskonałości na aktualnym etapie rozwoju głównymi problemami Unii Europejskiej pozostają koordynacja działań oraz przezwyciężanie impasu politycznego. Ewidentne braki występują przy identyfikacji strategicznych priorytetów i potrzeb Unii Europejskiej, które mają zasadnicze znaczenie dla jej funkcjonowania oraz działania w przypadku powstania sytuacji nadzwyczajnych. W związku z powyższym można przypuszczać, że kolejne prace będą ukierunkowane na podniesienie sprawności działania Unii Europejskiej, jej korelacji z państwami narodowymi w oparciu o dokumenty natury strategicznej, doktrynalnej.

zasobów sprzętowych i transportowych, które mogą być udostępniane przez państwa członkowskie, z myślą o ułatwianiu wspólnego korzystania z tych zasobów; pomoc państwom członkowskim w określeniu zasobów transportowych mogących pochodzić z innych źródeł, w tym z rynku komercyjnego, i ułatwianie im dostępu do tych zasobów; pomoc państwom członkowskim w określaniu sprzętu, który może być dostępny z innych źródeł, w tym z rynku komercyjnego. Zob. ibidem. 39   Zob. ibidem.

Jerzy Gryz

Ro z d z i a ł III Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego Unii Europejskiej w ramach II filaru

Rozwój instytucji i zdolności reagowania kryzysowego UE był funkcją ustanowienia Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa – WPZiB (ang. Common Foreign and Security Policy – CFSP) – a następnie, w jej ramach, Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony – EPBiO (ang. European Security and Defence Policy – ESDP). EPBiO narodziła się podczas szczytu francusko-brytyjskiego w Saint-Malo w celu wzmocnienia wiarygodności WPZiB. Na szczycie Unii Europejskiej w Kolonii w 1999 r. dokonano jej formalnej akceptacji i określono cele.    Na podstawie art. 17 Traktatu Amsterdamskiego Unia Europejska korzystała z potencjału operacyjnego Unii Zachodnioeuropejskiej w dziedzinie reagowania kryzysowego obejmującego tzw. zadania petersberskie – akcje humanitarne i ratownicze, działania w celu utrzymania pokoju (peace-keeping) oraz działania militarne przy rozwiązaniu sytuacji kryzysowych w celu budowania pokoju (peace-making). Zob. S. Hambura. M. Muszyński, Traktat o Unii Europejskiej z komentarzem. Dokumenty Europejskie, t. I, Bielsko-Biała 2001, s. 26–27. Szerzej na temat instytucji i zdolności reagowania kryzysowego Unii Zachodnioeuropejskiej zob. Jarosław Gryz, Unia Zachodnioeuropejska, Warszawa–Toruń 1997.    Zob. From St-Malo to Nice. European defence:core documents, „Chaillot Paper”, No. 47, May 2001, s. 41–42.    W przyjętej Deklaracji Rady Europejskiej o umacnianiu wspólnej europejskiej polityki w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony stwierdzono, iż Unia Europejska: „powinna mieć zdolność do autonomicznych działań z wykorzystaniem wiarygodnych sil zbrojnych, posiadać środki do ich użycia i wykazywać gotowość do podejmowania takich działań w razie kryzysów międzynarodowych, niezależnie od działań NATO”. Ibidem.

Rozdział III. Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego UE...

87

W 2001 r. Unia Europejska przejęła od UZE instytucje oraz siły i środki reagowanie kryzysowego. W zakresie instytucji reagowania kryzysowego należy wyodrębnić instytucje wspólne dla wszystkich trzech filarów UE, mające kompetencje do podejmowania strategicznych decyzji politycznych w zakresie bezpieczeństwa (Rada Europejska) i decyzji mających moc prawną (Rada ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych) oraz instytucje polityczno-wojskowe II filara o kompetencjach tylko w dziedzinie zarządzania kryzysowego. Z uwagi na hierarchię ważności decyzji są to instytucje szczebla strategicznego oraz operacyjno-strategicznego. Wreszcie można by je podzielić na cywilne i wojskowe. Szczególną cechą instytucji polityczno-wojskowych jest to, iż wchodzą one w skład organu cywilnego, jakim jest Sekretariat Generalny Rady. Z uwagi na specyficzny charakter Unii Europejskiej nie są one tożsame z instytucjami reagowania kryzysowego NATO. W Unii Europejskiej brakuje także stałej struktury dowodzenia wojskowego. Dla dowodzenia operacją każdorazowo są tworzone Kwatery Główne. Aktualnie dla dowodzenia unijnymi operacjami wojskowymi wykorzystywane są centra dowodzenia Francji, Niemiec oraz NATO.

1. Decydowanie polityczne Decydowanie polityczne w ramach drugiego filaru odbywa się w kilku organach skupiających przedstawicieli państw oraz urzędników Unii. Są to: Rada Europejska, Prezydencja, Rada ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych, Sekretarz Generalny Rady/Wysoki Przedstawiciel ds. WPZiB oraz Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa. Wyrażana jest także opinia, że system decyzyjny w zakresie reagowania kryzysowego składa się z Rady ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych, Komitetu Stałych Przedstawicieli (COREPER), Komitetu

  Z dniem 1 lipca 2001 Unia Europejska przejęła Centrum Satelitarne w Torrejon oraz Instytut Studiów Bezpieczeństwa w Paryżu. Zadaniem tych instytucji stało się wspieranie procesu decyzyjnego w ramach EPBiO. Zob. Rapport général UE 2000, Brussel–Luxemburg 2001, p. 246, 277.    Unia Europejska nie jest sojuszem wojskowym. W zakresie wspólnej obrony formalnie nadal obowiązuje art. 5 Traktatu Brukselskiego powołujący Unię Zachodnioeuropejską.    Szerzej na temat specyficznego charakteru struktury zarządzania kryzysowego Unii Europejskiej zob. I. Słomczyńska, Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony. Uwarunkowania – Struktury – Funkcjonowanie, Lublin 2007.    Zob. A. Dąbrowska, Bojowe oblicze Unii, „Polska Zbrojna” 2008, nr 23. 

88

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

Politycznego i Bezpieczeństwa oraz Komitetu Wojskowego UE . System wykonawczy pod kierownictwem Sekretarza Generalnego Rady/Wysokiego Przedstawiciela ds. WPZiB obejmuje natomiast Komórkę Polityczną, Połączone Centrum Sytuacyjne (ang. Joint Situation Center-SITCEN), Sztab Wojskowy Unii Europejskiej oraz Dyrekcję Generalną ds. Stosunków Zewnętrznych Komisji Europejskiej.

1.1. Rada Europejska

Rada Europejska jako najwyższy polityczny organ decyzyjny UE, obradujący w składzie szefów państw i rządów państw członkowskich, wyraża wolę polityczną określonego działania w obliczu kryzysów, podejmuje strategiczne decyzje w zakresie Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, określa zasady i wydaje ogólne wytyczne w zakresie jej realizacji przede wszystkim poprzez przyjmowanie wspólnych strategii. Formułują one cel, czas trwania oraz środki pozostające do dyspozycji UE. Rada Europejska określa wspólną politykę i sposoby rozwiązywania sytuacji kryzysowych. Przykładem takiego działania było spotkanie Rady Europejskiej w Brukseli w dniu 1 września 2008 r. poświęcone konfliktowi na Północnym Kaukazie. W konkluzjach z sześciomiesięcznej prezydencji zawarte są kierunki, zasady oraz strategie działania w zakresie EPBiO. W wyniku ustaleń między Unią Europejska i NATO zostały wytyczone obszary odpowiedzialności obu organizacji: UE odpowiada za realizację tzw. misji petersberskich w ramach reagowania kryzysowego, natomiast NATO odpowiada za obronę kolektywną, zgodnie z art. 5 Traktatu Waszyngtońskiego10.

1.2. Rada ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych

Rada ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych jest najważniejszym organem decyzyjnym w zakresie EPBiO, bowiem jej decyzje mają moc prawną11. Działa w składzie ministrów spraw zagranicznych (i w razie potrzeby także mini  Zob. Jean-Paul Perruche, L’âge de raison de la politique de sécurité et de défense, „Défense UNION-IHEDN” 2008, No 134, p. 13.    Zob. ibidem. 10   Zob. szerzej: R. Zięba, Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony, Warszawa 2005, s. 113–114. 11   Zob. Art. 13 pkt 3 oraz art. 14 TUE. 

Rozdział III. Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego UE...

89

strów obrony)12. Odbywa swoje posiedzenia co najmniej raz w miesiącu a jej obradom przewodniczy minister spraw zagranicznych państwa sprawującego prezydencję. Decyzje są faktycznie przygotowywane prze Komitet Stałych Przedstawicieli (COREPER) i po rozpatrzeniu formalnie przyjmowane przez Radę. Rada UE: ▪ podejmuje decyzje niezbędne do określenia oraz wprowadzenia EPBiO na podstawie ogólnych wytycznych; ▪ zaleca Radzie Europejskiej wspólne strategie; ▪ realizuje wspólne strategie poprzez przyjmowanie wspólnych działań i wspólnych stanowisk; ▪ powołuje specjalnych przedstawicieli dla rozwiązania szczególnych problemów politycznych13. Z uwagi na charakter podejmowanych decyzji w głosowaniu (poza kwestiami technicznymi) stosowane są zasady bądź jednomyślności, bądź większości kwalifikowanej w systemie głosów ważonych14. Ich implementacja należy do Prezydencji wspomaganej przez Wysokiego Przedstawiciela ds. EPBiO i Komisję Europejską. Na poziomie strategicznym należy umieścić także Parlament Europejski. Nie jest on, co prawda, organem decyzyjnym w zakresie EPBiO, lecz zajmuje ważne miejsce w procesie kształtowania decyzji politycznych w zakresie reagowania kryzysowego, a w szczególności: ▪ jest informowany przez Urząd Przewodniczącego i Komisję Europejską o głównych kierunkach i problemach związanych z EPBiO; ▪ jest konsultowany przez Prezydencję w zakresie głównych aspektów i zasadniczych kierunków EPBiO.

1.3. Prezydencja

Prezydencja reprezentuje UE w sprawach związanych ze wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa, odpowiada za realizację decyzji, zarówno Rady Europejskiej, jak i Rady UE w tym zakresie, wyraża stanowisko Unii w organi  Spotkania tylko w składzie ministrów obrony państw członkowskich UE mają charakter nieformalny. 13   Zob. Art. 14 TUE 14   Zob. Liczba głosów dla poszczególnych państw UE została określona w Akcie przystąpienia dołączonym do Traktatu Akcesyjnego z 16 kwietnia 2003 r. Podział jest stosowany od 1 listopada 2004 r. Inny podział głosów przewiduje Traktat Lizboński, jednakże nie wszedł on w życie. 12

90

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

zacjach międzynarodowych i na konferencjach międzynarodowych15. Państwo sprawujące Prezydencję odpowiada w okresie jej trwania za realizację polityki Unii Europejskiej w zakresie reagowania kryzysowego.

1.4. Wysoki Przedstawiciel ds. WPZiB

Instytucja ta została wprowadzona Traktatem Amsterdamskim. Funkcję tę sprawuje Sekretarz Generalny Rady. Jego głównym zadaniem jest reprezentowanie Urzędu Przewodniczącego w zakresie WPZiB. We współpracy z komisarzem ds. stosunków zewnętrznych koordynuje on działalność wszystkich unijnych instytucji zarządzania kryzysowego. Jako Sekretarz Generalny Rady jest przełożonym wszystkich komórek organizacyjnych Rady odpowiedzialnych za realizację strategicznych decyzji politycznych w zakresie wojskowych i cywilnych operacji reagowania kryzysowego przeprowadzanych przez Unię Europejską. Podejmuje zarówno decyzje strategiczne, jak i operacyjne w zakresie reagowania kryzysowego UE.

1.5. Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa

Ang. Political and Security Committee, PSC. Podczas spotkania Rady Europejskiej w Helsinkach (10–11 grudnia 1999 r.) zapowiedziano powołanie Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa, który miał zastąpić dotychczasowy Komitet Polityczny16. Podjęto jednocześnie decyzję o utworzeniu Tymczasowego Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa, który do czasu powołania Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa miał odpowiadać za realizację podjętych na szczycie Rady Europejskiej w Helsinkach decyzjach w zakresie Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony UE17. Przyjęty w Nicei Traktat o UE usankcjonował funkcjonowanie Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa. Został on powołany decyzją Rady Unii Europejskiej z 22 stycznia 2001 r.18 Komitet działa w składzie stałych przedstawicieli   Zob. Art. 18 TUE   Kluczowa rola tego organu w systemie zarządzania kryzysowego UE wynika z Deklaracji nr 5 do Aktu Końcowego Traktatu Amsterdamskiego. 17   Szerzej zob. H. Mościcka, II Filar Unii Europejskiej – wybrane aspekty instytucjonalne, [w:] K.A. Wojtaszczyk (red. nauk.), System instytucjonalny Unii Europejskiej, Warszawa 2005. 18   Zob. Art. 25 TUE. 15 16

Rozdział III. Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego UE...

91

państw członkowskich na szczeblu ambasadorów lub wyższych urzędników. Jest on niekadencyjny. Posiedzenia Komitetu odbywają się dwa razy w tygodniu, a w razie potrzeby częściej. Komitet jest wspierany przy realizacji swoich zadań przez Grupę Polityczno-Wojskową, Komitet Wojskowy, Sztab Wojskowy UE oraz Komitet ds. Cywilnych Aspektów Zarządzania Kryzysami. Może także wykorzystywać Połączone Centrum Sytuacyjne. Komitet jest podstawowym organem decyzyjnym w zakresie bieżącej realizacji EPBiO. W dziedzinie zarządzania kryzysowego sprawuje on – pod przewodnictwem Rady UE – polityczną kontrolę i strategiczne kierownictwo nad operacjami zarządzania kryzysami, co dokonuje się m.in. poprzez analizę sytuacji, przedstawianie Radzie UE propozycji wspólnych działań i ich nadzór19. Rada UE może upoważnić Komitet do podjęcia decyzji odnoszących się do kontroli politycznej i kierownictwa strategicznego konkretną operacją. Komitet blisko współdziała z Wysokim Przedstawicielem ds. WPZiB, który może w sytuacjach kryzysowych przewodzić jego pracom20.

1.6. Dyrekcja Generalna Stosunków Zewnętrznych Komisji Europejskiej

Dyrekcja Generalna Stosunków Zewnętrznych Komisji Europejskiej odpowiada za bieżącą realizację stosunków zewnętrznych Unii Europejskiej. Uczestniczy w procesie monitoringu sytuacji kryzysowych (poprzez 124 przedstawicielstwa dyplomatyczne UE) oraz w przygotowywaniu politycznych decyzji w zakresie zarządzania kryzysowego.

2. Instytucje polityczno-wojskowe o charakterze operacyjno-strategicznym Do instytucji polityczno-wojskowych o charakterze operacyjno-strategicznym należy zaliczyć: Europejską Agencję Obrony, Komitet Wojskowy UE, Sztab Wojskowy UE, Grupę Polityczno-Wojskową, Komitet ds. Cywilnych Aspektów Zarządzania Kryzysowego, Korespondentów Europejskich, Specjalnych Przedstawicieli Unii Europejskiej, Komórkę Polityczną, Połączone Centrum Sytuacyjne.   Zob. ibidem.   Szerzej zob. R. Zięba, Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony, op.cit., s. 59.

19

20

92

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

2.1. Europejska Agencja Obrony

Europejska Agencja Obrony (European Defense Agency EDA) została utworzona w 2004 r. Ma za zadanie m.in. wzmacnianie potencjału militarnego Unii Europejskiej w dziedzinie zarządzania sytuacjami kryzysowymi21. Rada Sterująca EDA przedłożyła konkretne propozycje w tym zakresie w zatwierdzonej 3 października 2006 r. „Wstępnej długoterminowej wizji europejskich potrzeb w zakresie zdolności obronnych i potencjału obronnego”22. Tworzenie autonomicznych instytucji i instrumentów reagowania kryzysowego UE jest ściśle związane z narodzinami Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony. Pierwsze decyzje z tego zakresu zostały podjęte w czasie szczytu Rady Europejskiej w Kolonii w czerwcu 1999 roku. W przyjętej wspólnej deklaracji w sprawie wzmocnienia Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony wyrażono przekonanie, że Rada Unii Europejskiej powinna mieć zdolności podejmowania autonomicznych decyzji w zakresie zapobiegania konfliktom i rozwiązywania kryzysów zgodnych z formułą misji petersberskich. Traktat z Nicei utrzymał jednakże wymóg jednomyślności w sprawach mających implikacje obronne lub wojskowe23. Tworzenie autonomicznych zdolności reagowania kryzysowego UE jest procesem złożonym, określonym zarówno przez stanowisko administracji amerykańskiej, relacje NATO–UE, jak i politykę poszczególnych państw członkowskich UE. Należy go rozpatrywać w kontekście zarówno akceptacji Europejskiej Tożsamości Bezpieczeństwa i Obrony w ramach NATO24, jak i problemów z „europeizacją” Sojuszu Północnoatlantyckiego w latach 90. minionego stulecia. Rada Europejska w Kolonii (1999 r.) określała ramy decyzyjne Rady Unii Europejskiej w zakresie bezpieczeństwa i obrony, które miały być konkretyzowane przez Ministrów Obrony. Zdecydowano również o powołaniu stałego Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa.

  Zob. Raport generalny… 2005, op.cit., s. 176.   Zob. Raport generalny na temat działalności Unii Europejskiej 2006, Komisja Europejska, Bruksela–Luksemburg 2007, s. 203. 23   Zob. Art. 23 TUE. 24   Zob. Koncepcja Strategiczna Sojuszu przyjęta przez głowy państw i rządów biorących udział w spotkaniu Rady Północnoatlantyckiej w Waszyngtonie 23–24 kwietnia 1999 r. [opracowanie własne], AON, Warszawa 1999, s. 6. 21

22

93

Rozdział III. Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego UE...

Instytucjonalna struktura reagowania kryzysowego ue

Rada Europejska

Prezydencja Rada ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych

COREPER

Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa

Komitet Cywilnych Aspektów Zarządzania Kryzysowego

Dyrekcja Generalna ds. Stosunków Zewnętrznych KE

Sekretarz Generalny Rady Wysoki Przedstawiciel ds. WPZiB Poziom polityczny Poziom polityczno-wojskowy Komitet Wojskowy Unii Europejskiej

Komórka Policyjna

Sztab Wojskowy Unii Europejskiej informowanie doradztwo kierowanie/przewodniczenie Źródło: opracowanie własne.

Komórka Polityczna Centrum Sytuacyjne

94

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

Komitet ten, pod kierownictwem Stałej Rady, miał rozwiązywać bieżące problemy. W przypadku prowadzenia operacji zagranicznych miał także sprawować bezpośrednią i stałą kontrolę polityczną, a przy udziale Sztabu Wojskowego oraz Centrum Informacyjnego kierownictwo strategiczne. Uznano wówczas za konieczne powołanie Komitetu Wojskowego. Przełomowe znaczenie w tworzeniu wojskowych instytucji zarządzania kryzysowego (i tworzenia zdolności wojskowych) miała Rada Europejska w Helsinkach (10–11 grudnia 1999 r.). Postanowiono wówczas o utworzeniu organów polityczno-wojskowych: Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa, Komitetu Wojskowego UE i Sztabu Wojskowego UE. Na podstawie decyzji Rady UE w styczniu 2000 r. utworzone zostały tymczasowe struktury tych instytucji, przekształcone w stałe struktury 22 stycznia 2001 r.25 Decyzje podjęte w Helsinkach zapoczątkowały dwa równoległe procesy: tworzenia autonomicznych instytucji reagowania kryzysowego UE (zakończył się w 2002 r.) oraz budowania zdolności operacyjnych wojskowych i cywilnych (trwający nadal). Rada Europejska w Nicei (7–9 grudnia 2002) potwierdziła poprzednie decyzje. Stosowne zapisy o utworzeniu stałych instytucji w zakresie zarządzania kryzysami i zapobiegania konfliktom znalazły się w przyjętym Traktacie26. Zgodnie z Traktatem z Nicei oraz decyzjami Rady UE funkcjonuje powyższa struktura zarządzania kryzysowego Unii Europejskiej (patrz schemat 1).

2.2. Komitet Wojskowy UE

Ang. EU Millitary Committee – EUMC. W pakiecie decyzji dotyczących EPBiO Rady Europejskiej w Helsinkach (10–11 grudnia 1999 r.) znalazło się powołanie Komitetu Wojskowego UE. Zanim rozpoczął on swoją działalność funkcjonował na mocy decyzji Rady UE z 14 lutego 2000 r. jako Tymczasowy Komitet Wojskowy. Komitet Wojskowy UE został powołany decyzją Rady UE z 22 stycznia 2001 r.27, a rozpoczął swoją działalność 9 kwietnia 2001 r. Działa w ramach Rady UE. W jego skład wchodzą szefowie sztabów generalnych państw członkowskich. W bieżącej działalności są oni reprezentowani przez stałych przedstawicieli wojskowych. Przewodniczącego Komitetu mianuje Rada UE na okres trzech lat, przy czym czas kadencji może ulec zmianie. Zostaje nim ofi  Zob. Raport generalny..., 2005, op.cit., s. 175.   Zob. Art. 25 i 26 TUE. 27   Zob. Decyzja Rady z dnia 22 stycznia 2001 r. ustanawiająca Komitet Wojskowy Unii Europejskiej (2001/79/WPZiB) (Dziennik Urzędowy L o2730/01/2001 P. 0004-0006). 25 26

Rozdział III. Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego UE...

95

cer jednego z państw członkowskich w stopniu czterogwiazdkowego generała, który wcześniej pełnił funkcje szefa sztabu generalnego28. Komitet Wojskowy UE jest najwyższym organem wojskowym UE działającym przy Radzie UE. Stanowi forum konsultacji w sprawach wojskowych. Jego głównym zadaniem jest wspomaganie w dziedzinie wojskowej Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa. Zadanie to realizuje poprzez: ▪ wspieranie Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa w kontroli politycznej i podczas strategicznego kierowania wszystkimi operacjami wojskowymi UE; ▪ sprawowanie kierownictwa wojskowego nad operacjami militarnymi UE; ▪ przygotowanie wytycznych i zaleceń dla Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa, dotyczących wojskowych aspektów operacji UE; ▪ udzielanie informacji w zakresie spraw wojskowych innym instytucjom UE; ▪ przygotowanie zaleceń dla Sztabu Wojskowego UE29. Decyzje są podejmowane przez Komitet w drodze consensusu. Jego prace wspiera Grupa Robocza Komitetu Wojskowego (EUMCWG). W spotkaniach EUMC, które odbywają się raz w tygodniu, biorą udział wojskowi przedstawiciele państw członkowskich.

2.3. Sztab Wojskowy UE

Powołanie Sztabu Wojskowego UE (EU Military Staff, EUMS) zapowiedziano na posiedzeniu Rady Europejskiej w Helsinkach (10–11 grudnia 1999 r.). Formalnie został on powołany na mocy decyzji Rady UE z 22 stycznia 2001 r., a swoje funkcjonowanie rozpoczął 11 czerwca 2001 r. Organicznie wchodzi jako departament w skład Sekretariatu Generalnego Rady i jest bezpośrednio podporządkowany Sekretarzowi Generalnemu/Wysokiemu Przedstawicielowi ds., WPZiB. Podlega także Komitetowi Wojskowemu UE i działa pod jego kierownictwem. Sztabem, składającym się z ekspertów wojskowych państw członkowskich (ok. 140 osób), kieruje dyrektor departamentu. Na to stanowisko może być mianowany przez Radę UE oficer w stopniu trzygwiazdkowego generała. Pod28   Stanowisko Przewodniczącego Komitetu Wojskowego UE zajmowali gen. Gustav Hagglund 2001–2004 (Finlandia), gen. Rolando Mosca Moschini 2004–2007 (Włochy), gen. Henri Bentegeat od 2007 (Francja). 29   Zob. Decyzja Rady z 22 stycznia 2001 r., op.cit.

96

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

czas ćwiczeń i w sytuacji kryzysowej Sztab Wojskowy powołuje ze swego składu zespoły Działania Kryzysowego. Misją Sztabu Wojskowego UE jest wczesne ostrzeganie, ocena sytuacji i planowanie strategiczne misji i zadań petersberskich, w tym misji i zadań określonych w europejskiej strategii bezpieczeństwa30. Sztab Wojskowy ma m.in. za zadanie31: ▪ monitorowanie potencjalnych kryzysów; ▪ współpracę ze Wspólnym Centrum Sytuacyjnym w dziedzinie wymiany informacji; ▪ przeprowadzanie wyprzedzającego planowania wojskowego na szczeblu strategicznym; ▪ określanie składu sił narodowych i wielonarodowych przeznaczonych do prowadzenia operacji przez UE we współpracy z NATO; ▪ uczestniczenie w przygotowaniu krajowych i wielonarodowych sił wydzielanych dla UE przez państwa członkowskie, w ich szkoleniu i ćwiczeniach; ▪ zabezpieczanie pracy zespołu łącznikowego NATO przy SWUE, utrzymanie komórki UE przy SHAPE oraz przygotowanie koncepcji i procedury dla Centrum Operacyjnego UE32. W sytuacjach związanych z zarządzaniem kryzysowym Sztab Wojskowy UE z prośbą dodatkowo m.in.: ▪ zwraca się do służb wywiadowczych o niezbędne informacje; ▪ wspiera Komitet Wojskowy UE przy opracowaniu wstępnych wytycznych planowania i dyrektywy planowania KPiB; ▪ opracowuje i hierarchizuje opcje strategiczne stanowiące podstawę wykonywania funkcji doradczej EUMC wobec KPiB w sprawach wojskowych; ▪ określa siły, które mogą uczestniczyć w ewentualnych operacjach dowodzonych przez UE; ▪ kontynuuje monitorowanie sytuacji kryzysowych oraz zapewnia zdolność do całodobowego monitorowania wszystkich misji i operacji prowadzonych w ramach EPBiO; ▪ stanowi kluczowy element Centrum Operacyjnego UE;   Zob. Załącznik do decyzji Rady 2008/298/W P ZiB z dnia 7 kwietnia 2008 r. zmieniającej decyzje 2001/80/WPZiB w sprawie ustanowienia Sztabu wojskowego Unii Europejskiej. Dz. U. L 102/25 z 12.4.2008 r. (PL). 31   Zob. ibidem. 32   Zob. Ibidem. 30

Rozdział III. Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego UE...

97

▪ uczestniczy w polityczno-wojskowym planowaniu strategicznym reagowania kryzysowego i cywilnym planowaniu strategicznym dla wspólnych operacji wojskowo-cywilnych oraz koordynowaniu operacji cywilnych33. Sztab Wojskowy UE opracowuje własne koncepcje organizacji w zakresie wojskowego reagowania kryzysowego. Dotychczas przygotował koncepcje użycia sił do przeprowadzenia operacji UE, wsparcia państwa gospodarza, wsparcia logistycznego, wsparcia medycznego, transportu i przemieszczenia strategicznego, szybkiej odpowiedzi. Głównym zadaniem Sztabu Wojskowego UE jest planowanie strategiczne na szczeblu politycznym. W skład Sztabu wchodzi Komórka Cywilno-Wojskowa, której zadaniem jest pomoc w planowaniu i prowadzeniu operacji reagowania kryzysowego, zwłaszcza w zakresie koordynacji zdolności cywilnych i wojskowych. Struktura organizacyjna Sztabu Wojskowego UE jest dostosowana do wykonywanych zadań (patrz schemat 234). Od czasu ustanowienia EPBiO nie jest wciąż rozwiązany problem centralnego organu planowania wojskowego i dowodzenia operacjami prowadzonymi przez Unię Europejską. Wynika to z kilku czynników. Po pierwsze Unia Europejska nie jest sojuszem wojskowym. Po drugie państwa członkowskie UE przyjęły różne modele swojego bezpieczeństwa wojskowego. Po trzecie państwa członkowskie UE prezentują rozbieżne interesy w zakresie bieżącej realizacji swojej polityki bezpieczeństwa. W sytuacjach wymagających zarządzania kryzysowego lub w trakcie ćwiczeń z zarządzania kryzysowego SWUE może powołać zespoły planowania i zarządzania. W razie potrzeby kadra SWUE może być wzmocniona specjalistami z państw członkowskich UE35. Na bazie Dyrekcji ds. Operacji oraz Komórki Cywilno-Wojskowej Sztabu Wojskowego Unii Europejskiej tworzone jest Centrum Operacyjne. Osiągnęło ono gotowość z dniem 1 stycznia 2007 r. i może spełni funkcję autonomicznego centrum dowodzenia operacją przeprowadzaną przez UE. Aktualnie pozwala ono na szybkie i jednoczesne rozpoczęcie dwóch operacji wojskowych w ramach EPBiO z wykorzystaniem grup bojowych36. Ponadto, Centrum zapewnia UE dodatkowe zdolności w zakresie planowania i prowadzenia niezależnej operacji wojskowej, zwłaszcza wówczas,   Zob. ibidem.   Liczba gwiazdek zawartych w schemacie przy stanowiskach dyrektorskich odpowiada stopniowi generalskiemu. 35   Zob. ibidem. 36   Zob. Konkluzje Rady w sprawie EPBiO z 14 maja 2007 r. Nr 9491/07 (PL), s. 4. 33

34

98

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

gdy niezbędne jest wspólne reagowanie cywilno-wojskowe oraz gdy nie wyznaczono żadnego sztabu krajowego po podjęciu decyzji o takiej operacji37. Tym niemniej, wobec braku zintegrowanej, wojskowej struktury dowodzenia, przewidywane są możliwości wykorzystania: a) jednego z dowództw zgłoszonych przez państwa członkowskie UE do Katalogu Sił; b) dowództw NATO38; c) Centrum Operacyjnego UE.

2.4. Grupa Polityczno-Wojskowa

Grupa Polityczno-Wojskowa (Politico-Military Group, PMG) jest strukturą, której głównym zadaniem jest szczegółowe opracowanie dokumentów przedstawianych do zatwierdzania przez Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa. W jej skład wchodzą eksperci z państw członkowskich UE, a spotkania odbywają się 2–3 razy w tygodniu.

2.5. Komitet ds. Cywilnych Aspektów Zarządzania Kryzysowego

Komitet ds. Cywilnych Aspektów Zarządzania Kryzysowego jest organem powołanym decyzją Rady UE z 22 maja 2002 roku. Jego zadaniem są: analiza sytuacji kryzysowej; przygotowywanie propozycji opanowania sytuacji kryzysowej przy pomocy środków cywilnych będących w dyspozycji UE; planowanie operacji cywilnych w ramach EPBiO39. Organ ten przekazuje Komitetowi Politycznemu i Bezpieczeństwa propozycje opcji wykorzystania cywilnych zdolności reagowania kryzysowego w operacjach prowadzonych przez UE.

  Zob. ibidem, s. 3.   Dnia 29 kwietnia 2003 r. przywódcy Belgii, Francji, Niemiec i Luksemburga uzgodnili wzmocnioną współpracę wojskową miedzy nimi. Jednym z elementów tej współpracy miało być utworzenie sztabu planowania operacyjnego UE w Tervuren pod Brukselą. Jednakże w wyniku rozmów z innymi partnerami w UE przyjęto kompromisowe rozwiązanie o uruchomieniu niewielkiej komórki planowania operacyjnego UE przy SHAPE w Mons. Jednocześnie mała jednostka planowania z komponentami cywilno-wojskowymi miała zostać dołączona do Sztabu Wojskowego UE. „Przegląd NATO”, zima 2003 r. 39   Zob. Rada Unii Europejskiej, Bruksela, 20 października 2006 r. 14199/06 dot. cywilnego celu podstawowego 2008. 37

38

Rozdział III. Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego UE...



99

2.6. Korespondenci europejscy

Grupa korespondentów europejskich została powołana jeszcze w 1973 r. Jej obecnym zadaniem jest asystowanie dyrektorom politycznym w koordynacji bieżących spraw z zakresu WPZiB. Po jej powołaniu utworzono sieć wymiany informacji z zakresu polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, która aktualnie funkcjonuje jako system COREU (fr. Corespondance européenne).

2.7. Specjalni przedstawiciele Unii Europejskiej

Podczas realizacji operacji w ramach zarządzania kryzysowego w rejonie operacji przebywa specjalny przedstawiciel Unii Europejskiej. Jego mandat nie może w zasadzie przekraczać czterech lat. Zadaniem przedstawiciela jest ocena i wspieranie koordynacji działań politycznych w terenie40.

2.8. Komórka Polityczna

Komórka Polityczna została utworzona na bazie funkcjonującej na mocy Deklaracji nr 6 do Aktu Końcowego Traktatu Amsterdamskiego Komórki Polityki i Wczesnego Ostrzegania. Jest ona jednostką organizacyjną Sekretariatu Generalnego Rady UE i podlega Sekretarzowi Generalnemu/Wysokiemu Przedstawicielowi ds. WPZiB. Komórka ma za zadanie m.in. monitorowanie i analizę rozwoju sytuacji w sferze polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz wczesne ostrzeganie o sytuacjach, które mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo Unii. W ramach przygotowań do utworzenia Sztabu Wojskowego Sekretarz Generalny/Wysoki Przedstawiciel ds. WPZiB powołał w czerwcu 2000 r., w ramach Sekretariatu Generalnego Rady UE, tymczasowe Centrum Sytuacyjne. W rok później instytucja ta zaczęła funkcjonować jako stały departament w ramach Komórki Politycznej (powstałej z przekształcenia ustanowionej Traktatem Amsterdamskim Komórki Planowania Politycznego i Wczesnego Ostrzegania). Określana jest ona mianem Centrum Sytuacyjnego lub Komórką Kryzysową41. W ramach Komórki Politycznej zostało utworzone Połączone Centrum Sytuacyjne. 40   Zob. Sprawozdanie ogólne dotyczące działalności Unii Europejskiej 2007, Komisja Europejska, Bruksela–Luksemburg 2006, s. 209. 41   Zob. R. Zięba, op.cit., s. 59.

Oddział Opracowywania Informacji Wywiadowczych

Źródło: opracowanie własne na podstawie „Załącznika”, op. cit. Źródło: opracowanie własne na podstawie „Załącznika „ op. cit

Oddział Analizy Ćwiczeń i Szkoleń

Stała Obsada Centrum Operacyjnego

Oddział Określania Potrzeb Wywiadowczych

Oddział Zdolności Sił

Oddział Wojskowych Ekspertyz i Planowania

Oddział Cywilno- -Wojskowy Planowania Strategicznego

Oddział Reagowania Kryzysowego i Operacji BieŜących

Komórka Cywilno-Wojskowa

Dyrektor *

Dyrekcja Operacji

Oddział Polityki Wywiadowczej

Dyrekcja Wywiadu

Dyrektor *

Zastępca Dyrektora Generalnego **

Oddział Prac Koncepcyjnych

Dyrektor *

Dyrektor *

Dyrekcja ds. Prac Koncepcyjnych i Zdolności Sił

Komórka UE w SHAPE

Sekretariat

Sekretariat

Dyrektor Generalny *** Radca Prawny

Oddział Administracji

Oddział Wsparcia Zasobów

Oddział Polityki Logistycznej

Dyrekcja Logistyki

Dyrektor *

Biuro

Dyrektor *

Oddział Wsparcia Informacyjnego

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE 89

Oddział Polityki i Potrzeb w Zakresie Systemów Łączności i Informacji

Dyrekcja Systemów Łączności i Informacji

Oficer Łącznikowy z ONZ

Struktura sztabu wojskowego Unii Europejskiej STRUKTURA SZTABU WOJSKOWEGO UNII EUROPEJSKIEJ

100

Rozdział III. Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego UE...



101

2.9. Połączone Centrum Sytuacyjne

Połączone Centrum Sytuacyjne (SITCEN) odgrywa wiodącą rolę w zabezpieczeniu wywiadowczym pozostałych unijnych instytucji reagowania kryzysowego. W Departamencie Analiz Centrum Sytuacyjnego są gromadzone i opracowywane wszelkie dane wywiadowcze pochodzące ze wszystkich źródeł. Niejawne raporty wywiadowcze są dostarczane głównym decydentom w zakresie EPBiO. Zadania w tym obszarze wykonują także: Centrum Satelitarne Unii Europejskiej oraz Dyrekcja Wywiadu Sztabu Wojskowego UE. Wytyczne dla SITCEN określa Wysoki Przedstawiciel ds. EPBiO oraz Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa. Na tej podstawie SITCEN formułuje informacyjne priorytety wywiadowcze i umieszcza je na tzw. liście obserwacyjnej. Wszystkie instytucje wywiadowcze koncentrują swój wysiłek na uzyskiwaniu informacji wywiadowczych w zakresie określonym na „liście obserwacyjnej”42. Centrum Satelitarne, podzielone na pięć departamentów, zatrudnia 68 pracowników. Mieści się na terenie hiszpańskiej bazy lotniczej Torrejon pod Madrytem. Jego zadaniem jest opracowywanie danych z rozpoznania satelitarnego obszarów kryzysowych stanowiących przedmiot zainteresowania UE43. Praktycznie spełnia funkcję jednostki wczesnego ostrzegania. Dyrekcja Wywiadu Sztabu Wojskowego UE odgrywa główną rolę w opracowywaniu i wymianie informacji wywiadowczych. Zasadniczym zadaniem Sztabu jest wywiadowcze zabezpieczenie działań na obszarze operacji realizowanej przez Unię Europejską. W Dyrekcji pracuje 30 specjalistów z państw członkowskich44.

3. Instrumenty reagowania kryzysowego Na instrumenty reagowania kryzysowego w ramach drugiego filaru składają się uzyskane i tworzone zdolności militarne, cywilne zdolności operacyjne oraz system szkoleń i ćwiczeń. Dzięki temu Unia Europejska podnosi swą gotowość do działań w sytuacji wystąpienia potrzeby wykorzystania instrumentu militarnego i cywilnego.   Zob. ibidem. s. 41.   Zob. T. Wetzling, Europejskie zarządzanie wywiadem, „Międzynarodowy Przegląd Polityczny” 2006, Nr 4 (16), s. 40. 44   Zob. ibidem. 42 43

102

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

3.1. Militarne zdolności reagowania kryzysowego

Zapowiedź ustanowienia militarnych zdolności reagowania kryzysowego UE pojawiła się już w Deklaracji w sprawie obrony europejskiej z Saint-Malo i w decyzjach Rady Europejskiej w Kolonii (4–5 czerwca 1999 r.)45. Konflikty zbrojne na obszarze byłej Jugosławii w latach 90. uwidoczniły brak skuteczności i niewielką wiarygodność Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa UE nieposiadającej stosownych instytucji i realnych zdolności reagowania kryzysowego. Oficjalną decyzję o utworzeniu autonomicznych zdolności reagowania kryzysowego Unii Europejskiej, określonych jako Europejski Cel Zasadniczy (Operacyjny – ang. European Headline Goal – EHG), podjęto na spotkaniu Rady Europejskiej w Helsinkach (10–11 grudnia 1999 r)46. Europejski Cel Zasadniczy przewidywał: ▪ utworzenie w ramach Rady UE nowych politycznych i wojskowych instytucji zarządzania sytuacjami kryzysowymi w celu umożliwienia UE wyznaczania politycznych i strategicznych kierunków niezbędnych dla tego rodzaju operacji; ▪ zbudowanie zdolności wojskowych reagowania kryzysowego47. Zasadniczym zadaniem podjętym na mocy decyzji było utworzenie do końca 2003 r. Sił Szybkiego Reagowania UE i wyposażenie ich w stosowne zdolności operacyjne i planistyczne, pozwalające na ich skuteczne użycie i pełne wykonanie zadań petersberskich i innych określonych przez UE, tzn. wszystkich misji wojskowych za wyjątkiem zbiorowej obrony48. Miały one być wielkości korpusu (50 000–60 000) z elementami wszystkich rodzajów sił zbrojnych i wspólnym zapleczem logistycznym, zdolnych do wkroczenia w rejon kryzysu najpóźniej w ciągu 60 dni od dnia podjęcia decyzji politycznej i do działania tam przez, co najmniej, jeden rok49. Siły te mają być tworzone w oparciu o do  Deklaracja została podpisana przez prezydenta Francji J. Chiraca i premiera Wielkiej Brytanii, T. Blaira podczas spotkania w Saint-Malo 4 grudnia 1998 r. 46   Zob. R. Zięba, op.cit., s. 48. 47   Zob. Raport generalny na temat działania Unii Europejskiej 2005, Komisja Europejska, Bruksela–Luksemburg 2006, s. 174. 48   Przy podejmowanych decyzjach o tworzeniu autonomicznych zdolności operacyjnych Unii Europejskiej brano pod uwagę warunki amerykańskiej zgody na Wspólna Politykę Bezpieczeństwa i Obrony, które Sekretarz Stanu USA M. Albright sformułowała jako trzy „D” – „nie” dla: dublowania, destrukcji i dyskryminacji. Zob. szerzej: J. Kaczmarek, Unia Europejska a problem rozwoju i bezpieczeństwa kontynentu europejskiego, „Bielsko-Bialskie Studia Europejskie” 2007, nr 1/3. 49   Zob. Rapport général UE 2000, op.cit., s. 280. 45

Rozdział III. Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego UE...

103

browolnie wydzielone kontyngenty z zasobów krajowych państw członkowskich UE, tzw. kontrybutorów. W rok później na konferencji w Brukseli przedstawiono tzw. katalog zaangażowania, zawierający wykaz sił deklarowanych przez poszczególne państwa UE. Największy udział zgłosiły: Niemcy (13 500 żołnierzy, 93 samoloty, 20 okrętów), Wielka Brytania (12 500 żołnierzy, 72 samoloty, 18 okrętów), Francja (12 000 żołnierzy, 75 samolotów, 15 okrętów i satelita wywiadowczy „Helios”). Pozostałe państwa zadeklarowały: Austria – 2000 żołnierzy; Belgia – 1000 żołnierzy w stałej rotacji, ponad 3000 na okres powyżej 6 miesięcy, 25 samolotów i 9 okrętów; Hiszpania – 6000 żołnierzy, 40 samolotów bojowych, 1 lotniskowiec z towarzyszącą grupą lotniczo-morską; Finlandia – 2000 żołnierzy; Grecja – 3500 żołnierzy; Holandia – 5000 żołnierzy; Irlandia – 1000 żołnierzy; Luksemburg – 100 żołnierzy; Portugalia – 1000 żołnierzy; Szwecja – 1500 żołnierzy, 72 samoloty i 18 okrętów; Włochy – 6500 żołnierzy, 70 samolotów i 19 okrętów50. Państwa kandydujące zgłosiły tzw. wkłady uzupełniające51. Ogółem zadeklarowano do Sił Szybkiego Reagowania UE ok. 100 000 żołnierzy, 447 samolotów i 115 okrętów52. Istotnymi mankamentami EHG było: ▪ określenie tylko ogólnego przeznaczenia i wykorzystania sił; ▪ określenie parametrów ilościowych bez sprecyzowania wymogów jakościowych w celu dostosowania deklarowanych sił i środków do wymogów ilościowych i jakościowych Sił Szybkiego Reagowania UE. W celu usunięcia występujących braków na posiedzeniu Rady Europejskiej w Brukseli w grudniu 2001 r. został przyjęty Plan działania w celu poprawy zdolności operacyjnych (ang. European Capabilities Action Plan – ECAP). Od 2002 r. proces planistyczny tworzenia zdolności wojskowych UE obejmuje przygotowanie corocznie: ▪ Katalogu Wymogów Operacyjnych (stanowiącego podstawę do rozpoczęcia kolejnego cyklu planowania sił); ▪ Katalogu Sił (ang. Headline Force Catalogue – HFC)53;

  Zob. J. Kaczmarek, Unia Europejska..., op.cit., s. 35.   W listopadzie 2001 r. Polska zaproponowała udział tzw. ramowej brygady zmechanizowanej (ok. 1500 żołnierzy), realnie nieistniejącej, i 1 oddział Żandarmerii Wojskowej. W latach późniejszych polski wkład uszczegółowiono. 52   Zob. J. Kaczmarek, Unia Europejska..., op.cit. 53   Katalog Wymogów Operacyjnych stanowi podstawę do rozpoczęcia kolejnego cyklu planowania sił. Jest zatwierdzany przez Radę UE. Na jego podstawie państwa członkowskie składają nowe, uaktualnione zobowiązania. Katalog Sił jest punktem wyjścia procesu weryfikacji, oszacowania i oceny. 50 51

104

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

▪ Katalogu Postępów (ang. Progress Catalogue – PC)54. W celu likwidacji stwierdzonych niedoborów w zdolnościach wojskowych opracowywany jest Plan działania w celu poprawy zdolności operacyjnych (ECAP). Podstawową metodą w procesie planowania zdolności wojskowych (i cywilnych) są konferencje planistyczne oraz powoływanie grup roboczych. W dniu 19 maja 2003 r. ministrowie obrony UE oświadczyli, iż przyjęty w Helsinkach Europejski Cel Operacyjny został osiągnięty i Unia dysponuje zdolnością operacyjną obejmującą wykonanie pełnego zakresu misji petersberskich z zastrzeżeniem stwierdzonych luk 55. Zastrzeżenia budził także zarówno sam sposób realizacji EHG, jak i oświadczenie o jego osiągnięciu56. Przede wszystkim brak transportu lotniczego dalekiego zasięgu, systemów rozpoznania i wywiadu, systemu łączności i dowodzenia powodował konieczność wykorzystania w tym zakresie sił i środków NATO. Stosowna umowa określona jako Berlin+ została zawarta między NATO i UE57. Przyjęta w grudniu 2003 r. Europejska Strategia Bezpieczeństwa precyzowała pożądany zakres zdolności wojskowych w aktualnym środowisku bezpieczeństwa58. Europejski Cel Operacyjny przyjęty w Helsinkach uległ modyfikacji w wyniku przyjęcia przez Ministrów Obrony państw członkowskich UE w czerwcu 2004 r. programu określonego jako Europejski Cel Operacyjny 2010 (European Headline Goal 2010). Wynikało to z trudności przy realizacji EHG. Doświadczenia z operacji na Bałkanach oraz w Demokratycznej Republice Kongo wykazały, iż Siły Szybkiego Reagowania w kształcie określonym w Europejskim Celu Strategicznym mogą skutecznie prowadzić operacje utrzymania pokoju i misje policyjne w najbliższym sąsiedztwie Europy. Brak strate  Katalog Postępów określa wszystkie niedobory wojskowe. Dokonuje ich podziału wedle kryterium możliwego wpływu na operacje w ramach EPBiO. 55   Zob. Raport generalny, op.cit., s. 175. 56   Szerzej zob. Ł. Kulesa, Europejski Cel Operacyjny 2010, Biuletyn PISM, Warszawa 2005, nr 7, s. 1. 57   Wspólna Deklaracja UE i NATO z 16 grudnia 2002 r. 58   Używane w środkach masowego przekazu określenia „armia europejska” lub „Euroarmia” nie są adekwatne do Sił Szybkiego Reagowania UE. Nie stanowią one zintegrowanej struktury wojskowej na wzór NATO. Ich przeznaczeniem nie jest obrona kolektywna, lecz reagowanie kryzysowe jako wsparcie wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Pojęcie „armia europejska” pojawiło się w związku z „planem Plevena”. Jednakże zgodnie z tym planem europejskie siły zbrojne miały tylko służyć wsparciu europejskiej integracji politycznej, pozostawiając obronę kolektywną NATO. 54

Rozdział III. Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego UE...

105

gicznego transportu lotniczego powoduje jednakże ograniczone możliwości ich użycia w oddalonym rejonie operacji. Przyjęcie Europejskiego Celu Strategicznego 2010 było także wynikiem refleksji strategicznej nad udziałem Unii Europejskiej w zarządzaniu kryzysowym w kontekście aspiracji UE do odgrywania roli autonomicznego aktora w kształtowaniu środowiska bezpieczeństwa, a także doświadczeń z Iraku i Afganistanu. Refleksja ta prowadziła do konkluzji, że UE musi mieć siły zdolne do skutecznego działania w konfliktach o wysokiej intensywności, a nie tylko w misjach stabilizacyjnych po zakończeniu konfliktu. W Europejskim Celu Operacyjnym 2010 państwa członkowskie zobowiązały się do osiągnięcia przez UE do 2010 r. pełnej zdolności do prowadzenia operacji zarządzania kryzysowego zgodnie z Traktatem Nicejskim59. Dodatkowo operacje wojskowe Unii Europejskiej mogą dotyczyć także innych dziedzin: wspólnych działań rozbrojeniowych, wsparcia wojskowego dla państw trzecich w walce z terroryzmem międzynarodowym oraz programów reformowania sektora obrony i bezpieczeństwa w państwach trzecich. Unia Europejska powinna osiągnąć zdolność do jednoczesnego prowadzenia wielu operacji o różnym stopniu zaangażowania i poziomie intensywności, a także do działań prewencyjnych. Europejski Cel Operacyjny 2010 przewidywał realizację konkretnych przedsięwzięć dla urzeczywistnienia przyjętych założeń: ▪ utworzenie w 2004 r. komórki cywilno-wojskowej w Sztabie Wojskowym UE wraz z Centrum Operacyjnym zdolnym do planowania i prowadzenia operacji w sytuacji, gdy nie są wykorzystywane środki i zasoby NATO; ▪ utworzenie w 2004 r. Europejskiej Agencji Obrony; ▪ wprowadzenie w 2005 r. na szczeblu UE koordynacji użycia środków transportu strategicznego: jako cel ostateczny określono osiągnięcie pełnej zdolności w dziedzinie lądowego, lotniczego i morskiego transportu strategicznego do 2010 r.; ▪ w nawiązaniu do poprzedniego celu, utworzenie do 2010 r. jednolitego europejskiego dowództwa transportu lotniczego z przekształcenia wielonarodowego europejskiego centrum transportu lotniczego w Holandii, ▪ zakończenie do 2007 r. tworzenia grup bojowych UE, łącznie z wyznaczeniem środków transportu i jednostek wsparcia; ▪ zagwarantowanie do 2008 r. siłom UE możliwości korzystania z lotniskowca wraz z eskortą;   Zob. Art. 17 TUE.

59

106

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

▪ zapewnienie do 2010 r. kompatybilności krajowych systemów łączności wojskowej (również satelitarnych); ▪ opracowanie jednoznacznych kryteriów określających m.in. częstotliwość wspólnych ćwiczeń i wymagania operacyjne dla jednostek stanowiących wkłady państw. Z całości sił i zdolności militarnego reagowania kryzysowego UE mają być wydzielone tzw. elementy szybkiej odpowiedzi (przede wszystkim taktyczne grupy bojowe), zdolne do działania w czasie od 5 do 30 dni dla realizacji przede wszystkim operacji humanitarnych i ewakuacyjnych60. W przyszłości podstawą budowania zdolności wojskowych Unii Europejskiej mógłby stać się Korpus Europejski pozostający formalnie poza strukturami UE61. Istotą Europejskiego Celu Operacyjnego 2010 jest operacyjne wykorzystanie grup bojowych (ang. battle groups), które mają stanowić rdzeń Sił Szybkiego Reagowania UE. Wobec trudności z osiągnięciem zdolności operacyjnej Europejskich Sił Szybkiego Reagowania do końca 2003 roku i korzystając z pozytywnych doświadczeń z operacji Artemis w Demokratycznej Republice Kongo, projekt utworzenia takich grup został przedłożony w czasie Konferencji nt. Zdolności Wojskowych (Military Capabilities Commitment Conference) 22 listopada 2004 r. Rada Europejska zatwierdziła projekt w grudniu 2004 r. Wcześniej z inicjatywą utworzenia takiej jednostki wystąpiły Francja, Wielka Brytania i Niemcy. Koncepcja grup bojowych (taktycznych) zakłada, że jest to zgrupowanie taktyczne w sile 1500 żołnierzy, a jego podstawowym elementem jest batalion zmechanizowany. W razie potrzeby może być wzmocniony środkami: rozpoznania, zabezpieczenia logistycznego, inżynieryjnego, transportowego, medycznego, obrony przeciwlotniczej, śmigłowcami62. Grupa bojowa ma być zdolna do podjęcia operacji wojskowej w ciągu 15 dni (5 dni jest potrzebnych na decyzję Rady UE w sprawie wysłania wojsk i zaplanowania działań, 10 na rozmieszczenie pododdziałów wojskowych) oraz prowadzenia jej w terenie w terminie od 30 do 120 dni. W okresie kolejnych sześciu miesięcy dwie z za  Zob. szerzej: Assemblée de l’Union de l’Europe occidentale. Assemblée interparlementaire européenne de sécurité et de défense. Dokument A/ 1968, p. 14. 61   Taką opinię wyraził Minister Obrony Narodowej RP B. Klich 14 maja 2008 r. podczas Konferencji Europejskiej Organizacji ds. Bezpieczeństwa w Brukseli, „Polska Zbrojna” 2008, nr 21–22. 62   Zob. pojęcie grupy bojowej UE i skandynawskiej grupy bojowej, http://www. sweden.gov.se. 60

Rozdział III. Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego UE...

107

deklarowanych grup pozostają w pełnej gotowości bojowej do natychmiastowego wysłania w region konfliktu. W skład każdej grupy wchodzą żołnierze tzw. państwa wiodącego (ang. framework nation), które będzie sprawować dowództwo operacyjne. W trakcie wykonywania zadań bojowych grupa będzie połączona z kwaterą główną, liczącą ok. 150–200 żołnierzy w państwie tworzącym daną grupę63. Początkowo koncepcja taktycznych grup bojowych nosiła charakter ogólny. Komitet Wojskowy UE opracował kryteria certyfikacji i procedury działania jednostek wyznaczonych do grup bojowych64. Przewiduje się zasadniczo cztery główne cele użycia taktycznych grup bojowych: rozdzielenie walczących stron przy użyciu siły, stabilizacja i rekonstrukcje, zapobieganie konfliktom, operacje ewakuacyjne w niebezpiecznym środowisku, wsparcie dla operacji humanitarnych65. Przed krajami należącymi jednocześnie do NATO i UE, wydzielającymi te same jednostki do Sił Odpowiedzi NATO i Sił Szybkiego Reagowania UE, powstał problem właściwego określenia ich terminu gotowości66. W celu przyśpieszenia procesu planowania i podejmowania decyzji na szczeblu europejskim i krajowym w zakresie operacji szybkiego reagowania prowadzonych przez UE, wprowadzone zostały procedury umożliwiające podjęcie decyzji w ciągu 5 dni od zatwierdzenia projektu zarządzania sytuacjami kryzysowymi do decyzji o rozpoczęciu operacji67. Grupy bojowe mają charakter wielonarodowy (dotyczy to małych państw UE) i narodowy68. Planowane jest utworzenie 15 grup bojowych. W dniu 1 stycznia 2007 r. dwie pierwsze taktyczne grupy bojowe, liczące po 1500 żołnierzy, osiągnęły pełną zdolność operacyjną do przerzutu w rejon operacji zarządzania kryzysem prowadzonej przez UE w dowolnym miejscu świata w ciągu 10 dni od podjęcia decyzji69. Polska od 2004 r. uczestniczy w tworze  Zob. A. Konarzewska, Grupy bojowe UE. Zaczątek Euroarmii?, „Bezpieczeństwo Narodowe” 2007, nr 3–4, s. 160. 64   Unia idzie do wojska – rozmowa z gen. dyw. F. Gągorem, polskim przedstawicielem wojskowym przy komitetach wojskowych NATO i UE, „Polska Zbrojna” z 12.09.2004 r. 65   Zob. A. Konarzewska, Grupy bojowe UE, op.cit. s. 158. 66   Zob. Unia idzie do wojska..., op.cit. 67   Zob. Raport generalny… 2005, op.cit., s. 176. 68   Narodowe grupy bojowe tworzą Francja, Włochy, Wielka Brytania, Hiszpania. Z różnych powodów politycznych i prawnych w tworzeniu grup bojowych nie uczestniczą Dania, Irlandia i Malta. 69   Zob. Dokument A/1968, op.cit, s. 14. 63

108

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

niu wielonarodowej grupy wspólnie z Niemcami, Słowacją, Litwą i Łotwą70. W 2006 r. pojawił się projekt utworzenia grupy bojowej w ramach Trójkąta Weimarskiego71. W dniu 1 stycznia 2007 r. Unia Europejska osiągnęła pełną zdolność operacyjną do prowadzenia dwóch operacji szybkiego reagowania z udziałem dwóch taktycznych grup bojowych, w tym możliwość praktycznie równoczesnego rozpoczęcia dwóch operacji tego rodzaju. Do połowy 2008 r. miały zostać opracowane procedury pozwalające na szybkie wygenerowanie sił w oparciu o katalog sił 2007 oraz dalsze dobrowolne wkłady państw członkowskich72. Równocześnie wypracowywana została koncepcja wojskowych sił szybkiego reagowania UE, uwzględniająca kompleksowe podejście do zarządzania kryzysowego, w celu urzeczywistnienia ambicji UE wyrażonych w celu podstawowym 201073. Koncepcja ma dotyczyć nie tylko komponentu lądowego sił szybkiego reagowania UE, ale także komponentu powietrznego i morskiego74. Sprawa wzmocnienia militarnych zdolności operacyjnych Unii Europejskiej i, generalnie, skuteczności EPBiO miała stać się jednym z priorytetów Prezydencji francuskiej w drugim półroczu 2008 r.75 Jednakże ważne wydarzenia polityczne w Europie i na świecie (wydarzenia na Południowym Kaukazie w sierpniu i nasilenie światowego kryzysu finansowego w październiku 2008 r.) spowodowały korektę tych priorytetów. Proces rozwoju zdolności UE jest kontrolowany przede wszystkim przez kilka instytucji unijnych określających potrzeby i pożądane zdolności. Na czele tego procesu znajdują się przedstawiciele narodowi reprezentowani w Radzie Europejskiej i Komitecie Politycznym i Bezpieczeństwa. Dyskusje na tym poziomie koncentrują się głównie wokół roli UE w świecie, zmian geopolitycz  Grupa ma osiągnąć zdolność operacyjną w pierwszej połowie 2010 r. Przez sześć miesięcy Polska ma spełniać funkcję państwa wiodącego. 71   Zapowiedź utworzenia grupy bojowej znalazła się we wspólnej deklaracji ze szczytu Trójkąta Weimarskiego w Mettlach 5 grudnia 2006 r., zob. http:/www.ambafrance–pl; m.in. ten temat był przedmiotem spotkania ministrów obrony Trójkąta Weimarskiego 25 lipca 2008 r., zob. http://polityka.org.pl (Internet) z 30.10.2008 r. 72   Zob. Konkluzja Rady, op.cit., s. 4. 73   Zob. ibidem. 74   Zob. ibidem. 75   Francuskie plany w zakresie WPB i O UE zostały przedstawione w strategii obrony i bezpieczeństwa Francji: Le Livre Blanc. Défense et sécurité nationale, Paris 2008, s. 88–97. Szerzej zob. także: M. Terlikowski, Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony w programie prezydencji francuskiej, Biuletyn PISM nr 33 z 22 lipca 2008 r.; D. Pszczółkowska. Superarmia UE, a w niej 10 tys. Polaków, „Gazeta Wyborcza” z 18.02.2008 r. 70

Rozdział III. Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego UE...

109

nych i geostrategicznych, ewolucji aktualnej i przyszłej roli militarnej Europy i faktycznie niezbędnych zdolności. Wytyczne z tych gremiów są następnie przekazywane Komitetowi Wojskowemu UE i jego Sztabowi Wojskowemu. Instytucje te, kierując się otrzymanymi wytycznymi, przedstawiają ukierunkowania i rekomendacje dotyczące zdolności, którymi UE powinna dysponować teraz i w przyszłości76.

3.2. Cywilne zdolności operacyjne

Równolegle z tworzeniem wojskowych zdolności reagowania kryzysowego Unia Europejska przystąpiła do budowy zdolności cywilnych. Wynikało to z ambicji UE odgrywania autonomicznej roli w kształtowaniu środowiska bezpieczeństwa, nie tylko w aspekcie wojskowym, lecz także cywilnym. Było to także zgodne z praktyką, kiedy NATO przeprowadzało operację militarną, natomiast Unia Europejska wkraczała na obszar konfliktu w celach stabilizacji i odbudowy. Zgodnie z decyzjami Rady Europejskiej z Feira z czerwca 2000 r. cywilne zdolności reagowania kryzysowego obejmują umacnianie rządów prawa, wzmacnianie administracji cywilnej, ochronę ludności i policję77. Określają one także kategorie i liczbę personelu niezbędnego do udziału w operacji cywilnego reagowania kryzysowego. Został położony nacisk na tworzenie sił policyjnych. W celu zapobiegania konfliktom i zarządzania kryzysami, przewidziano siły policji międzynarodowej UE liczące 5000 gotowych do działania, od 2003 r., w tym 1000 gotowych do przemieszczenia w ciągu 30 dni78. Podczas prezydencji szwedzkiej, w czerwcu 2001 r., Rada Europejska przyjęła plan działania policji. Za przygotowanie policji do działania na obszarze objętym kryzysem odpowiada Komórka Policyjna działająca w ramach Sekretariatu Generalnego UE. W przygotowaniach w zakresie pozostałych obszarów cywilnego reagowania kryzysowego uczestniczy Komisja Europejska i odbywają się one w ramach Wspólnotowego Mechanizmu Ochrony Cywilnej. W 2004 r. Rada Europejska zaakceptowała dokument Cywilny Cel Operacyjny/Zasadniczy 2008 (Civilian Headline Goal 2008). Dokument stanowił przejaw przystosowania posiadanych zasobów do potrzeb cywilnej operacji zarządzania kryzysowego. Potwierdzał wcześniej przyjęte priorytety w zakresie cywilnych operacji petersberskich. W dokumencie stwierdzono, że UE „musi   Zob. Dokument A/1968, op.cit., s. 15.   Zob. Raport generalny… 2005, op.cit. s. 175. 78   Zob. Rapport général UE... 2000, op.cit., s. 280. 76

77

110

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

być wyposażona w sposób pozwalający na równoczesne przeprowadzenie kilku misji zarządzania kryzysowego w ramach EPBiO, wymagających różnych zdolności, w tym przeprowadzenia jednej dużej cywilnej misji zastępczej realizowanej szybko i w niesprzyjających warunkach”79. W ramach realizacji tego celu zakończono szkolenie ekspertów przeznaczonych do rezerwy Zespołów Interwencji Cywilnej (fr. Equipes d’intervwntion civile – EIC)80. Oceniając zdolności cywilne w 2006 r., stwierdzono, przy generalnie właściwej obsadzie pożądanych stanowisk cywilnych, braki w zakresie obsady sędziów i prokuratorów, personelu więziennego, oficerów policji niższego i średniego szczebla zarządzania, oficerów młodszych straży granicznej81. Nową inicjatywą było powołanie w 2004 r. Europejskich Sił Żandarmerii (ang. European Gendarmerie Force), mających wypełnić lukę między siłami wojskowymi a cywilnymi siłami policyjnymi82. Ich zadaniem ma być stabilizowanie sytuacji po zakończeniu konfliktu. Siły te mają liczyć 800–900 żandarmów, których będzie można rozmieścić w terenie w ciągu 30 dni (możliwe będzie zwiększenie ich liczebności do 2300 żandarmów w odwodzie). Kwatera tych sił znajdzie się w Vicenzie (Włochy). Będą to międzynarodowe siły policyjne o statusie wojskowym. Rada UE poparła projekt tworzenia ich, stąd stały się wspólnym przedsięwzięciem UE83. W dniu 1 stycznia 2008 r. rozpoczęto realizację nowego cywilnego celu zasadniczego 2010, który uwzględnia wnioski z poprzednich misji cywilnych Unii Europejskiej. W ramach Sekretariatu Rady UE planuje się utworzenie na bazie Komórki Policyjnej jednostki organizacyjnej, która ma spełniać funkcję cywilnego odpowiednika sztabu operacyjnego UE i zapewnić cywilne dowodzenie operacją. Zdolności reagowania kryzysowego Unii Europejskiej według ich charakteru można podzielić na militarne (wojskowe) i niemilitarne (cywilne). W zależności od charakteru i fazy sytuacji kryzysowej występuje oddzielne ich wykorzystanie lub kombinacja ich użycia. Przed kryzysem istotną rolę odgrywają wywiad (rozpoznanie) i dyplomacja prewencyjna, podczas kryzysu zdolności militarne, po za-

  Rada Unii Europejskiej 14199/06, op.cit., s. 3.   Zob. A/1968, op.cit., p. 14. 81   Zob. Rada Unii Europejskiej 141999/06, op.cit., s. 4. 82   Zob. http://www.zw.wp.mil.pl. 83   Zob. ibidem. 79

80

Rozdział III. Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego UE...

111

kończeniu kryzysu, w fazie stabilizacji i odbudowy, zasadnicze znaczenie mają zdolności cywilne84.

3.3. Szkolenie i ćwiczenia z zakresu reagowania kryzysowego

Tworzenie instytucji reagowania kryzysowego i stosownych zdolności wojskowych i cywilnych UE spowodowało konieczność wypracowania systemu wspólnego szkolenia. W Unii Europejskiej składa się on z dwóch podstawowych elementów: Europejskiego Kolegium Bezpieczeństwa i Obrony oraz ćwiczeń. Ćwiczenia te muszą uwzględniać w szczególności: ▪ relacje miedzy unijnymi instytucjami reagowania kryzysowego a państwami członkowskimi; ▪ charakter stosunków UE–NATO; ▪ zintegrowany charakter reagowania kryzysowego UE (połączenie komponentu militarnego i cywilnego). Generalnym celem ćwiczeń jest przetestowanie przyjętych procedur reagowania kryzysowego na wszystkich szczeblach strategicznej decyzji politycznej i wykonawczych decyzji strategiczno-operacyjnych. Przy założeniu wykorzystania środków wojskowych oraz przy braku stałych struktur dowodzenia wojskowego UE niezbędne jest sprawdzenie sprawności funkcjonowania łańcucha dowodzenia od poziomu strategiczno-operacyjnego (Rady) do Kwatery Operacyjnej i Kwatery Sił85. W maju 2002 r. zostało przeprowadzone pierwsze ćwiczenie dowódczo-sztabowe UE (Crisis Management Exercise 02 – CME 02) w celu sprawdzenia w praktyce przygotowanych procedur reagowania kryzysowego na szczeblu operacyjnym. W listopadzie 2003 r. przeprowadzono pierwsze wspólne manewry wojskowe UE i NATO (CME/CMX03). W maju 2003 r. Rada UE zaaprobowała projekt planu ćwiczeń UE na lata 2004–2008.

84   Na lepsze wykorzystanie potencjału Unii Europejskiej, zarówno w wymiarze wojskowym, jak i cywilnym, zwrócił uwagę minister spraw zagranicznych Wielkiej Brytanii David Miliband w lipcu 2008 r. Poparł priorytety francuskiej Prezydencji w zakresie budowy Sił Szybkiego Reagowania UE i zarządzania kryzysowego. Stwierdził, że: „wojny na Bałkanach w latach 90. pokazały, że albo Unia rozbuduje swój potencjał obronny, albo już zawsze będzie musiała bezradnie czekać, aż Stany Zjednoczone i NATO zdecydują się na podjęcie interwencji”. B. Zadura, Brytyjczycy są za powołaniem europejskiej armii, „Dziennik” z 3.07.2008 r. 85   Szerzej na temat ćwiczeń UE zob. I. Słomczyńska, Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony, op.cit., s. 300–307.

112

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

Ważne znaczenie miało ćwiczenie dowódczo-sztabowe UE pk. „MILEX 07” przeprowadzone w dniach 7–15 czerwca 2007 r. Celem tego ćwiczenia było sprawdzenie procedur wojskowego zarządzania kryzysowego oraz współdziałania pomiędzy Centrum Operacyjnym UE w Brukseli a kwaterą główną sił zbrojnych UE, którą przygotowała Szwecja. Centrum Operacyjne UE uczestniczyło w tym ćwiczeniu UE po raz pierwszy 86. Należy podkreślić, że ćwiczenia odbywały się na podstawie przyjętego w 2003 r. przez Radę UE Planu ćwiczeń na lata 2004–2008.

4. Wnioski końcowe Istniejące i kreowane zdolności reagowania kryzysowego Unii Europejskiej w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa tworzą przesłanki do podejmowania przez organizację odpowiedzialności w skali globalnej. Biorąc jednak pod uwagę aktualny stan rzeczy, związany przede wszystkim z potrzebą wykreowania nowych dokumentów koncepcyjnych dostosowanych do potrzeb zmian w środowisku międzynarodowym w XXI wieku, można stwierdzić, że efektywność wykorzystania sił będzie niska w stosunku do zakładanej. Jest to pochodną m.in. rzeczywistych, a nie deklarowanych interesów państw, a także obaw na tym tle związanych z postępem procesu integracji europejskiej.

  Zob. Konkluzja Rady, op.cit., s. 10–11.

86

Agnieszka Legucka

Ro z d z i a ł I V Podstawy normatywne reagowania kryzysowego Unii Europejskiej

Ze względu na szczególną materię kwestii bezpieczeństwa w procesie integracji europejskiej regulacje prawne w dziedzinie reagowania kryzysowego pojawiły się stosunkowo późno. Po fiasku Europejskiej Wspólnoty Obronnej w latach 50. XX wieku w żadnym innym traktacie nie znalazły się zapisy na temat możliwości stabilizowania sytuacji i reagowania na kryzysy w Europie i na świecie. W Traktacie Rzymskim z 1957 r. powołującym Europejską Wspólnotę Gospodarczą nie ma artykułów dotyczących „delikatnej” dla państw członkowskich EWG sfery bezpieczeństwa. Samo pojęcie bezpieczeństwa było odnoszone przede wszystkim do kwestii funkcjonowania wspólnego rynku.

   W 1952 r. podpisano Traktat o ustanowieniu Europejskiej Wspólnoty Obronnej, który przewidywał zbudowanie zintegrowanej armii europejskiej pod międzynarodowym dowództwem. EWO była skonstruowana na wzór EWWiS, a więc posiadała silne organy ponadnarodowe. Europejska armia miała być zarządzana przez Komisariat, który był odpowiednikiem Wysokiej Władzy w EWWiS. W sierpniu 1954 r. francuskie Zgromadzenie Narodowe odmówiło podpisania traktatu o EWO. Państwa członkowskie obawiały się przekazywania swoich kompetencji w polityce zagranicznej, a tym bardziej w polityce bezpieczeństwa, na poziom wspólnotowy.    Artykuł 224 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą mówił: „Państwa Członkowskie konsultują się ze sobą w celu wspólnego podjęcia działań niezbędnych, aby środki, do podjęcia których Państwo Członkowskie może być skłonione w przypadku poważnych zaburzeń wewnętrznych zagrażających porządkowi publicznemu, w przypadku wojny, poważnego napięcia międzynarodowego stanowiącego groźbę wojny lub w celu wypełnienia zobowiązań przyjętych przez nie w celu utrzymania pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego, nie miały wpływu na funkcjonowanie wspólnego rynku”; Traktaty Rzymskie, 25 marca 1957 roku (źródło URL:

114

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

Dopiero utworzenie Unii Europejskiej, wraz ze Wspólną Polityką Zagraniczną i Bezpieczeństwa (WPZiB), dało podstawę instytucjonalno-prawną przyszłego systemu reagowania kryzysowego UE. Jego pełne dopracowanie wymagało przewartościowania roli Unii Europejskiej w stosunkach międzynarodowych.

1. Ewolucja prawnych aspektów reagowania kryzysowego Unii Europejskiej W latach 70. XX wieku rozpoczęto rozmowy na temat uzupełnienia integracji gospodarczej o „wymiar polityczny”. Doprowadziły one do powołania Europejskiej Współpracy Politycznej (EWP), która dawała możliwości reagowania na wydarzenia międzynarodowe przez Wspólnoty jako całość. W 1987 r. EWP zyskała podstawy prawne w Jednolitym Akcie Europejskim. Państwa członkowskie Wspólnot Europejskich w odniesieniu do współpracy w dziedzinie polityki zagranicznej zobowiązały się „wspólnie dążyć do formułowania i realizacji europejskiej polityki zagranicznej ”. W dokumencie zostało wyraźnie powiedziane, że „polityka zewnętrzna Wspólnoty Europejskiej oraz polityka uzgodniona w ramach Europejskiej Współpracy Politycznej muszą być zgodne” (art. 30). JAE nie spełnił jednak oczekiwań państw pragnących wyposażyć Wspólnoty Europejskie w kompetencje w sferze polityki zagranicznej. Traktat wyraźnie podkreślał odrębność Wspólnot Europejskich i Europejskiej Współpracy Politycznej. Stwierdzono, że postanowienia odnoszące się do polityki zagranicznej „nie dotyczą Traktatów o utworzeniu Wspólnot Europejskich”. W Preambule JAE mówi się, iż jego sygnatariusze są zdecydowani urzeczywistniać ideę Unii Europejskiej, z jednej strony na podstawie Wspólnot działających według własnych reguł, z drugiej zaś za pomocą europejskiej współpracy między państwami sygnatariuszami w dziedzinie polityki zagranicznej. Zapowiedziano w dokumencie, że tę dziedzinę obejmie się mechanizmami międzyrządowymi, jednocześnie wyłączając EWP spod kompetencji Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (art. 31 JAE). http://www.ukie.gov.pl/HLP/files.nsf/a50f2d318bc65d9dc1256e7a003922ed/b76e7 954066ef015c1256e7b00484cd0?OpenDocument, styczeń 2008).    Jednolity Akt Europejski został podpisany 16 grudnia 1986 r., a wszedł w życie 1 lipca 1987 r.    J. Barcz, A. Kiloński, Jednolity Akt Europejski. Zagadnienia prawne i instytucjonalne, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Warszawa 1991, s. 71–75.    Zob. ibidem, s. 97.

Rozdział IV. Podstawy normatywne reagowania kryzysowego Unii Europejskiej

115

Przełomem w budowaniu europejskiego systemu reagowania kryzysowego było powołanie Unii Europejskiej, a w jej ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (WPZiB), która tworzyła tzw. II filar UE. Podstawą prawną WPZiB stał się Traktat o Unii Europejskiej podpisany w Maastricht 7 lutego 1992 r. (dalej TUE). Wszedł on w życie 1 listopada 1993 roku. Kwestie dotyczące Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, jej cele i formy realizacji uregulowane zostały w Tytule V Traktatu o Unii Europejskiej pt. Postanowienia dotyczące wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Problematyka WPZiB objęła artykuły od J do J.11. W Artykule J.4 stwierdzono, że: „Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa obejmuje wszystkie kwestie dotyczące bezpieczeństwa Unii Europejskiej, w tym wypracowanie ewentualne wspólnej polityki obronnej, która mogłaby doprowadzić w stosownym momencie do wspólnej obrony”. Podkreślono, że WPZiB znajduje się w gestii Unii Europejskiej i jej państw członkowskich, co wówczas oznaczało, że państwa członkowskie nie były przekonane, ile kompetencji w tej sferze przekazać UE. Przyjęte w Traktacie o UE rozwiązania nie mogły zadowolić zwolenników pogłębionej współpracy, głównie z tego względu, że współpraca w tym obszarze nadal miała zdecydowanie międzyrządowy charakter. Organami odpowiedzialnymi za prowadzenie WPZiB zostały przede wszystkim Rada Europejska i Rada Unii Europejskiej, które początkowo podejmowały decyzje wyłącznie jednomyślnie. II filar ponownie wyłączono spod kompetencji Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, a wpływ organów ponadnarodowych: Komisji Europejskiej i Parlamentu Europejskiego, został ograniczony do minimum. Unia Europejska w traktacie z Maastricht nie uzyskała osobowości prawnej. Organy, oprócz Rady Europejskiej, funkcjonują w ramach II filaru na zasadzie „zapożyczenia”, bowiem, z formalno-prawnego punktu widzenia, należą one do Wspólnot Europejskich. Mimo to traktat gwarantuje sprawne funkcjonowanie WPZiB. Zgodnie z Artykułem C TUE organy te zostały zobligowane do wykonywania swoich zadań zgodnie z postanowieniami traktatów ustanawiających Wspólnoty Europejskie, jak również tych, które będą wynikać ze zmian wprowadzonych na podstawie traktatu o UE. Jest to zgodne z zasadą jednolitych ram instytucjonalnych, o której mowa w tym artykule, „Unia dysponuje jednolity  Zob. Traktat o Unii Europejskiej – Maastricht 7 lutego 1992 r. (źródło URL: http://www 1.ukie.gov.pl/HLP/files.nsf/a50f2d318bc65d9dc1256e7a003922ed/17fba2ec1b7e8c35c 1256e7b004a169e?OpenDocument, styczeń 2007) lub Traktat o Unii Europejskiej, Maastricht, 7 luty 1992 r. [w:] A. Przyborska-Klimczak, Prawo międzynarodowe publiczne. Wybór dokumentów, Lublin 1995.    Ibidem, s. 234. 

116

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

mi ramami instytucjonalnymi, które zapewniają spójność i ciągłość działań podejmowanych dla osiągnięcia jej celów, przy poszanowaniu i rozwijaniu dorobku wspólnotowego. Unia czuwa, w szczególności, nad spójnością całości swych działań zewnętrznych, podejmowanych w ramach polityk w dziedzinie stosunków zagranicznych, bezpieczeństwa, gospodarczej i rozwoju. Rada i Komisja są odpowiedzialne za zapewnienie takiej spójności. Gwarantują one realizację tych polityk w ramach swoich kompetencji”. Organy są zatem istotnym łącznikiem między Traktatem o UE a Traktatami ustanawiającymi Wspólnoty Europejskie, ale jednocześnie organy w ramach II filaru funkcjonują w oparciu o inne mechanizmy i procedury niż w ramach I filaru, mają inne kompetencje i możliwości. W Unii Europejskiej kwestie polityki bezpieczeństwa potraktowano dwupłaszczyznowo. Na płaszczyźnie bezpieczeństwa niewymagającej użycia siły (rozbrojenie, kontrola zbrojeń, konsultacje w sprawie wydarzeń międzynarodowych) państwa UE przyjmowały ogólne wytyczne, wyrażały wspólne stanowiska i podejmowały wspólne działania (art. J.3 TUE). Na drugiej płaszczyźnie polityki bezpieczeństwa, rozumianej jako polityka obronna i reagowanie na konflikty zbrojne, Unia Europejska zwróciła się do Unii Zachodnioeuropejskiej (UZE) z prośbą o wypracowanie mechanizmów i instrumentów operacyjnych. W Deklaracji państw członkowskich Unii Zachodnioeuropejskiej w sprawie roli UZE i jej stosunków z Unią Europejską i Sojuszem Atlantyckim dołączonej do Traktatu z Maastricht zapisano, że „Celem jest stopniowe tworzenie UZE jako komponentu obronnego Unii Europejskiej. W związku z tym UZE gotowa jest wypracować i wdrażać na wniosek UE decyzje i działania Unii, które mają znaczenie dla obronności”. We wnioskach Prezydium z posiedzenia Rady Europejskiej z Brukseli 29 października 1993 r. uściślono, że „Polityka zagraniczna i bezpieczeństwa obejmuje wszystkie aspekty bezpieczeństwa. Bezpieczeństwo europejskie oznaczać będzie zwłaszcza zmniejszanie ryzyka i niepewności, mogących godzić w integralność terytorialną i niezależność polityczną Unii i jej państw członkowskich, w ich demokratyczny charakter, w ich stabilność gospodarczą oraz w stabilność sąsiednich regionów. W związku z tym Unia Zachodnioeuropejska szybko wprowadzi w życie całość postanowień przewidzianych w Traktacie i deklaracjach dotyczących UZE”10.

  Ibidem, s. 233.   Deklaracja państw członkowskich Unii Zachodnioeuropejskiej w sprawie roli UZE i jej stosunków z Unią Europejską i Sojuszem Atlantyckim, [w:] UZE a Europa Środkowa i Wschodnia. Dokumenty, „Studia i Materiały PISM”, marzec 1994, z. 1, nr 76, s. 53. 10   Wnioski Prezydium z posiedzenia Rady Europejskiej, Specjalne spotkanie szefów państw i rządów Wspólnot Europejskich, Bruksela 29 października 1993 r., [w:] UZE  

Rozdział IV. Podstawy normatywne reagowania kryzysowego Unii Europejskiej

117

Unia Zachodnioeuropejska jako jedyna europejska organizacja wojskowa działająca na podstawie zmodyfikowanego Traktatu Brukselskiego (z 1954 r.) miała w swoich kompetencjach wspólną obronę. Na podstawie Artykułu V stwierdzono, że „w przypadku gdyby jedna z Wysokich Umawiających się Stron była obiektem napaści zbrojnej w Europie, inne Strony, zgodnie z postanowieniami art. 51 Karty Narodów Zjednoczonych, udzielą jej pomocy i poparcia przy użyciu wszelkich będących w ich dyspozycji środków, zarówno wojskowych jak i innych”11. Przez wiele lat UZE była organizacją „uśpioną” i uzależnioną od NATO. Traktat z Maastricht przekazywał Unii Zachodnioeuropejskiej ważne kompetencje wypracowania europejskiej polityki obronnej, którą wkrótce uzupełniono o potencjał operacyjny do prowadzenia operacji reagowania kryzysowego. Niezwykle ważnym osiągnięciem UZE było wypracowanie koncepcji działań w sferze reagowania kryzysowego. 19 czerwca 1992 r. Rada Ministrów UZE przyjęła Deklarację Petersberską12, w której stwierdzono, że jednostki wojskowe państw członkowskich UZE, znajdujące się pod dowództwem UZE, mogą być użyte do zadań humanitarnych i ratunkowych, przeprowadzania operacji pokojowych, zadań jednostek bojowych przy opanowywaniu sytuacji kryzysowych, w tym przywracaniu pokoju13. W dokumentach stosuje się wobec nich terminu „zadania petersberskie” (Petersberg tasks), ale spotyka się również określenia „misje petersberskie”, „misje typu petersberskiego”, „operacje opanowywania kryzysów typu wojskowego”14.

1.1. Podstawy traktatowe reagowania kryzysowego UE

W wyniku sukcesywnego wzrostu roli Unii Europejskiej w sferze bezpieczeństwa przywódcy państw członkowskich zadecydowali o reformie II filaru. Ważnych modyfikacji prawnych Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa,

a Europa Środkowa i Wschodnia. Dokumenty, „Studia i Materiały PISM”, marzec 1994, z. 1, nr 76, s. 141–142. 11   Traktat o współpracy gospodarczej, społecznej i kulturalnej oraz zbiorowej samoobrony podpisany w Brukseli 17 marca 1948 r., poprawiony protokołem modyfikującym i uzupełniającym Traktat Brukselski oraz Protokoły I–IV (Paryż, 23 października 1954 r.), [w:] UZE a Europa Środkowa i Wschodnia. Dokumenty, z. 1, op.cit., s. 13. 12   Petersberg jest to kompleks pałacowy – rezydencja rządu niemieckiego – niedaleko Bonn (Niemcy). 13   Deklaracja Petersberska przyjęta na spotkaniu Rady Ministrów UZE, Bonn, 19 czerwca 1992 r., [w:] UZE a Europa Środkowa i Wschodnia. Dokumenty, z. 1, op.cit., s. 70–71. 14   W następnych latach pojawiły się także misje typu nie-wojskowego lub cywilnego zarządzania kryzysowego (civil crisis management).

118

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

które miały także implikacje dla reagowania kryzysowego Unii Europejskiej, dokonał Traktat z Amsterdamu. Został on podpisany 2 października 1997 r., a wszedł w życie 1 maja 1999 r.15 W zapisach art. 10 Traktatu Amsterdamskiego WPZiB stała się domeną Unii Europejskiej, a nie UE i państw członkowskich, jak to miało miejsce w Traktacie z Maastricht. Oznaczało to zwiększenie roli Unii Europejskiej w sferze polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Ponadto zapowiedziano „stopniowe” (a nie „ewentualne” jak wcześniej) kształtowanie wspólnej polityki obronnej, która może doprowadzić do wspólnej obrony, jeśli Rada Europejska tak zadecyduje. Fundamentalną zmianą w kontekście poprzednio obowiązujących zapisów było włączenie zadań reagowania kryzysowego do Traktatu o Unii Europejskiej; wymieniono je w art. 17 ust. 2. (dawny J.4) jako: „zadania humanitarne i ratunkowe, utrzymania pokoju oraz zadania zbrojne, służące zarządzaniu kryzysowemu, w tym przywracaniu pokoju”16. Po raz pierwszy katalog zadań petersberskich zyskał podstawę prawną w Traktacie o Unii Europejskiej, co oznaczało de facto ścisły związek dwóch organizacji w systemie reagowania kryzysowego. W nowo przyjętych zapisach stwierdzono, że „Unia Zachodnioeuropejska stanowi integralną część rozwoju Unii, zapewniając jej dostęp do zdolności operacyjnych, szczególnie w kontekście ustępu 2. [zadań petersberskich – przyp. AL] UZE wspiera Unię w kształtowaniu aspektów obronnych wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa”17. Jednocześnie zapowiedziano możliwość włączenia UZE do UE, jeśli Rada Europejska tak zadecyduje. Od chwili obowiązywania Traktatu z Amsterdamu (1 maja 1999 r.) Unia Europejska mogła prowadzić misje wojskowe zarządzania kryzysowego. Można zatem uznać, że Traktat Amsterdamski stworzył podstawy prawne reagowania kryzowego Unii Europejskiej18.

15   Traktat Amsterdamski zmieniający Traktat o Unii Europejskiej, Traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty – Amsterdam, 2 października 1997 r. (źródło URL: http://www1.ukie.gov.pl/HLP/files.nsf/a50f2d318bc65d9dc125 6e7a003922ed/7967929040a7f44ec1256e7b004a1762?OpenDocument , styczeń 2007) lub Traktat o Unii Europejskiej, Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską w wersji Traktatu Amsterdamskiego, [w:] A. Przymorska-Klimczak, E. Skrzydło-Tefelska (oprac.), Dokumenty Europejskie, „Morpol”, Lublin 1999, s. 59–73. 16   Ibidem. 17   Ibidem. 18   Taka interpretacja została zawarta w Raporcie prezydencji o umacnianiu wspólnej europejskiej polityki w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony, przyjętej w Kolonii, 3– 4 czerwca 1999 r.: „Rozwój zdolności wojskowych UE w zarządzaniu kryzysowym powinien być postrzegany jako aktywność w ramach WPZiB (zgodnie z rozdziałem V Traktatu o Unii Europejskiej) oraz jako część rozwoju strukturalnego wspólnej polityki obronnej w myśl art. 17 TUE”. Zob. tekst deklaracji [w:]M. Rutten (oprac.), From

Rozdział IV. Podstawy normatywne reagowania kryzysowego Unii Europejskiej

119

2. Rozwój reagowania kryzysowego w dokumentach Unii Europejskiej Zwiększanie kompetencji Unii Europejskiej w sferze reagowania kryzysowego postępowało wraz z wydarzeniami na Bałkanach i fiaskiem pokojowego rozwiązania kryzysu w Kosowie. Na przełomie 1998 i 1999 r. podjęto ważne decyzje w sprawie roli UE w sytuacjach konfliktów i kryzysów międzynarodowych. Państwa członkowskie Unii Europejskiej zdecydowały o zwiększeniu znaczenia UE w kształtowaniu bezpieczeństwa europejskiego i światowego. Oznaczało to jakościową zmianę i w efekcie prowadziło do przejęcia części kompetencji Unii Zachodnioeuropejskiej przez Unię Europejską, szczególnie w sferze reagowania kryzysowego. Po etapie wewnętrznych dyskusji między państwami UE ostateczna koncepcja nowej roli UE w reagowaniu kryzysowym została opracowana przez Radę Europejską na spotkaniach w Kolonii (3–4 czerwca 1999) i Helsinkach (10–11 grudzień 1999) w postaci Wspólnej Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (ang. Common European Security and Defence Policy – CESDP)19. Budowanie europejskich zdolności obronnych przywódcy UE skierowali w stronę zapobiegania konfliktom zbrojnym i zarządzania kryzysowego. W Deklaracji Rady Europejskiej o umacnianiu wspólnej europejskiej polityki w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony, przyjętej w Kolonii, stwierdzono, że „dążąc do osiągnięcia celów WPZiB i stopniowego formułowania wspólnej polityki obronnej, Rada Unii Europejskiej powinna mieć możliwość podejmowania decyzji o pełnym zakresie operacji zapobiegania konfliktom i zarządzania kryzysowego (crisis management)”20, czyli zadań petersberskich, jak zostało to określone w Traktacie Amsterdamskim21. Rada ds. Ogólnych została zoboSt-Malo to Nice. European defence: core documents, „Challiot Paper”, No. 47, Paris–May 2001, s. 56. 19   Początkowo nazwa ta była zapisywana małymi literami: „wspólna europejska polityka w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony” (common European policy on security and defence) i stosowana zamiennie z nazwą „wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony” (common European security and Defence Policy). W późniejszym okresie stosowano nazwę bez słowa „wspólna” (common) i pisano ją dużymi literami: Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony – EPBiO (ang. skrót ESDP). 20   Cologne European Council, Declaration on Strengthening the Common European Policy and Security and Defence, Cologne, 3–4 June 1999, [w:] Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony. Dokumenty z lat 1998–2000, część I, M. Zawistowska (oprac.), „Studia i Materiały PFSM”, Warszawa 2000, s. 38–39. 21   Zob. R. Zięba, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, op.cit., s. 86.

120

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

wiązana do przygotowania warunków i środków niezbędnych do osiągnięcia tych celów, łącznie z przygotowaniem przejęcia od Unii Zachodnioeuropejskiej funkcji do prowadzenia zadań petersberskich (do końca 2000 r.)22. W dokumencie czytamy, „aby wypełnić zadania zapobiegania konfliktom i zarządzania kryzysowego, Unia Europejska musi posiadać do swojej dyspozycji odpowiednie zdolności i instrumenty”23. W tym celu postanowiono rozwijać zdolności wojskowe na bazie formacji narodowych i wielonarodowych, wywiadu, transportu strategicznego, dowództwa i kontroli. W tej sprawie państwa członkowskie miały całkowitą swobodę i możliwość samodzielnych decyzji przekazywania swoich narodowych sił na rzecz zarządzania kryzysowego. Przywódcy państw Unii Europejskiej z zadowoleniem powitali rezultaty szczytu NATO w Waszyngtonie (kwiecień 1999 r.), który wsparł proces wzmocnienia roli Unii Europejskiej w zapobieganiu konfliktom oraz w reagowaniu kryzysowym. W deklaracji waszyngtońskiej czytamy: „chcemy rozwijać efektywne operacje zarządzania kryzysowego Unii Europejskiej, w których członkowie NATO, jak również państwa neutralne i nie zrzeszone, mogą brać udział”24. W nawiązaniu do tych słów Rada Europejska na posiedzeniu w Kolonii upoważniła Prezydencję do kontynuowania prac w sprawie wszelkich aspektów bezpieczeństwa, w tym pogłębienia i lepszego koordynowania pozamilitarnych środków reagowania na kryzysy znajdujących się w posiadaniu Unii i państw członkowskich. Na kolejnym spotkaniu Rady Europejskiej w Helsinkach dokonano uzupełnienia i rozszerzenia koncepcji reagowania kryzysowego w ramach EPBiO. Na podstawie raportu ministrów obrony, którzy obradowali w ramach Rady ds. Ogólnych 15 listopada 1999 r., przywódcy państw na spotkaniu Rady Europejskiej postanowili, aby reagowanie kryzysowe uzupełnić aspektami cywilnymi, pozamilitarnymi (civil crisis management albo non-military crisis management). W przyjętych dwóch Raportach Prezydencji (Aneks IV do Konkluzji) potwierdzono wolę rozwijania zdolności wojskowych UE i równolegle opracowania koncepcji pozamilitarnego reagowania kryzysowego25. W Aneksie czytamy: „Potwierdzając odpowiedzialność Unii Europejskiej w prowadzeniu, w pełnym wymiarze, za  Zob. Cologne European Council, op.cit., s. 39.   Ibidem. 24   North Atlantic Council summit Washington, DC, 24 April 1999, [w:] M. Rutten (oprac.), From St-Malo to Nice. European defence: core documents, op.cit., s. 34. 25   Zob. Presidency reports to the Helsinki European Council on „strengthening the common European policy on security and defence and „non-military” crisis management of the European Union”, Helsinki Council, 10–11 December, [w:] M. Rutten (oprac.), From St-Malo to Nice, op.cit., s. 96–98. 22 23

Rozdział IV. Podstawy normatywne reagowania kryzysowego Unii Europejskiej

121

dań zapobiegania konfliktów i zarządzania kryzysowego wynikających z Traktatu o Unii Europejskiej, inaczej zadań petersberskich, Państwa Członkowskie zdecydowały się rozwijać bardziej efektywne zdolności wojskowe i ustanowić nowe polityczne i wojskowe struktury do prowadzenia tych zadań. W związku z tym, podstawowym dla Unii Europejskiej jest posiadanie zdolności samodzielnego (autonomicznego) podejmowania decyzji oraz, w sytuacji kiedy NATO jako całość nie będzie zaangażowane, powoływania i prowadzenia wyłącznie unijnych misji wojskowych w odpowiedzi na międzynarodowe kryzysy”26. W sprawie cywilnych aspektów reagowania kryzysowego przywódcy krajów Unii Europejskiej postanowili uzupełnić i udoskonalić dotychczasowe jej doświadczenia w tej dziedzinie. UE, jako największy donator pomocy humanitarnej na świecie, od lat prowadziła wysiłki na rzecz reagowania na trudne sytuacje w różnych częściach globu, udzielając wielu państwom pomocy rozwojowej i humanitarnej. Wszystkie te działania były prowadzone w ramach I filaru, a więc mechanizmów wspólnotowych, w których wiele do powiedzenia miały organy ponadnarodowe – Komisja Europejska oraz Parlament Europejski. Szczególne osiągnięcia należą do Departamentu Pomocy Humanitarnej Komisji Europejskiej (ECHO), który przekazuje na pomoc ofiarom klęsk żywiołowych i konfliktów zbrojnych ponad 500 milionów euro rocznie27. Razem z darami krajów członkowskich Unia Europejska jest największym darczyńcą pomocy humanitarnej na świecie. ECHO samo nie prowadzi akcji pomocy, lecz je realizuje za pośrednictwem organizacji, których działania finansuje. Pozamilitarne reagowanie kryzysowe w ramach Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony miało być podejmowane na podstawie wypracowanych mechanizmów II filaru, z uwzględnieniem działań podejmowanych przez Komisję Europejską w ramach filaru I. W dokumentach unijnych zapisano, że we wszystkich fazach zarządzania kryzysowego (prowadzenia zadań petersberskich) państwa członkowskie UE będą podejmować decyzje zgodnie z art. 23 Traktatu o Unii Europejskiej oraz będą brane pod uwagę szczególne kompetencje Wspólnoty Europejskiej, zapewniając w ten sposób współistnienie międzyfilarowe zgodnie z art. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, czyli z zasadą jednolitych ram instytucjonalnych. Art. 23 TUE w wersji z Amsterdamu określał sposób podejmowania decyzji w ramach WPZiB. Potwierdzał, że Rada Unii Europejskiej decyduje jednomyślnie, ale może także przyjąć decyzję w ramach tzw. konstruktywnego wstrzymania się od głosu lub za pomocą   Ibidem.   Więcej informacji na stronie: http://ec.europa.eu/echo/ataglance_pl.htm.

26 27

122

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

większości kwalifikowanej. Odstępstwa od zasady jednomyślności były jednak obwarowane dodatkowymi ograniczeniami28. W Sekretariacie Rady Unii Europejskiej postanowiono ustanowić mechanizm koordynacyjny, w pełni „współgrający” z działalnością Komisji Europejskiej. Dzięki niemu miały zostać uruchomione bazy danych oraz różne inicjatywy dotyczące zdolności UE. Podczas konkretnego kryzysu, zależnie od roli UE, taki mechanizm miał pomóc ustanowić tymczasowe centrum koordynowania efektywności wkładu państw członkowskich. Zgodnie z zapisami w dokumentach z Helsinek miała to być skuteczna, niebiurokratyczna struktura, na której można było polegać, pozwalająca na ścisłe współdziałanie z Komisją Europejską (w szczególności poprzez ECHO). W Helsinkach potwierdzono, że w systemie reagowania kryzysowego Unii Europejskiej powinny być zapewnione pełna współpraca, konsultacje i przejrzystość między UE i NATO. Ta ostatnia organizacja pozostała fundamentem wspólnej obrony dla swoich członków i nadal miała odgrywać ważną rolę w zarządzaniu kryzysowym. Rozwój EPBiO nie miał podważać zobowiązań wynikających z art. 5 Traktatu Waszyngtońskiego oraz art. V zmodyfikowanego Traktatu Brukselskiego. Koordynacja współpracy i przejrzystość między 28   Istotą konstruktywnego wstrzymania się od głosu jest to, że nie stoi ono na przeszkodzie jednomyślemu podjęciu decyzji (art. 23). Państwo powstrzymujące się od głosu może złożyć w tej sprawie formalne oświadczenie i nie jest ono wówczas zobowiązane do realizacji danej decyzji, ale akceptuje, że decyzja ta wiąże Unię Europejską. Państwo takie ma działać „w duchu solidarności”, powstrzymując się od wszelkich działań, które byłyby sprzeczne z taką decyzją lub utrudniałyby jej realizację (konkretyzacja zasady spójnego i solidarnego działania – art. 11 ust. 2 TUE). Pozostałe państwa członkowskie zgadzają się na odmienne stanowisko państwa wstrzymującego się od głosu. Konstruktywne wstrzymanie się od głosu przestaje jednak działać (decyzja jednogłośna nie dochodzi do skutku), jeżeli państwa powstrzymujące się od głosu dysponują więcej niż jedną trzecią głosów ważonych. Z kolei podejmowanie decyzji kwalifikowaną większością Traktat Amsterdamski rozszerzył znacząco dzięki czemu Rada decyduje kwalifikowaną większością, jeżeli podejmuje wspólne działania, przyjmuje wspólne stanowiska, względnie podejmuje inne decyzje na podstawie wspólnych strategii albo podejmuje decyzje w celu realizacji wspólnego działania lub wspólnego stanowiska. Możliwość podejmowania decyzji kwalifikowaną większością nie dotyczy „decyzji mających odniesienie wojskowe lub do polityki obronnej”, ograniczenie to nie obejmuje jednak kwestii mających odniesienie do polityki bezpieczeństwa, np. w ramach misji petersberskich. Do głosowania nie dochodzi, jeżeli jedno z państw członkowskich oświadczy, że decyzja UE narusza w ważnych sprawach jego politykę narodową. W takiej sytuacji Rada może przekazać daną decyzję Radzie Europejskiej do jednomyślnego głosowania.

Rozdział IV. Podstawy normatywne reagowania kryzysowego Unii Europejskiej

123

UE i NATO miały zostać zapewnione poprzez kontakty Wysokiego Przedstawiciela ds. WPZiB i Sekretarza Generalnego NATO. W celu realizacji zadań zapobiegania konfliktom i reagowania kryzysowego Unia Europejska powołała w Helsinkach Europejski Cel Operacyjny (European Heedline Goal – EHG), który był programem przygotowania sił zbrojnych o liczebności korpusu (50– 60 tys. żołnierzy) do 2003 r. Miały one być zdolne do szybkiego działania (w ciągu 60 dni) we wszystkich rodzajach misji petersberskich (przez co najmniej rok). W związku z opóźnieniami w tej dziedzinie państwa członkowskie zdecydowały się prowadzić operacje nawet bez osiągnięcia pełniej gotowości unijnych sił szybkiego reagowania29. Rada Europejska zadecydowała również o możliwości udziału państw trzecich w operacjach prowadzonych przez Unię Europejską. W dokumencie z Helsinek czytamy, „Rosja, Ukraina i inne państwa europejskie zaangażowane w dialog polityczny z UE i inne zainteresowane państwa mogą zostać zaproszone do udziału w pracach UE [...]. Wszystkie państwa, które potwierdzą swój udział w tego typu operacjach i zaangażują znaczące siły zbrojne, będą posiadały takie same prawa i obowiązki jak państwa członkowskie UE”30. W celu koordynacji takiej współpracy miał powstać Komitet Kontrybutorów. W Raporcie prezydencji w sprawie pozamilitarnego opanowywania kryzysów w Unii Europejskiej31 czytamy, że „zainicjowano spis wszelkich dostępnych zasobów będących w posiadaniu państw członkowskich i Unii, co doprowadziło do inwentaryzacji narzędzi dostępnych Unii i państwom członkowskim. Spisy znajdują się odpowiednio: w dokumencie 11044/99 REV 1 dla Unii i w dokumencie 12323/99 dla państw członkowskich [...]. Z wykonanych spisów inwentarzowych jasno wynika, że państwa członkowskie, Unia, lub razem, zgromadziły olbrzymie doświadczenie lub mają wielkie zasoby w licznych dziedzinach, takich jak: policja cywilna, pomoc humanitarna, administracyjna i prawna   Europejskiego Celu Operacyjnego, zdefiniowanego w Helsinkach, nie udało się zrealizować do 2003 r., w związku z czym został on zastąpiony 18 czerwca 2004 r. nowym Celem Operacyjnym 2010 (2010 Headline Goal), który ma zacząć działać do 2010 r. na bazie formacji wojskowych, tzw. grup bojowych. Mimo, że nie udało się osiągnąć gotowości bojowej w 2003 r., to UE przeprowadziła od tego czasu kilka misji EPBiO typu wojskowego na Bałkanach i w Afryce. 30   Presidency reports to the Helsinki European Council on „strengthening the common European policy on security and defence and „non-military” crisis management of the European Union”, op.cit., s. 98. 31   Aneks 2 do Aneksu IV dołączonego do Wniosków Rady Europejskiej z Helsinek, grudzień 1999 r. 29

124

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

rehabilitacja, poszukiwanie i ratownictwo, monitoring praw wyborczych i praw człowieka, itp.”32 W świetle wysiłków w budowaniu pozamilitarnych operacji opanowywania kryzysów w dokumencie czytamy, że „Ustanawiając siły szybkiego reagowania należy pilnie rozważyć rozwój zdolności policji cywilnej. Należy ustanowić mechanizmy finansowania (w nagłych sytuacjach) takie jak utworzenie Komisji Funduszu Nagłego Reagowania, które umożliwią przyspieszenie rozpoczęcia finansowania działań wspierających UE, na rzecz operacji prowadzonych przez inne międzynarodowe organizacje oraz, w razie potrzeby, finansowania działania organizacji pozarządowych”33 W celu koordynowania cywilnych narzędzi opanowywania kryzysów zamierzano ustanowić mechanizm koordynacyjny o charakterze międzyfilarowym, który miał zapewniać doradztwo ekspertów podczas opanowywania kryzysów. Podejmowanie decyzji i implementacja pozamilitarnych instrumentów zarządzania kryzysowego w ramach pierwszego filaru miała pozostać w gestii instytucji i procedur Traktatu o UE. W razie potrzeby Unia miała wydać ogólne wytyczne zapewniające międzyfilarową spójność i wyłożyć środki, które powinny być w tym celu dostępne34. Rada Europejska we Wnioskach Prezydencji Rady Europejskiej z Lizbony, 23–24 marca 2000 roku, doceniła dotychczasowe osiągnięcia na drodze pozamilitarnego opanowywania kryzysów i wezwała Radę do powołania Komitetu ds. Cywilnego Opanowywania Kryzysów (ang. skrót CirCom)35, co nastąpiło 22 maja 2000 r. Do pierwszego spotkania Komitetu doszło 16 czerwca 2000 r. Dodatkowym instytucjonalnym instrumentem w tym zakresie została Komórka Sytuacji Kryzysowych (Centrum Sytuacji Kryzysowych) umiejscowiona w Sekretariacie Generalnym Wysokiego Przedstawiciela ds. WPZiB. Pozamilitarnymi aspektami reagowania kryzysowego Unii Europejskiej zainteresowano się szczegółowo na spotkaniu Rady Europejskiej w dniach 19– –20 czerwca 2000 r. w portugalskiej miejscowości Santa Maria da Feira36. Przy-

32   Wnioski Prezydencji Rady Europejskiej (fragmenty), Helsinki, 10 i 11 grudnia 1999 r., „Zbiór Dokumentów” 1999, nr 4 (źródło URL: http://www.zbiordokumentow. pl/1999/4/5.html, styczeń 2008). 33   Ibidem. 34   Ibidem. 35   Zob. Wnioski Prezydencji Rady Europejskiej, Lizbona, 23–24 marca 2000 r., „Zbiór Dokumentów” 2000, nr 1 (źródło URL: http://www.zbiordokumentow.pl/2000/1/15. html, styczeń 2008). 36   Zob. European Council. Presidency Conclusions, Santa Maria da Feira, 19–20 June 2000, [w:] M. Rutten (oprac.) From Saint-Malo to Nice, op.cit., s. 133.

Rozdział IV. Podstawy normatywne reagowania kryzysowego Unii Europejskiej

125

wódcy państw z zadowoleniem odnotowali wysiłki europejskie w celu reagowania kryzysowego, zarówno wojskowego, jak i pozamilitarnego, zgodnego z celami i zasadami Karty Narodów Zjednoczonych. Opracowano także kanały konsultacji w sprawach reagowania kryzysowego UE z państwami trzecimi w formule (15+6) dla państw NATO niebędących członkami Unii Europejskiej oraz (15+15) dla państw kandydujących do Unii Europejskiej. Obie te grupy zostały wyróżnione ze względu na swoje szczególne relacje z UE, ale nie oznaczało to, że Unia zamykała się na dialog i współpracę z innymi krajami na świecie. Rozważono kilka wariantów sytuacji w trakcie których miały być organizowane kanały współpracy z państwami. Po pierwsze, w czasie braku kryzysu – miał być organizowany regularny dialog. Po drugie, w fazie operacyjnej, kiedy brany jest pod uwagę ewentualny udział zainteresowanych stron miał być intensyfikowany dialog i konsultacje. Po trzecie, w stricte operacyjnej fazie kryzysu, kiedy Rada będzie powoływać operację, miałby być ustanowiony ad hoc Komitet Kontrybutorów. Wzorem wojskowego Europejskiego Celu Operacyjnego opracowano niezbędne limity cywilnych sił szybkiego reagowania, składających się głównie z 5000 oficerów policji, którzy mieli być wysyłani do misji jako cywilne zaplecze zapobiegania konfliktom i reagowania kryzysowego UE. Uzyskanie gotowości miało się zakończyć w 2003 r. Do tego zadania miała dobrowolnie zgłosić się państwa członkowskie oraz Komisja Europejska. W późniejszym okresie przyjęto także Cywilny Cel Operacyjny 2008 (Civilian Headline Goal), w którym zidentyfikowano cele, środki i zasady funkcjonowania cywilnego wymiaru ogólnego podejścia Unii do reagowania kryzysowego we wszystkich jego stadiach od zapobiegania po stabilizację po konflikcie37. W załączniku nr 3 do raportu prezydencji z Feira znalazły się cztery priorytetowe dziedziny budowania cywilnych aspektów reagowania kryzysowego Unii Europejskiej. Były to: 1) policja; 2) umacnianie rządów prawa; 3) wzmacnianie administracji cywilnej; 4) ochrona ludności. Stwierdzono w dokumencie, że Unia Europejska powinna poszukiwać możliwości zwiększenia swoich zdolności w cywilnych aspektach zarządzania kryzysowego i poprawić swój potencjał w ratowaniu ludzkiego życia w kryzysowych sytuacjach poprzez utrzymywanie porządku publicznego, zapobieganie dalszej eskalacji kryzysu, doprowadzenie do pokojowej, stabilnej sytuacji. W dokumencie podkreślono, że szczególna uwaga powinna być skierowana na te dziedziny, w których wspólnota międzynarodowa wykazała dotąd słabości. W założeniu ma to zo37   Zadecydowała o tym Rada Europejska 17 grudnia 2004 r. Do końca 2006 r. powołano w ramach Cywilnego Celu Operacyjnego prawie 100 cywilnych ekspertów, gotowych do wysłania na misję w ciągu 5 dni.

126

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

stać osiągnięte w ramach działań zapobiegających erupcji lub eskalacji konfliktów, wspierania pokoju i wewnętrznej stabilizacji w czasie transformacji, zapewniania komplementarności między wojskowymi i cywilnymi aspektami reagowania kryzysowego, podczas wypełniania zadań petersberskich38. Szczególna uwaga została skierowana na współpracę policji w operacjach zarządzania kryzysowego. Oznaczało to połączenie wysiłków państw członkowskich UE, a także rozstrzygnięcie kwestii instytucjonalno-prawnych, kto i w jaki sposób będzie decydował o powoływaniu tego rodzaju misji. Co warte podkreślenia, reagowanie kryzysowe Unii Europejskiej, łącznie z aspektami cywilnymi, powinno, w świetle przyjętych dokumentów, odbywać się w oparciu i za pomocą instrumentów Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Zgodnie z tym działania policji państw członkowskich nie powinny być mylone z III filarem (w wersji z Amsterdamu: współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych), bowiem te nie dotyczą aktywności zewnętrznej Unii Europejskiej. Traktat o Unii Europejskiej reguluje w art. 12 instrumenty WPZiB, za pomocą których mają być podejmowane działania w sferze reagowania kryzysowego UE. Traktat zalicza do nich: ▪ „określanie zasad i ogólnych wytycznych wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa; ▪ decydowanie o wspólnych strategiach; ▪ podejmowanie wspólnych działań; ▪ przyjmowanie wspólnych stanowisk; ▪ umacnianie regularnej współpracy pomiędzy państwami członkowskimi w prowadzeniu polityki”39. Ostatni instrument umożliwia koordynację wysiłków państw w sprawach cywilnego zarządzania kryzysami. Państwa mają dobrowolnie decydować o udziale swoich oficerów policji w operacjach opanowywania kryzysów, co ma wzmocnić wiarygodność i skuteczność Unii Europejskiej na arenie międzynarodowej. Kolejnym etapem kształtowania normatywnych podstaw reagowania kryzysowego UE było przyjęcie Traktatu o Unii Europejskiej z Nicei. Został on podpisany 26 lutego 2001 r., a jego postanowienia weszły w życie 1 lutego 2003 r.   Zob. Study on concrete targets on civilian aspects of crisis management. Appendix 3. to European Council. Presidency Conclusions, Santa Maria da Feira, 19–20 June 2000, [w:] M. Rutten (oprac.), From Saint-Malo to Nice, op.cit., s. 146. 39   Traktat o Unii Europejskiej, Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską w wersji Traktatu Amsterdamskiego, [w:] Dokumenty Europejskie, op.cit., s. 59. 38

Rozdział IV. Podstawy normatywne reagowania kryzysowego Unii Europejskiej

127

Szczegółowe unormowania dotyczące WPZiB znalazły się odpowiednio w artykułach od 11 do 28, w Rozdziale V TUE40. Kluczowy artykuł 17 TUE otrzymał brzmienie: „1. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa obejmuje wszelkie sprawy dotyczące bezpieczeństwa Unii, w tym stopniowe określanie wspólnej polityki obronnej, która mogłaby doprowadzić do wspólnej obrony, jeśli Rada Europejska tak zadecyduje. W takim przypadku Rada Europejska zaleca Państwom Członkowskim podjęcie decyzji zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi [...]. 2. Sprawy określone w niniejszym artykule obejmują misje humanitarne i ratunkowe, misje utrzymania pokoju oraz misje zbrojne służące zarządzaniu kryzysami, w tym przywracaniu pokoju”. Oznaczało to powtórzenie za Traktatem Amsterdamskim, katalogu zadań petersberskich w TUE, jednocześnie potwierdzające kompetencje Unii Europejskiej do ich prowadzenia. Traktat z Nicei wykreślił zapisy o szczególnych związkach UE z Unią Zachodnioeuropejską w sferze reagowania kryzysowego. Oznaczało to, że od tej pory operacjami wojskowymi opanowywania kryzysów miała zajmować się wyłącznie Unia Europejska. Dokument pozostawił natomiast możliwość „ściślejszej współpracy między dwoma lub wieloma Państwami Członkowskimi na poziomie dwustronnym oraz w ramach Unii Zachodnioeuropejskiej (UZE) i NATO, o ile współpraca ta nie jest sprzeczna i nie utrudnia współpracy przewidzianej w niniejszym tytule” (art. 17 ust. 4). Oznaczało to utrzymanie w mocy zobowiązań wynikających z art. V zmodyfikowanego Traktatu Brukselskiego i art. 5 Traktatu Waszyngtońskiego, mówiących o pomocy wojskowej w sytuacji agresji na któregokolwiek sygnatariusza. Traktat z Nicei rozszerzył zatem możliwość wzmocnionej współpracy na II filar Unii Europejskiej. Do Traktatu dołączono deklarację w sprawie Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, stawiając za cel szybkie osiągnięcie przez UE zdolności operacyjnej41.

2.1. Europejska strategia bezpieczeństwa

Rosnące aspiracje Unii Europejskiej w kwestiach reagowania kryzysowego zostały potwierdzone w dokumencie Bezpieczna Europa w lepszym świecie. Eu  Zob. Traktat z Nicei, Zmieniający Traktat O Unii Europejskiej, Traktaty Ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty, 26 lutego 2001, (źródło URL: http://www1.ukie.gov.pl/HLP/filesnsf/a 50f2d318bc65d9dc1256e7a003922ed/8e884372 e2cbc71ac1256e7b004a1836?OpenDocument, styczeń 2007). 41   Zob. R. Zięba, Wspólna Polityka…, op.cit., s. 89. 40

128

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

ropejska strategia bezpieczeństwa42 zaprezentowanym w dniach 19–20 czerwca 2003 roku w Salonikach przez Javiera Solanę, Wysokiego Przedstawiciela ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa UE. Dokument ten został ostatecznie zatwierdzony przez Radę Europejską na posiedzeniu w Brukseli 12 grudnia 2003 r. (data obowiązywania). Ze względu na swój przełomowy charakter zyskał on miano „wielkiej strategii” Unii Europejskiej. Po raz pierwszy w historii Zachodniej Europy Wysoki Przedstawiciel ds. Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa sformułował, w imieniu całej Unii Europejskiej wspólną koncepcję strategiczną43. Dokument ten był odpowiedzią na nowe zagrożenia związane z międzynarodowym terroryzmem, konfliktem w Afganistanie i Iraku, a także był reakcją na Narodową Strategię Bezpieczeństwa Stanów Zjednoczonych opublikowaną we wrześniu 2002 r. W amerykańskim dokumencie przewidziano kontrowersyjną dla Europejczyków możliwość prewencyjnej akcji zbrojnej (prewencyjne uderzenie) przeciwko nowym zagrożeniom i niektórym państwom, stwarzającym te zagrożenia. W Europejskiej strategii bezpieczeństwa nie ma przyzwolenia na tego typu działanie. Jest jedynie mowa o „prewencyjnym zaangażowaniu”, co można rozumieć jako dyplomację, negocjacje i działania zapobiegające wybuchom konfliktów zbrojnych. Podkreśla się wagę prawa międzynarodowego i rolę Rady Bezpieczeństwa ONZ oraz OBWE w kształtowaniu pokoju i bezpieczeństwa na świecie44. W dokumencie podkreśla się, że „Europa nigdy nie cieszyła się w takim stopniu, jak obecnie, dobrobytem, bezpieczeństwem i wolnością [lecz] nadal stawia ona czoło zagrożeniom i wyzwaniom w dziedzinie bezpieczeństwa, które 42   Bezpieczna Europa w lepszym świecie. Europejska strategia bezpieczeństwa, Bruksela, 12 grudnia 2003 r. (źródło URL: http://www1.ukie.gov.pl/hlp/mointintgr.nsf/ 0/122ECE1168BF95B1C1256E7500562E67/$file/ME7012.pdf?Open, kwiecień 2007). 43   Zob. P. Vennesson, Defining Europe’s Liberal Grand Strategy: An International of a Secure Europe in a Better World, Asia, Europe and the Unipolar International System, The 20th Taiwan – European Conference, 7–8 November 2003, Warsaw: Institute International Relations 2003, s. 14–32. 44   We wstępie Javier Solana przekonuje, że Unia Europejska odegrała centralną rolę w budowaniu bezpieczeństwa, pokoju i stabilności na kontynencie. Używa on pojęcia „wspólnoty bezpieczeństwa”, która oznacza, że członkowie owej wspólnoty rozwiązują środkami pokojowymi spory powstałe między nimi i współpracują w ramach wspólnych instytucji. Chodziło w szczególności o podkreślenie, jaką wartość stanowi integracja europejska, która miała podstawowe znaczenie dla bezpieczeństwa Europy. Wspólnota ta ponadto oddziaływała na środowisko zewnętrzne i doprowadziła do przemiany autorytarnych reżimów w „bezpieczne, stabilne i dynamiczne demokracje”. Bezpieczna Europa w lepszym świecie, op.cit.

Rozdział IV. Podstawy normatywne reagowania kryzysowego Unii Europejskiej

129

są obecnie głębsze niż kiedykolwiek. Najlepszą i zarazem najgorszą ilustracją tego zjawiska była wojna na Bałkanach. Ale dla Europy istotne jest także to, że w ostatniej dekadzie każdy region świata był dotknięty konfliktem zbrojnym. Większość z tych konfliktów toczyła się w obrębie państw, a nie między nimi, a większość ofiar to ludność cywilna. Niektóre państwa wpadły w spiralę konfliktów, z których ciężko jest je wydostać”45. Europejska strategia bezpieczeństwa podkreśla wyraźnie, że Unia Europejska jest graczem światowym i powinna być gotowa do podjęcia odpowiedzialności za bezpieczeństwo globalne oraz do wspólnego budowania lepszego świata. Jeżeli UE chce być potęgą światową, musi ponosić odpowiedzialność za światowy ład i porządek. Z tego wynika, że UE powinna brać udział w dzieleniu się ze Stanami Zjednoczonymi obowiązkami z dziedziny umacniania bezpieczeństwa międzynarodowego. W części pierwszej dokumentu, w której omówiono wyzwania i zagrożenia, zwrócono uwagę na zjawisko globalizacji, która ma negatywne i pozytywne implikacje dla Europy. Z jednej strony rodzi niebezpieczeństwa, tj. międzynarodowy terroryzm; z drugiej zaś propaguje demokrację, rządy prawa i ochronę praw człowieka. W perspektywie stabilności europejskiej odległość nie odgrywa już tak znaczącej roli, gdyż: „problemy takie jak w Kaszmirze, w regionie Wielkich Jezior oraz na Półwyspie Koreańskim mają taki sam wpływ pośredni i bezpośredni na interesy europejskie jak konflikty rozgrywające się bliżej, przede wszystkim na Bliskim Wschodzie”. Konflikty te powodują ofiary w ludziach i niszczą infrastrukturę społeczną i materialną; zagrażają mniejszościom i podstawowym wolnościom. Podkreśla się zatem wyraźnie, że „wobec nowych zagrożeń pierwsza linia obrony Europy znajduje się poza jej granicami. W świecie globalnym żaden kraj nie jest w stanie samodzielnie zmierzyć się z obecnymi, złożonymi problemami. I mimo że granice się zacierają, to geografia wciąż odgrywa znaczącą rolę”. Dlatego priorytetem dla interesów europejskich jest najbliższe zewnętrzne sąsiedztwo UE46. Głównymi zagrożeniami wymienionymi w Strategii są terroryzm, rozprzestrzenianie broni masowego rażenia, konflikty regionalne, rozpad państwa oraz przestępczość zorganizowana. Dodatkowo wylicza się zależność w sektorze energetycznym, rozprzestrzenianie się chorób (AIDS), głodu i biedy. W dużej mierze także problemy gospodarcze i polityczne powodują pojawianie się konfliktów i destabilizacji. Największym dziś niebezpieczeństwem jest z kolei ewentualność uzyskania broni masowego rażenia przez terrorystów i prze  Ibidem.   Zob. S. Koziej, Bezpieczeństwo i obronność Unii Europejskiej, „Myśl Wojskowa” 2005, nr 1, s. 15–32. 45

46

130

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

stępców. Współczesne zagrożenia są „bardziej zróżnicowane, mniej widoczne i mniej przewidywalne” niż w przeszłości. Bieda, głód, uchodźstwo oraz brak reform ekonomicznych w większym stopniu zagrażają destabilizacji i mogą prowadzić do wybuchu niepokojów, a z czasem i wojny. Sytuację tę pogarsza tzw. „złe zarządzanie”: korupcja, nadużycia władzy i słabe instytucje państwowe. Wszystkie te czynniki korodują państwa od wewnątrz, co pociąga za sobą ich rozpad. W takich sytuacjach wojna staje się także bardziej prawdopodobna. Kolejnym elementem, który ma wpływ na stabilność regionalną, jest zależność energetyczna. Ma ona szczególne znaczenie dla Europy, która jest największym importerem ropy naftowej i gazu ziemnego. W części drugiej dokument definiuje europejskie cele strategiczne, które przewidują możliwe reakcje UE na międzynarodowe zagrożenia i wyzwania. Odnosi się do przeciwdziałania finansowaniu terrorystów, rozprzestrzenianiu się broni masowego rażenia, zaostrzenia kontroli eksportu oraz przestrzegania traktatów i zobowiązań międzynarodowych. Unia Europejska ma na celu podjęcie kroków zmierzających do zapewnienia pomocy w zakresie rozwiązywania konfliktów regionalnych oraz przywrócenia równowagi w państwach, które uległy rozpadowi. W tym zakresie UE pragnie wspierać „dobre rządy”, zarówno w państwach na wschodzie, jak i w regionie Morza Śródziemnego. Europejska strategia bezpieczeństwa określa sposoby reagowania kryzysowego. Według dokumentu nowe zagrożenia straciły w większości charakter militarny, w związku z czym nie zawsze muszą być one regulowane tylko przy pomocy środków wojskowych47. Użycie siły Unia Europejska ogranicza do wyjątkowych sytuacji, podtrzymując jednocześnie deklaracje o wspieraniu działań ONZ na rzecz umacniania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa. Nie oznacza to, że UE unika zaangażowania militarnego. Zapowiada, że powinna być zdolna do działań prewencyjnych wobec państw, które stwarzają zagrożenia. Rozwiązaniem preferowanym w Strategii jest połączenie wysiłków wojskowych i pozamilitarnych w zarządzaniu kryzysami. W dokumencie czytamy, że „instrumenty wojskowe mogą być niezbędne do przywrócenia porządku, a środki humanitarne do rozwiązywania nagłych kryzysów. Konflikty regionalne wymagają rozwiązywania politycznego, ale środki wojskowe i skuteczna ochrona porządku publicznego mogą być niezbędne na etapie następującym po konflikcie”48. W części trzeciej dużo miejsca poświęcono instrumentom reagowania kryzysowego. Podkreśla się, że w zarządzaniu kryzysami Unia Europejska powinna   Bezpieczna Europa w lepszym świecie, op.cit.   Ibidem.

47

48

Rozdział IV. Podstawy normatywne reagowania kryzysowego Unii Europejskiej

131

być bardziej aktywna, bardziej spójna, bardziej sprawna w działaniu oraz zdolna współpracować z innymi. „Bardziej aktywna” oznacza większe zdecydowanie w stosowaniu szerokiego spektrum instrumentów w celu rozwiązania kryzysów i zapobiegania konfliktom politycznym, dyplomatycznym, militarnym oraz w celu wykorzystywania instrumentów z zakresu handlu i pomocy rozwojowej. „Bardziej sprawna” odnosi się do warunków, które muszą być zapewnione, aby móc skutecznie reagować na pojawiające się zagrożenia, w tym do właściwych zasobów militarno-cywilnych (łącznie z jednostkami szybkiego reagowania), wspólną ocenę zagrożeń, ścisłą współpracę wywiadów, strategicznego partnerstwa z NATO. Natomiast termin „bardziej spójna” jest dyrektywą nakazującą lepszą koordynację bogactwa potencjału, którym dysponuje Unia oraz jej państwa członkowskie, a który nie zawsze – z uwagi na jego rozproszenie – może być wykorzystywany w kontekście, o którym mówi strategia49. Unia Europejska powinna rozszerzyć wachlarz operacji opanowywania kryzysów, które powinny wykraczać poza zadania petersberskie i obejmować także operacje rozbrajania, wspierania państw trzecich w walce z terroryzmem oraz udzielania wsparcia w reformach obronnych. Zapowiedziano, że Unia Europejska, przeznaczająca na obronę ponad 160 mld euro, powinna być w stanie prowadzić kilka operacji zagranicznych jednocześnie, a także przywiązywać dużą wagę do prowadzenia operacji zarówno wojskowych, jak i cywilnych. Chociaż jest mowa o wspieraniu działań Narodów Zjednoczony podejmowanych w reakcji na zagrożenie międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa, nie jest wprost powiedziane, że operacje UE muszą mieć legitymizację Rady Bezpieczeństwa ONZ. Przy prowadzeniu operacji reagowania kryzysowego niezbędna jest poprawa wymiany informacji wywiadowczych między państwami członkowskimi a ich partnerami, a także spójność dowodzenia w sytuacji kryzysu. Ażeby UE była bardziej spójna, ważne jest połączenie europejskich instrumentów i możliwości: programów pomocy i Europejskiego Funduszu Rozwoju, zdolności wojskowych i cywilnych. W celu zwiększenia zdolności do działania Unii Europejskiej proponuje się powołanie Agencji Obrony. W Strategii kładzie się nacisk na tzw. „wyprzedzające zaangażowanie”. Oznacza ono większą aktywność UE w sprawach regulowania sytuacji destabilizacyjnych, zanim przekształcą się one w kryzys lub konflikt zbrojny. Dokument stwierdza, że „Unia Europejska musi być gotowa zanim kryzys się pojawi” oraz 49

  Zob. R. Kuźniar, „Polska w Europie” 2004, nr 2 (46), s. 9–28.

132

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

że UE powinna być zdolna do wczesnej i szybkiej oraz, kiedy to konieczne, zdecydowanej interwencji (niekoniecznie militarnej). Strategia wspomina także o „europejskich siłach zbrojnych”, które powinny być bardziej elastyczne, mobilne, umożliwiające reagowanie na nowe zagrożenia. Ponadto należy stworzyć większe zasoby obronne, efektywniej je wykorzystywać, a także lepiej wykorzystywać wspólne środki stałe. UE chce działać w kierunku współpracy ze wszystkimi państwami, które podzielają jej cele i wartości. Wymienia się tu na pierwszym miejscu stosunki transatlantyckie i rolę Stanów Zjednoczonych w kształtowaniu bezpieczeństwa europejskiego. Aktywne uczestnictwo UE w tego typu działaniach jest nie tylko odpowiedzią na nowe zagrożenia, ale również kwestią jej wiarygodności jako aktora międzynarodowego. Zdaniem Ryszarda Zięby Europejska strategia bezpieczeństwa była dokumentem programowym, w którym na podstawie charakterystyki globalnych wyzwań i głównych zagrożeń sformułowano cele strategiczne Unii Europejskiej50. Po kilku latach od powołania pierwszych misji petersberskich zaczęto zastanawiać się nad jej efektami. Początkową rewizję ESB zaproponowali Francuzi w tracie swojej prezydencji w drugiej połowie 2008 r. Efektem tego była między innymi odpowiedź autora Strategii bezpieczeństwa europejskiego, który postanowił podsumować jej osiągnięcia. Swoją ocenę i nowe propozycje zawarł w dokumencie pt. Utrzymanie bezpieczeństwa w zmieniającym się świecie. Raport J. Solany został zaakceptowany przez Radę Europejską 11 grudnia 2008 r.51 Jak można było przypuszczać, autor ESB nie był w pełni usatysfakcjonowany ze sposobu wprowadzania jej w życie i wyznaczył nowe zadania oraz uzupełnienia do dotychczasowej europejskiej polityki bezpieczeństwa. „Aby zapewnić nasze bezpieczeństwo i sprostać oczekiwaniom naszych obywateli – pisał J. Solana – musimy być gotowi nadawać kształt rzeczywistości. Oznacza to, że nasze myślenie musi stać się bardziej strategiczne, a my sami musimy stać się bardziej skuteczni i widoczni na świecie”52. W związku z tym autor przekonuje: „musimy jeszcze bardziej zwiększyć nasze zdolności, być jeszcze bardziej spójni i bardziej aktywni [...] I musimy to robić już teraz”53. Stwierdza

  Zob. R. Zięba, Koncepcja bezpieczeństwa Unii Europejskiej, [w:] R. Zięba (red. nauk.), Bezpieczeństwo międzynarodowe po zimnej wojnie, s. 165. 51   Zob. Sprawozdanie na temat wdrażania europejskiej strategii bezpieczeństwa. Utrzymanie bezpieczeństwa w zmieniającym się świecie, Bruksela, 11 grudnia 2008, S407/08 (źródło URL: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/PL/ reports/104648.pdf, lipiec 2009). 52   Ibidem. 53   Ibidem. 50

Rozdział IV. Podstawy normatywne reagowania kryzysowego Unii Europejskiej

133

on, że postanowienia traktatu lizbońskiego (o czym dalej) stanowią ramy, które to umożliwią. Po pierwsze, do dotychczasowego katalogu wyzwań i zagrożeń globalnych poza wskazanymi w ESB z 2003 r. (rozprzestrzenianie broni masowego rażenia, terroryzm międzynarodowy i przestępczość zorganizowana) J. Solona dodał cyberterroryzm oraz zagrożenia wynikające ze zmian klimatycznych. Mocniej także zaakcentował bezpieczeństwo energetyczne, ostrzegając, „że do roku 2030 do 75% naszej ropy i gazu trzeba będzie importować”54 z państw, które będąc głównymi dostawcami, znajdują się w trudnej sytuacji i mogą ulec destabilizacji. Odpowiedzią Europy powinna być większa solidarność i lepsza polityka energetyczna, zarówno w aspekcie wewnętrznym, jak i zewnętrznym. Po drugie, dokument z 2008 r. jest bardziej szczegółowy niż ESB z 2003 r. Wykazuje konkretne przypadki reagowania Unii Europejskiej na kryzysy. W obliczu terroryzmu międzynarodowego i przestępczości zorganizowanej Unia Europejska przedsięwzięła szereg ważnych działań, np. w ramach programu haskiego z roku 2004, oraz środków umożliwiających prowadzenie transgranicznych dochodzeń i koordynację stawiania przed sądem uzgodnione w 2005 r. Dużą rolę w dokumencie J. Solana przypisuje budowaniu stabilności w Europie i poza nią. Dotyczy to zarówno perspektywy dalszego rozszerzenia UE o Turcję i kraje Bałkanów Zachodnich, jak również realizacji Europejskiej Polityki Sąsiedztwa (2004 r.). Wskazano, że Ukraina finalizuje układ o stowarzyszeniu, Mołdawia jest w trakcie jego formułowania, a synergia czarnomorska uzupełni relacje dwustronne UE z państwami tego regionu. Wykazano, że Unia Europejska zwiększyła swoje zaangażowanie w regulowaniu sytuacji w najbliżym otoczeniu, także w dotychczas „niedostępnym” dla niej obszarze Wspólnoty Niepodległych Państw. W Kosowie rozmieszczono EULEX, największą misję cywilną EPBiO. Natomiast, ku zaskoczeniu Rosji, Unia wniosła duży wkład w uregulowanie rosyjsko-gruzińskiego konfliktu zbrojnego z sierpnia 2008 r. J. Solana pisze, że „UE przewodziła reakcji międzynarodowej, wykorzystując mediację między stronami, pomoc humanitarną, cywilną misję nadzoru i istotne wsparcie finansowe”55. Kolejnym przykładem jest chęć włączenia się w rozwiązanie konfliktu naddniestrzańskiego w formacie (5+2) oraz kontynuowanie misji granicznej w ramach EPBiO (EUBAM, 2005). Regionem szczególnego zaangażowania UE jest basen Morza Śródziemnego, gdzie UE od wielu lat angażuje się w procesy pokojowe i stabilizacyjne. Z dużym niepokojem przygląda się także rozwojowi sytuacji w Iranie i Iraku. Wciąż   Ibidem.   Ibidem.

54 55

134

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

dostrzega ona poważne problemy na świecie, wyzwania, z którymi należy się zmierzyć. Ponownie europejska strategia bezpieczeństwa idzie w kierunku zwiększenia odpowiedzialności Europy za pokój i stabilność globalną. W ramach reagowania na kryzysy szczególną rolę przypisuje się działaniom zapobiegawczym i poszukiwaniu długofalowej strategii. Postuluje się zwiększenie możliwości koordynacji instytucjonalnej oraz „spójne wykorzystanie naszych instrumentów, w tym współracy politycznej, dyplomatycznej, rozwojowej, humanitarnej, w zakresie reakcji na sytuacje kryzysowe, gospodarczej i handlowej, a także zarządzania kryzysami cywilnymi i wojskowymi [...]. Kluczowe są odpowiednie i skuteczne struktury dowodzenia i sztaby. Należy wzmocnić nasze zdolności w zakresie łączenia wiedzy cywilnej i wojskowej począwszy od powstawania koncepcji misji, przez fazę planowania aż do realizacji. Rozwijamy ten aspekt EPBiO poprzez tworzenie odpowiednich struktur administracyjnych, mechanizmów finansowych i systemów. Można również ulepszyć szkolenia, korzystając z Europejskiego Kolegium Bezpieczeństwa i Obrony oraz nowego europejskiego systemu wymiany młodych oficerów wzorowanego na programie Erasmus” 56. Unia nie chce działać jednostronnie na arenie międzynarodowej, nie ma ambicji imperialnych ani mocarstwowych. Wręcz przeciwnie, raport Solany wyraźnie podkreśla, że Unia dąży do modelu efektywnego multilateralizmu – współpracy z innymi instytucjami międzynarodowymi (ONZ, NATO, WTO), sąsiadami (Unia Śródziemnomorska, Partnerstwo Wschodnie) oraz wielkimi państwami, takimi jak Rosja, Chiny. Jest ona przekonana, że właśnie taki model współpracy jest w stanie wypracować skuteczne mechanizmy reagowania na kryzysy współczesnego świata57.

3. Reformy traktatowe w zakresie reagowania kryzysowego Unii Europejskiej Sukcesy misji reagowania kryzysowego Unii Europejskiej w ramach EPBiO pociągnęły za sobą zmiany prawne w tej sferze. Zgodnie z wytycznymi Europejskiej strategii bezpieczeństwa przywódcy państw postanowili na nowo unormować kwestie reagowania kryzysowego w najważniejszych dokumentach   Ibidem.   Zob. R. Zięba, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, Ekspertyza dla Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce (źródło URL: http:// www.ec.europa.eu/polska/news/opinie/ 090415 _wspolna_polityka_zagraniczna_pl.htm). 56 57

Rozdział IV. Podstawy normatywne reagowania kryzysowego Unii Europejskiej

135

Unii Europejskiej. Dokonano tego w modyfikacji Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską przez tzw. Traktat Konstytucyjny, a następnie w Traktacie z Lizbony. Oba dokumenty w zamierzeniu rozszerzały kompetencje UE w kształtowaniu bezpieczeństwa międzynarodowego oraz potwierdzały jej tożsamość na arenie międzynarodowej. Należy w tym miejscu podkreślić, iż ramy reform instytucjonalnych zakreślone w Traktacie Konstytucyjnym po jego fiasku zostały ponownie określone w Traktacie Lizbońskim. W Traktacie Konstytucyjnym doszło do nadania Unii Europejskiej osobowości prawnej, co zwiększyło jej zdolności oddziaływania na środowisko zewnętrzne i stosunki międzynarodowe58. Postanowiono zlikwidować podział na filary, pozostawiając jednak Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa w formule współpracy międzyrządowej, w ramach której najwięcej do powiedzenia będą miały nadal Rada Europejska i Rada Ministrów (przemianowana z Rady Unii Europejskiej). Chociaż wprowadzono możliwości decydowania większością kwalifikowaną, to nadal w najważniejszych kwestiach decyzje miały zapadać jednomyślnie. Nową instytucją zarządzającą miał się stać Minister Spraw Zagranicznych, który miał być odpowiedzialny za politykę zagraniczną i bezpieczeństwa Unii Europejskiej, łącznie z polityką bezpieczeństwa i obrony. W wykonywaniu swojej funkcji miał być wspomagany przez Europejską Służbę Działań Zewnętrznych. Ważnym osiągnięciem było włączenie Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, którą przemianowano na Wspólną Politykę Bezpieczeństwa i Obrony (WPBiO), do Traktatu Konstytucyjnego. WPBiO zintegrowano ze Wspólną Polityką Zagraniczną i Bezpieczeństwa. Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony miała wypełniać funkcje operacyjne WPZiB59. W Traktacie konstytucyjnym zapisano, że „wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony stanowi integralną część wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Zapewnia Unii zdolność operacyjną, opierając się na środkach cywilnych i wojskowych. Unia

58   Dnia 29 października 2004 r. w Rzymie dwadzieścia pięć państw podpisało Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy. Akt ten podpisały także trzy państwa kandydujące: Bułgaria, Rumunia i Turcja. Jednakże w związku z odrzuceniem Traktatu w referendum przez Francuzów (29 maja 2005 r.) i Holendrów (1 czerwca 2005 r.) przywódcy państw UE rozpoczęli debatę nad jego modyfikacją i wprowadzeniem w życie w innej formie. 59   Zob. T. Forsberg, Security and Defence Policy in the New European Constitution: A Critical Assessment, „Connections, The Quarterly Journal”, Vol. III, No. 3, Partnership for Peace Consortium of Defence Academies and Security Studies Institutes, September 2004, s. 13–27.

136

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

może z nich korzystać w przeprowadzanych poza Unią misjach utrzymania pokoju, zapobiegania konfliktom i wzmacniania międzynarodowego bezpieczeństwa, zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych” (art. I–41, ust. 1). W artykule III–309 uściślono, że chodzi o misje obejmujące: „wspólne działania rozbrojeniowe, misje humanitarne i ratunkowe, misje wojskowego doradztwa i wsparcia, misje zapobiegania konfliktom i utrzymywania pokoju, misje służące zarządzaniu kryzysami, w tym przywracania pokoju i stabilizacji po konfliktach. Misje te mogą przyczyniać się do walki z terroryzmem, w tym poprzez wspieranie państw trzecich w zwalczaniu terroryzmu na ich terytoriach”60. W ramach decyzji europejskich Rada mogła powierzyć przeprowadzenie misji grupie państw członkowskich (w ramach wzmocnionej współpracy strukturalnej), które wyrażały taką wolę i które dysponowały potencjałem wymaganym dla tej misji. Państwa te, wspólnie z Ministrem Spraw Zagranicznych, miały uzgadniać między sobą sposób zarządzania misją. Należy podkreślić, że Unia Europejska pragnęła prowadzić operację w zgodzie z prawem międzynarodowym, czyli oczekiwała uprzedniej zgody Rady Bezpieczeństwa NZ lub organizacji regionalnych, tj. OBWE. Nie brano pod uwagę operacji ekspedycyjnych motywowanych względami pozaprawnymi. W systemie reagowania kryzysowego Unii Europejskiej ważna stała się tzw. klauzula solidarności, która mówiła, że: „Unia i jej państwa członkowskie powinny współdziałać w duchu solidarności i należy przyjść z pomocą, jeżeli państwo członkowskie stało się ofiarą ataku terrorystycznego lub też naturalnej albo spowodowanej przez człowieka katastrofy żywiołowej” (art. I–43). Obietnica solidarnej pomocy mogła oznaczać, że UE i jej państwa członkowskie będą mobilizować wojskowe instrumenty, aby wesprzeć państwo członkowskie w sytuacji ataku terrorystycznego. Klauzula ta także stwarzała kilka problemów. Analitycy podkreślali, że byłoby dziwne, gdyby państwa pozostały obojętne na atak terrorystyczny na któregoś z członków UE. Ponadto pojęcie zagrożenia terrorystycznego jest bardzo elastyczne i jest ono odczuwalne we wszystkich państwach UE. Dlatego sugestią grupy roboczej ds. obrony było, żeby klauzula solidarności odnosiła się do zagrożenia terroryzmem stosowanym przez pozapaństwowe podmioty. Nie zostało to zawarte w artykułach Konstytucji. W Traktacie rozszerzono także możliwości powołania wzmocnionej współpracy strukturalnej, umożliwiającej zaangażowanie zainteresowanych państw w misjach reagowania kryzysowego UE. Współpraca strukturalna (art. I–41 [6], art. III–312) miała opierać się na pewnej grupie państw, których „zdolno  Konstytucja Unii Europejskiej, op.cit., s. 179.

60

Rozdział IV. Podstawy normatywne reagowania kryzysowego Unii Europejskiej

137

ści obronne spełniają wyższe kryteria i które zaciągnęły w tej dziedzinie bardziej wiążące wzajemne zobowiązania z uwagi na najbardziej wymagające misje, ustanawiają stałą współpracę strukturalną w ramach Unii Europejskiej”. Takim państwom można by powierzyć prowadzenie operacji reagowania kryzysowego Unii Europejskiej. O ustanowieniu stałej współpracy strukturalnej miała decydować Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, po konsultacjach z Ministrem Spraw Zagranicznych. Współpraca ta byłaby otwarta dla państw członkowskich UE, ale o udziale lub ewentualnym jego zawieszeniu decyduje Rada większością kwalifikowaną. Dnia 13 grudnia 2007 r. dwadzieścia siedem państw UE podpisało Traktat z Lizbony, zwany niekiedy Traktatem reformującym, będący rezultatem wcześniejszego odrzucenia Traktatu Konstytucyjnego61. W sferze reagowania kryzysowego Unii Europejskiej nie zmienił on wiele z postanowień Konstytucji. Dokonał jedynie pewnych korekt w zakresie tych zagadnień WPZiB, które wydawały się najbardziej kontrowersyjne. Odstąpiono od propozycji ustanowienia Ministra Spraw Zagranicznych UE. Podobną funkcję będzie sprawował Wysoki Przedstawiciel Unii ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa. W Traktacie Lizbońskim potwierdzono osobowość prawną Unii Europejskiej, która ma prowadzić działalność w zakresie reagowania kryzysowego na całym świecie. Jeżeli Traktat Lizboński wejdzie w życie, to główny artykuł Traktatu o Unii Europejskiej dotyczący WPZiB będzie numerem 4262. Dodano do niego nowy ustęp 1. w brzmieniu: „Wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony stanowi integralną część wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Zapewnia Unii zdolność operacyjną opartą na środkach cywilnych i wojskowych. Unia może z nich korzystać w przeprowadzanych poza Unią misjach utrzymania pokoju, zapobiegania konfliktom i wzmacniania międzynarodowego bezpieczeństwa, zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych. Zadania te są wykonywane w oparciu o zdolności, jakie zapewniają Państwa Członkowskie”. Ustęp 2 (dawny ustęp 1) otrzymał brzmienie: „Wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony obejmuje stopniowe określanie wspólnej polityki obronnej. Doprowadzi ona do wspólnej obrony, jeżeli Rada Europejska, stano-

  Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, Konferencja przedstawicieli rządów państw członkowskich, Bruksela, 3 grudnia 2007 r., CIG 14/07. 62   Traktat o Unii Europejskiej z Lizbony uzyska nową numerację zgodnie z Załącznikiem do Traktatu (TABELE EKWIWALENCYJNE), jeżeli zostanie ratyfikowany przez wszystkie państwa członkowskie UE. Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, C  306/202, 17.12.2007. 61

138

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

wiąc jednomyślnie, tak zadecyduje. W takim przypadku Rada Europejska zaleca Państwom Członkowskim przyjęcie stosowej decyzji zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi”63. Wspólnej Polityce Bezpieczeństwa i Obrony powierzono po raz kolejny zadanie doprowadzenia do wspólnej obrony Unii Europejskiej oraz wzmocnienia operacyjnego UE w prowadzeniu misji reagowania kryzysowego. Oznacza to, że WPBiO stała się ważnym instrumentem WPZiB, gdyż ponosi główną odpowiedzialność w dziedzinie obronnej i bezpieczeństwa Unii Europejskiej, łącznie z kwestiami reagowania kryzysowego UE. Rozszerzony katalog misji reagowania kryzysowego powtórzono za Traktatem Konstytucyjnym. Są to „wspólne działania rozbrojeniowe, misje humanitarne i ratunkowe, misje wojskowego doradztwa i wsparcia, misje zapobiegania konfliktom i utrzymywania pokoju, misje zbrojne służące zarządzaniu kryzysowemu, w tym misje przywracania pokoju i operacje stabilizacji sytuacji po zakończeniu konfliktów” (art. 43)64. Wszystkie te misje mogą przyczyniać się do walki z terroryzmem, w tym poprzez wspieranie państw trzecich w zwalczaniu terroryzmu na ich terytoriach. Podobnie jak w Traktacie Konstytucyjnym ma też funkcjonować sposób ich powoływania i prowadzenia. W dokumencie zwraca się uwagę na zasadniczą rolę Rady Ministrów, która przyjmuje decyzje dotyczące misji, określa ich cel i zakres, również ogólne warunki ich przeprowadzania. Podejmuje decyzje jednomyślnie na wniosek Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa. On też zajmuje się koordynacją cywilnych i wojskowych aspektów prowadzonych misji, działając w ścisłym i stałym porozumieniu z Komitetem Politycznym i Bezpieczeństwa (art. 42 ust. 4). Ponownie uznano za zasadne danie możliwości przeprowadzenia danej misji przez grupę państw, które dysponują wymaganymi zdolnościami (współpraca strukturalna). Sposób zarządzania misją ma być uzgadniany z Wysokim Przedstawicielem, a decyzję o tym, czy przydzielić państwom członkowskim UE taką misję, podejmuje Rada, która ma być przez nie regularnie informowana, w szczególności w sytuacji zmiany warunków prowadzenia misji.

  Ibidem.   Ibidem.

63

64

Rozdział IV. Podstawy normatywne reagowania kryzysowego Unii Europejskiej

139

4. Akty normatywne organów wspólnotowych dotyczące systemu reagowania kryzysowego Unii Europejskiej Zapisy traktatowe dotyczące systemu reagowania Unii Europejskiej uzupełnione zostały, wiążącymi państwa członkowskie, aktami normatywnymi takimi jak rozporządzenia i decyzje wydawane przez najważniejsze instytucje UE – Radę Unii Europejskiej przy wsparciu Komisji Europejskiej i Parlamentu Europejskiego. Do najważniejszych należało umocowanie prawne dla mechanizmów i instrumentów reagowania kryzysowego oraz mechanizmów wczesnego ostrzegania. Na podstawie zaleceń z Kolonii z 1999 r. utworzono dwa lata później Mechanizm Szybkiego Reagowania (2001 r.) jako cywilną część sił szybkiego reagowania. Jego zadaniem miała być szybka stabilizacja i przygotowanie warunków do dłuższej asysty w danym miejscu Unii Europejskiej i ewentualnie państw trzecich. Odpowiedzialną za jego powołanie była Komisja Europejska, która umocowała ten mechanizm jako łącznik między sobą a Radą Unii Europejskiej. W ramach niego udzielano między innymi pomocy humanitarnej, organizowano wybory, wspierano media i zabezpieczano prawa człowieka. Na mocy rozporządzenia Rady Unii Europejskiej i Parlamentu Europejskiego z dnia 15 listopada 2006 r. Mechanizm Szybkiego Reagowania został zastąpiony Instrumentem na rzecz Stabilności65. Instrument ten stał się od 2007 r. podstawą dla formułowania długookresowej strategii zaangażowania Unii Europejskiej w działania na rzecz zapobiegania i przeciwdziałania kryzysom w państwach trzecich oraz rozwiązywania kryzysów. Podkreślono w nim konieczność trwałego i w miarę możliwości elastycznego zaangażowania w przeciwdziałanie kryzysom i reagowania na kryzysy. Kolejną decyzją Rady (2007/162/WE) z dnia 5 marca 2007 r. ustanowiono Instrument Finansowy Ochrony Ludności dla sytuacji nadzwyczajnych, takich jak klęski żywiołowe i katastrofy spowodowane przez człowieka, akty terroryzmu, w tym terroryzmu chemicznego, biologicznego, radiologicznego i nuklearnego, oraz katastrof technicznych, radiologicznych i ekologicznych, a także usprawnianie środków zapobiegawczych i środków gotowości na wypadek wszelkich sytuacji nadzwyczajnych66. 65   Rozporządzenie (WE) Nr 1717/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 listopada 2006 r. ustanawiające Instrument na rzecz Stabilności, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, 24.11.2006. 66   Zob. Dziennik Urzędowy L 071, 10/03/2007 P. 0009–0017.

140

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

Unia Europejska wypracowała szereg podsystemów wczesnego ostrzegania, nadając im odpowiednie podstawy prawne. Są to: 1) system wczesnego ostrzegania przed biologiczno-chemicznymi atakami i zagrożeniami (RAS-BICHAT), który umożliwił zintegrowanie wielu grup i instytucji specjalistycznych działających na rzecz bezpieczeństwa, aby można było zidentyfikować i zneutralizować zagrożenie związane z atakiem środkami biologicznymi lub chemicznymi substancjami; 2) system wczesnego ostrzegania w sprawie przeciwdziałania pojawieniu się na rynku europejskim wadliwych produktów (System Ostrzegania Przed Wadliwymi Produktami – RAPEX). Podstawę prawną tego podsystemu stanowią: dyrektywa Rady nr 92/59/EC z dnia 29 czerwca 1992 r. w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktów; dyrektywa Rady nr 2001/95/ EC z dnia 3 grudnia 2001 r. w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktów; decyzja Rady nr 2004/418/EC z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie zasad i procedur funkcjonowania systemu RAPEX. Pozwala on na ochronę rynku europejskiego przed wadliwymi i niebezpiecznymi produktami gospodarczymi, które mogłyby prowadzić do śmierci, utraty zdrowia lub obniżenia bezpieczeństwa klientów UE. Wymianie podlegają nie tylko informacje o pojawieniu się danego produktu na rynku, ale RAPEX umożliwia także wymianę wiedzy specjalistycznej i szkolenia. Dostęp do systemu posiadają państwa członkowskie i graniczne UE (27+3), państwa trzecie, organizacje pozarządowe, stosując zasadę wzajemności; 3) system ostrzegania dotyczący szybkiej informacji o niebezpiecznych produktach żywnościowych (System Szybkiego Ostrzegania o Niebezpiecznych Produktach Żywnościowych – RASFF). Powstał on na mocy decyzji Rady nr 84/133/EEC o systemie powiadamiania o poważnych zagrożeniach życia lub bezpieczeństwa związanego z produktami konsumpcyjnymi; decyzji Rady nr 92/59/EEC o określeniu zasad tworzenia ogólnego poziomu bezpieczeństwa wszystkich rodzajów produktów uważanych za pożywienie oraz substancji niebezpiecznych mających kontakt z pożywieniem. Na mocy rozporządzenia Rady nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. powołano do życia system powiadamiania o zagrożeniu żywnościowym oraz określono zadania, strukturę i zasady funkcjonowania systemu RASFF; 4) zintegrowany i skomputeryzowany system weterynaryjny (TARCES) stworzony przez Komisję w celu szybkiego informowania państw członkowskich UE o ryzyku związanym z transportem zwierząt i produktów zwierzęcych do rynków wewnętrznych UE i poza nią. Dzięki aktualnej

Rozdział IV. Podstawy normatywne reagowania kryzysowego Unii Europejskiej







141

bazie danych i sieci wymiany informacji, a także kontroli przewozów, nadawania certyfikatów pozwolił na poprawę poziomu ochrony sanitarnej w Europie. System zintegrowanego komputerowego systemu weterynaryjnego TRACES utworzono decyzją Komisji nr 2004/292/ W E z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie wprowadzenia systemu TRACES i zmieniającą decyzję Komisji nr 92/486/EWG. Ponadto podstawami prawnymi systemu TRACES są decyzje Komisji Europejskiej nr 92/438/EWG z dnia nr 92/438/EWG z dnia 13 lipca 1992 roku o stworzeniu systemu skomputeryzowanego systemu weterynaryjnego i procedurach importu zwierząt do UE oraz decyzja nr 92/563/EWG z dnia 19 listopada 1992 roku o stworzeniu bazy danych dotyczących przesyłania danych informatycznych i certyfikacji zwierząt i produktów zwierzęcych na wewnętrzne rynki zbytu o UE; 5) System Wczesnego Ostrzegania i Alarmowania (EWRS), którego podstawy prawne stanowią decyzja Komisji i Parlamentu Europejskiego nr 2119/98/EC z dnia 24 września 1998 roku o stworzeniu systemu skomputeryzowanego systemu kontroli epidemiologicznej UE oraz decyzja Komisji nr 2000/57/EC z dnia 24 września 1998 roku o stworzeniu systemu skomputeryzowanego systemu kontroli epidemiologicznej UE; 6) Europejski system wczesnego powiadamiania i wymiany informacji o zdrowiu roślin (EUROPHYT), którego podstawę prawną stanowi decyzja Komisji UE nr 2000/29/EC w sprawie utworzenia systemu wczesnego ostrzegania o nazwie EUROPHYT; 7) System wczesnego powiadamiania i wymiany informacji o zagrożeniach radiologicznych bądź nuklearnych (ECURIE). Podstawami prawnymi funkcjonowania systemu ECURIE są: decyzja Komisji UE nr 87/600/ Euroatom w sprawie utworzenia systemu ECURIE; decyzja Komisji UE nr 89/618/Euroatom w sprawie ustalenia narzędzi wykonawczych, członków UE i krajów uczestniczących w systemie ECURIE; umowa między Europejską Wspólnotą Energii Atomowej a państwami nie należącymi do Unii w sprawie udziału tych ostatnich we wspólnotowych ustaleniach dotyczących wczesnej wymiany informacji w przypadku pogotowia radiologicznego nr 2003/C 102/02; 8) System weterynaryjnych procedur przewozowych (SHIFT), który funkcjonuje w oparciu o decyzję Rady nr 88/192/EWG z dnia 28 marca 1988 roku w sprawie systemu kontroli sanitarnej w granicznych posterunkach kontroli; dyrektywę Rady nr 90/657/EWG z dnia 10 grudnia 1990 roku i nr 91/ 496/ EWG z dnia 15 lipca 1991 roku w sprawie zasad organiza-

142

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

cji kontroli weterynaryjnych produktów wprowadzonych do Wspólnoty z państw trzecich; dyrektywę Rady nr 91/628/EWG z dnia 19 listopada 1991 roku w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu; decyzję Rady nr 92/438/EWG z dnia 13 lipca 1992 roku w sprawie systemu komputeryzacji weterynaryjnych procedur przewozowych (projekt SHIFT); 9) System Zgłaszania Chorób Zwierząt (ADNS) to system informujący o chorobach zwierząt. Działa na podstawie decyzji Komisji UE nr 82/ 894/ EEC w sprawie ustalenia zasad funkcjonowania systemu ADNS; decyzji Komisji UE nr 82/894/EEC w sprawie ustalenia zasad funkcjonowania systemu ADNS, które zostały uzupełnione decyzją Komisji UE nr 2004/216/EC w sprawie ustalenia zasad i procedur funkcjonowania systemu ADNS; 10) System ochrony sieci ostrzegania o zagrożeniach dla infrastruktury krytycznej (CIWIN), będący częścią europejskiego programu ochrony infrastruktury krytycznej (EPCIP). Funkcjonuje on w oparciu o następujące akty normatywne: komunikat Komisji UE z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie programu EPCIP (COM 2006/786); wniosek Komisji UE w sprawie rozpoznania i wyznaczenia europejskiej infrastruktury krytycznej oraz oceny potrzeb w zakresie zwiększenia jej ochrony (COM 2006/787); decyzja Rady UE ustanawiająca wspólnotowy mechanizm ochrony ludności (2007/779/WE, Euroatom); decyzja Rady UE w sprawie wspólnotowych warunków wczesnej wymiany informacji w przypadku zdarzenia radiacyjnego, ustanawiająca wspólnotowy system wczesnego powiadamiania i wymiany informacji w sytuacjach zagrożenia radiacyjnego (87/600/ Euroatom); dyrektywa Rady nr 82/894/EWG z dnia 21 grudnia 1982 r. w sprawie zgłaszania chorób zwierząt we Wspólnocie; dyrektywa Rady w sprawie środków ochronnych przed wprowadzaniem do Wspólnoty organizmów szkodliwych dla roślin (2000/29/WE); decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiająca sieć nadzoru i kontroli epidemiologicznej chorób zakaźnych we Wspólnocie (2119/98/WE); dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktów (2001/95/ WE); rozporządzenie (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd do spraw Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (178/2002); decyzja Komisji dotycząca opracowania zintegrowanego skomputeryzowanego systemu weterynaryjnego pod nazwą TRACES (2003/623/WE); decyzja Komisji zmieniająca regulamin wewnętrzny Ko-

Rozdział IV. Podstawy normatywne reagowania kryzysowego Unii Europejskiej

143

misji (2006/25/ WE, Euroatom); „Zielona Księga” w sprawie rozszerzenia programu EPCIP przyjęta dnia 17 listopada 2005 roku w sprawie konsultacji z państwami członkowskimi Unii oraz przedstawicielami sektora prywatnego. Ważny element systemu reagowania Unii Europejskiej to system wczesnego ostrzegania i informowania o sytuacjach nadzwyczajnych. Do najważniejszych decyzji Komisji Europejskiej w tej dziedzinie można zaliczyć decyzję nr 2006/25/ EC z dnia 5 kwietnia 2006 r., która pomogła w stworzeniu systemu wczesnego ostrzegania pod nazwą ARGUS. Ma za zadanie pomóc w podjęciu szybkich działań poszczególnych instytucji Unii Europejskiej w razie pojawienia się zagrożenia. Ma on zapewnić koordynację działań poszczególnych dyrekcji generalnych i służb UE. Kluczową sprawą jest rzetelna i szybka wymiana informacji, a także uproszenie procesu decyzyjnego Komisji Europejskiej w sytuacji kryzysowej. Stałym forum umożliwiającym poszczególnym dyrekcjom generalnym i służbom Komisji wymianę informacji stała się, dzięki tej decyzji, sieć komunikacji wewnętrznej, której zarządzaniem zajmuje się Komitet Koordynacji Kryzysowej w ramach specjalnej procedury.

5. Wnioski końcowe Ewolucja instytucjonalno-prawna reagowania kryzysowego Unii Europejskiej zależała od wielu czynników. Unia musiała określić na ile pragnie się angażować w kształtowanie bezpieczeństwa międzynarodowego. Wydarzenia na Bałkanach oraz nowe zagrożenia przekonały przywódców państw UE do uzupełnienia integracji europejskiej o Europejską Politykę Bezpieczeństwa i Obrony (EPBiO). Polityka ta została skierowana na zapobieganie konfliktom i reagowanie kryzysowe. Nowa inicjatywa europejska nie miała na celu umniejszania roli NATO w procesie kształtowania bezpieczeństwa europejskiego. Dotyczyła ona jedynie wzmocnienia Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (II filar) Unii Europejskiej. Rozwój EPBiO miał na celu potwierdzenie szczególnej roli Unii w stosunkach międzynarodowych. Stworzenie narzędzi dla cywilnego i wojskowego reagowania kryzysowego wymagać miało wykorzystania następujących instrumentów: aktywności dyplomatycznej, pomocy humanitarnej, środków ekonomicznych oraz policyjnych, a także operacji zarządzania kryzysowego.

144

Część I. Struktura systemu reagowania kryzysowego UE

Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony, przemianowana na Wspólną Politykę Bezpieczeństwa i Obrony, została włączona do Traktatu Konstytucyjnego, a także z niewielkimi modyfikacjami do Traktatu Lizbońskiego. Oba dokumenty potwierdziły rosnące zaangażowanie UE w prowadzeniu misji reagowania kryzysowego, ale nie udało się wynieść tej sfery działalności na poziom wspólnotowy.

C z ę ś ć II

Reagowanie kryzysowe w ramach Wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa

Bogdan Panek

Ro z d z i a ł V Geneza i rozwój reagowania kryzysowego w Unii Europejskiej

Począwszy od końca lat 90. XX wieku jesteśmy świadkami dynamicznego rozwoju Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony Unii Europejskiej. Przemiany sytuacji politycznomilitarnej oraz wydarzenia, jakie rozegrały się na przestrzeni kilkunastu lat, spowodowały, że Unia Europejska, chcąc wywierać istotny wpływ na kształt stosunków międzynarodowych, musiała podjąć szereg decyzji związanych ze stworzeniem mechanizmów oraz instrumentów, które zapewnią jej zdolność do prowadzenia skutecznych działań w zakresie reagowania kryzysowego. W konsekwencji, odpowiednio do sformułowanego przez Unię Europejską planu celów cywilnych i wojskowych, zostały stworzone struktury politycznowojskowe posiadające zdolność do efektywnego działania, a także niezbędna dla ich właściwego zabezpieczenia infrastruktura. Celem niniejszego rozdziału jest udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: Jakie czynniki spowodowały konieczność przeprowadzenia gruntownych zmian w polityce bezpieczeństwa Unii Europejskiej? Jak przebiegał proces przygotowania i realizacji przedsięwzięć związanych z dostosowaniem zdolności do nowych uwarunkowań? Potrzeba rozpatrzenia tych problemów wynika z faktu, iż obecnie działania związane z zapobieganiem i rozwiązywaniem sytuacji kryzysowych stanowią najważniejszy wkład społeczności międzynarodowej w utrzymanie pokoju i zapewnienia bezpieczeństwa na świecie.

148

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

1. Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa

Tragiczne w skutkach wydarzenia związane z I oraz II wojną światową stanowiły podstawę działań zmierzających w kierunku utworzenia zjednoczonej Europy. Powyższy proces został zainicjowany działaniami dziesięciu państw, których wysiłki doprowadziły do utworzenia w 1949 roku Rady Europejskiej. Powyższa inicjatywa stanowiła próbę zbliżenia państw Europy, a zarazem zobowiązania ich do ochrony, a także przestrzegania wspólnych idei, norm oraz zasad. Pomimo iż w początkowym okresie swojego funkcjonowania Rada Europejska nie otrzymała szczególnych uprawnień, to odgrywała istotną rolę w zakresie polityki oraz ustawodawstwa w dziedzinach życia związanych z wychowaniem, prawem, polityką socjalną i ochroną środowiska, a także kulturą i Europejską konwencją praw człowieka. Napięcie w stosunkach Wschód–Zachód wywołane wojną koreańską (w latach 1953–1954) zainspirowały polityków europejskich do wystąpienia z propozycją stworzenia Europejskiej Wspólnoty Obronnej (EWO), która była ściśle związana z opracowanym projektem Europejskiej Wspólnoty Politycznej. Jednak przygotowany traktat EWO po zmianie rządu we Francji został odrzucony już we wstępnej debacie Zgromadzenia Narodowego w parlamencie francuskim i tym samym dalsze rozważania na temat traktatu Europejskiej Wspólnoty Politycznej stały się bezzasadne. Decyzja Zgromadzenia Narodowego wywołała we Francji spór ideologiczno-polityczny i przyczyniła się do przyśpieszenia procesu remilitaryzacji RFN – co początkowo doprowadziło do utworzenia niemieckiej armii narodowej, a w konsekwencji umożliwiło Niemcom uzyskanie członkostwa w Unii Zachodnioeuropejskiej oraz w NATO (6 maja 1955). Z przeprowadzonych analiz i ocen wynika jednoznacznie, że zakończona fiaskiem próba utworzenia Europejskiej Wspólnoty Obronnej oraz Europejskiej Wspólnoty Politycznej na wiele lat pozbawiła państwa członkowskie prowadzenia w ich ramach wspólnej polityki zagranicznej. Współpraca państw członkowskich Wspólnoty Europejskiej w obszarze polityki zagranicznej została formalnie usankcjonowana w 1972 roku. Proces ten został rozpoczęty w podczas posiedzenia szefów państw i rządów Wspólnot Europejskich w Hadze (02.12.1969). Zobowiązano wówczas ministrów spraw zagranicznych do zbadania możliwości osiągnięcia postępu w dziedzinie jed   Zob. Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik im Rahmen des europäischen Integrationsprozesses, Führungsakademie der Bundeswehr, Dozentur Militärpolitik, s. 2.

Rozdział V. Geneza i rozwój reagowania kryzysowego w UE

149

ności politycznej. W wyniku podjętych prac powstał raport, który został przyjęty przez ministrów spraw zagranicznych w Luksemburgu (w październiku 1970 r.). Powyższy dokument określał zarówno cele i metody realizacji praktycznej współpracy w dziedzinie polityki zagranicznej, jak i utworzenie tzw. Europejskiej Współpracy Politycznej – EWP – międzyrządowego instrumentu koordynacji i konsultacji politycznych w zakresie działań państw członkowskich. Pomimo iż EWP nie tworzyła stałej struktury i stanowiła bardziej nieformalne narzędzie, pozwalała na zapewnienie współpracy Ministrów Spraw Zagranicznych i podległych im resortów w ramach utworzonego w tym celu Komitetu Politycznego. Był to instrument współpracy międzynarodowej, który formalnie funkcjonował niejako obok pozostałych instytucji WE, chociaż w praktyce granice pomiędzy nimi stopniowo się zacierały. W kolejnych raportach z Kopenhagi (1973) i Londynu (1981) zostały określone metody praktycznej realizacji celów politycznych, zdefiniowanych podczas szczytu paryskiego (21.10.1972), na którym szefowie państw i rządów krajów członkowskich opowiedzieli się za przekształceniem do końca stulecia całości wzajemnych stosunków w Unię Europejską. Ponadto, zdecydowano o wprowadzeniu obowiązkowych konsultacji przed podjęciem decyzji w sprawach dotyczących polityki zagranicznej, a także o włączeniu aspektów bezpieczeństwa oraz stosunków z państwami trzecimi do obszaru zainteresowania Europejskiej Współpracy Politycznej. W konsekwencji doprowadziło to do powstania całej sieci powiązań EWP z Komisją Wspólnot i Parlamentem Europejskim oraz znacznego pogłębienia współpracy. Początkowo ograniczała się ona do wymiany informacji oraz reakcji na wydarzenia w środowisku bezpieczeństwa międzynarodowego, by następnie przekształcić się w formę wzajemnych konsultacji, uzgadniania wspólnych stanowisk oraz koordynowania działań w obszarze polityki zagranicznej. Europejska Współpraca Polityczna podstawę prawną uzyskała w tzw. Jednolitym Akcie Europejskim, który został podpisany 27 stycznia 1986 roku (a następnie ratyfikowany przez państwa członkowskie w 1987 roku). W myśl powyższego dokumentu głównym celem EWP była realizacja wspólnej polityki   Zob. Europäische Politische Zusammenarbeit, Dokumentation, Bonn 1984, s. 21.   Zob. Deutscher Bundestag, Wissenschaftliche Dienste, GASP, ESVP und ihre Instrumente, Nr. 44/06, 18. September 2006, s. 1.    Zob. Europäische Politische Zusammenarbeit, Dokumentation, Bonn 1984, s. 32.    Zob. Ibidem, s. 32    Zob. Deutscher Bundestag, Wissenschaftliche Dienste, GASP, ESVP und ihre Instrumente, Nr. 44/06, 18. September 2006, s. 1.  

150

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

zagranicznej, pozwalającej na zwiększenie wpływów i pozycji państw Wspólnoty na arenie międzynarodowej. Miały temu służyć m.in. wspólne konsultacje, uwzględnienie stanowisk partnerów przy określaniu własnego stanowiska, dążenie do formułowania wspólnych stanowisk i przedstawianie ich na forum międzynarodowym. W myśl założeń Jednolitego Aktu Europejskiego odpowiedzialność za realizację EWP spoczywała na ministrach spraw zagranicznych państw WE, którzy spotykali się w ramach posiedzeń cztery razy w roku. Prace ich były wspierane przez Komitet Polityczny, którego zadaniem był rozwój i utrzymanie ciągłości EWP oraz przygotowanie posiedzeń ministerialnych. Jednolity Akt Europejski, pomimo formalnej odrębności Europejskiej Współpracy Politycznej i Wspólnot Europejskich, umożliwiał podejmowanie wspólnego zorganizowanego działania. Stwarzał on m.in. możliwości w zakresie omawiania aspektów polityki zagranicznej w ramach EWP podczas posiedzeń Rady WE, uczestnictwa Komisji Wspólnot w posiedzeniach EWP, a także określał ścisłe relacje i zgodność zewnętrznej polityki EWP i WE. Po zakończeniu zimnej wojny, wraz z podpisaniem przez ministrów spraw zagranicznych, gospodarki i finansów państw członkowskich traktatu o Unii Europejskiej (7 lutego 1992 roku w Maastricht) współpraca ta została zinstytucjonalizowana i otrzymała solidne podstawy prawne. Wówczas to zostały utworzone trzy filary stanowiące podstawę Unii Europejskiej. Pierwszy filar stanowią Wspólnoty Europejskie – spajające dotychczasową Wspólnotę Europejską, Europejską Wspólnotę Gospodarczą oraz Europejską Wspólnotę Energii Atomowej. Drugi filar zawiera Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa. Natomiast na trzeci, ostatni filar składały się uregulowania dotyczące spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości (elementy związane z wymiarem sprawiedliwości zostały w późniejszym okresie włączone do pierwszego filaru). W odniesieniu do drugiego filaru (WPZiB) w omawianym czasie zostały sformułowane następujące cele polityczne: ▪ stanie na straży wspólnych wartości, fundamentalnych interesów i niezawisłości Unii; ▪ zwiększenie bezpieczeństwa Unii i jej krajów członkowskich we wszystkich jego aspektach;   Miał on wejść w życie 1 stycznia 1993 roku po ratyfikacji przez parlamenty narodowe państw członkowskich. Spory wokół procedur ratyfikacyjnych spowodowały, że został wdrożony 1 listopada 1993 roku. Po raz pierwszy zostały w nim sprecyzowane kierunki rozwoju polityki Unii Europejskiej oraz główny cel wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. 

Rozdział V. Geneza i rozwój reagowania kryzysowego w UE

151

▪ utrzymanie pokoju i bezpieczeństwa na świecie; ▪ promowanie współpracy międzynarodowej; ▪ rozwój i koordynację demokracji i państwa prawa oraz poszanowanie praw człowieka oraz podstawowych jego swobód. W myśl pierwotnych założeń powyższe cele miały zostać zapewnione poprzez systematyczną współpracę pomiędzy państwami, konsultacje i wymianę informacji w kwestiach dotyczących polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, a także przez wypracowywanie spójnych stanowisk i podejmowanie działań, w których państwa członkowskie UE mają wspólne interesy. Na mocy traktatu z Maastricht władza polityczna została powierzona Radzie Europejskiej – głównemu organowi, odpowiedzialnemu za decyzje dotyczące działań w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Z kolei na bazie podjętych przez Radę Europejską decyzji, w myśl określonych wytycznych, miała działać Rada Unii Europejskiej. Tak więc, w przeciwieństwie do przedstawionej wcześniej Europejskiej Współpracy Politycznej – Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa odpowiadała za wszystkie aspekty związane z bezpieczeństwem Unii Europejskiej. Począwszy od 1 listopada 1993 roku europejska współpraca polityczna objęła swoim zasięgiem także kwestie polityki obronnej UE. Zadecydowano wówczas, że w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa Unia Europejska przejmie odpowiedzialność za wszystkie kwestie dotyczące bezpieczeństwa10. Ze względu na fakt, że w tym okresie Unia nie miała własnych sił i struktur wojskowych, bazowała na potencjale Unii Zachodnioeuropejskiej, która w jej imieniu, po podjęciu decyzji w Brukseli, miała przeprowadzać zatwierdzone przez nią operacje wojskowe (w ramach tzw. misji petersberskich)11. Ważnym etapem w procesie wzmacniania Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (WPZiB) był szczyt w Brukseli (styczeń 1994 r.), podczas któ-

  Zob. Vertrag über die Europäische Union, Amtsblatt Nr. C 191 vom 29. Juli 1992, http://eurlex.europa.eu/de/treaties/dat/11992M/htm/11992M.html    Miały one zapadać podczas okresowych spotkań na szczycie prezydentów i premierów państw. 10   Zob. K. Miszczak, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa a rozwój Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, Polska w Europie 2 (44) 2003, s. 11. 11   Misje petersberskie – mianem tym określa się zbiór zadań z zakresu polityki bezpieczeństwa, które zostały określone decyzją Rady Ministrów Unii Zachodnioeuropejskiej z 19 czerwca 1992 roku, która zapadła podczas konferencji nieopodal Petersbergu (na statku przemierzającym Ren niedaleko Bonn w Niemczech). Obejmują one realizację zadań w ramach działań wojskowych dotyczących ratownictwa i ewakuacji, pomocy humanitarnej, utrzymania pokoju oraz operacji zarządzania kryzysowego. 

152

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

rego został przyjęty program Europejskiej Tożsamości Bezpieczeństwa i Obrony (ang. Europen Security and Defence Indentity – ESDI). W kręgach unijnych wiązano z nim duże nadzieje. Uważano, że rozwiąże on szereg problemów nurtujących UE i pozwoli z jednej strony – utrzymać więzi transatlantyckie i wzmocnić solidarność sojuszników, z drugiej zaś – zapewni minimum zdolności operacyjnych państwom europejskim w zakresie rozwiązywania sytuacji kryzysowych. Ponadto wychodzono z założenia, że realizacja programu zbliży Francję do wejścia w skład struktur wojskowych NATO12. Jednakże okazało się, że Europejska Tożsamość Bezpieczeństwa i Obrony nie była celem samym w sobie, a jedynie środkiem pozwalającym zwiększyć samodzielność europejskiego składnika NATO, a także pretekstem do dyskusji na temat wojskowego komponentu Unii Europejskiej. Dosyć szybko okazało się, że wewnętrzna reforma Sojuszu Północnoatlantyckiego nie zadowala Francji, coraz silniej akcentującej potrzebę europejskiej niezależności w dziedzinie polityki bezpieczeństwa i obrony. Prezydent Chirac powstrzymał powrót francuskiej armii do zintegrowanych sił NATO, a dyplomaci z Quai d’Orsay włożyli wiele wysiłku, ażeby przekonać partnerów do wyjścia poza ramy tożsamości i osiągnięcia poziomu autonomii z celem, którym ma być niezależność europejskiej obrony13. Pięć lat funkcjonowania Unii Europejskiej w nowym kształcie pozwolił jej na dokonanie oceny realizacji celów zawartych w traktacie z Maastricht oraz wskazanie jego słabych i silnych stron. Przeprowadzona analiza wspomnianego okresu wykazała wiele rozbieżności interesów poszczególnych państw członkowskich i nieformalny podział tych państw na dwie zasadnicze grupy. Pierwsza – skupiająca zwolenników, którzy opowiadali się za koncepcją działań, zorientowana pod kątem zacieśniania współpracy oraz znacznego wzmocnienia WPZiB na arenie międzynarodowej14. Druga zaś – pod przewodnictwem Wielkiej Brytanii oraz krajów skandynawskich, była przeciwna przesadnemu uwspólnotowieniu państw europejskich i zarazem stworzeniu przeciwwagi w stosunku do Stanów Zjednoczonych. Powyższe rozbieżności stanowisk znalazły swoje odzwierciedlenie w traktacie Unii Europejskiej z Amsterdamu (02.10.1997), który stanowił swoistą próbę znalezienia kompromisu (satysfakcjonującego wszystkie zaangażowane strony), a także był kolejnym etapem   W wymiarze praktycznym realizacja programu ESDI miała zapewnić utworzenie Wielonarodowych Połączonych Sił Zadaniowych, korzystających ze środków NATO. 13   Zob. A. Ciupiński, Perspektywy rozwoju Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, www.europa.wojskopolskie.pl/Skins/default/download/konferencja/Andrzej%20 Ciupinski%. 14   Np. Francja, RFN oraz kraje Beneluksu. 12

Rozdział V. Geneza i rozwój reagowania kryzysowego w UE

153

na drodze do konsolidacji Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa15. W tym obszarze została podjęta bardzo istotna inicjatywa dotycząca opracowania Wspólnej Strategii UE, która pozwoli stworzyć nowy instrument, służący większemu niż dotychczas wzmocnieniu Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa16. Ponadto, niewątpliwym sukcesem traktatu z Amsterdamu było włączenie misji petersberskich (będących do tej pory w kompetencjach UZE) do obszaru odpowiedzialności Unii Europejskiej, co ustanawiało solidne, traktatowe podstawy WPZiB. Co więcej, traktat ustanowił funkcję wysokiego przedstawiciela ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, którym został sekretarz generalny Rady Unii Europejskiej17 (wcześniej głównym koordynatorem był sekretarz Rady Europejskiej). Oprócz zadań realizowanych w ramach wsparcia prezydencji unijnej oraz Rady Unii Europejskiej w zakresie WPZiB w jego zakresie kompetencji znajdowało się kierowanie jednostką do planowania strategicznego oraz wczesnego ostrzegania (utworzoną na mocy traktatu amsterdamskiego)18. Inicjatywy podejmowane w ramach WPZiB jednoznacznie wskazują, że pomimo wielu starań i przedsięwzięć podejmowanych przez większość państw Unii Europejskiej, nie doszło do praktycznego wdrożenia Europejskiej Tożsamości Bezpieczeństwa i Obrony19. Natomiast efektem podjętych w latach 1994–1998 działań było wypracowanie ambitnych kierunków rozwoju europejskiej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Tym samym, początkowych postępów w tym obszarze współpracy międzynarodowej nie można uznać za

  M.in. dokonano zmian tylko i wyłącznie w tych obszarach, gdzie powszechnie akceptowano wszystkie państwa członkowskie UE. Radzie Europejskiej pozostawiono sprawowanie funkcji koordynatora wszystkich wspólnych działań oraz powierzono zadanie uchwalania wspólnej strategii oraz stanowisk w obszarze WPZiB. Natomiast w ramach Rady Unii Europejskiej wprowadzono zasadę tzw. kwalifikowanej większości głosów (przy zachowaniu możliwości wstrzymania się od głosu). W niektórych przypadkach pozwalała ona członkowi UE nie przystąpić do podjęcia wspólnych działań. 16   Zob. Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik im Rahmen des europäischen Integrationsprozesses, Führungsakademie der Bundeswehr, Dozentur Militärpolitik, s. 8. 17   Do jego głównych zadań należało wsparcie prezydencji unijnej i Rady w zakresie WPZiB. 18   Głównym jej zadaniem było monitorowanie, analizowanie i kontrola WPZiB, proces oceny i alarmowanie w sytuacjach mogących stanowić zagrożenie dla realizacji WPZiB. 19   Zadania w ramach drugiego filaru, czyli związane z wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa, Unia miała realizować w oparciu o własne instrumenty (wspólne strategie, stanowiska i działania). Nie było to jednak możliwe bez posiadania zdolności wojskowych. 15

154

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

pomyślne – co potwierdza fakt braku jednomyślnego i spójnego stanowiska Unii Europejskiej w kontekście konfliktów zbrojnych na Bałkanach20. W odniesieniu do zaistniałej sytuacji Unia Europejska stanęła przed koniecznością dokonania gruntownych zmian i dostosowania funkcjonujących struktur do nowych wymagań21.

2. Rozwój zdolności EPBiO w aspekcie reagowania kryzysowego Wydarzenia mające miejsce w Kosowie (1998) wymusiły na Unii Europejskiej konieczność przeprowadzenia gruntownych zmian polityczno-wojskowych, zorientowanych pod kątem stworzenia zdolności operacyjnych. Proces ten zainicjował szczyt brytyjsko-francuski w Saint-Malo (3–4 grudnia 1999 r.), podczas którego szefowie rządów Wielkiej Brytanii i Francji określili konieczność zarówno posiadania przez UE własnych struktur wojskowych, jak i prowadzenia oceny sytuacji, rozpoznania i wywiadu wojskowego oraz procedur planowania strategicznego. Rezultatem podjętej inicjatywy dwustronnej było przyjęcie deklaracji w sprawie obrony europejskiej. Największym jednak przełomem w zakresie rozwoju zdolności Unii Europejskiej okazał się szczyt w Kolonii (3–4 czerwca 1999 r.)22, określany przez wszystkich „godziną narodzin samodzielnej i operacyjnej Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony”23. Postanowienia szczytu potwierdziły wcześniejsze ustalenia francusko-brytyjskie z Saint-Malo, co oznaczało, że podjęta deklaracja wychodzi naprzeciw oczekiwaniom państw członkowskich UE. Podczas szczytu prezydenci państw i szefowie rządów uzgodnili, że Unia Europejska musi dysponować niezależną autonomiczną zdolnością do działania, bazującą na wiarygodnych siłach wojskowych i odpowiednich organach

20   Dwunastu ówczesnych członków Unii Europejskiej nie miało do dyspozycji żadnych instrumentów cywilnych i wojskowych we wspólnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa, które pozwoliłyby im zaangażować się w rozwiązanie sytuacji kryzysowej. 21   W zaistniałej sytuacji UE podjęła zdecydowane działania zmierzające do dostosowania do nowych wymagań traktatów (Maastricht 1992, Amsterdam 1997). 22   Podjęte podczas posiedzenia Rady UE decyzje diametralnie zmieniły kształt dotychczasowej organizacji europejskiego systemu bezpieczeństwa. 23   Podczas szczytu do słownika UE został wprowadzony nowy oficjalny termin – wspólna europejska polityka bezpieczeństwa i obrony (ESDP), „Europäische Sicherheit”, Juni 2006, Nr 6, s. 59.

Rozdział V. Geneza i rozwój reagowania kryzysowego w UE

155

decyzyjnych24, które pozwolą UE na samodzielną realizację zadań w ramach tzw. misji petersberskich. Powyższe założenie było podstawą do podjęcia szeregu decyzji dotyczących m.in.: ▪ organizacji regularnych lub doraźnych spotkań Rady ds. Ogólnych oraz Stosunków Międzynarodowych UE; ▪ utworzenia stałego przedstawicielstwa UE w Brukseli, w którego skład będzie wchodził personel specjalistyczny z obszaru polityczno-wojskowego; ▪ utworzenia Komitetu Wojskowego UE; ▪ stworzenia Sztabu Wojskowego UE (włącznie z Centrum Oceny Sytuacji, Centrum Satelitarnym oraz Instytutem Studiów w zakresie Bezpieczeństwa). Proces instytucjonalnego tworzenia instrumentów Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, a w tym jej komponentu wojskowego, został zapoczątkowany na szczycie w Helsinkach (10–11 grudnia 1999 r.), podczas którego został przyjęty tzw. Europejski Cel Strategiczny (ang. European Headline Goal – EHG) 25. Zakładał on w ramach dobrowolnego udziału w operacjach prowadzonych przez UE utworzenie do 2003 roku sił wojskowych26, zdolnych do realizacji zadań określonych w art. 17 traktatu o Unii Europejskiej (misje persberskie)27. Ponadto, zdecydowano o utworzeniu w ramach Rady nowych stałych organów polityczno-wojskowych, które zapewnią UE realizację szerokiego spektrum zadań związanych z zapobieganiem konfliktom oraz reagowaniem kryzysowym28. W konsekwencji 13 listopada 1999 roku (jeszcze przed 24   W praktycznym wymiarze oznaczało to konieczność stworzenia organów i procedur zapewniających efektywne kreowanie europejskiej polityki bezpieczeństwa i obrony. 25   Podczas szczytu w Helsinkach – oprócz przyjęcia Europejskiego celu strategicznego zapadły decyzje dotyczące budowy militarnych i niemilitarnych zdolności w aspekcie reagowania kryzysowego oraz celów w kontekście zdolności operacyjnych, struktur długofalowych i przejściowych. 26   Liczebność od 50 do 60 tys. żołnierzy (siły lądowe wielkości korpusu oraz elementy komponentu sił powietrznych i morskich). W myśl podjętych decyzji siły te miały być gotowe do zmobilizowania się w czasie do 60 dni oraz zdolne do prowadzenia działań przez rok. 27   Zob. „Europäische Sicherheit”, Juni 2006, Nr 6, s. 59. 28   Ze względu na fakt, iż do 1998 roku Unia Zachodnioeuropejska, która ściśle współpracowała z NATO, odpowiadała za wdrażanie wszystkich decyzji wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa w ramach polityki obronnej, wiele instytucji politycznych będących dotychczas częścią UZE zostało przeniesionych do struktur UE.

156

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

szczytem UE w Nicei) Unia Zachodnioeuropejska podjęła decyzję o przekazaniu swoich głównych zadań Unii Europejskiej i od 01 lipca 2001 roku wypełniała jeszcze tylko niektóre ze swoich dotychczasowych funkcji29. Decyzje podjęte w zakresie dążenia do stworzenia zdolności wojskowych w ramach Unii Europejskiej nie miały na celu stworzenie „konkurencji” dla NATO, lecz poprawę europejskich zdolności operacyjnych, które przyczynią się do wzmocnienia europejskiego filaru NATO i wniesienia efektywniejszego wkładu w ramach operacji prowadzonych przez Sojusz. Etapem rozwoju Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony był szczyt Unii Europejskiej w Nicei (grudzień 2000), który został poświęcony przygotowaniu nowego traktatu UE w związku z planowanym rozszerzeniem Unii i przyjęciem nowych państw członkowskich30. W fazie przygotowawczej szczytu zamierzano także przyjąć cały pakiet reform, lecz w praktyce nie doszło to do skutku, ponieważ uwaga państw członkowskich skupiona była głównie na ustaleniu nowego podziału głosów w Radzie – po przyjęciu państw kandydujących. Jedynie została oficjalnie podjęta decyzja w sprawie utworzenia nowych, stałych organów polityczno-wojskowych takich jak Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa, Komitet Wojskowy oraz Sztab Wojskowy31. Polityczną kontynuacją traktatu z Nicei był szczyt Rady Europejskiej w Kopenhadze (12–13 grudzień 2002) – gdzie nastąpiło zakończenie rozmów związanych z przystąpieniem do Unii Europejskiej Estonii, Łotwy, Litwy, Malty, Polski, Słowacji, Słowenii, Czech, Węgier i Cypru32 (Tabela 1).

  Np. zobowiązania wynikające z art. 5 Traktatu UZE, przygotowanie rocznych sprawozdań na posiedzenie UZE oraz zadania w ramach europejskiej współpracy zbrojeniowej. 30   Traktat z Nicei został podpisany 26.02.2001 roku, a wprowadzony w życie z dniem 01.02.2003. 31   Szczyt w Nicei potwierdził także konieczność ścisłej współpracy z NATO w zakresie polityki bezpieczeństwa i obrony. Stwierdzono wówczas, że misje petersberskie będą miały miejsce, kiedy NATO jako całość nie będzie zaangażowana w daną sprawę. Ponadto Rada Europejska zadeklarowała utworzenie stałych relacji instytucjonalnych pomiędzy EU a NATO, które zapewnią lepszą współpracę obu podmiotów. 32   Powyższe państwa przystąpiły do UE 1 maja 2004 roku. 29

157

Rozdział V. Geneza i rozwój reagowania kryzysowego w UE

Tabela 1. Podział głosów oraz miejsc państw członkowskich Unii Europejskiej w myśl traktatu z Nicei

LP -11 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 20 21 22 23 24 25 26



PAŃSTWO -2NIEMCY WIELKA BRYTANIA FRANCJA WŁOCHY HISZPANIA HOLANDIA GRECJA BELGIA PORTUGALIA SZWECJA AUSTRIA DANIA FINLANDIA IRLANDIA LUKSEMBURG POLSKA CZECHY WĘGRY SŁOWACJA LITWA ŁOTWA SŁOWENIA ESTONIA CYPR MALTA RAZEM

LUDNOŚĆ /w mln/

RADA /liczba głosów/

PARLAMENT /liczba miejsc/

-383,12 59,27 59,18 57,46 39,55 15,87 10,64 10,25 9,99 8,93 8,14 5,32 5,18 3,63 0,44

-429 29 29 29 27 13 12 12 12 10 10 7 7 7 4

-599 72 72 72 50 25 22 22 22 18 17 13 13 12 6

321

732

38,74 10,26 10,08 5,36 3,68 2,29 1,99 1,41 0,78 0,39

27 12 12 7 7 4 4 4 4 3

50 20 20 13 12 8 7 6 5 5

2.1. Rozwój zdolności wojskowych UE

Przeprowadzone analizy procesu wdrażania decyzji podjętych podczas szczytu w Helsinkach wskazują, że w przeciwieństwie do lat poprzednich Unia Europejska w stosunkowo krótkim czasie (w latach 2000–2003) osiągnęła dużą liczbę założonych celów. Pierwszym etapem w kontekście realizacji europejskiego celu strategicznego było utworzenie „katalogu sił”, wydzielanych przez

158

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

państwa członkowskie UE33. Oficjalne zgłoszenie sił zadeklarowanych przez poszczególne państwa nastąpiło 20 listopada 2000 roku w Brukseli podczas konferencji na temat „Zobowiązania w zakresie zdolności” (ang. Capabilities Commitment Conference)34. Ponadto państwa potwierdziły, że przedsięwzięcia podejmowane pod kątem wzmacniania potencjału Unii Europejskiej będą uzupełniały działania w ramach Inicjatywy Zdolności Obronnych NATO (ang. NATO Defence Capabilities Initiative). Z analizy danych zawartych w deklaracji europejskich zdolności wojskowych (ang. Military Capabilities Commitment Declaration) wynika, że dalsza współpraca miała dotyczyć wszystkich obszarów związanych z poprawą zdolności wojskowych sił Unii Europejskiej35, które pozwolą w możliwie najkrótszym czasie osiągnąć zdolność do realizacji zadań przewidzianych w katalogu misji petersberskich36. Drugi etap wdrażania Europejskiego Celu dotyczył utworzenia nowych, stałych organów polityczno-wojskowych takich jak Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa, Komitet Wojskowy oraz Sztab Wojskowy. Decyzja w sprawie ich powołania została oficjalnie podjęta podczas szczytu w Nicei (grudzień 2000), a ich utworzenie nastąpiło 22 stycznia 2001 roku. Trzecim (najważniejszym) etapem w realizacji Europejskiego Celu Strategicznego było osiągnięcie pełnej zdolności operacyjnej przez Europejski Korpus Reagowania Kryzysowego. Pomimo iż w grudniu 2001 roku podczas posiedzenia Rady Europejskiej w Laken (Belgia) oficjalnie ogłoszono, że siły te osiągnęły zdolność do działania, to faktycznie mogły być one wówczas użyte wyłącznie do działań o charakterze humanitarnym, ewakuacyjnym lub w ramach niesienia pomocy w przypadku zaistnienia katastrof lub klęsk naturalnych. Uzasadnione wątpliwości budzi też stwierdzenie wyrażone przez Unię Europejską, że od maja 2003 roku ma zdolności operacyjne, pozwalające jej na realizację całego   Inicjatywa ta została podjęta przez Radę Unii w czerwcu 2000 roku w Santa Maria Febra. Państwom członkowskim NATO, które nie należały do UE, oraz innym krajom ubiegającym się o członkostwo w Unii została złożona propozycja przedstawienia swojego wkładu w ramach sił europejskich. 34   Zobowiązania te zostały ujęte w dokumencie określanym mianem „Katalogu sił przyjętym w Helsinkach”. Złożyły je wówczas wszystkie państwa członkowskie z wyjątkiem Danii, wszystkie państwa kandydujące oraz 15 państw spoza struktur UE. 35   W tym także reformy sił zbrojnych prowadzonej w wymiarze narodowym. 36   W pierwszej kolejności miały to być siły i środki do organizacji systemu dowodzenia – C2, transport powietrzny i morski, obrona przeciwlotnicza oraz wsparcie logistyczne. 33

Rozdział V. Geneza i rozwój reagowania kryzysowego w UE

159

katalogu misji petersberskich – co w konsekwencji oznacza realizację wszystkich działań wojskowych z wyjątkiem obrony zbiorowej. Biorąc pod uwagę pierwotny cel wyznaczony podczas szczytu w Helsinkach, jakim miało być stworzenie sześćdziesięciotysięcznego zgrupowania sił, zdolnego do rozmieszczenia się w ciągu 60 dni na obszarze działań – nie mógł być on osiągnięty w zakładanym terminie z trzech zasadniczych powodów37: ▪ katalog zakładanych sił został określony wyłącznie pod względem ilościowym, głównie w oparciu o międzynarodowe doświadczenia z działań w Bośni i Hercegowinie; ▪ koncepcja zawierała jedynie katalog sił, z których tylko nieliczne posiadały zdolność do szybkiego przemieszczania się; ▪ wysiłki związane z tworzeniem potencjału powinny być zorientowane na jakość, a nie na ilość. Dynamiczne zmiany na arenie międzynarodowej38, będące konsekwencją wydarzeń z 11 września 2001 roku w USA oraz przyjęcie europejskiej strategii bezpieczeństwa39 spowodowały konieczność opracowania nowego, zmodyfikowanego planu wdrażania Celu Strategicznego 201040, który został przyjęty przez ministrów obrony państw członkowskich UE w maju, a zatwierdzony podczas szczytu w Brukseli w czerwcu 2004 roku. Zgodnie z jego założeniami państwa członkowskie UE zobowiązały się do 2010 roku utworzyć siły (stanowiące trzon Europejskich Sił Szybkiego Reagowania) zdolne do skutecznego działania w ramach szerokiego spektrum operacji reagowania kryzysowe  Zob. J.Y. Haine, Transformacja ESDP, „Przegląd NATO” 2005, nr 2.   Słabości UE jako organizacji zaangażowanej w zapobieganie konfliktom są nierozerwalnie związane z ogólniejszymi jej ograniczeniami jako podmiotu utrzymującego stosunki zewnętrzne. Po wojnach bałkańskich uwidoczniło się to ponownie w 2003 roku, kiedy to Unia Europejska nie potrafiła wypracować wspólnego podejścia w odniesieniu do kryzysu w Iraku. Rola UE w Zapobieganiu Konfliktom, Materiały z posiedzenia parlamentarnego – Przyszłość Europy: od refleksji do działania, 4–5 grudnia 2006, Bruksela. 39   Europejska Strategia Bezpieczeństwa została przyjęta na posiedzeniu Rady Europejskiej w Brukseli 12 grudnia 2003 roku. Zawiera ona kompleksowe podejście do spraw bezpieczeństwa oparte na wzmacnianiu wielostronnego sytemu. Zawarte w niej główne cele odnoszą się przede wszystkim do spraw związanych z zapobieganiem nowym zagrożeniom, rozszerzenia obszaru bezpieczeństwa wokół Europy oraz wzmocnienia porządku i ładu międzynarodowego. 40   Stanowi on rozwinięcie celu z 2003 roku, skupiając większy niż dotychczas wysiłek na aspekcie jakościowym potencjału wojskowego UE. Inicjatywa ma służyć pozyskaniu najnowszych zdolności dla potrzeb realizacji założeń sformułowanych w Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa. 37 38

160

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

go, uwzględnionego w Traktacie o Unii Europejskiej oraz Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa. Przeprowadzone analizy i oceny wskazują, że kluczowym elementem planu wdrażania Celu Strategicznego 2010 jest osiągnięcie zdolności (ang. Rapid Response Capability) do natychmiastowego rozwinięcia i użycia w pełni mobilnych, utrzymywanych w wysokim stopniu gotowości sił w celu szybkiego przezwyciężenia i rozwiązania sytuacji kryzysowych41. Idea utworzenia małych, w pełni mobilnych zgrupowań taktycznych w kontekście europejskich zdolności w zakresie reagowania kryzysowego została zainicjowana podczas szczytu brytyjsko-francuskiego w Le Tourquet (4 lutego 2003 roku)42. Konieczność stworzenia tego rodzaju zgrupowań, zdolnych do natychmiastowej reakcji, podyktowana była zaostrzającą się sytuacją na kontynencie afrykańskim, gdzie doszło do gwałtownego narastania problemów z tzw. państwami w stanie upadku (ang. failing states). Celem brytyjsko-francuskiej inicjatywy było wyposażenie Unii Europejskiej w instrument militarny, pozwalający jej na reakcję w każdym miejscu na świecie, które jest objęte kryzysem. Podczas prac nad koncepcją utworzenia tych sił korzystano z doświadczeń uzyskanych z pierwszej w pełni samodzielnie przeprowadzonej przez Unię Europejską operacji wojskowej pod kryptonimem „ARTEMIDA” w Demokratycznej Republice Konga (w prowincji Bunia)43. W wyniku podjętych prac w lutym 2004 roku podczas konferencji bezpieczeństwa w Monachium Francja, Wielka Brytania i Niemcy przedstawiły Komitetowi Politycznemu i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej projekt trójstronnej koncepcji Europejskich Grup Bojowych (ang. EU Battle Groups), która wstępnie zakładała utworzenie od siedmiu do dziewięciu grup bojowych44, zdolnych do   „Europäische Sicherheit”, Juni 2006, Nr 6, s. 60.   Koncepcja ta została uszczegółowiona dziewięć miesięcy później na szczycie obu państw w Londynie (24 października 2003 roku). 43   Unia Europejska wiosną 2003 roku, w obliczu narastającego kryzysu wewnętrznego i pierwszych walk, podczas których dochodziło do masakry ludności cywilnej, w Kongo wystąpiła do Rady Bezpieczeństwa ONZ o mandat na operację wojskową, która powstrzymałaby rozwój sytuacji. Po otrzymaniu mandatu 12 czerwca 2003 roku UE przeprowadziła głównie siłami brytyjskimi i francuskimi błyskawiczną operację, która zakończyła się pełnym sukcesem. 44   Zakładano, że każda z tych grup (o stanie osobowym liczącym ok. 1500 żołnierzy) może mieć charakter wyłącznie narodowy (tworzona na bazie jednego państwa) lub wielonarodowy jako „Framework Nation”. Zob. K.H Kamp., Europäische „Battle Groups” – ein neuer Schab für die ESVP?, „Analysen und Argumente”, 15. Dezember 2004. 41

42

Rozdział V. Geneza i rozwój reagowania kryzysowego w UE

161

podjęcia działania w ciągu 15 dni45. W myśl założeń projektu, podobnie jak siły odpowiedzi NATO (ang. NATO Response Force), powyższe zgrupowania miały charakteryzować się bardzo wysoką mobilnością, potencjałem bojowym oraz zdolnością do szybkiego przerzutu w każde miejsce, gdzie będą potrzebne. Podjęta w przez Francję, Wielką Brytanię oraz Niemcy inicjatywa opracowania koncepcji europejskich grup bojowych stanowiła zarówno istotny wkład46 we wdrażanie europejskiej strategii bezpieczeństwa, rozwoju zinstytucjonalizowanej współpracy w obszarze wojskowym, jak i przyczyniła się do wzmocnienia współpracy z ONZ. Koncepcja europejskich grup bojowych Unii Europejskiej pełne poparcie uzyskała już w kwietniu 2004 roku podczas nieformalnego spotkania ministrów obrony państw UE. Natomiast oficjalne jej zatwierdzenie nastąpiło podczas szczytu w Brukseli 16 czerwca 2004 roku. Przeprowadzone analizy i oceny wskazują, że sprawne wdrożenie założeń koncepcji Beattle Groups powinno zapewnić Unii Europejskiej zdolność nie tylko do realizacji misji petersberskich, lecz także do podejmowania działań w ramach rozszerzonego spektrum reagowania kryzysowego47. W związku z powyższym proces przygotowania tych sił musiał zostać zorientowany pod kątem: ▪ wsparcia operacji humanitarnych (włącznie z pomocą w wypadku klęsk żywiołowych i katastrof oraz świadczeniem pomocy uchodźcom); ▪ operacji w ramach zapobiegania konfliktom (włącznie z demonstracją siły oraz działaniami rozbrojeniowymi i związanymi z wdrażaniem embarga); ▪ wsparcia operacji ewakuacyjnych w środowisku, gdzie doszło do rozpadu aparatu władzy państwowej (włącznie z wojskowymi operacjami ewakuacyjnymi); ▪ operacji wymuszania pokoju (gdy zachodzi konieczność rozdzielenia stron konfliktu siłą) oraz zarządzania kryzysowego, tworzenia pokoju i ochrony szlaków i węzłów komunikacyjnych. Zakładanym celem Unii Europejskiej jest posiadanie zdolności do reagowania na dwie niezależne od siebie sytuacje kryzysowe48. W konsekwencji powoduje to konieczność utrzymywania w pełnej gotowości dwóch grup bojowych,   Źródło: www.geopowers.com.Allianzen/EU/akt_eu/RRF_BGConcept.   Włączając się w ramy dotychczas wypracowanych wspólnych decyzji politycznych. 47   Zob. G. Lindstrom, Enter the EU Battlegroups, „Chaillot Paper”, No. 97, Institute for Security Studies, Paris, February 2007, s. 27 i nast. 48   Oznacza to utrzymywanie dwóch grup bojowych w gotowości do działań w każdym półroczu. 45 46

162

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

których potencjał zapewni Unii Europejskiej możliwość prowadzenia dwóch ograniczonych czasowo operacji lub pozwoli na realizację fazy początkowej jednej dużej operacji. Zgodnie z założeniami siły te pełną zdolność do działania na obszarze operacji powinny osiągnąć w czasie od 5 do 10 dni (po maksymalnie pięciodniowym procesie wypracowania decyzji przez Radę UE) – w przypadku kryzysów lokalnych z tendencją do ich dalszej eskalacji, które wybuchną w rejonie odległym do 6 tys. km od Brukseli49.

2.2. Rozwój zdolności cywilnych w zakresie reagowania kryzysowego

Z przeprowadzonych analiz rozwoju zdolności cywilnych w kontekście reagowania kryzysowego wynika, że dla potrzeb stworzenia niezbędnego pakietu sił został opracowany plan celów. Pierwsza decyzja podjęta w czerwcu 2000 roku (w Feira) zobowiązywała państwa członkowskie UE do przygotowania i wydzielenia do 2003 roku potencjału 5000 sił policyjnych dla potrzeb wsparcia misji organizacji międzynarodowych (ONZ, OBWE) lub też w celu prowadzenia samodzielnych działań50. Dokonano przy tym jednoznacznego podziału na dwie następujące kategorie prowadzonych misji policyjnych: 1. działania w ramach wzmocnienia lokalnych sił policyjnych (doradztwo, szkolenie, nadzorowanie); 2. działania prewencyjne ze szczególnymi uprawnieniami stanowiące uzupełnienie lub wydzielenie lokalnych sił policyjnych. Dodatkowo w 2001 roku (w Göteborgu) – w celu wsparcia misji – zdecydowano o wydzieleniu do 200 ekspertów w dziedzinie prawa, zespołu ekspertów cywilnych z zakresu administracji oraz ok. 2000 osób personelu ratownictwa, gotowych do użycia w przypadku powstania katastrof i klęsk żywiołowych51.   Jednakże operacja UE w Kongo wskazuje, że mogą być one prowadzone także na znacznie odleglejszym obszarze działań. Z tego też względu bardzo ważną rolę odgrywa posiadanie zdolności do szybkiego przerzutu sił do rejonu działań. Powyższe zadanie (włącznie ze strategicznym transportem powietrznym) spoczywa na państwach, które wydzielają siły narodowe do europejskich grup bojowych. 50   Zob. Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik im Rahmen des europäischen Integrationsprozesses, Führungsakademie der Bundeswehr, Dozentur Militärpolitik, s. 15. 51   Gotowość do użycia 5000 policjantów (z czego 1400 w ciągu 30 dni), prawnicy (z czego 60 w ciągu 30 dni), 2000 sił ratownictwa, 100 urzędników administracyjnych dla potrzeb stworzenia administracji cywilnej. 49

Rozdział V. Geneza i rozwój reagowania kryzysowego w UE

163

Z dostępnych materiałów52 wynika, iż do 2003 roku, wszystkie działania zmierzające do osiągnięcia zakładanych w planie celów zarówno w obszarze policji, ekspertów prawnych, administracji cywilnej, a także personelu ratowniczego zostały zakończone. Oznacza to, że deklaracje złożone przez państwa członkowskie Unii Europejskiej zostały wypełnione. Kolejnym krokiem w kierunku zwiększania zdolności cywilnych było zatwierdzenie w czerwcu 2004 roku nowego planu działań, który po uszczegółowieniu został przedstawiony przez Radę Europejską w grudniu 2004 roku jako nowy plan celów (ang. Civilian Headline Goal 2008). W myśl jego założeń cywilne spektrum zadaniowe EPBiO zostało uzupełnione m.in. poprzez rozwój zdolności w zakresie monitoringu kryzysów oraz fachowe wsparcie ze strony specjalnych przedstawicieli Unii Europejskiej. Ponadto, obszar działania został rozszerzony o sprawy związane z demobilizacją oraz reformą sektora bezpieczeństwa. W celu polepszenia jakości zdolności cywilnych zostały sformułowane dla państw członkowskich UE wymagania odnoszące się zarówno do personelu i jego wyposażenia, jak i przyszłej współpracy i uzgodnień z sektorem wojskowym, a także przyśpieszenia czasu reakcji do działania. W wyniku podjętych przedsięwzięć już w czerwcu 2005 roku gotowość do działania osiągnęły tzw. Zespoły Reagowania Cywilnego (ang. Civilians Response Teams), które powinny zostać przegrupowane na obszar działań w czasie zbliżonym do zdolnych do szybkiego rozwinięcia elementw policyjnych (ang. Rapid Deployable Police Elements).

3. Wnioski końcowe Rozwijająca się z różnym skutkiem na przestrzeni wielu lat Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony jest obecnie podstawowym instrumentem zapewniającym Unii Europejskiej zdolności wywierania wpływu na kształt i rozwój środowiska bezpieczeństwa międzynarodowego. Przeprowadzone zmiany struktur polityczno-wojskowych oraz ciągły rozwój wymaganych zdolności operacyjnych zarówno komponentu cywilnego, jak i wojskowego sprawiły, że Unia Europejska jest obecnie ważnym podmiotem w obszarze zarządzania kryzysowego.

52   Deutscher Bundestag, Wissenschaftliche Dienste, GASP, ESVP und ihre Instrumente, Nr. 44/06/18, September 2006, s. 4.

Bogdan Panek

Ro z d z i a ł V I Wybrane formy praktycznej realizacji operacji reagowania kryzysowego

Począwszy od 1999 roku, Unia Europejska podjęła wiele inicjatyw w zakresie rozwoju Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony. Wydarzenia ostatnich kilkunastu lat nadały im nowego wymiaru. W 2003 roku Unia Europejska w ramach „cywilnego zarządzania kryzysowego” rozpoczęła swoją pierwszą misję policyjną w Bośni i Hercegowinie. Z przeprowadzonych analiz i ocen wynika, że od tego okresu czasu zostało rozpoczętych 16 operacji, z czego już cztery pomyślnie zakończono. Praktycznie od 2004 roku spektrum prowadzonych przez UE misji uległo rozszerzeniu począwszy od działań o charakterze policyjnym i wojskowym do ukierunkowanych na doradztwo misji policyjnych (EUPAT), granicznych (EU BBAM) i dotyczących reformy sektora bezpieczeństwa (EU SEC). Współcześnie w wymiarze cywilnym Europejczycy pomagają w nadzorowaniu przejść granicznych RAFAH w strefie Gazy, szkolą iracki personel wymiaru sprawiedliwości oraz wspierają siły policyjne w Palestynie, Bośni oraz Kongo. Z kolei w Indonezji doradcy UE nadzorują wdrażanie procesu pokojowego. Cywilne i wojskowe operacje Unii Europejskiej wnoszą istotny wkład w ramach przedsięwzięć związanych z zapobieganiem i pokonywaniem sytuacji kryzysowych, utrzymania pokoju oraz tych, które pozwalają na realizację i osiągnięcie jej interesów w obszarze polityki bezpieczeństwa i obrony. Szczególne znaczenie mają w tym przypadku działania związane z zapobieganiem konfliktom.

Rozdział VI. Wybrane formy praktycznej realizacji operacji reagowania...

165

1. Organizacja dowodzenia podczas operacji UE

Przeprowadzona analiza założeń EPBiO UE wskazuje, że do podjęcia działań w zakresie reagowania kryzysowego z reguły nie jest wymagany mandat polityczny ONZ. Wyjątek stanowią operacje wojskowe, podczas których przewiduje się użycie siły, i wówczas działania muszą być prowadzone w myśl odpowiedniej rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ. Podstawowym warunkiem umożliwiającym przygotowanie i prowadzenie działań wojskowych jest przy tym posiadanie zintegrowanych struktur dowodzenia, które zapewniają proces planowania operacyjnego oraz prowadzenia operacji reagowania kryzysowego (rys. 1 i 2). Rys. 1. Struktura dowodzenia UE podczas samodzielnych operacji

Źródło: opracowano na podstawie literatury przedmiotu.

166

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

Rys. 2. Elementy struktury dowództw tworzonych dla potrzeb operacji UE

Źródło: opracowano na podstawie literatury przedmiotu.

Mając na uwadze fakt, iż Unia Europejska nie ma własnej zintegrowanej struktury dowodzenia, istnieją dwie następujące możliwości: 1) operacja reagowania kryzysowego prowadzona jest w oparciu o struktury i środki dowodzenia NATO (na podst. porozumienia Berlin Plus z 2003).    Berlin Plus – nazwa wywodzi się od miejsca spotkania ministrów spraw zagranicznych NATO w 1996 roku, podczas którego Sojusz zgodził się udostępniać swój potencjał na potrzeby operacji kierowanych przez UE. W myśl postanowień Berlin Plus Unia Europejska może korzystać z potencjału planowania NATO oraz wykorzystywać te same kwatery dowodzenia, działając za pośrednictwem komórek funkcjonalnych UE rozmieszczonych w Kwaterze Głównej Dowództwa Strategicznego ds. Operacji w Mons (Belgia) oraz Dowództwie Sił Połączonych w Neapolu.    W celu zwiększenia zdolności w zakresie przygotowania operacji przy wykorzystaniu zdolności NATO został stworzony zespół UE bezpośrednio przy Kwaterze Głównej w SHAPE oraz organa łącznikowe NATO przy Sztabie Wojskowym UE (EUMS).

Rozdział VI. Wybrane formy praktycznej realizacji operacji reagowania...

167

2) operacja reagowania kryzysowego UE prowadzona jest na bazie jednego z pięciu będących do dyspozycji narodowych dowództw państw członkowskich Unii Europejskiej. W przypadku wyznaczenia do kierowania operacją jednego z pięciu narodowych dowództw państw członkowskich UE – tworzy ono najważniejszą część wielonarodowego dowództwa operacyjnego (ang. OHQ), które osiąga pełną zdolność do pracy po aktywacji i odpowiednim uzupełnieniu personelem z państw biorących udział w operacji. Mając na uwadze charakter misji realizowanych obecnie przez Unię Europejską w celu przygotowania i prowadzenia wojskowych operacji reagowania kryzysowego, wystarczające wydaje się posiadanie przez nią dwóch szczebli dowództw, a mianowicie operacyjnego (ang. Operation Headquarters – OHQ) oraz dowództwa sił zadaniowych (ang. Force Headquarters – FHQ). Pierwsze z wymienionych – dowództwo operacyjne, odpowiadające za wszystkie przedsięwzięcia związane z planowaniem i prowadzeniem operacji – zapewnia realizację następujących zadań: ▪ strategicznego planowania i dowodzenia operacją wielonarodową w ramach zadań petersberskich; ▪ stworzenia wielonarodowego stanowiska dowodzenia i zapewnienia mu zdolności w zakresie dowodzenia (infrastruktura, system teleinformacyjny); ▪ przyjęcia i integracji elementów wzmocnienia i organów łącznikowych z państw biorących udział w operacji; ▪ odpowiedzialności za przeprowadzenie ćwiczeń w ramach UE; ▪ przyjęcia i szkolenia personelu wzmocnienia podczas przygotowania i prowadzenia ćwiczeń. Z przeprowadzonych analiz wynika, że wykorzystanie narodowych organów dowodzenia jako dowództw sił zadaniowych na potrzeby operacji wielonarodowych prowadzonych przez Unię Europejską wymaga dużych nakładów organizacyjnych. W powyższej sytuacji dowództwo narodowe w celu zapewnienia zdolności w realizacji zadań musi dokonać podziału niejako na dwie części, z których jedna w dalszym ciągu odpowiada za realizację zadań w wymiarze narodowym (np. kierowanie bieżącymi operacjami poza granicami kraju    Należą do nich Dowództwo Kierowania Działaniami Bundeswehry z kwaterą w Poczdamie, Narodowe Dowództwo Kierowania Działaniami Francji (Centre de Planification et de Conduite des Operation) w Paryżu, Wielkiej Brytanii (Permanent Joint Headquarters Northwood) oraz Włoch (Comando Operativo di vertice Interforze) w Rzymie.

168

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

z udziałem narodowych kontyngentów). Druga zaś jest zaangażowana w zapewnianie niezbędnych funkcji, związanych z realizacją zadań jako zalążek dowództwa operacyjnego UE (ang. Operation Headquarters – OHQ). Do zasadniczych jego zadań będzie m.in. należało przyjęcie oficerów z innych państw członkowskich UE, przydzielenie im funkcji i zadań oraz zgranie poszczególnych elementów sztabu (rys. 3). Rys. 3. Struktura dowództwa operacyjnego na potrzeby operacji prowadzonych przez Unię Europejską

Źródło: opracowano na podstawie literatury przedmiotu.

W celu dowodzenia siłami na obszarze operacji niezbędne jest Dowództwo Sił Zadaniowych (ang. Force Headquarters – FHQ), które nie tylko jest wyposażone w odpowiednie wyposażenie i obsadzone personelem umożliwiającym kierowanie działaniami w skali całości sił zbrojnych, lecz także posiada zdolność do szybkiego przerzutu i rozmieszczenia w dowolnym regionie operacji. W zależności od rozmiaru i wymogów operacji mogą mu podlegać różne ele-

Rozdział VI. Wybrane formy praktycznej realizacji operacji reagowania...

169

menty poszczególnych komponentów rodzajów sił zbrojnych (np. sił lądowych, powietrznych, morskich oraz specjalnych). Proces generowania sił na potrzeby operacji zarówno w ramach NATO, jak i Unii Europejskiej ma stosunkowo długą tradycję. Podczas operacji prowadzonych przez UE wymagane siły i zdolności zostają pozyskane zasadniczo z będącego do dyspozycji potencjału militarnego państw członkowskich. W odniesieniu do Europejskich Grup Bojowych w skład ogólnego potencjału sił wchodzą narodowe kontyngenty wojskowe krajów wspólnoty europejskiej, które odznaczają się bardzo wysokim stopniem gotowości i zdolności bojowej. W celu zapewnienia realizacji całego spektrum zadań petersburskich państwa członkowskie UE maja do dyspozycji potencjał 100 000 żołnierzy, 100 okrętów oraz 400 statków powietrznych, z którego w zależności od wymogów operacji zostają tworzone połączone siły zadaniowe. Podkreślenia przy tym wymaga, że zdolność działania powyższych sił jest częściowo ograniczona. Aktualnie największe braki występują w zakresie powietrznego transportu strategicznego. W celu ich zniwelowania w 2001 roku siedem państw europejskich utworzyło Zespół Koordynacji Europejskiego Transportu Powietrznego (ang. European Airtransport Coordination Cell – EACC), w holenderskim mieście Eindhoven, a jego zadaniem jest efektywne zapewnienie realizacji zadań w zakresie transportu powietrznego (m.in. na potrzeby operacji ISAF w Afganistanie oraz ARTEMIS w Demokratycznej Republice Konga).

2. Finansowanie operacji reagowania kryzysowego Najważniejszy zapis stanowiący podstawę finansowania operacji reagowania kryzysowego zawiera artykuł 28 Traktatu Unii Europejskiej, w myśl którego: ▪ wydatki administracyjne ponoszone przez instytucje w związku z wykonywaniem postanowień zawartych w tytule V niniejszego artykułu (niezależnie od tego, czy odnoszą się do operacji militarnych, czy cywilnych) są pokrywane z budżetu Wspólnoty Europejskiej; ▪ zgodnie z artykułem 28 ustęp 3 z budżetu Wspólnoty Europejskiej są także finansowane wydatki operacyjne ponoszone w związku z wprowadzaniem w życie wspomnianych postanowień, z wyjątkiem tych przy  Belgia, Niemcy, Francja, Wielka Brytania, Włochy, Holandia oraz Hiszpania.   W lipcu 2004 roku został przekształcony w Centrum Europejskiego Transportu Powietrznego.  

170

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

padających na operacje o charakterze wojskowym i obronnym oraz w przypadku, gdy Rada, stanowiąc jednomyślnie, zadecyduje inaczej; ▪ jeżeli wydatki nie są pokrywane z budżetu UE, ponoszą je państwa członkowskie według kryterium produktu krajowego brutto. Państwa członkowskie, których przedstawiciele w Radzie złożą formalne oświadczenie na podstawie artykułu 23 ustęp 1 pkt. 2, mogą być zwolnione z wnoszenia wkładu finansowego na rzecz operacji wojskowych i obronnych. Finansowanie operacji mających charakter wojskowy i obronny stanowi kombinację następujących komponentów: ▪ „wspólnych kosztów” – oznaczających koszty, które nie są przydzielone poszczególnym państwom biorącym udział w operacji reagowania kryzysowego; ▪ decyzji o przeprowadzeniu operacji, jaką w każdym przypadku podejmuje Rada Europejska, przy uwzględnieniu szczególnych okoliczności operacji, np. tego, czy koszty transportu, a także koszary i zakwaterowanie wydzielonych do operacji sił będą finansowane wspólnie; ▪ wszystkich innych kosztów pokrywanych indywidualnie przez państwa UE.

2.1. Zasady finansowania organów (gremiów) wojskowych UE

Począwszy od 2002 roku, wszystkie organa wojskowe włączone w strukturę funkcjonalną Rady Europejskiej (Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa, Sztab Wojskowy, Komitet Wojskowy) są finansowane bezpośrednio z budżetu Unii Europejskiej. Powyższe koszty rozdzielane są procentowo na poszczególne państwa członkowskie zgodnie z przyjętym na dany rok planem budżetowym (tabela 1). Tabela 1. Przykład narodowych udziałów państw UE w gremiach wojskowych NARODOWE UDZIAŁY W GREMIACH WOJSKOWYCH UE PAŃSTWO BELGIA DANIA NIEMCY

Narodowy udział w budżecie UE w %

Narodowy udział w budżecie UE w mln euro

3,83 2,02 21,11

1,92 1,01 10,57

   Możliwe jest to ze względu na fakt, iż wszystkie państwa członkowskie UE uczestniczą aktywnie w kosztach budżetu UE.

171

Rozdział VI. Wybrane formy praktycznej realizacji operacji reagowania... NARODOWE UDZIAŁY W GREMIACH WOJSKOWYCH UE PAŃSTWO

Narodowy udział w budżecie UE w %

Narodowy udział w budżecie UE w mln euro

0,10 1,47 16,44 1,79 13,05 1,27 13,64 0,11 0,21 0,23 0,05 5,28 2,19 1,99 1,37 2,69 0,37 0,29 8,51 0,95 0,89 0,14 100,00

0,05 0,74 8,23 0,90 6,53 0,64 6,83 0,06 0,11 0,12 0,03 2,64 1,10 1,00 0,69 1,35 0,19 0,15 4,26 0,48 0,45 0,07 50,066

ESTONIA FINLANDIA FRANCJA GRECJA WIELKA BRYTANIA IRLANDIA WŁOCHY ŁOTWA LITWA LUKSEMBURG MALTA HOLANDIA AUSTRIA POLSKA PORTUGALIA SZWECJA SŁOWACJA SŁOWENIA HISZPANIA WĘGRY CZECHY CYPR SUMA

Źródło: opracowano na podstawie: L. Henken, Die Finanzierung der EU-Militarisierung, „Studien zur Militariosierung EUropas” 2006, nr 6.



2.2. Finansowanie operacji

Przeprowadzona analiza materiałów źródłowych wykazała, że operacje wojskowe UE w Macedonii, Kongo, Bośni i Hercegowinie oraz w Sudanie nie były finansowane z budżetu Unii, lecz bezpośrednio z budżetów zaangażowanych w działania państw. W odniesieniu do tak niekorzystnego systemu „wspólnych kosztów” Rada UE w grudniu 2004 roku zatwierdziła mechanizm finansowania określony mianem ATHENA, w myśl ramach którego wszystkie przyszłe operacje wojskowe (włącznie z działaniem europejskich grup bojowych oraz siły szybkiego reagowania) będą finansowane z budżetu UE (tabela 2).

172

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

Tabela 2. Udział państw UE w finansowaniu operacji wojskowych KLUCZ FINANSOWY UE ATHENA W LATACH 2004–2006 (udział w procentach) PAŃSTWO BELGIA

NIEMCY ESTONIA FINLANDIA FRANCJA GRECJA WIELKA BRYTANIA IRLANDIA WŁOCHY ŁOTWA LITWA LUKSEMBURG MALTA HOLANDIA AUSTRIA POLSKA PORTUGALIA SZWECJA SŁOWACJA SŁOWENIA HISZPANIA WĘGRY CZECHY CYPR

2004 2,91

22,47 0,05 1,52 16,67 1,67 17,28 1,22 13,77 0,07 0,11 0,22 0,03 4,85 2,32 1,30 1,40 2,79 0,22 0,18 7,68 0,50 0,51 0,08 100,00

2005 2,83

21,46 0,08 1,48 16,13 1,69 18,08 1,21 13,36 0,10 0,18 0,23 0,04 4,53 2,29 1,86 1,33 2,76 0,33 0,26 8,05 0,80 0,80 0,12 100,00

2006 2,88

20,97 0,09 1,48 16,19 1,74 17,58 1,30 13,29 0,12 0,19 0,24 0,04 4,47 2,28 2,21 1,31 2,83 0,36 0,27 8,28 0,83 0,92 0,13 100,00

Źródło: opracowano na podstawie: L. Henken, Die Finanzierung der EU-Militarisierung, „Studien zur Militariosierung EUropas” 2006, nr 6.

Opracowany na potrzeby operacji wojskowych mechanizm finansowania zakłada odprowadzanie narodowych wkładów od każdej narodowej części ogólnego dochodu brutto wszystkich państw członkowskich UE. Będący podstawą wkład procentowy nie może zostać bezpośrednio zastosowany, ponieważ Dania, jako jedyne państwo członkowskie, złożyła oficjalne oświadczenie, że nie będzie brała udziału w operacjach wojskowych. W związku z tym Dania nie bie  Procentowe narodowe części ogólnego dochodu brutto we wspólnym dochodzie.



Rozdział VI. Wybrane formy praktycznej realizacji operacji reagowania...

173

rze udziału także w wypracowywaniu decyzji i przedsięwzięć UE o charakterze wojskowym ani w finansowaniu mechanizmów . Poza tym jednym wyjątkiem, z reguły w każdym przypadku, kiedy podejmowane są działania wojskowe, koszty ponoszą te państwa, które wyraziły zgodę na finansowanie operacji wojskowych. Z reguły są to państwa członkowskie Unii Europejskiej, a także państwa spoza Wspólnoty, które na podstawie odpowiednich umów i uzgodnień występują jako uczestnicy we wspólnych kosztach. W praktyce oznacza to, że w przypadku, jeżeli w operacji wojskowej UE biorą udział państwa spoza Unii, to zostaje zmniejszona suma wkładu dla poszczególnych państw Wspólnoty Europejskiej. Natomiast w sytuacji, kiedy są państwa UE, które nie chcą wziąć udziału w operacji oraz jej finansowaniu, suma wkładu finansowego państw uczestniczących w operacji zostaje automatycznie zwiększona. Przeprowadzona analiza decyzji dotyczącej mechanizmu finansowania ATHENA wskazuje, że definiuje ona wspólne koszty operacyjne wyłącznie w odniesieniu do aktywnych faz operacji. Brakuje w niej natomiast rozwiązań dotyczących m.in.: ▪ kosztów zwiększonych dla potrzeb mobilnych i stałych Stanowisk Dowodzenia (Kwater Głównych) w zakresie transportu, administracji, lokalnych sił, systemów łączności, przemieszczania na obszarze operacji, infrastruktury koszarowej, pracy publicznej czy też funduszu reprezentacyjnego; ▪ kosztów zwiększonych w celu zapewnienia ochrony wojsk w zakresie: infrastruktury, dodatkowego uzbrojenia, zaopatrzenia medycznego; ▪ kosztów wynikających z kooperacji z NATO (Berlin Plus). Wspólne finansowanie operacji prowadzonych w ramach Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony nie obejmuje finansowania środków i zdolności wojskowych, które są dobrowolnie zaproponowane przez państwa członkowskie w helsińskim katalogu sił (HFC). Ponadto, przyjęty przez państwa członkowskie UE Helsiński Katalog Planu Celów (HHC) zakłada, że państwo wysyłające odpowiada za transport sił do rejonu działań, ich powrót oraz wszystkie kwestie związane z zabezpieczeniem logistycznym. Wśród kosztów, które wynikają z operacji reagowania kryzysowego, można wyodrębnić całą gamę wydatków, które powstają niezależnie od tego, czy siły i środki zostaną użyte podczas operacji (np. uposażenie, wyposażenie i zakwaterowanie). Powyższe wydatki nie zostają uwzględnione podczas ustalania budżetu na potrzeby operacji. Dlatego też konieczne jest odwołanie się do wspomnianych wcześniej kosztów dodatkowych oraz zwiększonych.   Zob. ATHENA – Beschluss, s. 1, Punkt 6.   Zob. ibidem, s. 1, Artikel 1b.

 

174

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

2.3. Finansowanie operacji EUFOR ALTHEA

12 lipca 2004 roku Rada Europejska w swojej decyzji postanowiła, że wspólne koszty związane z przeprowadzeniem operacji ALTHEA w 2005 roku będą wynosiły ok. 71,7 mln euro10 (tabela 3). Jednakże ze wspólnych kosztów zostały wyłączone transport i zakwaterowanie żołnierzy – co oznacza, że zasadniczo wspólne koszty przewidziane są tylko dla potrzeb funkcjonowania stanowisk dowodzenia (kwater głównych), które zostały ujęte w mechanizmie finansowym ATHENA. Ponadto, w myśl decyzji podjętej przez Radę całość wydatków operacyjnych została scedowana i pokryta przez zaangażowane w operacji państwa członkowskie UE11. Z tego też względu koszty udziału 11 państw spoza Unii Europejskiej musiały zostać sfinansowane przez zaangażowanych w operację członków UE. Świadczy o tym m.in. decyzja niemieckiego parlamentu, który przeznaczył na 12-miesięczny czas trwania operacji ALTHEA kwotę 94,5 mln euro12, podczas gdy przedstawiony poniżej w tabeli wkład narodowy wynosił 16,10 mln euro. Tabela 3. Wkład narodowy państw UE w operację ALTHEA

NARODOWE „KOSZTY WSPÓLNE” DLA POTRZEB OPERACJI ALTHEA 2005 UCZESTNIK BELGIA NIEMCY ESTONIA FINLANDIA FRANCJA GRECJA WIELKA BRYTANIA IRLANDIA WŁOCHY ŁOTWA LITWA LUKSEMBURG MALTA

2004 (udział w %)

WKŁAD (w mln euro)

2,91 22,47 0,05 1,52 16,67 1,67 17,28 1,22 13,77 0,07 0,11 0,22 0,03

2,09 16,10 0,04 1,09 11,95 1,20 12,39 0,87 9,87 0,05 0,08 0,16 0,02

  Zob. Gemeinsame Aktion 2005/570/GASP des Rates, 12.07.2004, EU Amtsblatt L252, Artikel 12 (4), s. 4. 11   Państwa członkowskie oznaczają w tym przypadku wszystkich członków UE oprócz Danii. 12   Zob. Drucksache 15/4245, 22.11.2004, źródło: http://dip.bundestag.de. 10

Rozdział VI. Wybrane formy praktycznej realizacji operacji reagowania...

175

NARODOWE „KOSZTY WSPÓLNE” DLA POTRZEB OPERACJI ALTHEA 2005 UCZESTNIK HOLANDIA AUSTRIA POLSKA PORTUGALIA SZWECJA SŁOWACJA SŁOWENIA HISZPANIA WĘGRY CZECHY CYPR

2004 (udział w %)

WKŁAD (w mln euro)

4,85 2,32 1,30 1,40 2,79 0,22 0,18 7,68 0,50 0,51 0,08 100,00

3,48 1,66 0,93 1,00 2,00 0,16 0,13 5,64 0,36 0,37 0,06 71,70

Źródło: opracowano na podstawie: L. Henken, Die Finanzierung der EU-Militarisierung, „Studien zur Militariosierung EUropas” 2006, nr 6.



2.4. Finansowanie operacji wsparcia AMIS w Darfurze

18 lipca 2005 roku Rada Europejska podjęła decyzję o udziale w przedsięwzięciach wsparcia Unii Afrykańskiej, których celem było nadzorowanie przestrzegania zawieszenia broni w sudańskim Darfurze. Wojskowe aspekty działania dotyczyły przede wszystkim transportu strategicznego i taktycznego, szkolenia wojsk afrykańskich oraz obserwatorów w ramach AMIS II, a także, na prośbę Unii Afrykańskiej, realizacji zadań związanych z kontrolą przestrzeni powietrznej. Decyzją Rady dla potrzeb trwania 6-miesięcznej operacji została wydzielona kwota 1,97 mln euro, której przepływ miał regulować mechanizm finansowy ATHENA13. Z analiz i ocen wynika, że była to bardzo mała część ogólnych kosztów, które musiały zostać pokryte przez UE lub jej państwa członkowskie. W kwietniu 2004 roku Komisja UE przygotowała wsparcie dla Afryki (ang. Peace Facility for Africa), przeznaczając na realizację tego celu 250 mln euro na okres trzech lat. Wydzielone na potrzeby wsparcia środki zostały pozyskane z dziewięciu funduszy rozwojowych i sfinansowane w ramach programów rozwojowych. Z ogólnej kwoty co najmniej 200 mln euro było do 13   Zob. Council Joint Action 2005/557/CFSP of 18 Juli 2005, article 11 (2), źródło: http://europa.eu.int.

176

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

dyspozycji Unii Afrykańskiej na realizację operacji utrzymania pokoju (pokrywając jednocześnie koszty w zakresie zaopatrzenia medycznego, komunikacji, transportu oraz zabezpieczenia logistycznego). Podkreślenia przy tym wymaga, że środki pochodzące z europejskich funduszy rozwojowych mogły zostać wykorzystane wyłącznie na realizację celów cywilnych. Oznacza to, iż z powyższej sumy zostały całkowicie wyłączone koszty związane z uzbrojeniem, amunicją, wyposażeniem i szkoleniem wojsk14. Przeprowadzone analizy i oceny wykazały, że już czerwcu 2004 roku na potrzeby misji Unii Afrykańskiej w Sudanie (AMIS) Unia Europejska przeznaczyła 12 mln euro. Następnie w październiku 2004 roku kwota ta wzrosła do 80 mln. W maju 2005 roku zostały wydzielone środki w wysokości 57 mln euro na pokrycie kosztów związanych z uposażeniem i wyżywieniem żołnierzy, materiały pędne (paliwo) oraz składki ubezpieczeniowe. Dzięki tym środkom finansowane były działania dotyczące nadzorowania przestrzegania postanowień „zawieszenia broni” w Darfurze, gdzie liczba zaangażowanych sił w krótkim czasie wzrosła od 300 do 7700 żołnierzy i policjantów. Wojsko zostało rozmieszczone na terytorium Nigerii, Ruandy, Senegalu, a także w południowej części Afryki.

3. Praktyczny wymiar operacji UE W 2003 roku Unia Europejska, rozpoczynając misję policyjną w Bośni i Hercegowinie (EUPM), zainicjowała swoją pierwszą operację w obszarze „cywilnego reagowania kryzysowego”. Od tego czasu w ramach całego spektrum Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony zostało rozpoczętych 16 operacji – z czego cztery już pomyślnie zakończono. Począwszy od 2004 roku, nastąpiło rozszerzenie zakresu misji, które dotychczas koncentrowały się na działaniach policyjnych i wojskowych. W międzyczasie pojawiły się także zespoły doradztwa policyjnego (EUPAT), misje praworządności (EUJUST), graniczne (EUBAM), reformy sektora bezpieczeństwa (EUSEC), misje obserwacyjne oraz misje wsparcia. W konsekwencji obszar działania UE uległ diametralnemu rozszerzeniu, począwszy od zachodnich Bałkan, poprzez południowy Kaukaz, Bliski Wschód i Afrykę aż do Azji Południowej15. 14   Zob. S. Wadle, C. Schukraft, Die Peace Facility für Afrika – Europas Antwort auf die Krisen in Afrika?, „IPG” 2005, Nr 4, s. 102. 15   Zob. C. Gličre (comp.), EU security and defence. Core documents 2008, Volume IX, „Chaillot Paper”, No. 117, July 2009, s. 63 i nast.

Rozdział VI. Wybrane formy praktycznej realizacji operacji reagowania...



177

3.1. Misje policyjne

Począwszy od początku 2003 roku, Unia europejska podjęła szereg inicjatyw w zakresie misji policyjnych (ang. EU Police Mission – EUPM)16. Pierwsza z nich rozpoczęła się 1 stycznia 2003 roku na obszarze Bośni i Hercegowiny17. Głównym jej celem było stworzenie stabilnych, profesjonalnych i wieloetnicznych sił policyjnych zgodnie z najwyższymi standardami międzynarodowymi. W początkowym okresie w misji wzięło udział ok. 500 policjantów z 30 państw, którzy zostali zaangażowani zarówno w proces szkolenia, monitorowania działań, jak i prowadzenia inspekcji. Główny wysiłek został skupiony na rozwoju zdolności i wdrażaniu programów pozwalających osiągnąć wysoką efektywność działań organów ścigania i sił policyjnych, walki z zorganizowana przestępczością, a także w realizacji przedsięwzięć zmierzających do reorganizacji tych służb18. W 2005 roku na prośbę władz Bośni i Hercegowiny misja policyjna została przedłużona na okres następnych dwóch lat. W konsekwencji w styczniu 2006 roku w gremiach Unii Europejskiej zapadła decyzja o przedłużeniu jej do końca 2007 roku oraz o zwiększeniu jednostek policji o kolejne 200 osób. W omawianym okresie działania kontyngentu zostały ukierunkowane pod kątem procesu reformy policji oraz rozwoju i połączenia zdolności sił lokalnych oraz współpracy regionalnej w walce z zorganizowaną przestępczością. W styczniu 2006 roku w misję było zaangażowanych 198 przedstawicieli międzynarodowych – w tym 170 policjantów oraz 28 osób personelu cywilnego – a także prawie 200 bośniackich pracowników. EUPOL PROXIMA – Macedonia

Druga w kolejności misja pk. PROXIMA rozpoczęta 15 grudnia 2003 roku, została przeprowadzona przez siły Unii Europejskiej na obszarze Macedonii19. Głównym jej celem było stworzenie w pełni efektywnego, profesjonalnego aparatu policji państwowej, który będzie mógł samodzielnie podejmować działania – w szczególności w zakresie walki ze zorganizowaną przestępczością. W ramach misji, którą w pierwszym okresie kierował Belg Bart Daniel   Szerzej: www.consilium.europa.eu/eudocs/cms.   Na bazie decyzji podjętej przez Radę UE w marcu 2002 roku. EUPM zastąpiła międzynarodowe siły policyjne ONZ (ang. International Police Task Force – IPTF). Początkowo działanie ich przewidywano na okres trzech lat. 18   Ogólny koszt przygotowania misji wyniósł w 2002 roku ok. 2 mln euro. 19   Decyzja w tej sprawie zapadła 29 września 2003 roku. 16 17

178

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

D’Hooge, wzięły udział macedońska policja, 200 ekspertów policyjnych oraz międzynarodowy personel cywilny. Podkreślenia wymaga, że oprócz przedstawicieli 15 państw członkowskich UE, uczestniczyło w niej także 10 państw kandydujących oraz personel z Bułgarii, Rumunii, Turcji, Norwegii, Islandii, Kanady, Rosji, Ukrainy, Szwecji oraz USA. Na prośbę władz Macedonii misja została przedłużona jeszcze o kolejny rok, rozszerzając swój zakres działania na obszary związane z utrzymaniem porządku publicznego, zorganizowaną przestępczością i policją graniczną. Kolejne aspekty szkolenia dotyczyły budowania porządku i prawa, tworzenia atmosfery zaufania społeczeństwa do policji, ochrony granic oraz polepszenia form współpracy z policją państw sąsiednich. Misja PROXIMA dysponowała budżetem ok. 15 950 000 euro i została zakończona sukcesem 14 grudnia 2005 roku. EU PAT – Macedonia

15 grudnia 2005 roku swoją działalność w Macedonii rozpoczął Policyjny Zespół Doradczy, będący kontynuacją misji policyjnej EUPOL PROXIMA 20. Na czele 30-osobowego eksperckiego zespołu doradczego stał Niemiec Jürgen Paul Scholz. Koszty przewidywanej na okres sześciu miesięcy misji wynosiły ok. 1, 5 mln euro. Główny wysiłek działalności zespołu został skupiony zasadniczo w obszarach dotyczących szkolenia policji granicznej, utrzymania ładu i porządku publicznego, walki z korupcją i zorganizowaną przestępczością. Szczególnie dużo uwagi poświęcono nadzorowi nad procesem implementacji reform policyjnych, współpracy policji z wymiarem sprawiedliwości, wprowadzeniu profesjonalnych standardów szkolenia policji oraz obiektywnej i stałej kontroli wewnętrznej. EUPOL – Demokratyczna Republika Konga

30 kwietnia 2005 roku w ramach Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony UE we współdziałaniu z ONZ została rozpoczęta misja policyjna w Demokratycznej Republice Konga (na podstawie decyzji Rady Europejskiej z 9 grudnia 2004 roku), która stanowiła pierwszą cywilną operację reagowania kryzysowego w Afryce. 20   W związku z kończącą się w grudniu 2005 roku misją PROXIMA Rada Europejska 24 listopada 2005 roku podjęła decyzję o wysłaniu do Macedonii policyjnego zespołu doradczego.

Rozdział VI. Wybrane formy praktycznej realizacji operacji reagowania...

179

EUPOL COPPS – Palestyna

W następstwie wymiany korespondencji pomiędzy premierem Palestyny Achmedem Qurei a specjalnym przedstawicielem procesu pokojowego na Bliskim Wschodzie, którym był ambasador Marc Otte, 14 listopada 2005 roku Rada Europejska podjęła decyzję o przeprowadzeniu cywilnej misji policyjnej. Faza operacyjna zaplanowanej na okres trzech lat misji rozpoczęła się 1 stycznia 2006 roku. Kierował nią wówczas Iren Jonathan McIvor z kwatery głównej znajdującej się w Ramallah, mając do dyspozycji 33 osoby personelu z państw członkowskich UE. Koszty ogólne operacji wynosiły ok. 6,1 mln euro. Długi czas trwania operacji służy wsparciu władz palestyńskich w procesie reorganizacji i tworzenia w pełni efektywnych struktur aparatu policyjnego. Misja ukierunkowana jest na realizację procesu transformacji w oparciu o najlepsze standardów międzynarodowe. Powoduje to szczególne wyzwania, ponieważ z jednej strony cywilnej policji palestyńskiej powinno zostać udzielone wsparcie i doradztwo podczas wdrażania programu rozwoju, z drugiej zaś – doradztwo powinno obejmować także wymagane dla policji elementy sądownictwa kryminalnego (prawa karnego). Kolejne ważne aspekty dotyczą reformy sektora bezpieczeństwa, w szczególności kryminalistyki, a także zwiększenia zdolności władz palestyńskich w zakresie cywilnej policji oraz egzekwowania kar.

3.2. Misje rządów prawa (Rule of Law Missions)

EUJUST THEMIS – Gruzja

3 czerwca 2004 roku ówczesny premier Gruzji Zurab Zhvania zwrócił się do Unii Europejskiej z prośbą o przeprowadzenie misji. W konsekwencji Rada Europejska 28 czerwca 2004 roku podjęła decyzję o przeprowadzeniu operacji EUJUST, która została rozpoczęta 16 lipca 2004 roku. W operację zaangażowano wysoki rangą zespół ekspercki, który wspierał władze Gruzji w reformie aparatu ścigania i wymiaru sprawiedliwości w myśl standardów międzynarodowych. Podejmowane inicjatywy oraz działania miały na celu: ▪ wsparcie rządu Gruzji w zakresie rozwoju długofalowej strategii w sektorze wymiaru sprawiedliwości i organów ścigania (włączając w ten proces Ministerstwo Spraw Wewnętrznych oraz Ministerstwo Obrony) poprzez doradztwo oraz procedury i mechanizmy monitorowania i kontroli; ▪ wzmocnienie mechanizmu zarządzania oraz określania priorytetów;

180

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

▪ pomoc w procesie wypracowania prawodawstwa, które będzie określało w przyszłości zadania oraz obszary odpowiedzialności wszystkich organów wymiaru sprawiedliwości oraz ścigania; ▪ rozwój międzynarodowej, a także regionalnej współpracy w obszarze wymiaru sprawiedliwości. Misja została zakończona pełnym sukcesem 14 lipca 2005 roku po wypełnieniu wszystkich postawionych przed nią zadań. EUJUST LEX – Irak

Rada Europejska 21 lutego 2005 roku podjęła decyzję o przeprowadzeniu w ramach EPBiO zintegrowanej misji praworządności EUJUST LEX w Iraku. Pierwsze przygotowania do misji podjęto przy konsultacjach z tymczasowym rządem Iraku w listopadzie 2004 roku. Przewidywana na okres jednego roku misja rozpoczęła się 1 lipca 2005 roku i głównym jej celem było szkolenie najwyższego i średniego personelu policyjnego w zakresie kryminalistyki oraz zarządzania. W ramach prowadzonej misji Unia Europejska ogłosiła także gotowość wsparcia władz irackich w pracach związanych z opracowaniem nowej konstytucji Iraku, pomocy w organizacji i przebiegu wyborów, a także w działaniach mających na celu integrację Iraku z państwami sąsiednimi. Szacunkowy koszt misji wynosił 10 mln euro.

3.3. Misje graniczne

EUBAM – Rafah, Strefa Gazy

21 listopada 2005 roku Unia Europejska podjęła decyzję o przeprowadzeniu rocznej misji na granicy pomiędzy Strefą Gazy a Egiptem21. Misja, którą kierował włoski generał dywizji Pietro Pistolese, została rozpoczęta 30 listopada 2005 roku i wzięło w niej udział ok. 70 ekspertów Unii Europejskiej. Celem głównym było utworzenie i przygotowanie do działań niezależnych służb na przejściu granicznym w Rafah. Wynikające z niego cele szczegółowe dotyczyły otwarcia przejścia granicznego, stworzenia i wzmocnienia atmosfery zaufania pomiędzy władzami Izraela, Palestyny oraz Egiptu. Z tego też względu działania służb palestyńskich (kontroli celnej, urzędów bezpieczeństwa i cel21   Misja została przygotowana i przeprowadzona na bazie palestyńsko-izraelskiego Agreement on Movement Akces z 15 listopada 2005 roku oraz zaproszenia władz palestyńskich i rządu Izraela. Ogólny koszt roczny misji wynosił 11,5 mln euro.

Rozdział VI. Wybrane formy praktycznej realizacji operacji reagowania...

181

nych) były zarówno nadzorowane i weryfikowane, a także aktywnie wspierane w procesie szkolenia i profesjonalizacji urzędów oraz instytucji. EUBAM – Mołdawia i Ukraina

2 czerwca 2005 roku prezydenci Mołdawii i Ukrainy we wspólnym liście zwrócili się z prośbą do Unii Europejskiej o pomoc przy rozbudowie zdolności służb granicznych i celnych – w szczególności zaś przy rozwoju międzynarodowego systemu kontroli celnej, a także efektywnych mechanizmów dozorowania granic. Misja, którą kierował węgierski generał Ferenc Banfi, otrzymała mandat na okres dwóch lat z możliwością jego przedłużenia i została rozpoczęta 1 grudnia 2005 roku (na podstawie decyzji Rady UE z dnia 7 listopada 2005 roku). Wzięło w niej udział 69 ekspertów z państw członkowskich UE oraz 50 pracowników pochodzących z tego regionu. W wyniku pomocy udzielonej przez Unię Europejską uzyskano nie tylko znaczne zwiększenie zdolności w zakresie działań prewencyjnych związanych z przemytem, nielegalnym handlem i systemem kontroli celnej, lecz także nastąpiło wyraźnie wzmocnienie zaufania, przepływu i wymiany informacji oraz współpracy obu tych państw. Z tego też względu obszar działania misji nie obejmował wyłącznie strefy granicznej, lecz w razie potrzeby także inne regiony.

3.4. Misje związane z reformą sektora bezpieczeństwa

EUSEC RD Congo – Demokratyczna Republika Konga

Na oficjalną prośbę rządu Demokratycznej Republiki Konga Unia Europejska podjęła decyzję o przeprowadzeniu misji reformy sektora bezpieczeństwa. 02 maja 2005 roku zakończono opracowywanie planu działania EUSEC RD Kongo. Zaplanowana na okres jednego roku misja, kierowana przez francuskiego generała Pierre’a Joanę, została rozpoczęta 8 czerwca 2005 roku. Głównym celem działania ośmiu ekspertów pracujących w instytucjach Unii Europejskiej było wsparcie przeprowadzenia reformy systemu bezpieczeństwa oraz wniesienie istotnego wkładu w integrację Sił Zbrojnych Konga. W związku z powyższym do udziału w misji zostali skierowani eksperci z ministerstwa obrony, dowództwa sił połączonych oraz sztabu generalnego.

182

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

3.5. Misje wspierające

EUFOR RD Congo – Demokratyczna Republika Konga

Na prośbę ONZ 23 marca 2006 roku Unia Europejska podjęła decyzję dotyczącą wsparcia misji pokojowej Narodów Zjednoczonych w Demokratycznej Republice Konga, której celem była pomoc przy wyborach powszechnych. W ramach określonej na okres czterech miesięcy misji przewidywano użycie stacjonującej w Kinszasie jednostki w sile od 400 do 450 żołnierzy, a także, w nagłym przypadku działanie batalionu sił szybkiego reagowania, który znajdował się poza terytorium kraju. Dowodzenie operacyjne sprawował niemiecki generał broni Karlheinz Viereck, natomiast dowodzenie nad siłami zadaniowymi – francuski generał Christian Damay.

3.6. Operacje wojskowe

W kwietniu 2003 roku NATO przekazało Unii Europejskiej odpowiedzialność za działania na obszarze byłej Jugosłowiańskiej Republiki Macedonii22 w ramach operacji pk. CONCORDIA 23. Została ona przeprowadzona samodzielnie przez państwa członkowskie UE na prośbę ówczesnego prezydenta Macedonii, Borisa Trajkowskiego, w oparciu o Rezolucję Rady Bezpieczeństwa ONZ Nr 137124. Powyższa operacja była konsekwencją eskalacji powstałej w 2001 roku sytuacji kryzysowej, która spowodowała, że Macedonia stanęła w obliczu wojny domowej. Głównym celem operacji było utrzymanie pokoju i stabilizacji w Macedonii (niedopuszczenie do konfliktu z mniejszością albańską) oraz udzielenie pomocy rządowi w walce z zorganizowaną przestępczością, w egzekwowaniu prawa, wprowadzaniu demokratycznych zasad rządzenia oraz integracji Macedonii ze strukturami Unii Europejskiej. Kluczowym aspektem operacji była realizacja postanowień umowy ramowej z Ochrydy (13.08.2001), która zakła22   Utrzymując swoje dowództwo w tym kraju – w celu udzielania pomocy władzom w Skopje w przeprowadzeniu reformy obronności oraz przygotowaniach do członkostwa w Sojuszu. 23   Kryptonim operacji ma znaczenie symboliczne, w mitologii rzymskiej Concordia była boginią zgody, odpowiedzialną za porządek w państwie oraz właściwe stosunki wewnętrzne. Po starciach armii macedońskiej z Albańską Armią Wyzwolenia Narodowego, które miały miejsce w 2001r., przywrócenie porządku publicznego i stabilność w północno-zachodnim obszarze Macedonii stało się ważnym przedsięwzięciem dla prowadzonej przez Sojusz operacji w Kosowie. 24   Powyższa rezolucja przyznała siłom Unii Europejskiej – 6-miesięczny mandat.

Rozdział VI. Wybrane formy praktycznej realizacji operacji reagowania...

183

dała m.in. przywrócenie stabilności w regionie, ochronę suwerenności i integralności terytorialnej Macedonii oraz utrzymanie wieloetnicznego charakteru państwa, a także zakończenie wrogości oraz przemocy pomiędzy stronami. Podkreślenia wymaga, że była to pierwsza operacja, podczas której Unia Europejska prowadziła działania przy wykorzystaniu środków NATO – na podstawie porozumień zawartych w marcu 2003 roku (Berlin Plus). Zostało w nią zaangażowanych 450 żołnierzy z ówczesnych 13 państw członkowskich UE oraz 14 innych krajów partnerskich25. Zakończyła się 15 grudnia 2003 roku – zastąpiła ją misja policyjna (EUPOL) w ramach operacji PROXIMA, której zasadniczym celem była pomoc doradcza i ekspercka w poprawie zdolności działania macedońskiej policji oraz służb granicznych26. Przeprowadzone analizy wskazują, że zarówno operacja Concordia, jak i stopniowe przekazywanie Unii Europejskiej przez NATO zwierzchnictwa nad Bałkanami stanowią logiczne odzwierciedlenie roli Unii w ramach całego spektrum przedsięwzięć realizowanych w celu zapewnienia stabilizacji w tym kraju. Wspólny wysiłek, podjęty w ramach współpracy społeczności międzynarodowej, doprowadził z jednej strony do zawarcia porozumienia ramowego, z drugiej zaś – ukazał jednoznacznie, jak wiele można osiągnąć poprzez spójne i zdecydowane zastosowanie wszystkich będących do dyspozycji wspólnoty transatlantyckiej instrumentów. Kluczem do tego sukcesu okazała się wola polityczna, a także efektywna koordynacja przedsięwzięć i działań polityczno-wojskowych. Operacja Artemis

ARTEMIS była drugą w kolejności operacją wojskową Unii Europejskiej, która została przeprowadzona w Demokratycznej Republice Konga na prośbę sekretarza generalnego ONZ27. 12 czerwca 2003 roku Unia Europejska na podstawie decyzji podjętych przez Radę 5 czerwca 2003 roku oraz w zgodzie z rezolucją RB ONZ nr 1493 rozpoczęła operację militarną w Demokratycznej Republice Konga z udziałem 17 państw, reprezentujących trzy kontynenty. Głównym jej celem była stabilizacja sytuacji w stolicy prowincji, Bunia – kontrola nad lotniskiem, ochrona mieszkańców i obozów uchodźców – jako warunek umożliwia  Dowódcą sił wielonarodowych był niemiecki admirał Rainer Feist. Koszt całej operacji wyniósł ok. 4,7 mln euro. 26   Zob. Europäische Sicherheit Juli 2006, Nr 7, s.14. 27   W związku z eskalacją sytuacji kryzysowej w prowincji Konga, Ituri, która powstała w wyniku wybuchu walk plemiennych oraz w obliczu braku wystarczających zdolności operacyjnych stacjonujących tam sił pokojowych ONZ – w maju 2003 roku sekretarz generalny ONZ zwrócił się do UE z prośbą o interwencję wojskową. 25

184

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

jący kontynuację działań sił pokojowych ONZ w ramach swojej misji (MONUC), ponadto działania i przedsięwzięcia podejmowane w ramach pomocy humanitarnej, realizowane w celu poprawy warunków bytowych ludności. W operacji, w której Francja była państwem wiodącym (ang. Lead Nation), wzięło udział ok. 1800 żołnierzy pochodzących m.in. z Wielkiej Brytanii, Belgii, Niemiec, Grecji, a także z państw spoza UE, takich jak Kanada, Brazylia, Republika Południowej Afryki. Operacja zakończyła się 1 września 2003 roku, po przejęciu zadań przez wzmocnione już siły pokojowe ONZ. Operacja ALTHEA

Kolejnym krokiem w kierunku przekazywania odpowiedzialności za obszar bałkański była decyzja NATO, podjęta podczas szczytu w Stambule (czerwiec 2004), dotycząca przekazania Unii Europejskiej misji sił stabilizacyjnych SFOR w Bośni. W konsekwencji podjętych działań – 2 grudnia 2004 roku siły Unii Europejskiej (EUFOR) przejęły oficjalnie od NATO misję w Bośni28. Zapoczątkowana w grupniu operacja pk. ALTHEA29 zmierza do osiągnięcia długofalowego celu Unii Europejskiej, jakim jest utworzenie w pełni stabilnej, pokojowej i wieloetnicznej Bośni i Hercegowiny. Z kolei cele szczegółowe, które zostały sformułowane do operacji ALTHEA, dotyczyły m.in. wsparcia regionu w procesie integracji europejskiej, walki z zorganizowaną przestępczością oraz zapewnienia stabilności. Na dowódcę operacyjnego został wyznaczony

  NATO przekazało odpowiedzialność za codzienne bezpieczeństwo Unii Europejskiej, lecz zachowało swój ośrodek dowodzenia, który miał wspomagać reformę obronności oraz przygotowywania tego kraju do członkostwa w Partnerstwie dla Pokoju. Procesowi rozwiązywania dowództwa SFOR w Sarajewie towarzyszył proces sukcesywnego rozdziału kompetencji i przejmowania zadań przez Dowództwo Operacji UE i Dowództwo NATO Sarajewo. Dowództwo Sił UE (EUFOR HQ) przejęło całość spraw związanych z dalszym prowadzeniem operacji wojskowej w Bośni i Hercegowinie, a Dowództwo NATO Sarajewo było odpowiedzialne za sfinalizowanie spraw dotyczących operacji SFOR, podtrzymanie umów z kontraktorami, udzielanie wsparcia UE w zakresie organizacji dowodzenia, rozpoznania, wymiany informacji, dostępu do wywiadowczej bazy danych NATO oraz zabezpieczenia logistycznego. Ponadto, udzielało ono również doradztwa wojskowego lokalnym władzom. 29   Podobnie jak w przypadku wcześniej omawianych operacji, kryptonim tejże nawiązuje do jej charakteru. Althea była żoną Ojneusa, króla Kaledonii. Kiedy jej syn Meleager miał 7 dni, odwiedziły ją trzy wróżki przeznaczenia. Jedna z nich powiedziała, że jej syn umrze, gdy wypali się pochodnia oświetlająca pokój. Althea natychmiast zgasiła i ukryła pochodnię, chcąc uchronić przed śmiercią swoje dziecko. Kiedy Meleager dorósł, przez przypadek zabił brata swojej matki. Althea w gniewie spaliła pochodnię, po czym popełniła samobójstwo. Uznawana była za wzór zaradności i troski o rodzinę. 28

Rozdział VI. Wybrane formy praktycznej realizacji operacji reagowania...

185

brytyjski generał broni Jon Reith. Natomiast dowodzenie siłami wielonarodowymi EUFOR sprawował generał dywizji Arundell David Leakey, któremu podlegało 6200 żołnierzy wydzielonych z 22 państw członkowskich Unii Europejskiej oraz 11 innych krajów. Powyższa operacja stanowi wspaniały przykład strategicznego partnerstwa z NATO w aspekcie zarządzania sytuacjami kryzysowymi. W myśl wcześniejszych ustaleń Unia Europejska korzysta z potencjału planowania NATO oraz wykorzystuje te same wojskowe kwatery dowództw, działając za pośrednictwem komórek UE, rozmieszczonych zarówno w Najwyższym Dowództwie Sił Sprzymierzonych Europy w Mons (Belgia), jak i Dowództwie Sił Połączonych w Neapolu.

4. Wnioski końcowe Szerokie spektrum działań podejmowanych i prowadzonych przez Unię Europejską wskazuje, że począwszy od 2003 roku, aktywnie włączyła się w proces międzynarodowego zarządzania kryzysowego. Działania, których podjęła się w Demokratycznej Republice Konga oraz w zachodniej części Bałkan, wykazały, że UE zarówno jako instytucja doradcza, jak i wspierająca może spełniać określane w stosunku do niej oczekiwania tak w obszarze wojskowym, jak i cywilnym. Wysiłki podjęte przez Unię Europejską w obszarze reagowania kryzysowego spełniają zdefiniowane wobec niej oczekiwania. Ponadto, współcześnie ukazują wysoki stopień gotowości w kontekście zapewnienia długofalowej pomocy i wsparcia.

Marian Kozub

Ro z d z i a ł V II Reagowanie kryzysowe Unii Europejskiej a Sojusz Północnoatlantycki

Współczesne wyzwania dla strategicznego środowiska bezpieczeństwa obejmują niezmierzoną masę złożonych i ewoluujących zagrożeń, szans i ryzyka. Toteż tezę o konieczności nowego spojrzenia i nowych rozwiązań w tej dziedzinie, obejmujących zarówno aspekty wewnętrzne, jak i zewnętrzne, można uzasadnić choćby odmiennością paradygmatu, do którego jesteśmy najbardziej przyzwyczajeni – paradygmatu zagrożeń. Do zagrożeń tych, których paradygmat uległ jednak zasadniczej zmianie w porównaniu do okresu „zimnej wojny”, należałoby zaliczyć m.in. międzynarodowy terroryzm, proliferację broni masowego rażenia, upadłe państwa, konflikty tkwiące w martwym punkcie, zorganizowaną przestępczość, zagrożenia cybernetyczne, degradację środowiska naturalnego i związane z tym zagrożenia ekologiczne, katastrofy naturalne i spowodowane przez człowieka oraz pandemie i wiele jeszcze   Wyzwania – elementy zbioru prognozowanych zdarzeń, zjawisk, stanów, procesów itp., które podmiot (organizacja) powinien (musi) uwzględnić w toku projektowania przyszłości. Wyzwania są upodmiotowione i uprzedmiotowione. Należy je widzieć jako zagrożenia, ale i jako szanse. Nie są ani dobre, ani złe. Są „elektrycznie obojętne”. Język wyzwań jest językiem prognozowania. Wyzwaniem będzie to wszystko, co może się zdarzyć, a z czym podmiot (organizacja) musi się liczyć, wziąć pod rozwagę przy projektowaniu własnych postaw, działań. Zob. M. Kozub, Konflikty początku XXI wieku. Użycie sił powietrznych, AON, Warszawa 2007.    Paradygmat „starych” zagrożeń: nacisk na siły nuklearne i konwencjonalne łatwo identyfikowane z określonym państwem, przygotowane do statycznego sposobu prowadzenia działań bojowych, w sposób jednostajnie rozłożony w czasie rozwijające swoje zdolności i przemieszczające się; użycie sił – zgodnie z określonymi zasadami i doktrynami operacyjnego użycia; proces mobilizacyjnego rozwinięcia sił – łatwy do wykrycia. Były wspierane przez ogólnie identyfikowalne środki rozpoznania. Zob. ibidem. 

Rozdział VII. Reagowanie kryzysowe UE a Sojusz Północnoatlantycki

187

innych. Biorąc zatem pod uwagę fakt, iż już współczesne zagrożenia są inne, a i współczesna odpowiedź na zagrożenia jest nieadekwatna do ich natury i skali, można przyjąć, że i odpowiedź na nie wymagać będzie nowego strategicznego myślenia. W dalszym przecież ciągu reagujemy zamiast działać prewencyjnie i wyprzedzająco, a także działamy jednostkowo i oddzielnie wobec złożonych i kompleksowych wyzwań. Także horyzont czasowy i zakres myślenia nie tylko o przyszłości, ale przede wszystkim o jej bezpieczeństwie jest stanowczo za krótki i ograniczony. W związku z taką sytuacją, w celu poprawy takiego stanu rzeczy oraz aby zapobiec zjawiskom zagrażającym bezpieczeństwu, a przede wszystkim uprzedzić ewentualność kryzysu należałoby m.in. przywrócić sprawność międzynarodowego systemu bezpieczeństwa, w którym wszelkie działania będą zorientowanie globalnie i długoterminowo. Powinniśmy reagowanie i budowanie barier zastąpić prewencją i wyprzedzaniem. Koniecznością stanie się także zintegrowane podejście, łączące czynniki polityczne, dyplomatyczne, ekonomiczne i militarne. Niezbędna stanie się również jawna, wszechstronna, ponadnarodowa strategia, wychodząca poza interesy lokalne, grupowe, a całkowity ogląd, wszechstronny kontekst, prawo decyzji oraz zdolność określania priorytetów i efektywnego działania powinny stać się cechami globalnej, wspólnej instytucji zarządzania bezpieczeństwem, a w tym zarządzaniem (reagowaniem) kryzysowym. Skuteczne więc zmierzenie się z tymi wyzwaniami, które staną się jeszcze bardziej asymetryczne, będzie wymagać szeroko zakrojonego partnerstwa i silnej synergii działań pomiędzy np. NATO i Unią Europejską. To właśnie te dwie organizacje powinny przyjąć holistyczne podejście do kwestii bezpieczeństwa i współpracować ze sobą w dziedzinie reagowania kryzysowego. Wynika to z tego, iż potrzeba bezpieczeństwa w stosunkach transatlantyckich powinna wynikać zarówno z wewnętrznej struktury społeczeństwa, jak i z funkcjonowania oraz ewolucji środowiska międzynarodowego, w którym rodzą się zagrożenia i generowane są szanse. Bezpieczeństwo, a w tym i reagowanie kryzysowe, staje się więc dziedziną coraz bardziej różnorodną, znacznie trudniejszą do przewidzenia z takiego chociażby powodu, jak zwiększenie liczby podmiotów, które mogą brać w nim udział. Chociaż, jak się wydaje, ani geograficzny, ani funkcjonalny podział pracy nie jest rozsądną opcją, w wielu kręgach obecnie akceptowany jest pogląd, że pewne formy działań (operacji) prowadzonych w oddalonych regionach, np. działania pokojowe w Afryce i na Bałkanach, powinny być firmowane

188

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

przez Unię Europejską, podczas gdy inne, jak np. prowadzone operacje w Afganistanie przeciwko talibom, powinny podlegać NATO.

1. Podział odpowiedzialności Pierwszym z kompromisów, jaki osiągnięto w sprawie podziału zadań i kompetencji UE i NATO, była deklaracja końcowa berlińskiego szczytu Rady Północnoatlantyckiej w 1996 roku. Potwierdzono w niej, iż stworzenie Europejskiej Tożsamości Bezpieczeństwa i Obrony pozwoli na utworzenie sił zbrojnych zdolnych do prowadzenia operacji militarnych pod kontrolą i dowództwem Unii Zachodnioeuropejskiej, lecz działających jako europejska część NATO. W deklaracji tej określono zasady wprowadzania w życie idei Europejskiej Tożsamości Bezpieczeństwa i Obrony, obejmujące m.in.: kwestie wyszczególnienia z ogólnych zasobów Sojuszu tych, które miałyby być użyte podczas operacji prowadzonych w ramach ETBiO; wyznaczanie i przeszkolenie dowództwa europejskiego, które miałoby kierować operacjami prowadzonymi przez Unię Zachodnioeuropejską; opracowanie planu szkoleń wydzielonych jednostek w czasie pokoju w celu ich sprawnego działania w razie wystąpienia konfliktu. Spełnienie powyższych warunków miało pozwolić na stworzenie sprawnie działającego europejskiego filaru NATO. Kompromis berliński może być postrzegany jako rewolucyjny, ponieważ pierwszy zakładał możliwość wykorzystania zasobów militarnych Sojuszu przez państwa nie należące do tej organizacji, a do Unii Zachodnioeuropejskiej. Nie oznaczało to jednak, że NATO traciło kontrolę nad własnymi zasobami. Aby powyższa sytuacja mogła mieć miejsce, potrzeba było zgody Rady Północnoatlantyckiej, a więc wszystkich jej członków. Podkreślono też wagę wspólnych konsultacji NATO oraz Unii Zachodnioeuropejskiej, mogących przyczyniać się do lepszego współdziałania obu organizacji, a także zapowiedziano rozszerzenie współpracy na wszystkie możliwe dziedziny funkcjonowania obu organizacji.   Zob. A. Pop, NATO i Unia Europejska – współpraca i bezpieczeństwo, „NATO-Review”, lato 2007.    Zob. Final communiqué of the Ministerial Meeting of the North Atlantic Council, 3 czerwca 1996 r. Berlin, Strona Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego: www. nato.int (18.03.2005).    Zob. F. Dehousse, B. Galer, De Saint-Malo à Feira, Les enjeux de la renaissance du projet de défense européenne, „Studia Diplomatica” 1999, vol. 52, No 1.    Zob. ibidem. 

Rozdział VII. Reagowanie kryzysowe UE a Sojusz Północnoatlantycki

189

Kolejnym etapem działań kształtujących bezpieczeństwo w Europie miał być Traktat Amsterdamski, który jednak nie przyniósł oczekiwanych zmian w ramach drugiego filaru Unii Europejskiej, Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Filar ten nadal pozostawał międzyrządowy i tylko w nielicznych kwestiach państwa członkowskie zgadzały się na rezygnację z podejmowania decyzji w sposób jednomyślny. W treści traktatu zamieszczono jednak zapis o możliwości stworzenia w ramach Unii Europejskiej tzw. wspólnej obrony, o czym decyzję miała podjąć Rada Europejska. Ze względu jednak na fakt, iż Stany Zjednoczone coraz wyraźniej okazywały brak zainteresowania przeprowadzaniem w Europie operacji spoza zakresu artykułu 5 Traktatu Waszyngtońskiego, premier Wielkiej Brytanii Tony Blair podczas nieoficjalnego spotkania w Pörtschach (Austria), w październiku 1998 roku, poparł ideę utworzenia europejskich struktur bezpieczeństwa i obrony. Struktury te miały pozwalać państwom Unii Europejskiej przeprowadzać wspólne akcje militarne bez udziału Stanów Zjednoczonych. Po raz pierwszy Wielka Brytania przyjęła więc stanowisko, które dopuszczało możliwość działania w sektorze obrony poza strukturami NATO. Oświadczenie premiera Wielkiej Brytanii doprowadziło do podpisania wspólnej deklaracji dotyczącej bezpieczeństwa i obrony w ramach Unii Europejskiej podczas brytyjsko-francuskiego szczytu w grudniu 1998 roku w Saint-Malo. Stworzona w ten sposób brytyjsko-francuska inicjatywa obronna zakładała, iż aby w pełni wykorzystać potencjał zawarty w Traktacie Amsterdamskim, należy zagwarantować możliwość podjęcia autonomicznych działań przez Unię Europejską. Warunkiem było tu jednak stworzenie lub wydzielenie sił zbrojnych do przeprowadzenia tego typu operacji oraz przygotowanie procedur użycia tych sił w sytuacji kryzysu międzynarodowego. Deklaracja ta podkreślała również, iż NATO pozostaje podstawą wspólnej obrony jej członków, a więc francusko-brytyjska inicjatywa nie jest skierowana przeciwko Sojuszowi. Przeciwnie, ma na celu wzmocnienie wspólnie budowanego bezpieczeństwa na kontynencie. Wszystkie obowiązki państw wobec Sojuszu były więc nadal wypełniane i powstająca inicjatywa w żaden sposób temu nie przeszkadzała10. Wskazywała ona także, iż jedynie

  Zob. Traktat o Unii Europejskiej z Amsterdamu, 1997, art. J.7, Strona Unii Europejskiej europa.eu.int (14.01.2005 r.).    Zob. J. Medcalf, Cooperation..., op.cit., s. 100.    Zob. Joint Declaration on European Defense, Francusko-Brytyjski Szczyt 4 grudnia 1998 r. Saint-Malo, Strona Ambasady Francuskiej w Stanach Zjednoczonych www. info-france-usa.org (19.03.2005 r.). 10   Zob. ibidem. 

190

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

w przypadku niezaangażowania Sojuszu tworzące się struktury europejskie będą mogły prowadzać daną operację. Odpowiedzią na Deklarację z SaintMalo było wystąpienie Madeleine Albright, ówczesnej sekretarz stanu Stanów Zjednoczonych, w którym wskazała na trzy warunki, które powinny być spełnione, aby inicjatywa brytyjsko-francuska mogła zaistnieć rzeczywiście jako wzmocnienie bezpieczeństwa w Europie, a nie projekt rywalizujący z NATO. Jej słynne „3 D” wskazywały na konieczność zapobiegania rozdzielaniu interesów amerykańskich i europejskich w kwestii bezpieczeństwa, a więc w konsekwencji całkowitemu wycofaniu się lub wyparciu USA z Europy (decoupling)11. Przestrzegały przed niepotrzebną duplikacją zasobów istniejących w ramach NATO (duplication) oraz dyskryminacją członków NATO, którzy nie są równocześnie członkami Unii Europejskiej, jeśli struktury europejskie miałyby używać zasobów Sojuszu (discrimination)12. Zauważyć należy, iż deklaracja z Saint-Malo nie przeszła jednak bez echa i wkrótce przystąpiono do debaty, a w konsekwencji do wprowadzania w życie niektórych postulatów zawartych w porozumieniu francusko-brytyjskim. Podczas szczytu Rady Europejskiej w Kolonii (czerwiec 1999 r.) przedstawiciele państw członkowskich debatowali na temat utworzenia niezbędnej infrastruktury instytucjonalnej, która mogłaby kierować Europejską Polityką Bezpieczeństwa i Obrony. Zrozumiano, iż aby rozpocząć efektywną współpracę polityczną, muszą zostać spełnione dwa warunki, a mianowicie muszą istnieć wola polityczna państw oraz niezbędne struktury instytucjonalne. W treści konkluzji szczytu zapowiedziano również, iż Rada ds. Ogólnych powinna zająć się szeroko pojętą koordynacją działań na rzecz bezpieczeństwa państw członkowskich i organów Unii Europejskiej z wykorzystaniem środków pozamilitarnych13. Dodatkowo, w dołączonym do konkluzji aneksie nr 314 zawarto Deklarację na rzecz Wzmocnienia Wspólnej Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony. Deklaracja ta zapowiadała rozwój instytucji zajmujących się wojskową stroną EPBiO. To w jej ramach zapowiadano regularne sesje obrad Rady ds. Ogólnych, w których uczestniczyliby m.in. ministrowie obrony państw członkowskich, oraz utworzenie następujących instytucji: Komitetu   Zob. J. Medcalf, op.cit., s. 100.   Zob. ibidem. 13   Zob. Presidency Conclusions Cologne European Council, 3–4 czerwca 1999 r., strona Unii Europejskiej europa.eu.int (19.03.2005r.). 14   Presidency Conclusions..., op.cit., Annex 3 Declaration of the European Coucil and Presidency Report on strenghening the European common policy on security and defence. 11

12

Rozdział VII. Reagowanie kryzysowe UE a Sojusz Północnoatlantycki

191

ds. Politycznych i Bezpieczeństwa (PSC15), Komitetu Wojskowego UE (EUMC16) oraz Sztabu Wojskowego Unii Europejskiej (EUMS17). Zapowiedziano również transfer środków Unii Zachodnioeuropejskiej do Unii Europejskiej, aby mogła ona wypełniać misje petersberskie18 oraz utworzenie pozycji Wysokiego Przedstawiciela ds. WPZiB. Zauważyć wypada, że szczyt w Kolonii był swoistym przygotowaniem do decyzji instytucjonalnych podjętych podczas szczytu w Helsinkach (grudzień 1999 r.), kiedy to, aby wzmocnić Europejską Politykę Bezpieczeństwa i Obrony, zapowiedziano utworzenie sił zbrojnych Unii Europejskiej19. Wiele też instytucji politycznych, które dotychczas były częścią Unii Zachodnioeuropejskiej, zostało przeniesionych w ramy drugiego filaru Unii Europejskiej20. Na szczycie Rady Europejskiej w Santa Maria da Feira w 2000 roku prezydencja portugalska zaproponowała natomiast kilka innych rozwiązań, mających na celu wzmocnienie konsultacji, dialogu i współpracy pomiędzy obiema organizacjami. Zapowiadana struktura miała zapewnić konsultację z państwami będącymi członkami UE, członkami NATO21 oraz z państwami nienależącymi do żadnej z organizacji22. Konsultacje te miały odbywać się jednak nie tylko w czasie wystąpienia kryzysu, lecz również w czasie pokoju, w celu wypracowania mechanizmów współpracy23.   Political Security Committee.   European Union Military Committee. 17   European Union Military Staff. 18   Petersberg tasks, obejmujące akcje humanitarne i ratownicze, misje utrzymywania pokoju, oraz misje zarządzania kryzysowego wraz z przywracaniem pokoju. Zob. F. Dehousse, P. Galer, De Saiat-Malo i Feira, Les enjeux..., op.cit. 19   Siły te, jak określono, powinny być siłami szybkiego reagowania, a państwa UE zobowiązały się, iż będą to siły gotowe do działań operacyjnych w przeciągu 60 dni od podjęcia decyzji o ich użyciu oraz będą w stanie działać przez okres 12 miesięcy w sile 50–60 tysięcy (do 15 brygad). Głównym zadaniem sił szybkiego reagowania byłyby działania w ramach misji petersberskich. UE zobowiązała się do utworzenia takich sił do roku 2003. Zob. Annex IV to Presidency Conclusions Helsinki European Council. Presidency report on strenghening the common European policy on security and defence, Rada Europejska w Helsinkach 10–11 grudnia 1999 r., Strona Unii Europejskiej europa. eu.int (19.03.2005 r.). 20   Do roku 1998 to właśnie ściśle współpracująca z NATO Unia Zachodnioeuropejska była odpowiedzialna za wprowadzanie w życie wszelkich decyzji Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa w ramach polityki obronnej. 21   Islandia, Norwegia, Polska, Republika Czeska, Turcja i Węgry. 22   Bułgaria, Cypr, Estonia, Litwa, Łotwa, Malta, Rumunia, Słowacja i Słowenia. 23   Zob. F. Dehousse, B. Galer, De Saiat-Malo i Feira, Les enjeux..., op.cit. 15 16

192

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

Z kolei szczyt Rady Europejskiej w Nicei w 2000 roku potwierdził konieczność budowania bliższej współpracy z NATO w zakresie polityki bezpieczeństwa i obrony. Państwa UE podkreślały jednak, iż to Sojusz jest odpowiedzialny za zapewnienie wspólnej obrony w Europie, a operacje UE w ramach misji petersberskich będą mogły mieć miejsce tylko wówczas, kiedy NATO, jako całość, nie będzie zaangażowana. Rada przyjęła zobowiązanie do utworzenia stałych powiązań instytucjonalnych pomiędzy UE i NATO, mających na celu lepszą kooperację obu organizacji24, a także przyjęła możliwość uczestniczenia w operacjach Unii państw NATO, które nie są członkami UE. Potwierdzono również deklaracje z Kolonii i Santa Maria da Feira dotyczące stworzenia nowych instytucji cywilnych i wojskowych odpowiedzialnych za wprowadzanie w życie działań w ramach EPBiO oraz stworzenia cywilnych sił zarządzania kryzysami. Dodatkowe deklaracje dotyczyły również wzmocnienia potencjału wojskowego Unii wg wytycznych Rady Europejskiej określonych w Helsinkach. W listopadzie 2001 roku Rada Unii Europejskiej uchwaliła z kolei, przyjęty na szczycie Rady Europejskiej w Laeken, dokument Działania dotyczące Potencjału Europejskiego (European Capability Action), który przedstawiał wszystkie wysiłki, podjęte lub planowane, mające na celu zwiększenie jakościowe oraz ilościowe wojskowego potencjału europejskiego25. Jednym z ważniejszych punktów przełomowych współpracy obu organizacji stał się szczyt Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w Pradze w listopadzie 2002 roku. To podczas tego spotkania NATO zapowiedziało konieczność reorganizacji Sojuszu, mającą na celu dostosowanie go do nowych wyzwań, związanych przede wszystkim z międzynarodowym terroryzmem. To podczas tego szczytu, wraz z decyzją kolejnego rozszerzenia Sojuszu na państwa byłego bloku wschodniego, podjęto postanowienie gruntownej reformy struktury wojskowej NATO oraz wprowadzenia inicjatywy Praskich Zobowiązań dotyczących Potencjału Wojskowego, mającej na celu wzmocnienie i dostosowanie do nowych warunków tegoż potencjału. Jedną z inicjatyw było stworzenie Sił Reagowania NATO (NATO Response Force)26, a więc sił o wysokiej gotowości, wyszkolonych na najwyższym poziomie do podejmowania szerokiego zakresu zadań. Siły te, z założenia wydzielane z narodowych wkładów do sił NATO, powinny łączyć w swojej strukturze zasoby morskie, lądowe i powietrzne, zgru  Zob. Presidency Conclusions, Nice European Council, Nicea 7–9 grudnia 2000, Strona Unii Europejskiej, europa.eu.int (02.04.2005 r.). 25   Zob. Statement on improving European military capabilities, op.cit. 26   Zob. The NATO Response Force, At the centre of NATO transformation, NATO Topics, Strona Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego www.nato.int (20.04.2005 r.). 24

Rozdział VII. Reagowanie kryzysowe UE a Sojusz Północnoatlantycki

193

powane pod jednym dowództwem w przypadku wystąpienia kryzysu, po podjęciu decyzji użycia NRF przez Radę Północnoatlantycką. Była to, na co należy zwrócić szczególną uwagę, całkowicie nowa idea, ponieważ dotychczas te trzy rodzaje sił zbrojnych działały oddzielnie, pod innymi dowództwami27, pomimo że często mówiło się, że prowadzą działania połączone28 (w rzeczywistości tylko współdziałały ze sobą). Pomimo jednak faktu, iż Unia Europejska i NATO nawiązywały różne, mniej lub bardziej formalne stosunki, to jednak zasadniczy przełom w zakresie ich wzajemnej współpracy nastąpił 16 grudnia 2002 roku, wraz z przyjęciem Deklaracji EU–NATO w sprawie ESDP. To od tego czasu obie te organizacje wynegocjowały serię dokumentów o współpracy w zarządzaniu kryzysowym, które umożliwiły m.in. UE przejęcie od NATO odpowiedzialności za utrzymywanie pokoju w byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii. Zbiór kluczowych dokumentów o wzajemnej współpracy, znany specjalistom jako pakiet   Zob. The NATO Response Forces – NRF, SHAPE Issues, Strona Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego, www.nato.int (20.04.2005r.). 28   „Działania (operacje) połączone to działania, których istota wyraża się w synchronizacji wysiłków sił i środków militarno-cywilnych podczas realizacji zadań w osiąganiu ich celu (-ów), w wykorzystaniu ich zróżnicowanych możliwości tak, aby w rezultacie efektu synergii skutki połączonych działań były większe niż zwykła suma skutków działań poszczególnych rodzajów sił z osobna. W organizacji działań (operacji) połączonych chodzi więc przede wszystkim o to, aby wszędzie tam, gdzie jest to celowe i możliwe, tak skoordynować bojowe i niebojowe działania militarne i cywilne, aby zamierzone skutki (wspólny cel) osiągnięte zostały przy efektywnym wykorzystaniu zróżnicowanych możliwości i możliwie najmniejszych stratach. Należy więc dążyć do takiego użycia poszczególnych komponentów rodzajów sił w czasie i przestrzeni, aby wykorzystać ich silne strony, a jednocześnie osłonić słabe. […] Działania (operacje) połączone są jedną z możliwych form działań, wyróżnionych ze względu na cechy i własności wyodrębniające je ze zbioru form, np. poziom integracji, stopień złożoności, skala rzeczowo-czasowo-przestrzenna, struktura wewnętrzna. Natomiast ich obszar prowadzenia, skala, czas, wielkość angażowanych sił, zasoby będą wyznacznikami jednostkowymi, niekiedy użytecznymi, lecz niedeterminującymi operacji połączonej jako formy. Czynnikami determinującymi będą natomiast: cel (wspólny dla wszystkich wykonawców), znaczenie (wkład w osiągnięcie lub osiągnięcie celów strategiczno-politycznych), kierownictwo (jedno), struktura (dwa i więcej działań składowych), idea realizacji (jedna myśl przewodnia). Użycie jednostkowego kryterium rodzaju angażowanych sił pozwala wyróżnić ze zbioru działań (operacji) jej formę szczególną, jaką są działania (operacje) połączone prowadzone w warunkach wojny. Inny natomiast jednostkowy wyróżnik pozwoli zidentyfikować w zbiorze operacje prowadzone w warunkach innych niż wojna (kryzys)”, M Kozub, Konflikty XXI wieku, op.cit. 27

194

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

Berlin Plus został uzgodniony przez przedstawicieli obu organizacji 17 marca 2003 roku. Pięć dni wcześniej podpisane zostało jednak porozumienie UE– NATO w sprawie bezpieczeństwa informacji, zezwalające na wymianę i obrót niejawnych informacji i materiałów, zgodnie z wzajemnie stosowanymi zasadami bezpieczeństwa. Zwrócić należy jednak uwagę na fakt, iż określenie Berlin Plus odnosi się do decyzji Rady NATO z czerwca 1996 r. w Berlinie, w ramach której ministrowie spraw zagranicznych NATO zgodzili się utworzyć Europejską Tożsamość Bezpieczeństwa i Obrony (ESDI) oraz udostępnić i na te potrzeby zasoby Sojuszu. Oznaczało to respektowanie negatywnej triady – trzech „D”: no-duplication, no-decoupling, no-discrimination, uzupełnionej czwartym wymogiem, że Unia zawsze pozostawi pierwszeństwo działania strukturom NATO. Oznaczało to jednak m.in., że Unia może korzystać z zasobów Sojuszu, ale dopiero w sytuacji, gdy NATO nie podejmie „swojego” działania. Porozumienia Berlin Plus mają więc na celu uniknięcie niepotrzebnej duplikacji środków, a obejmują cztery elementy: zapewnienie UE dostępu do planowania operacyjnego NATO; udostępnienie UE zdolności i wspólnych zasobów NATO; europejskie opcje dowodzenia w ramach NATO dla operacji prowadzonych przez UE, w tym rozwinięcie europejskiej roli Zastępcy Naczelnego Dowódcy Sił Sojuszniczych NATO w Europie (SACEUR); adaptację systemu planowania obronnego NATO uwzględniającego dostępność sił dla operacji UE. Wypracowano też szczegóły techniczne dotyczące udostępniania, monitorowania i odbioru zasobów i zdolności NATO podczas operacji kierowanych przez Unię Europejską. Uzgodniono m.in., że zastępca SACEUR, którym zawsze będzie Europejczyk, może także być dowódcą operacyjnym misji prowadzonej przez UE. Unia i NATO uzgodniły również procedury konsultacji w kontekście misji prowadzonej przez UE, korzystającej ze wspólnych zasobów i zdolności Sojuszu. Uzgodniono ponadto porozumienie w sprawie stworzenia „spójnych i wzajemnie wzmacniających się wymogów odnośnie do zdolności”29.   Porozumienia Berlin Plus były wprowadzane w praktykę od operacji Concordia, pierwszego użycia sił wojskowych przez UE w byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii. Wówczas to admirał Rainer Feist, zastępca SACEUR, był dowódcą operacyjnym, a oficerowie łącznikowi UE współdziałali z oficerami z Sojuszu w ramach natowskiej struktury dowodzenia, zarówno na szczeblu strategicznym w komórce UE w ramach SHAPE (Mons, Belgia), jak i na szczeblu regionalnym w AFSOUTH (Neapol, Włochy). W obszarze działań natomiast, w Skopje, dowódca sił, francuski generał armii i jego sztab, blisko współpracowali z wysokimi rangą przedstawicielami wojskowymi NATO. Codzienna operacyjna koordynacja działań UE–NATO odbywała się zarówno w Bośni i Hercegowinie (gdzie kierowane przez NATO siły były rozmieszczone w ramach SFOR, a UE miała misję policyjną), jak i w Kosowie (gdzie kierowane przez 29

Rozdział VII. Reagowanie kryzysowe UE a Sojusz Północnoatlantycki

195

Unia Europejska podjęła wiele działań świadczących o tym, iż większość jej członków było gotowych rozwijać wspólną politykę bezpieczeństwa i obrony, a wydarzenia kolejnych lat dodały tym działaniom tylko nowych impulsów. Kolejna poważna operacja militarna, jaką była interwencja koalicji antyterrorystycznej w Afganistanie, znów udowodniła, iż sojusznicy europejscy mają wciąż bardzo małą zdolność do angażowania się w konflikty o dużej intensywności. Poza tym okazało się, iż skuteczne zwalczanie zagrożeń wymaga włączenia w zakres zainteresowania EPBiO zagadnień związanych z terroryzmem i proliferacją broni masowego rażenia. Taki wniosek można np. odnaleźć w przedstawionej przez J. Solanę w czerwcu 2003 r. europejskiej strategii bezpieczeństwa (A Secure Europe In a Better World. European Security Strategy), w której za największe zagrożenia dla Europy uznano właśnie terroryzm, proliferację oraz tzw. państwa upadłe i przestępczość zorganizowaną30. W strategii tej, w części trzeciej, w której sformułowano wnioski dla WPZiB i EPBiO, stwierdza się jednak, że UE dokonała postępu na drodze budowania spójnej polityki zagranicznej i zarządzania kryzysowego, jednak proces ten ciągle trwa. W związku z powyższym strategia ta wskazuje m.in. na: zwiększenie aktywności w osiąganiu celów strategicznych poprzez pełniejsze wykorzystanie całego spektrum instrumentów zarządzania kryzysowego i zapobiegania konfliktom; kontynuowanie podjętych już działań, zwłaszcza ustanowienia agencji obrony, modernizacji wojsk w celu zwiększenia ich elastyczności i mobilności w celu eliminowania nowych zagrożeń, zwiększenia zasobów obronnych oraz efektywności ich użycia; zwiększenie spójności organizacji poprzez łączne stosowanie różnych instrumentów i zdolności stworzonych przez UE w ostatnich latach, tj. np. Europejskiego Funduszu Rozwoju, zdolności wojskowych i cywilnych z państw członkowskich czy też europejskich programów pomocowych; rozwijanie współpracy z partnerami zewnętrznymi (Rosja, państwa Afryki, NATO siły były rozmieszczone w ramach KFOR, a UE była odpowiedzialna za odbudowę gospodarczą). Należy zwrócić uwagę na fakt, iż doświadczenia zdobyte w operacji Concordia, a także w pierwszych wspólnych ćwiczeniach UE–NATO w dziedzinie zarządzania kryzysowego przyczyniły się w istotny sposób do podniesienia operacyjnej efektywności porozumień Berlin Plus oraz do wzmocnienia stosunków pomiędzy tymi dwiema organizacjami. Zob. M. Kozub, Sojusz Północnoatlantycki a reagowanie kryzysowe w Unii Europejskiej, [w:] J. Gryz (red. nauk.), Europejski system reagowania kryzysowego, AON, Warszawa 2008. 30   Zob. Wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony (WPBiO) – najważniejsze osiągnięcia. B. Górka-Winter, www.pism.pl.

196

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

Ameryki Łacińskiej, Azji, a szczególnie Japonia, Chiny, Kanada, Indie oraz inne kraje, które podzielają cele i wartości Unii i są skłonne je wspierać)31. Najważniejszym jednak celem wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony (wg założeń tzw. Europejskiego Celu Operacyjnego przyjętego w Helsinkach w 1999 r.) było uzyskanie przez Unię Europejską zdolności do szeroko rozumianego reagowania kryzysowego. Jego realizacji członkowie UE dokonali przede wszystkim poprzez tworzenie organów cywilnych i wojskowych32, a w tym m.in. budowę europejskich sił szybkiego reagowania (European Rapid Reaction Force – ERRF), realizację Planu Działania na rzecz Europejskich Zdolności Obronnych (European Capabilities Action Plan – ECAP), budowę zdolności cywilnych UE oraz strategiczne partnerstwo z NATO. Kluczowe jednak dla osiągnięcia przez UE zdolności do reagowania kryzysowego było przygotowanie do działania sił szybkiego reagowania33. W 2001 r. opracowano także Koncepcję Szybkiej Odpowiedzi Militarnej UE, która określa generalne zasady reagowania w sytuacji kryzysowej. Podkreśla się w niej jednak potrzebę skrócenia czasu reakcji ERRF do pięciu dni (obecnie jest to 60 dni), zwłaszcza w przypadku operacji humanitarnych i ratowniczych. Poprawa zdolności UE w zakresie reagowania kryzysowego (przede wszystkim poprzez wypełnienie podstawowych luk w zdolnościach militarnych państw europejskich) odbywa się natomiast poprzez realizację Planu Działania na rzecz Europejskich Zdolności Obronnych, zainicjowanego w 2001 r. Do tej pory zrealizowano około 120 (ze 144) celów wyznaczonych do realizacji w ramach programu, wśród których można generalnie wyróżnić uzupełnianie braków ilościowych (np. w dziedzinie wywiadu, transportu strategicznego, sił lądowych itp.) oraz jakościowych, m.in. w zakresie dowodzenia i kierowania oraz skuteczności systemów niszczenia obrony przeciwrakietowej przeciwnika. Efektem realizacji tego planu było również uruchomienie konkretnych pro  Zob. R. Zięba (red. nauk.), Bezpieczeństwo międzynarodowe po zimnej wojnie, op.cit.   Są to: Komitet ds. Politycznych i Bezpieczeństwa, Komitet Wojskowy, Sztab Wojskowy, Komórka Policyjna oraz Komitet ds. Cywilnych Aspektów Zarządzania Kryzysowego. Zob. ibidem. 33   Swoje oferty państwa zgłaszały na trzech konferencjach planistycznych, które odbyły się w latach 2000, 2001 oraz 2003. W sumie zadeklarowano ponad 100 tys. żołnierzy, 400 samolotów bojowych i 100 okrętów. Największą zaś liczbę żołnierzy zaoferowały Niemcy (13,5 tys.), Wielka Brytania (12,5 tys.) oraz Francja i Włochy (po 12 tys.). Polska zgłosiła 1,5 tys. żołnierzy. Częściowa operacyjność ERRF została ogłoszona już podczas posiedzenia Rady Europejskiej w Laeken (grudzień 2001 r.). Siły te uzyskały zdolność do niesienia pomocy humanitarnej oraz przeprowadzania ewakuacji. Zob. J. Gryz (red. nauk.), Europejski system reagowania kryzysowego, op.cit. 31

32

Rozdział VII. Reagowanie kryzysowe UE a Sojusz Północnoatlantycki

197

jektów, np. w zakresie specjalizacji poszczególnych państw, zapoczątkowania realizacji programów wielonarodowych, poszukiwania sposobów finansowania zakupów sprzętu wojskowego i jeszcze innych. Analitycy wojskowi są jednak sceptyczni co do przewidywanych efektów tych działań. Wynika to z tego, iż państwa europejskie wciąż nie są skłonne do ponoszenia kosztów wynikających z przyjętych zobowiązań. Osiągnięcie zdolności UE w zakresie reagowania kryzysowego nie byłoby jednak możliwe bez osiągnięcia porozumienia z NATO w sprawie wykorzystania przez UE jego zasobów planistycznych i operacyjnych. Porozumienie to stanowi formalną bazę dla współpracy obydwu organizacji w obszarze opanowywania kryzysów (crisis management) i zapobiegania konfliktom oraz ustalania strategicznego partnerstwa pomiędzy UE a NATO w tym zakresie. Unia uzyskała dostęp do zasobów Sojuszu, które może wykorzystać we własnych operacjach militarnych, ale i uzgodniono ponadto, że UE pozwoli członkom NATO, pozostającym poza UE, na zaangażowanie się w EPBiO w największym możliwym stopniu. Dostęp do zasobów NATO uzyskają również członkowie Unii niebędący członkami Sojuszu, jeśli uczestniczą w programie Partnerstwo dla Pokoju lub podpisali stosowne porozumienia z NATO34. Warto jednak zauważyć, że dotychczasowe operacje prowadzone przez UE nie wymagały od zaangażowanych w nie sił wykonywania zadań bardziej złożonych niż te, które realizowano w podobnych operacjach ONZ. Toteż podkreślić należy, że ERRF nie są w stanie zaangażować się w konflikty o dużej intensywności – i nie będą, jak wynika z szacunków analityków wojskowych, do 2010 r. Jednym z efektów ECAP było utworzenie planów powołania instytucji, która regulowałaby europejski rynek zbrojeniowy (Europejska Agencja ds. Uzbrojenia, Badań i Potencjału Wojskowego). W marcu 2003 r. Komisja Europejska stwierdziła, iż państwa członkowskie powinny zracjonalizować swe wydatki obronne, co nie tylko wzmocni EPBiO, ale przyniesie również korzyści ekonomiczne. UE powinna więc dysponować konkurencyjnym sprzętem, który mógłby być eksportowany na rynki państw trzecich. KE uznała także, iż w tworzenie europejskiego rynku zbrojeniowego powinien zostać zaangażowany nie tylko sektor publiczny, ale również prywatny oraz środowiska naukowe (przy uwzględnieniu prerogatyw państw w tej dziedzinie). Zapowiada się także 34   Wykluczone zostaną jednak Malta, która prowadzi politykę neutralności, i Cypr, który, po wdrożeniu planu pokojowego ONZ, ma zostać strefą zdemilitaryzowaną i nie będzie brał udziału w operacjach UE (choć takiemu rozwiązaniu sprzeciwiała się Grecja). Zob. ibidem.

198

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

stworzenie odpowiednich rozwiązań prawnych, by ułatwić przepływ sprzętu w ramach UE. Mimo oficjalnych deklaracji i planów nadal utrzymuje się lub nawet pogłębia, niestety, przewaga technologiczna i militarna Stanów Zjednoczonych nad krajami europejskimi. Wynika to z kilku powodów35. Po pierwsze, USA jest supermocarstwem, które prowadzi bardzo aktywną politykę zagraniczną. Wspólnota jako całość może być partnerem politycznym, ale każde państwo z osobna jest znacznie słabsze, a co za tym idzie ich armie są również mniejsze i słabiej rozwinięte pod względem technologicznym. Mimo dążeń do łączenia struktur militarnych, partykularne interesy krajów europejskich są przeszkodą w nadrabianiu dystansu, jaki dzieli armie europejskie od amerykańskiej. Najlepszą ilustracją tej sytuacji jest istnienie trzech niezależnych typów samolotów wielozadaniowych (Mirage, Grippen, Eurofighter) czy rozdrobnienie projektów transporterów opancerzonych. Dążenia każdego państwa osobno do wspierania własnych projektów, a co za tym idzie rodzimego przemysłu zbrojeniowego, prowadzą do sytuacji, w której – odwrotnie niż w Stanach Zjednoczonych – o jakości i typie uzbrojenia nie decyduje wolna konkurencja, a interes polityczny. Ważnym czynnikiem jest także różne podejście Amerykanów i Europejczyków do kwestii militaryzacji w ogóle. Społeczeństwo amerykańskie, w którym posiadanie broni na użytek prywatnej obrony jest powszechne, a które jednocześnie nie doświadczyło okrucieństw wojen w takim stopniu, jak Europa, jest znacznie przychylniej nastawione do wzrostu wydatków budżetowych na obronę niż Europejczycy. Doświadczenia z wielu walk, dwóch wojen światowych w XX w., popularyzacja idei humanizmu i swoisty pacyfizm europejski powodują, że społeczeństwa państw Unii niechętnie zgadzają się na wzrost wydatków wojskowych i zwiększanie potencjału obronnego. A bez tego zmniejszenie luki technologicznej w stosunku do Stanów Zjednoczonych będzie niemożliwe. Dysproporcja potencjału militarnego ma więc bardzo duży wpływ na stosunki NATO–UE. Brak środków wojskowych i finansowych opóźnia tym samym rozwój europejskich zdolności obronnych i niejako skazuje Unię na współpracę militarną z NATO. Podkreślić należy, iż Unia Europejska przeprowadza poza swoim terytorium zarówno operacje wojskowe, jak i cywilne, będące elementem europejskiej polityki bezpieczeństwa i obrony. Jednocześnie trwa ciągły proces kształtowania się modelu reagowania kryzysowego UE, a charakteryzuje go m.in. ten35   Zob. P. Pacuła, Stosunki NATO–UE. Stan obecny, perspektywy rozwoju, BBN, Bezpieczeństwo Narodowe I–II – 2007 3–4.

Rozdział VII. Reagowanie kryzysowe UE a Sojusz Północnoatlantycki

199

dencja do łączenia działań cywilno-militarnych. W miarę jednak zwiększania się potencjału reagowania kryzysowego Unii zakłada się, że będzie ona mogła również angażować się w coraz trudniejsze misje. Decyzja państw członkowskich o wyposażeniu Unii Europejskiej w środki i mechanizmy umożliwiające skuteczne działanie poza jej granicami wynika jednak głównie z uznania, że tylko poprzez podejmowanie operacji wojskowych i cywilnych będzie zdolna wywierać na kształt stosunków międzynarodowych wpływ odpowiadający jej potencjałowi gospodarczemu. Jednak sam zakres operacji, które Unia Europejska może realizować w ramach EPBiO, jest określony szeroko. Traktat o Unii Europejskiej stwierdza, w art. 17 ust. 2, że Unia może przeprowadzać m.in. misje humanitarne i ratunkowe, misje utrzymania pokoju oraz misje zbrojne zarządzania kryzysowego, w tym przywracania pokoju (misje petersberskie). Z kolei Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy zakłada, w art. III- 210, rozszerzenie tego katalogu o działania rozbrojeniowe, misje doradztwa wojskowego i wsparcia, misje zapobiegania konfliktom i misje zbrojne służące stabilizowaniu sytuacji po konfliktach. Określono także, że operacje UE mogą służyć walce z terroryzmem, a w tym wspieraniu państw trzecich w zwalczaniu terroryzmu na ich terytoriach. W praktyce oznacza to, iż zakres podejmowanych przez Unię działań jest jednak uzależniony od jej możliwości prowadzenia operacji oraz każdorazowej konieczności uzyskania poparcia państw członkowskich. Niektóre państwa obawiają się jednak militaryzacji Unii Europejskiej, inne natomiast konfliktu interesów z NATO, wynikającego m.in. z dublowania jego zadań. Również historia nieudanych prób zapobieżenia konfliktowi, np. w byłej Jugosławii lub Iraku, ma wpływ na to, że Unia Europejska nie jest skłonna podejmować zobowiązań, których w obecnym stanie rozwoju EPBiO nie może wypełnić.

2. Formuła współpracy Relacje między Unią Europejską a Organizacją Traktatu Północnoatlantyckiego w budowaniu bezpieczeństwa w Europie, ale i nie tylko, nie należą do bezkonfliktowych. Stwierdzenie to jednak może wydawać się dla niektórych zaskakujące, tym bardziej, że wiele państw jest jednocześnie członkami jednej i drugiej organizacji, a ponadto państwa te współpracowały i współpracują ze sobą w ramach wielu politycznych, militarnych czy też ekonomicznych struktur. Próbę wyjaśnienia tej sytuacji można jednak odnaleźć na początku lat 90. ubiegłego wieku, kiedy to dotychczas funkcjonujący dwubiegunowy układ świata przestał istnieć i niektórzy aktorzy państwowi zaczęli kwestionować

200

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

dalszą przydatność NATO. W tym też samym okresie Stany Zjednoczone wyraziły opinię, iż w nowej rzeczywistości międzynarodowej państwa europejskie powinny bardziej aktywnie uczestniczyć w budowaniu bezpieczeństwa na starym kontynencie36. Ta zmiana w stosunkach międzynarodowych umożliwiła państwom europejskim stworzenie podstaw Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz stopniowe przekształcanie Unii Zachodnioeuropejskiej w organizację, która może stanowić część systemu bezpieczeństwa europejskiego, zarządzającą polityką obronną Unii Europejskiej. Jednak kryzys na terenie byłej Jugosławii szybko ukazał braki Unii w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony, a w konsekwencji brak alternatywy w stosunku do Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego37. Sytuacja na Bałkanach również uświadomiła politykom po obu stronach Atlantyku, iż niezbędne jest wypracowanie nowych mechanizmów współpracy, umożliwiających większy udział państw europejskich w kształtowaniu bezpieczeństwa, co pozwoliłoby Stanom Zjednoczonym na mniejsze zaangażowanie w tej części świata, a także spełniłoby ambicje państw Unii Europejskiej. Ewolucja NATO pod względem jego zakresu odpowiedzialności za bezpieczeństwo i realizacji w tym zakresie zadań od początku lat 90. doprowadziła do szerokiej współpracy z Organizacją Narodów Zjednoczonych, Unią Europejską oraz Organizacją Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie i innymi organizacjami międzynarodowymi. Chociaż wiele już osiągnięto, to jednak sporo czynników, w tym rywalizacja pomiędzy państwami i organizacjami, czasami komplikuje dążenia do nawiązania lepszych stosunków38. Tym bardziej, że niektóre państwa, w tym również europejskie, kontynuują zimnowojenne postrzeganie NATO jako przede wszystkim organizacji wojskowej, nastawionej na prowadzenie działań militarnych. Przekonanie, że „my wprowadzamy pokój, a NATO prowadzi wojnę” z uporem utrzymuje się także wśród innych organizacji międzynarodowych.

  Nie podjęto żadnych skoordynowanych wysiłków, aby przekształcić europejskie siły zbrojne i uzdolnić je do realizacji nowych zadań czy też do wykorzystywania technologii, które są istotą rewolucji w sprawach wojskowych. Jak zauważył Lord Robertson, „potężna Europa pozostaje militarnym karłem”, „europejskie wydatki wojskowe są o ponad połowę mniejsze niż te, które ponoszą Stany Zjednoczone”, cyt. za: T. Donnelly (USA), Ponownie przemyśleć NATO, NATO Review, lato 2003. 37   Zob. J. Medcalf, Cooperation between the EU and NATO, [w:] op.cit. 38   David S. Yost – profesor Podyplomowej Szkoły Marynarki Wojennej (US Naval Postgraduate School) w Monterey (Kalifornia). Służył jako starszy pracownik badawczy Akademii NATO w Rzymie w latach 2004–2007, Wzmacnianie współpracy NATO z innymi organizacjami międzynarodowymi, „NATO Review”, jesień 2007. 36

Rozdział VII. Reagowanie kryzysowe UE a Sojusz Północnoatlantycki

201

Zauważyć jednak należy, iż już w czasach zimnej wojny NATO przetrwało kilka „kryzysów”. W 1966 roku Francja wycofała się ze zintegrowanych struktur wojskowych Sojuszu. W 1979 r. Sojuszników podzieliła kwestia reakcji na radziecką inwazję w Afganistanie. Na początku lat 80. rozmieszczanie rakiet nuklearnych średniego zasięgu w Europie zintensyfikowało napięcia na linii Waszyngton – Europa Zachodnia39. Od początku natomiast rozpadu byłej Jugosławii (1991) członkowie NATO mają do czynienia z konfliktami, które różnią się od tego, czym zajmowano się w czasach zimnej wojny: powstrzymywania groźby wybuchu wojny konwencjonalnej pomiędzy NATO a UW. To od tego czasu państwa Sojuszu muszą się koncentrować na zapobieganiu i opanowywaniu etnicznych i politycznych konfliktów w obrębie państw i między nimi, a ich cele wykraczają już poza powstrzymywanie bezpośrednich aktów przemocy, w kierunku tworzenia warunków potrzebnych do trwałego rozwiązywania konfliktów. Ataki terrorystyczne na Stany Zjednoczone (wrzesień 2001 r.) uzmysłowiły członkom Sojuszu to, że upadające państwa – takie jak np. Afganistan pod rządami talibów – mogą stać się mekkami ruchów terrorystycznych i zorganizowanej przestępczości. Toteż aby zapobiec tworzeniu się takich nowych „bezpiecznych przystani”, członkowie Sojuszu muszą osiągnąć więcej, niż zwycięstwo w tradycyjnym sensie pokonania sił wroga na placu boju. Zadania związane z budową podstaw bytu narodowego i demokratyzacją nie mogą być bowiem osiągnięte tylko za pomocą samych środków wojskowych. Trwałe bezpieczeństwo wymaga stabilizacji, odbudowy, rozwoju gospodarczego i społecznego oraz dobrych rządów. Konstruktywna interwencja wymaga zaangażowania wielu organizacji międzynarodowych i pozarządowych. Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, iż Sojusz już od wczesnych lat 90. wypracowuje „wszechstronne podejście” do wyzwań bezpieczeństwa, w ramach którego do języka powszechnie używanego wchodzą takie pojęcia jak m.in. „wzmocniona współpraca cywilno-wojskowa”, „skoordynowane planowanie i działanie” czy też „podejście do operacji cywilno-wojskowych oparte na efektach”. To „wszechstronne podejście” oznacza podobną koncepcję, wzywającą do podejmowania skoordynowanych działań przez różnorodne organizacje, we współpracy z miejscowymi władzami, aby promować bezpieczeństwo i rozwój oraz reagować na kryzysy. Było to jednak konsekwencją tego, iż organizacje międzynarodowe, dysponujące różniącymi się od siebie atutami i mandatami, czę39   Opracowano w oparciu o art. Stanleya R. Sloana Reagowanie kryzysowe, zamieszczony w „NATO Review”, wiosna 2002, w którym autor analizuje kryzys zaufania i zdolności wojskowych, z jakim NATO zmaga się w następstwie wydarzeń z 11 września.

202

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

sto pomagały w wypracowaniu sensownych podziałów pracy. Najbardziej jednak oczywistą przewagą NATO były jego zdolności wojskowe, a w tym wiedza specjalistyczna w dziedzinie planowania, organizowania i prowadzenia operacji z udziałem sił zbrojnych członków Sojuszu i jego partnerów40. Również geopolityczne różnice41 oraz coraz większa luka w zakresie zdolności wojskowych42 dzieląca siły NATO doprowadziły do pęknięcia w samym rdzeniu tego, co przez pięć dekad zimnej wojny było centralnym filarem narodowej strategii bezpieczeństwa USA. Chodzi o realną rolę NATO w realizacji tego, co prezydent Bush określił jako „nowy priorytet strategiczny Ameryki”, to jest zwalczanie zasięgu radykalnego islamu43.

  „Zmiany nadchodzą, a USA i ich najbliżsi partnerzy wewnątrz Sojuszu stoją przed alternatywą – albo pokierują procesem reform, które umożliwią dostosowanie NATO do «post-zimnowojennych» realiów i pozwolą Sojuszowi na partnerstwo z Pax Americana, albo Sojusz obumrze. Jeżeli Waszyngton pozwoli NATO obumrzeć, będzie musiał stworzyć jakieś inne podstawy instytucjonalne gwarantujące warunki do tworzenia przyszłych koalicji chętnych” (coallition of the willing), op.cit. T. Donnelly (USA), Ponownie przemyśleć NATO. 41   „Zagrożenia stojące przed Europą i Ameryką Północną pozostają takie same: «nasza walka z ekstremizmem i terrorem jest przede wszystkim współczesną odmianą walki z bestialstwem, tyranią i okrucieństwem, która legła u podstaw decyzji o połączeniu się w sojusz. Dzisiaj nie wystarczy już chronić własne terytorium: „musimy także wspólnie pracować nad kształtowaniem globalnej równowagi siły, która sprzyja wolności. NATO musi być miejscem gdzie poruszamy wszystkie kwestie oddziałujące na nasze przyszłe bezpieczeństwo: „Bliski Wschód, Korea Północna, Chiny, Iran – przy zaangażowaniu NATO czy bez, decyzje podejmowane w tamtych częściach świata będą wpływać na poszukiwanie równowagi”. C. Rice, NATO wobec zagrożeń XXI wieku, Posiedzenie ministrów obrony, Bruksela, grudzień 2006. 42   „Same słowa nie uczynią z NATO siły bojowej zdolnej przeciwstawić się nowym zagrożeniom dla bezpieczeństwa: „członkowie sojuszu muszą więcej inwestować, by zapewnić środki, elastyczność i gotowość do sprostania wyzwaniom XXI wieku. Musimy uczynić wszystko by kontynuować reformę NATO, by sojusz dysponował potencjałem i elastycznością niezbędną dla sprostania wyzwaniom gdziekolwiek i kiedykolwiek się pojawią: konieczność twórczego podejścia m.in. w zakresie wspólnego finansowania i rozbudowy możliwości NATO, by transformację sojuszu oprzeć na solidnych podstawach”, ibidem. 43   „Te liczne drobne słabości – uwidocznione w wyniku porównania – tworzą razem ogromną lukę w zakresie zdolności pomiędzy siłami zbrojnymi USA, a nawet najnowocześniejszymi spośród innych sił NATO. Problem ten ma swoje korzenie w samej strukturze Sojuszu i w reakcji wojskowej, jakiej NATO udzieliło wobec zimnej wojny oraz groźby inwazji radzieckiej na Europę Zachodnią. W uproszczeniu – z punktu widzenia Stanów Zjednoczonych i, w mniejszym stopniu, Wielkiej Brytanii – NATO spełniało zadania związane z projekcją siły, podczas gdy dla kontynentalnej Europy, a szczególnie 40

Rozdział VII. Reagowanie kryzysowe UE a Sojusz Północnoatlantycki

203

Trwająca transformacja NATO jest częścią procesu, który ma wzmocnić bezpieczeństwo państw członkowskich Sojuszu oraz przyszłą stabilność i dobrobyt całego obszaru euroatlantyckiego. Od szczytu Sojuszu w Pradze państwa członkowskie zintensyfikowały wysiłki mające dostosować NATO do wyzwań, a są nimi m.in. obrona wspólnych wartości, dalszy rozwój fundamentów bliskiej współpracy z innymi państwami partnerskimi, a także – gdy wyczerpane zostaną inne środki – podejmowanie efektywnych działań w zakresie zarządzania kryzysowego oraz niedopuszczanie do tego, aby skutki kryzysu rozszerzyły się poza granice objętego nim terytorium i zagroziły stabilności. Jest to więc wszechstronna misja, której realizacja zależy od wsparcia i pomocy opinii publicznej, która – zarówno w państwach członkowskich, jak i partnerskich Sojuszu – odmówi akceptacji polityki konfliktu i wykaże się determinacją w budowaniu bezpieczeństwa opartego na zrozumieniu i współpracy dla dobra przyszłych pokoleń. Jednym z najważniejszych aspektów współczesnej transformacji NATO, jak się powszechnie ocenia, jest decyzja o podjęciu się prowadzenia operacji utrzymywania pokoju i zarządzania kryzysowego w regionie euroatlantyckim i dalej, poza jego granicami. Na Bałkanach, gdzie NATO po raz pierwszy zaangażowało się w 1995 roku, niestabilność i konflikty były bezpośrednim zagrożeniem dla interesów bezpieczeństwa państw członkowskich Sojuszu oraz szeroko rozumianego pokoju i stabilności w Europie. Następnie, poprzez swoje zaangażowanie w utrzymywanie pokoju w Afganistanie, Sojusznicy zademonstrowali swoją gotowość do mierzenia się z wyzwaniami dla bezpieczeństwa poza tradycyjnym obszarem odpowiedzialności NATO. Takie jednak zaangażowanie NATO wymagało zwiększenia kontaktów i współpracy z państwami nienależącymi do Sojuszu, które udostępniają swoje oddziały, a także z innymi organizacjami. Obrazuje to rodzaj współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa potrzebnej w naszych czasach, gdy kluczem do osiągnięcia celu są bliskie kontakty robocze z organizacjami międzynarodowymi i pozarządowymi, a także z państwami nienależącymi do Sojuszu, na przykład członkami Partnerstwa dla Pokoju. dla Niemiec, podstawowym celem była obrona własnego terytorium. Dla Stanów Zjednoczonych celem wojskowym była obrona wschodniej granicy RFN położonej 3500 mil od Waszyngtonu, rozmieszczenie «10 dywizji w 10 dni» i obrona szlaków żeglugowych na północnym Atlantyku – choćby jednocześnie przyszło reagować w skali globalnej na inne posunięcia ZSRR. Celem wojskowym Niemiec Zachodnich była obrona Niemiec Zachodnich”, T. Donnelly (USA), Ponownie przemyśleć NATO, op.cit.

204

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

Po udzieleniu, w połowie lat 90., wsparcia wysiłkom ONZ zmierzającym do zakończenia wojny w Bośni Sojusz rozmieścił w Bośni i Hercegowinie obdarzone mandatem ONZ wielonarodowe Siły Implementacyjne (IFOR), których misją było m.in.: zapewnić przerwanie wrogich działań podejmowanych przez strony konfliktu; oddzielić od siebie ugrupowania zbrojne nowo powstałych jednostek terytorialnych tego kraju rozdartego wojną – Federacji Bośni i Hercegowiny oraz Republiki Serbskiej; dokonać faktycznego podziału terytorium pomiędzy te dwie jednostki, co wiązało się ze wzajemnym przekazywaniem pewnych obszarów. Siły IFOR zakończyły służbę po upływie roku i w grudniu 1996 r. zostały zastąpione przez mniejsze Siły Stabilizacyjne (SFOR). Poza zapobieganiem wznowieniu wrogich działań i promowaniem klimatu umożliwiającego postępy procesu pokojowego, misja SFOR została rozszerzona na wspieranie agend cywilnych zaangażowanych w wysiłki wspólnoty międzynarodowej zmierzające do budowy trwałego pokoju w tym kraju. Jednostki pokojowe pomagały uchodźcom i osobom przesiedlonym w powrocie do domu oraz przyczyniały się do reformowania bośniackich sił zbrojnych. W roku 1998 otwarty konflikt w jugosłowiańskiej prowincji Kosowo – w znacznej mierze zamieszkanej przez ludność albańską – zmusił ponad 300 tysięcy osób do opuszczenia domów. Belgrad ignorował wielokrotnie formułowane przez społeczność międzynarodową żądania wycofania sił serbskich oraz nawiązania współpracy w celu zakończenia aktów przemocy i umożliwienia uchodźcom powrotu. Kiedy pod koniec 1998 r. NATO zagroziło przeprowadzeniem ataków lotniczych, prezydent Slobodan Milošević zgodził się współpracować i ataki zostały odwołane. Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie wysłała obserwatorów, a Sojusz rozpoczął patrole lotnicze i rozmieścił zadaniowe jednostki zbrojne w byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii, gotowe do ewakuacji obserwatorów OBWE, gdyby wznowienie konfliktu naraziło ich na niebezpieczeństwo. Przemoc rozpaliła się ponownie na początku 1999 roku. Siły serbskie zintensyfikowały swoje działania. Zawiodły też intensywne i mocno ukierunkowane wysiłki dyplomatyczne zmierzające do rozwiązania konfliktu. W marcu wycofana została misja obserwacyjna OBWE. Kilka dni po tym sięgnięto po ostateczne środki – Sojusz rozpoczął ataki lotnicze na cele położone w Federalnej Republice Jugosławii, w ramach których realizował uderzenia w reżim i cele wojskowe, a starannie dbał o minimalizowanie strat wśród ludności cywilnej. W tym samym czasie siły Sojuszu pomagały łagodzić kryzys związany z napływem uchodźców do sąsiedniej Albanii i byłej Ju-

Rozdział VII. Reagowanie kryzysowe UE a Sojusz Północnoatlantycki

205

gosłowiańskiej Republiki Macedonii44. Po zawarciu Wojskowego Porozumienia Technicznego pomiędzy NATO i dowódcami jugosłowiańskimi kierowane przez NATO Międzynarodowe Siły Pokojowe w Kosowie (KFOR)45 zostały rozmieszczone w tej prowincji, z mandatem i misją ONZ, która z kolei miała powstrzymać wznowienie przez strony konfliktu wrogich działań, stworzyć bezpieczne warunki i doprowadzić do demilitaryzacji Armii Wyzwolenia Kosowa, a także udzielić wsparcia międzynarodowym wysiłkom humanitarnym i współpracować z Tymczasową Misją Administracyjną ONZ w Kosowie (UNMIK). Na początku 2001 roku NATO, Unia Europejska i OBWE zastosowały skoncentrowaną strategię prewencji kryzysowej, aby pomóc doprowadzić do pokojowego rozwiązania konfliktu zbrojnego w południowej Serbii46, który zagrażał stabilności w regionie. Szybka eskalacja konfliktu stworzyła poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa, czego skutki były natychmiast odczuwalne w Kosowie. Konieczne było rozwiązanie pokojowe, które jednocześnie gwarantowałoby wzmocnienie praw ludności albańskiej w południowej Serbii oraz umocniłoby integralność terytorialną i suwerenność Federalnej Republiki Jugosławii. Zespół natowski, któremu towarzyszył przedstawiciel Unii Europejskiej, pomógł wynegocjować zawieszenie broni i stworzyć bezpośrednie kanały komunikacyjne pomiędzy władzami serbskimi a ugrupowaniami zbrojnymi reprezentującymi ludność albańską. Uzgodniono szeroki pakiet przedsięwzięć   W szczytowych momentach liczba uchodźców albańskich doszła do 445 tysięcy w Albanii i 330 tysięcy w drugim z wymienionych państw. Ponadto, w samym Kosowie przebywało prawdopodobnie około 400 tysięcy osób wysiedlonych. Zob. ibidem. 45   KFOR rozmieścił początkowo ok. 43 tysięcy żołnierzy. Stopniowe redukcje doprowadziły do zmniejszenia tej liczby o ponad połowę. W czerwcu 2003 roku w skład KFOR wchodziły siły większości członków NATO, 15 państw partnerskich i trzech innych państw: Argentyny, Maroka i Nowej Zelandii. Po zobowiązaniu się Armii Wyzwolenia Kosowa do samorozwiązania KFOR zebrał i zniszczył znaczne ilości broni strzeleckiej i pomagał w tworzeniu Korpusu Ochrony Kosowa – lokalnych sił obrony cywilnej. Jednostki KFOR patrolowały również granicę Kosowa, obsadzały przejścia graniczne i strzegły kluczowych obiektów. Znacząca część personelu KFOR była zaangażowana w ochranianie osób narodowości serbskiej, które wróciły do tej prowincji. W ścisłej współpracy z UNMIK, KFOR pomaga budować bezpieczne środowisko, w którym wszyscy obywatele, bez względu na pochodzenie etniczne, będą mogli żyć w pokoju, a rozwój demokracji będzie mógł być wspierany przez pomoc międzynarodową. Zob. ibidem. 46   Wiosną 2001 roku seria prowadzonych na wysokim szczeblu kontaktów pomiędzy NATO a nowym rządem jugosłowiańskim w Belgradzie doprowadziła do stopniowej i postępującej redukcji Lądowej Strefy Bezpieczeństwa, tak aby umożliwić armii jugosłowiańskiej odzyskiwanie kontroli nad tym terytorium. W zamian za to żądano, aby rząd w Belgradzie wprowadził szereg środków budowy zaufania, które ostatecznie w maju skłoniły bojowników albańskich do złożenia broni. Zob. ibidem. 44

206

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

mający wspomóc szybką integrację ludności albańskiej w ramach struktur politycznych i administracyjnych w regionie oraz ułatwić powrót uchodźców. Siły NATO, na prośbę rządu byłej Jugosłowiańskiej Republiki Macedonii, podjęły się również na początku 2001 roku realizacji ściśle zdefiniowanej misji zarządzania kryzysowego. Wewnętrzne zamieszki wybuchły wiosną 2001 roku, gdy ugrupowania zbrojne reprezentujące mniejszość albańską starły się z władzami. Sojusz potępił te ataki zbrojne i zacieśnił kontrolę na granicy z Kosowem, a jednocześnie silnie zachęcał rząd do podjęcia reform konstytucyjnych uwzględniających zażalenia ludności albańskiej47. Znaczącą rolę w tych negocjacjach odgrywał Sekretarz Generalny NATO. Ta operacja NATO została zakończona w marcu 2003 roku, wraz z przekazaniem Unii Europejskiej odpowiedzialności za tę misję. Przekazanie to było możliwe dzięki porozumieniu UE–NATO otwierającemu drogę do wykorzystywania zasobów i zdolności wojskowych NATO na potrzeby operacji kierowanych przez Unię Europejską. Z dniem 15 grudnia 2003 roku, dzięki sukcesowi, jakim było ustabilizowanie sytuacji, kierowana przez Unię Europejską operacja została zakończona i zastąpiono ją działaniami cywilnej policji Unii Europejskiej. W sierpniu 2003 roku NATO przejęło również odpowiedzialność za Międzynarodowe Siły Wspierające Bezpieczeństwo (ISAF) IV w Afganistanie, aby wspierać Afgańskie Władze Tymczasowe w tworzeniu bezpiecznego środowiska dla obywateli Kabulu i obszaru otaczającego stolicę48. Pierwotny mandat ograniczał działania ISAF do tego obszaru, jednak w październiku 2003 roku   W czerwcu Sojusz spełnił formalną prośbę o udzielenie pomocy wojskowej w rozbrajaniu tak zwanej Armii Wyzwolenia Narodowego, reprezentującej Albańczyków, pod warunkiem wcześniejszego zawieszenia broni i uzgodnienia planu pokojowego. Porozumienie ramowe zostało zawarte w sierpniu, co otworzyło NATO drogę do wysłania 3,5 tysiąca żołnierzy na 30-dniową misję w celu rozbrojenia albańskich ugrupowań zbrojnych. Pod koniec września, po zakończeniu tej misji, NATO zostało poproszone o utrzymywanie niewielkich sił w tym regionie w celu wspomagania ochrony obserwatorów UE i OBWE, którzy monitorowali wdrażanie porozumienia ramowego. Do udziału w tej operacji przeznaczono około 700 żołnierzy, którzy dołączyli do małego kontyngentu NATO już stacjonującego w tym kraju i zajmującego się zabezpieczaniem łączności i logistyki dla KFOR. Zob. ibidem. 48   Kraj ten stara się podźwignąć po ponad dwu dekadach wojny domowej oraz – w bliższej perspektywie – po destrukcyjnych rządach talibów, którzy stworzyli bezpieczną przystań dla terrorystów. ISAF to obdarzone mandatem ONZ międzynarodowe siły, rozlokowane pod koniec 2001 roku. Pierwsza misja była prowadzona pod dowództwem Wielkiej Brytanii i brały w niej udział siły innych państw, z których większość stanowiły państwa członkowskie NATO. W kolejnym etapie siły ISAF II były kierowane przez Turcję, a ISAF III – wspólnie przez Niemcy i Holandię. Zob. ibidem. 47

Rozdział VII. Reagowanie kryzysowe UE a Sojusz Północnoatlantycki

207

rezolucja Rady Bezpieczeństwa zatwierdziła rozszerzenie działań poza Kabul. NATO wyraziło zgodę na objęcie misją szerszych regionów Afganistanu, szczególnie poprzez czasowe rozmieszczenie sił poza stolicą i przejęcie wojskowego dowodzenia nad znaczną liczbą Regionalnych Zespołów ds. Odbudowy (PRT), które pomagały stabilizować sytuację w regionach. Począwszy od wspierania kierowanego przez Niemcy PRT w Kunduzie, ISAF stopniowo rozszerzał swoje zaangażowanie w tym zakresie. Wysiłkom wspólnoty międzynarodowej, wspomagającej Afgańczyków w odbudowywaniu ich kraju, towarzyszyło wiele poważnych wyzwań. Sojusz zobowiązał się pozostać w Afganistanie tak długo, jak będzie tam potrzebny. Sojusz dysponuje również pewnymi niewojskowymi zdolnościami, zwłaszcza w dziedzinie planowania cywilnego na wypadek sytuacji nadzwyczajnych, obronnych aspektów reformy sektora bezpieczeństwa oraz programów współpracy partnerskiej49. Planowanie cywilne w sytuacjach specjalnych jest także ważnym aspektem ogólnych programów współpracy z państwami partnerskimi i stanowi największy niewojskowy komponent działań podejmowanych w ramach Partnerstwa dla Pokoju. W ramach Sojuszu mechanizm wykorzystywany do koordynacji planowania w tej dziedzinie obejmuje szereg zarządów i komitetów ds. planowania, działających pod ogólnym zwierzchnictwem Wysokiego Komitetu Planowania Cywilnego. Organy te organizują regularne spotkania ekspertów z rządów poszczególnych państw, a także z branży przemysłowej i wojskowej, aby koordynować planowanie w odniesieniu do europejskiego transportu z wykorzystaniem żeglugi śródlądowej, żeglugi oceanicznej, lotnictwa cywilnego, żywności i rolnictwa, produkcji i dostaw przemysłowych, usług pocztowych i telekomunikacyjnych, spraw medycznych, ochrony ludności cywilnej oraz produkcji i dostaw ropy naftowej. W miarę jednak   Wydarzenia z 11 września 2001 roku uświadomiły pilną potrzebę współpracy w przygotowywaniu się na możliwy atak terrorystyczny na ludność cywilną z wykorzystaniem broni chemicznej, biologicznej, radiologicznej i nuklearnej (CBRN). Plan Działań Partnerstwa przeciw Terroryzmowi, ogłoszony podczas szczytu Sojuszu w Pradze w listopadzie 2002 roku promuje wymianę związanych z tym informacji oraz udział w planowaniu cywilnym, aby oceniać ryzyko i ograniczać podatność ludności cywilnej na akty terroryzmu i użycie broni masowego rażenia. NATO i państwa partnerskie opracowują inwentarz zdolności poszczególnych państw, które byłyby dostępne w przypadku takiego ataku. Ponadto, przyjęto Plan Działania w dziedzinie Planowania Cywilnego w Sytuacjach Specjalnych, aby wspierać władze państwowe w poprawie gotowości cywilnej na ewentualny atak terrorystyczny z wykorzystaniem broni CBRN. Rozpoczęły się również dyskusje o roli i zdolnościach NATO i Unii Europejskiej w dziedzinie planowania cywilnego. Zob. ibidem. 49

208

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

jak Sojusz kontynuuje rozszerzanie, będzie musiał również uwzględniać interesy rosnącej liczby państw członkowskich, a jednocześnie starać się działać w jednolity sposób. Doświadczenia NATO w dziedzinie planowania cywilnego w sytuacjach specjalnych są coraz szerzej dostępne. W coraz większym stopniu państwa partnerskie Sojuszu są włączane do konkretnych form współpracy związanej z pracą zarządów i komitetów ds. planowania, czego przykładem jest utworzenie w 1998 r. Euroatlantyckiego Ośródka Koordynacji Reagowania w przypadku Katastrof (EADRCC)50 . NATO jednak bez wątpienia nie jest zdolne do podejmowania pełnego zakresu działań wymaganych do budowy państwowości oraz rozwoju społecznego i gospodarczego. Rada Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych ma unikalną więc rolę w uprawomocnianiu użycia siły w sytuacjach innych, niż przypadki samoobrony objęte artykułem 51 Karty NZ oraz artykułem 5 Traktatu Północnoatlantyckiego, którego NATO się nigdy nie wyrzekło, ale zaczęło się przygotowywać do nowego rodzaju wyzwań w zakresie bezpieczeństwa, których   Potrzeba większego skoordynowania euroatlantyckiego potencjału w dziedzinie przeciwdziałania skutkom katastrof doprowadziła do stworzenia w czerwcu 1999 roku Euroatlantyckiego Ośrodka Koordynacji Reagowania w przypadku Katastrof – w Kwaterze Głównej NATO w odpowiedzi na propozycję ze strony Rosji. Ośrodek działa jako główny punkt wymiany informacji oraz koordynacji państw NATO i PdP w zakresie reagowania na katastrofy w regionie euroatlantyckim. EADRCC organizuje zakrojone na szeroką skalę ćwiczenia, podczas których trenowane są reakcje na pozorowane katastrofy naturalne i wywołane przez człowieka. EADRCC wniósł wkład do operacji niesienia pomocy humanitarnej podczas kryzysu związanego z napływem kosowskich uchodźców oraz wykonał cenną pracę w reakcji na wielkie powodzie na Ukrainie, w Rumunii, na Węgrzech, w Albanii i Republice Czeskiej, a także na trzęsienie ziemi, które w 1999 roku nawiedziło Turcję, pożary lasów w byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii i Portugalii. Ośrodek ściśle współpracuje z agendami ONZ, które odgrywają wiodącą rolę w reagowaniu na katastrofy o zasięgu międzynarodowym – Biurem Narodów Zjednoczonych ds. Koordynacji Pomocy Humanitarnej (UNOCHA) i Biurem Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców – oraz innymi organizacjami. Poszczególne państwa są zachęcane do zawierania dwustronnych i wielostronnych porozumień w celu rozwiązywania takich kwestii jak m.in. przepisy wizowe, przekraczanie granic, porozumienia w sprawie tranzytu, kontroli celnej oraz statusu osób wchodzących w skład personelu. Posunięcia takie pozwalają uniknąć opóźnień biurokratycznych w dostarczaniu śródków pomocy do rzeczywistych miejsc katastrof. Przyjęto również rozwiązania niezbędne – jeśli potrzeba – do tworzenia i wysyłania w rejony katastrof Euroatlantyckiej Jednostki Reagowania w przypadku Katastrof (EADRU), złożonej z mieszanych jednostek pochodzących z różnych państw. Zob. NATO w trakcie transformacji, Bruksela 2007. 50

Rozdział VII. Reagowanie kryzysowe UE a Sojusz Północnoatlantycki

209

– zdaniem członków Sojuszu – można się spodziewać w XXI wieku51. Toteż, przygotowując się do operacji w Afganistanie, administracja USA szukała pomocy Sojuszników głównie poprzez kanały dwustronne. Podkreślić jednak należy, iż wszyscy członkowie NATO zdecydowanie bardziej wolą prowadzenie operacji nieobjętych artykułem 5, z upoważnieniem w postaci mandatu Rady Bezpieczeństwa NZ. Co więcej, członkowie NATO postrzegają również przywództwo ONZ w koordynowaniu wielonarodowych wysiłków na rzecz stabilizacji i odbudowy jako bardzo pożądane, jak miało to miejsce np. w przypadku Tymczasowej Misji Administracyjnej ONZ w Kosowie (UNMIK) czy też Misji Wsparcia Narodów Zjednoczonych w Afganistanie (UNAMA). Wydarzenia z 11 września pokazały natomiast, że Stany Zjednoczone miały rację odnośnie do prognozowanego charakteru przyszłych zagrożeń bezpieczeństwa euroatlantyckiego w tym sensie, że większość tych zagrożeń ma korzenie poza Europą i trzeba z nimi walczyć daleko od granic NATO. Jeżeli jednak wojna z międzynarodowym terroryzmem pozostanie przez kilka lat w centrum uwagi amerykańskiej polityki bezpieczeństwa, zdolność NATO do wspomagania rozwiązań może w znaczący sposób wpłynąć na amerykańskie poglądy dotyczące użyteczności Sojuszu. Poradzenie sobie z tym wyzwaniem – pierwszym prawdziwym „kryzysem” NATO w XXI wieku – będzie wymagać mądrej polityki po obu stronach Atlantyku. Stany Zjednoczone będą musiały wykazać się ostrożnością, prosząc Sojuszników o to, co są oni w stanie zrobić. Jednocześnie pozostałe państwa NATO muszą unikać wrażenia, że nie wspierają USA w reakcji na zagrożenie terroryzmem. Czyniąc zbyt mało, NATO ryzykuje, że Stany Zjednoczone stracą zainteresowanie Sojuszem. Słaba organizacja i niegotowość do działania członków Unii Europejskiej, a także porażka większości państw unijnych w zakresie wydzielenia dodatkowych środków na obronę, są interpretowane w Waszyngtonie jako brak poważnych zamiarów i wysiłku. Z drugiej strony, amerykańskie starania, aby skłonić Sojusz do wykroczenia poza polityczny konsens odnośnie do misji NATO, mogłyby stworzyć podziały wśród Sojuszników, a nawet spowodować niepokoje wewnętrzne w niektórych państwach członkowskich. Tak czy inaczej, wojna z międzynarodowym terrorem prawdopodobnie na wiele lat pozostanie jednym z podstawowych czynni  Wnioski dotyczące struktur organizacyjno-funkcjonalnych sił zbrojnych stały się jasne: „NATO potrzebuje zwiększenia liczebności sił zbrojnych, zdolnych do szybkiego przemieszczenia w rejony konfliktów poza granicami państw członkowskich, przygotowanych do walki w różnorodnych warunkach topograficznych i klimatycznych, używających mieszanego uzbrojenia konwencjonalnego i broni typu high-tech”. Ibidem. 51

210

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

ków definiujących polityczne i strategiczne warunki, w jakich państwa NATO będą zmagać się z każdą kwestią podnoszoną na forum Sojuszu. Pozytywne trendy będą musiały być starannie pielęgnowane. Chociaż zmieniają się charakter wyzwań stojących przed państwami członkowskimi oraz sposoby, w jakie NATO organizuje się, by im sprostać, podstawowa, „podskórna” tkanka Sojuszu pozostaje niezmienna. NATO zapewnia transatlantycki polityczno-wojskowy mechanizm służący pokonywaniu wyzwań dla bezpieczeństwa. Sojusz spaja Europę i Amerykę Północną oraz równoważy wielorakie interesy narodowe. Ponadto, w miarę jak NATO ewoluuje od modelu „tarczy obrony zbiorowej” do roli menedżera bezpieczeństwa – w najszerszym znaczeniu tego słowa – Sojusz staje się w równej mierze wyrazicielem wspólnych wartości, takich jak demokracja i prawa człowieka, oraz obrońcą wspólnych interesów. Opierając się więc na dotychczasowych doświadczeniach zdobytych nie tylko na Bałkanach, ale i w Iraku, Afganistanie oraz biorąc pod uwagę fakt, że obszar operacyjny nowych misji ma charakter globalny, współpraca pomiędzy NATO i UE powinna zostać podniesiona na nowy poziom. To bowiem Unia Europejska dysponuje odpowiednimi cywilnymi atutami, które pozostają poza obszarem działań NATO, ale są niezbędne jako składniki potencjału państwotwórczego (policja, wymiar sprawiedliwości oraz programy na rzecz rządów prawa). UE ma również odpowiednie zasoby finansowe i środki rozwojowe, które mogą pomóc w uzdrawianiu ekonomicznym społeczności rozdartych wojną. W niektórych przypadkach UE ma także do zaoferowania zachętę promującą współpracę, perspektywę członkostwa, która może być silniejsza niż zdolność NATO do oferowania partnerstwa i członkostwa. Należy jednak pamiętać, iż to dopiero w odpowiedzi na zapisy zawarte przez państwa członkowskie Unii Europejskiej w Traktacie z Maastricht Organizacja Traktatu Północnoatlantyckiego podczas szczytu Rady Północnoatlantyckiej w 1994 roku, poparła ideę utworzenia europejskiej struktury bezpieczeństwa i obrony, podkreślając konieczność, aby taka struktura była uzupełnieniem dla wspólnej obrony istniejącej w ramach NATO. Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa UE była więc postrzegana jako wzmocnienie Sojuszu, a Unia Zachodnioeuropejska miała stanowić europejski filar NATO52. To od tego czasu pracowano nad kształtami Europejskiej Tożsamości Bezpieczeństwa i Obrony, nad tym, w jaki sposób miałaby działać i jaki status powinna mieć względem NATO. Stany Zjednoczone widziały tę strukturę jednak jako całkowicie zależ52   Zob. Declaration of the Heads of State and Government, Ministerial Meeting of the North Atlantic Council 10–11 stycznia 1994 r., www.nato.int (18.03.2005).

Rozdział VII. Reagowanie kryzysowe UE a Sojusz Północnoatlantycki

211

ną od Sojuszu i utworzoną w jego ramach, natomiast partnerzy europejscy, a w szczególności Francja, dążyli do zapewnienia jej jak największej autonomii.

3. Kierunki wspólnych działań – prognoza W UE ścierają się dwie koncepcje rozwoju europejskiej zdolności obronnej. Koncepcja pierwsza przewiduje ścisłą współpracę z NATO i wzmacnianie potencjału militarnego w sposób komplementarny do Sojuszu, co oznacza m.in. unikanie dublowania struktur dowódczych. Wizję taką prezentują np. Wielka Brytania, Polska oraz kraje bałtyckie. Odmienną koncepcję promują z kolei Francja, Belgia i do pewnego stopnia Niemcy53. Państwa te uważają, że UE powinna stworzyć swoje niezależne siły zbrojne, z autonomicznym dowództwem europejskim. Stosunek więc poszczególnych państw europejskich wobec tego, jak mają funkcjonować europejskie siły zbrojne i jakie ma być ich odniesienie do NATO, pokrywa się w zasadzie z ich opinią na temat Stanów Zjednoczonych i ich polityki międzynarodowej. Te państwa, które trwają w „ścisłym” sojuszu z USA, są za szeroką współpracą z Sojuszem, a państwa, które polityki amerykańskiej nie akceptują, dążą do niezależności od NATO. Ta rozbieżność jest jedną z przyczyn, dla których członkowie Unii nie potrafią opracować jednej spójnej wizji rozwoju EPBiO. Innym problemem jest dość ambiwalentna postawa Waszyngtonu wobec Sojuszu i jego europejskich członków. Z jednej strony NATO uważane jest za główny filar bezpieczeństwa międzynarodowego i USA dąży do jego wzmacniania. Obserwując jednak politykę amerykańską w ostatnich latach, można dojść do wniosku, że administracja G. Busha uważała Sojusz i jego struktury za pewnego rodzaju zbędny balast w prowadzeniu aktywnej polityki zagranicznej. Ówczesny rząd USA preferował raczej samodzielne działanie wsparte tworzonymi doraźnie koalicjami wiernych sojuszników54, którzy podporządkowywali się dowództwu amerykańskiemu. Przykładem takiego działania może być interwencja w Afganistanie w 2001 r. Po ataku na WTC NATO po raz pierwszy w historii zastosowało art. 5 Traktatu, co miało jednak charakter wyłącznie polityczny, gdyż rząd amerykański odrzucił wsparcie militarne Sojuszu jako całości. Wojna w Iraku również została wsparta jedynie przez niektórych człon53   Niemcy do roku 2005 (w czasach kanclerza Gerharda Schrödera) prowadziły politykę antyamerykańską. Rząd kanclerz Angeli Merkel stopniowo ociepla swoje stosunki z Waszyngtonem. 54   „Built ad hoc coalition of the willing”.

212

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

ków NATO, nie przez całą strukturę. Powodów takiej decyzji było jednak kilka, a w tym m.in. skomplikowane struktury dowodzenia Paktu, które – według USA – ograniczałyby swobodę działania wojsk amerykańskich, niechęć przynajmniej kilku członków Sojuszu do wspierania polityki Waszyngtonu, a także niepełna kompatybilność sił i środków wojsk europejskich w stosunku do amerykańskich. Forsowana koncepcja tzw. skrzynki z narzędziami55, przedstawiona na szczycie w 2002 r. pod postacią Zobowiązań Praskich, potwierdza podejście USA do NATO, jako organizacji bardzo ważnej, ale bardziej politycznej niż wojskowej. Mimo formalnych deklaracji o fundamentalnym znaczeniu Sojuszu i stosunków transatlantyckich, polityka Stanów Zjednoczonych wobec europejskich członków NATO, polegająca na wybieraniu sojuszników do określonych celów, rozbija jedność Sojuszu i nie przyczynia się do poprawy stosunków NATO–UE. Toczy się również spór związany z komplementarnością europejskich zdolności obronnych. Rozwijanie zdolności członków NATO do działania poza granicami ich terytoriów oraz przyjęcie przez UE deklaracji petersberskiej doprowadziło do powstania koncepcji, w której Sojusz wykonuje stricte wojskową cześć operacji, a siły UE monitorują proces pokojowy. Kraje europejskie odchodzą jednak od tej wizji, tworząc własne (obok europejskich sił zbrojnych) mobilne jednostki (Grupy Bojowe). Należy jednak pamiętać, że NATO rozwinęło już koncepcję swoich sił szybkiego reagowania (NRF)56. W przyszłości obie te organizacje powinny więc dysponować możliwością interwencji zbrojnej, co może stać się kolejnym czynnikiem zniechęcającym do współpracy. W chwili obecnej UE nie ma wprawdzie wystarczających środków, aby działać w pełni samodzielnie, ale nie da się tego wykluczyć w przyszłości. Perspektywa stosunków transatlantyckich, a w konsekwencji udziału wskazywanych organizacji w reagowaniu kryzysowym, zależeć będzie więc nie tylko od tego, w jaki sposób rozwiązane zostaną problemy, m.in. te wcześniej przedstawione, ale również od szeregu czynników międzynarodowych. Jedną jednak z najważniejszych kwestii będzie określenie spójnej strategii rozwoju UE i NATO. Jeżeli w UE zwycięży koncepcja komplementarnego wobec Sojuszu rozwoju EPBiO, stosunki między tymi organizacjami powinny w na  Tool-box: koncepcja, która zakłada rozwijanie przez europejskich członków Sojuszu wyspecjalizowanych jednostek określonego rodzaju. Oznacza to dążenie do specjalizacji poszczególnych państw i umożliwia NATO dobieranie odpowiednich narzędzi dla danej operacji. Koncepcję tę były minister obrony USA Donald Rumsfeld sformułował następująco: „Misja określa koalicję” („the mission defines the coalition”). 56   NRF–NATO Response Force. 55

Rozdział VII. Reagowanie kryzysowe UE a Sojusz Północnoatlantycki

213

turalny sposób się polepszać. Taki scenariusz jest prawdopodobny, a wynika to z tego, iż – po pierwsze – Europa nie jest obecnie w stanie uniezależnić się od NATO i USA w kwestiach bezpieczeństwa i obrony, zarówno ze względu na słabość polityczną, jak i na brak sił i środków, aby niezależne struktury rozwinąć. Po drugie – duża część krajów europejskich jest temu przeciwna. Rozwój programu tarczy antyrakietowej i zaangażowanie się w ten projekt Wielkiej Brytanii, Danii, a także Polski i Czech świadczy o tym, że pozycja Stanów Zjednoczonych w Europie w dziedzinie obronności jest nadal silna57. Po trzecie – polityka krajów, które wcześniej dążyły do uniezależnienia się od USA również ulega zmianie. Kanclerz Angela Merkel dąży do ocieplenia stosunków Niemiec z Waszyngtonem. Również tradycyjnie antyamerykańska Francja zmieniła, wraz ze zwycięstwem Nicolasa Sarkozy’ego w wyborach prezydenckich, swoją politykę. Przyszłość stosunków transatlantyckich będzie więc zależeć w dużej mierze od tego, w jakim stopniu uda się UE rozwinąć wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa. Im silniejsza będzie więc UE, tym mniej zależna będzie od Stanów Zjednoczonych. Można jednak wątpić, czy ESDP i CFSP okażą się sukcesem. Ta teza jest natomiast konsekwencją tego, że licząca obecnie 27 krajów UE jest skazana na kompromisy, uwikłana w zależności polityczne i partykularne interesy swoich członków. Nieumiejętność wypracowania wspólnej polityki może znacznie utrudnić, lub wręcz uniemożliwić, rozwój europejskiej zdolności obronnej. W tej sytuacji NATO i Stany Zjednoczone nadal pozostaną najpewniejszym oparciem dla wielu krajów europejskich. Elementem krytycznym stosunków NATO–UE, a w tym i ich współudziału w reagowaniu kryzysowym, jest również militarna przewaga technologiczna Stanów Zjednoczonych. Kraje europejskie wciąż zbyt mało środków przeznaczają na obronność, co sprawia, że dystans zamiast się zmniejszać, raczej się powiększa. Dla przyszłych relacji transatlantyckich ma to takie znaczenie, że UE – mimo swoich ambicji – będzie w dalszym ciągu zależna od Stanów Zjednoczonych. Słabe zaangażowanie państw Europy w zwiększanie swoich potencjałów obronnych może jednak wywołać problem odwrotny, a mianowicie brak zainteresowania ze strony Stanów Zjednoczonych sojuszem z UE. Wydaje się, że pod względem politycznym tak może stać się stosunkowo prędko, natomiast kwestia wymiaru militarnego NATO pozostanie otwarta. Kolejnym czynnikiem, który może wpływać na stosunki UE–NATO jest ekspansja islamu oraz zagrożenia globalnym terroryzmem, które są wymierzone 57

  Zob. P. Pacuła, Stosunki NATO–UE, op.cit.

214

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

głównie przeciwko światu zachodniemu. W tej sytuacji osłabianie więzi transatlantyckich mogłoby doprowadzić do bardzo niekorzystnych sytuacji58. Inną ważną kwestią przedstawianej problematyki jest ekspansja jednak nie tylko polityczna, ale i militarna (Gruzja – sierpień 2008) Rosji oraz problem zależności państw europejskich od rosyjskich surowców energetycznych. UE jako całość jest uznawana przez wielu jej członków za zbyt słabą, aby przeciwstawić się polityce Moskwy. Toteż takie kraje jak m.in. Polska, Czechy czy też państwa nadbałtyckie tym bardziej szukają oparcia w NATO i USA. Świadczy o tym np. postulat dotyczący uwzględnienia bezpieczeństwa energetycznego w przyszłych działaniach Sojuszu, zawarty w deklaracji szczytu ryskiego w listopadzie 2006 r. Jest to jedno z ważniejszych wyzwań dla świata XXI wieku. Im wcześniej państwa zrozumieją, że nie da się osiągnąć bezpieczeństwa energetycznego na drodze dwustronnych umów, ale tylko poprzez spójne działanie NATO i Unii, tym lepiej. Ważnym również wyznacznikiem stosunków UE–NATO jest obecna misja Sojuszu w Afganistanie. Pokazuje ona, że część europejskich członków Paktu nie jest zbyt entuzjastycznie nastawiona do kwestii jeszcze bardziej aktywnego w niej udziału. Dlatego problem z wypełnieniem przez nie zobowiązań może być kolejnym argumentem dla USA, aby traktować NATO w kategoriach bardziej politycznych, aniżeli militarnych. Postawa bowiem tych krajów jest nieco ambiwalentna: z jednej strony podjęto decyzję o zaangażowaniu Sojuszu w Afganistanie, z drugiej zaś niewielkie wsparcie wojskowe dla tej operacji może skutkować małą efektywnoścą. Jeśli jednak nie nastąpią dalsze komplikacje na linii NATO–UE, impuls do stworzenia europejskich zdolności ekspedycyjnych może przyjść ze strony Sojuszu. Na spotkaniu ministrów obrony państw członkowskich NATO w Warszawie (24..09.2002) podjęto decyzję o utworzeniu własnych sił szybkiego reagowania, liczących 21 tys. żołnierzy i przeznaczonych do misji interwencyjnych wykraczających poza artykuł 5 traktatu waszyngtońskiego. Powołanie sił reagowania NATO, z uwagi na zasadę podwójnego (NATO i UE) podporządkowania jednostek interwencyjnych wydzielanych z armii narodowych państw członkowskich, może przyśpieszyć proces powstawania struktury nadającej się do użycia także pod sztandarem UE. Budowanie jednak odrębnej europejskiej struktury wojskowej, równoległej do jedynej obecnie istniejącej natowskiej i w praktyce dublującej ją, byłoby z politycznego punktu widzenia niezwykle trudne, z technicznego zaś – niewy  Zob. ibidem.

58

Rozdział VII. Reagowanie kryzysowe UE a Sojusz Północnoatlantycki

215

konalne. Trudno wyobrazić sobie bowiem sytuację, w której państwo utrzymywałoby dwie odrębne armie – jedną przeznaczoną do operacji pod flagą NATO, drugą zaś pod sztandarem UE. Tworząc kontyngenty narodowe sił interwencyjnych przeznaczone do operacji międzynarodowych, każde z państw zamierza, zależnie od sytuacji politycznych, przeznaczać posiadane lub tworzone jednostki szybkiego reagowania bądź to do misji w ramach NATO, bądź do zadań wykonywanych w strukturach EPBO. W obu wypadkach będą to jednak fizycznie te same jednostki, występujące jedynie pod różnymi flagami. Kontyngenty narodowe państw UE oddelegowane do służby w europejskich siłach interwencyjnych będą miały (z wykluczeniem oddziałów państw neutralnych UE charakter jednostek podwójnego podporządkowania, jako europejski moduł wojskowej struktury Sojuszu Północnoatlantyckiego. W trakcie wykonywania zadań wynikających z artykułu 5 traktatu waszyngtońskiego, jak też w czasie operacji interwencyjnych prowadzonych pod dowództwem NATO – siły te będą podlegać dowództwu Sojuszu i stanowić jego integralną część. Zaś w razie podjęcia decyzji politycznej, na mocy której dana operacja zostanie uznana za akcję wyłącznie europejską, jednostki te, korzystając z wojskowej infrastruktury NATO, będą jako moduł europejski owej struktury użyte pod flagą UE i pod jej polityczną kontrolą. Kwestia wykorzystania struktury wojskowej Sojuszu do działań interwencyjnych sił europejskich rodzi jednak problemy natury politycznej. Decyzje w łonie NATO podejmowane są bowiem jednomyślnie. Z powodu jednak „chłodnego” przyjęcia w Brukseli dążeń Turcji do członkostwa w UE i z racji konfliktu grecko-tureckiego, turecka zgoda na wykorzystanie struktur NATO do prowadzenia operacji w ramach EPBO stała się instrumentem nacisku dyplomatycznego Ankary na Unię. Sprzeciw Turcji wobec udostępnienia UE zasobów Sojuszu – do czasu uzyskania przez Turków jasnej perspektywy członkostwa – został wprawdzie częściowo przełamany, ale nie ma gwarancji, że w chwilach kryzysów, gdy wystąpi pilna potrzeba działania UE, nie dojdzie do ponownego wykorzystania tego środka nacisku na rzecz realizacji interesów tureckich. Unia Europejska posiada już techniczną zdolność samodzielnego wypełniania misji petersberskich w zakresie zadania pierwszego (rescue and humanitarian tasks) i – w ograniczonej mierze – także drugiego z nich (peacekeeping). Wszystko wskazuje jednak na to, że uzyskanie sił potrzebnych do wypełnienia trzeciego zadania (peace enforcement) w skali wymaganej np. w Bośni czy w Kosowie w latach 90., a nie jak w Kongu w 2003 roku – tzn. takiej, która

216

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

usprawiedliwiałaby skoncentrowanie wszystkich wysiłków Unii na realizacji projektu EPBO – dalej pozostanie poza zasięgiem technicznych możliwości. Oprócz przedstawionych powyżej względów natury materialnej, skuteczność EPBO ograniczana jest jednak również przez trzy następujące czynniki polityczne: 1) brak przywództwa politycznego (mocarstwa) zdolnego przeforsować w gremiach decyzyjnych UE tak drastyczne decyzje jak np. o rozpoczęciu operacji wojskowej oraz zapewnić jej odpowiednie wsparcie i czas, niezbędne do osiągnięcia sukcesu59. W NATO funkcję mocarstwa forsującego określoną wizję polityki zagranicznej Sojuszu i zapewniającego jej niezbędną stabilność pełnią Stany Zjednoczone. W ramach UE nie ma dotychczas takiego. Teoretycznie do objęcia tej roli mogłyby pretendować Niemcy, Francja lub Wielka Brytania. W praktyce jednak żaden z tych kandydatów do przywództwa nie jest w stanie osiągnąć dominującej pozycji w dziedzinie kształtowania EPBO. Przyczyny natomiast, dla których żadne z wymienionych państw nie jest w stanie przejąć takiej roli, są odmienne dla każdego z nich60. Niemcy, z uwagi na swoją potęgę ekonomiczną i demograficzną teoretycznie mogłyby się wydawać naturalnym mocarstwem w UE, a więc

59   Temu problemowi stosunkowo dużo uwagi poświęca m.in. R. Cooper (wybitny brytyjski dyplomata i politolog) w swoim opracowaniu The Breaking of Nations. Order and Chaos in the Twenty–First Century, w którym to przedstawia UE jako pewien wzorzec kreowania ładu międzynarodowego, nazywając go jednocześnie „ponowoczesnym porządkiem europejskim”. Ponowoczesność w tym rozumieniu jast takim typem ładu, który nie opiera się na panowaniu czy też równowadze, lecz „jest wysoko rozwiniętym systemem wzajemnego ingerowania w sprawy wewnętrzne”. Center of Gravity w takim systemie nie są interesy państwa, lecz interesy jednostki (obywatela). W takim systemie, na co zwraca uwagę Cooper, państwa dla zagwarantowania swojego bezpieczeństwa wewnętrznego nie potrzebują siły militarnej. Problemem jednak dla Europy jest to, że jest ona „ponowoczesną wyspą” otoczoną „nowoczesnym światem” (m.in. USA, Rosja) oraz „światem przednowoczesnym” (np. państwa Afryki czy też niektóre Azji), w którym utrzymanie bezpieczeństwa w dalszym ciągu wymaga równowagi, a często i użycia siły militarnej. „Użycie siły militarnej nie przesądza dziś o pomyślnym załatwieniu interesów czy o rozwiązaniu problemów. Przeciwnie. Tymczasem jedyną siłą, która w ostatnim konflikcie kaukaskim zdołała osiągnąć jaki taki sukces, była Unia Europejska. Unia Europejska jako kolos o wszechstronnym potencjale może być czynnikiem stabilizującym w o wiele większym stopniu niż tak potężny sojusz jak NATO”, oprac. za: R. Kuźniar, Herold ponowoczesnej Europy, www.dziennik. pl, 24.10.2008. 60   Opracowano w oparciu o artykuł: P. Żurawski vel Grajewski, Europejska polityka bezpieczeństwa i interwencji: stan, perspektywy, interesy Polski, „Nowa Europa” 2005, nr 2.

Rozdział VII. Reagowanie kryzysowe UE a Sojusz Północnoatlantycki

217

także przywódcą w zakresie EPBO. Praktyczne jednak osiągnięcie tego typu pozycji przez RFN, przynajmniej współcześnie, jest niemożliwe. Na ten stan rzeczy składają się przyczyny zarówno natury moralnej, jak i materialnej, a w tym m.in.: − większość narodów europejskich ze względów historycznych niechętnie widziałoby niemieckie przywództwo polityczne i wojskowe w ramach EPBO; − niemieckie społeczeństwo, świadome owych poglądów, nie dąży do uczynienia z Niemiec dominującego ośrodka, kształtującego wolę polityczną UE w zakresie WPZB i EPBO; − pacyfizm niemieckiej opinii publicznej, która jedynie pod presją argumentów z zakresu poprawności politycznej (np. czystki etniczne, masowe gwałty na kobietach w wojnach postjugosłowiańskich) gotowa jest zgodzić się na użycie Bundeswehry do misji interwencyjnych poza obszarem NATO (UE); − stosunkowo słabe zdolności interwencyjne Bundeswehry, będącej wprawdzie najliczniejszą armią europejską, ale w dużej mierze mającej jeszcze charakter wojsk przeznaczonych do obrony terytorialnej, nie zaś do operacji typu ekspedycyjnego. Niemcy więc, nie mogąc dominować w tworzonych europejskich siłach interwencyjnych, nie będą zainteresowani sięgnięciem po przywództwo polityczne operacji wojskowych prowadzonych w ramach EPBO. Francja, będąc czołowym krajem niezależności UE w dziedzinie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, niewątpliwie również ma ambicje przewodzenia polityce europejskiej w ramach II filaru UE. Dysponując narodowymi silami jądrowymi (forces de frappe) oraz świeżo zbudowaną zawodową armią interwencyjną, ocenianą jako trzecia siła po amerykańskiej i brytyjskiej, chętnie widziałaby samodzielność UE nie tylko w dziedzinie EPBO, ale także w zakresie wspólnej obrony. Francuska polityka bezpieczeństwa ma jednak silny podtekst antyamerykański. Francja nie kryje zresztą, że samodzielność UE w dziedzinie WPZB i EPBO ma oznaczać przede wszystkim niezależność od Stanów Zjednoczonych. Francuska wizja EPBO jednak jest nie do zaakceptowania dla licznej grupy proatlantycko nastawionych państw UE, nieżyczących sobie osłabienia związków międzysojuszniczych.

218

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

Wielka Brytania, dysponując z kolei najsprawniejszą zawodową armią interwencyjną w Europie i drugą (po USA) w świecie61, ma wszelkie dane po temu, by uważać, że to udział jej wojsk w wielonarodowych silach europejskich będzie decydował o praktycznych zdolnościach unijnych sił ekspedycyjnych w zakresie EPBO. W rzeczy samej jest to dobra baza wyjściowa do sięgnięcia po przywództwo polityczne w tych strukturach. W praktyce jednak tego typu scenariusz jest raczej niemożliwy przez następujące m.in. czynniki: − silne związki brytyjsko-amerykańskie sprawiające, że Wielka Brytania jest uznawana za lidera obozu proatlantyckiego w UE i NATO. Zdecydowany jednak proatlantyzm wyklucza ją jako możliwą do zaakceptowania np. przez Francuzów lidera EPBO; − oparcie brytyjskiej polityki zagranicznej w dziedzinie bezpieczeństwa na specjalnych stosunkach z USA, sprawnej interwencyjnej armii narodowej, statusie mocarstwa atomowego i stałego członka Rady Bezpieczeństwa ONZ – z pomocniczym jedynie traktowaniem struktur europejskich w tym zakresie; − brak zainteresowania Wielkiej Brytanii promowaniem europejskiej samodzielności w dziedzinie EPBO jako instrumentu realizacji narodowych interesów brytyjskich, a zatem i brak zainteresowania objęciem pozycji aktywnego przywódcy II filaru UE, gotowego do ponoszenia kosztów owego przywództwa; 2) różnorodność narodowych priorytetów bezpieczeństwa państw członkowskich UE. Unia Europejska nie jest jednolitym organizmem politycznym. Jej interesy stanowią wypadkową interesów narodowych 27 państw członkowskich o rozmaitych priorytetach politycznych, które z kolei determinuje historia i położenie geograficzne. Fundamentalne zasady tych priorytetów mają zatem charakter niezmienny. Jest oczywiste, że proble  Wielka Brytania jako mocarstwo wyspiarskie „od zawsze” opierała swój system lądowych sił zbrojnych na zawodowej armii ekspedycyjnej. Od owego modelu odstępowano jedynie w latach 1916–1918 i 1939–1945, a więc w trakcie wielkich konfliktów światowych. Długoletnie inwestycje w zdolności ekspedycyjne, jak też najdłuższe w Europie, a nawet na świecie, doświadczenie w misjach ekspedycyjnych posiadane przez armię brytyjską czynią z niej znacznie sprawniejsze narzędzie projekcji siły wojskowej niż siły zbrojne jakichkolwiek innych państw Starego Kontynentu, z armią francuską – przechodzącą na zawodowstwo dopiero od roku 1997 – włącznie. (Wcześniej Francja miała jedynie kilkunastotysięczny korpus Legii Cudzoziemskiej, którego profesjonalizm, choć oparty na innym esprit de corps, porównywalny był ze standardami sił brytyjskich). 61

Rozdział VII. Reagowanie kryzysowe UE a Sojusz Północnoatlantycki

219

my regionu bałtyckiego będą w ramach UE cieszyły się szczególnym zainteresowaniem Szwecji, Finlandii, Danii i Niemiec, Polski i trzech państw bałtyckich. Kwestie bałkańskie uznane zostaną za priorytetowe w Austrii, Grecji i we Włoszech, a także na Węgrzech i w Słowenii. Problemy Morza Śródziemnego i świata arabskiego będą zaś stanowiły o treści pracy polityków we Francji, Hiszpanii i we Włoszech, mogących oczekiwać wsparcia ze strony Cypru i Malty. Obszary Afryki mogą liczyć na zainteresowanie ze strony Belgii, Francji, Portugalii i Wielkiej Brytanii. Cypr zaś i problemy tureckie zawsze znajdą głębokie odzwierciedlenie w reakcjach Grecji. Nie znaczy to jednak, że np. Finlandia będzie z tą samą co Hiszpania gotowością do ponoszenia kosztów reagować na dramatyczny rozwój wypadków np. w Maroku, ani też że Madryt zareaguje równie energicznie co Dania na wypadek kłopotów z mniejszością rosyjską w Estonii czy też na Łotwie. Jest też zrozumiałe, że i gotowość Rumunii do ponoszenia ofiar na rzecz stabilizacji Maroka będzie inna niż np. Hiszpanii, i odwrotnie – skala akceptacji Madrytu dla kosztów rozwiązania ewentualnego kryzysu związanego z problemami Naddniestrza będzie inna niż Rumunii czy Polski. Cecha ta jest determinowana m.in. przez różne położenie geograficzne poszczególnych krajów, a zatem w istocie ma charakter stały. Unia Europejska usiłuje jednak radzić sobie z problemami wynikającymi z różnorodności priorytetów narodowych polityk bezpieczeństwa swych państw członkowskich, tworząc tzw. regionalne (śródziemnomorski, północny) wymiary WPZB. Pomysły te osłabiają wprawdzie potencjał ewentualnych sprzeczności między krajami UE, ale ich całkowicie nie usuwają. Stąd trudno wyobrazić sobie zanik prowadzonej rywalizacji interesów narodowych państw członkowskich UE. Mechanizm „wymiarów” geograficznych UE (wschodniego, północnego itp.) stosowany w obszarze dyplomatycznym i ekonomicznym WPZB nie nadaje się jednak zupełnie do rozładowania sprzeczności interesów w wypadku EPBO. Mocarstwowe zdolności wojskowe UE mogą powstać tylko wówczas, jeśli zostanie zbudowana struktura ogólnoeuropejska, a nie za pomocą prostego połączenia struktur narodowych czy zbudowania regionalnych koalicji. Wprawdzie pomysł omawianych wcześniej grup bojowych nieco przypomina to ostatnie rozwiązanie, ale praktyczne zastosowanie tych sił, z uwagi na ich niewielką liczebność, pozostaje tajemnicą. Chyba że uznamy, że cały opisywany wysiłek polityczny i organizacyjny UE ma znaleźć swe ukoronowanie w osiągnięciu zdolności interweniowania w Kongu;

220

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

3) brak etosu europejskiego62. Jeszcze w XIX wieku Maurycy Mochnacki pisał, że naród istnieje, gdy „uzna się w jestestwie swoim”, tzn. gdy nabędzie samoświadomości swego istnienia. W tym sensie, mimo wspólnoty tradycji i kultury grecko-rzymsko-chrześcijańskiej, nie istnieje jednolity politycznie „naród europejski”, mogący dać stabilną bazę społeczną dla ewentualnego wysiłku zbrojnego UE w ramach EPBO. Różnica między nastawieniem brytyjskiej i greckiej opinii publicznej wobec USA, byłej Jugosławii, a także Iraku czy Iranu jest drastyczną ilustracją tej prawdy. Ów brak jednolitego europejskiego narodu politycznego stawia także pod znakiem zapytania solidarność państw UE w razie wystąpienia istotnych problemów związanych z bezpieczeństwem. Nieistnienie czegoś takiego jak „naród europejski” sprawia, że w przewidywalnej przyszłości WPZB będzie wypadkową uzgodnionych interesów narodowych państw członkowskich. Ze swej natury pozostanie zatem polityką opartą na kompromisie. W tej sytuacji zawsze będzie łatwiej uzyskać zgodę 27 państw na zaniechanie realnego działania i niepodejmowanie ryzyka niż na podjęcie realnej akcji. Możliwe są wprawdzie koalicje „chętnych i zdolnych”, ale tego typu mechanizm znany jest od wielu lat i trudno uznać go za jakościową zmianę będącą wyrazem integracji europejskiej. Na tle takich koalicji jeszcze silniej nabrzmiewałby problem przywództwa politycznego w Unii, gdyż koalicjom „chętnych” mogłoby przewodzić tylko jedno z dwóch mocarstw europejskich (Francja lub Wielka Brytania), co w konsekwencji prowadziłoby do jeszcze większych sporów ambicjonalnych między demonstrującym autonomię europejską Paryżem a proatlantycko nastawionym Londynem. WPZB będzie więc raczej instrumentem poparcia lub potępienia takich czy innych posunięć stron trzecich, ewentualnie pomocy lub presji ekonomicznej wobec innych aktorów gry międzynarodowej, natomiast użycie EPBO jako wojskowego instrumentu służącego do narzucenia woli politycznej Unii Europejskiej podmiotom zewnętrznym jest mało prawdopodobne. Unia Europejska w coraz większym stopniu staje się jednak podmiotem międzynarodowym, zaangażowanym w misje obejmujące zarówno cywilne, jak i wojskowe zarządzanie kryzysowe, reformę sektorów bezpieczeństwa, egzekwowanie rządów prawa oraz wspieranie ochrony granic, zarówno w jej bezpośrednim sąsiedztwie, jak i w dalej położonych regionach. Mapa działań obejmuje Bałkany, Kaukaz, Europę Wschodnią, region Morza Śródziemnego i Bliski   Zob. B. Łagowski, Filozofia polityczna Maurycego Mochnackiego, Kraków 1981.

62

Rozdział VII. Reagowanie kryzysowe UE a Sojusz Północnoatlantycki

221

Wschód, ale także bardziej odległe obszary, takie jak Demokratyczna Republika Konga oraz Indonezja czy też Afryka Subsaharyjska. W tych warunkach rozszerzającego się współdziałania operacyjnego z geograficznie oddalonymi globalnymi partnerami współpraca NATO–UE powinna stać się osią rozwoju silnej społeczności euroatlantyckiej. Obie te organizacje nie zawsze jednak idą w tym samym kierunku. Chodzi tu o takie relacje współpracy, jak np. przy okazji działań NATO–UE w Darfurze, do której doszło bez odwołania się do postanowień Berlin Plus. Toteż uważa się, że taka rywalizacja, a nie współpraca, definitywnie powinna się skończyć (należy położyć kres wszelkiej duplikacji wysiłków). Zamiast tego powinien być utrzymywany dialog na temat harmonizacji transformacji wojskowej oraz zapewnienia współpracy w dziedzinie planowania i zdolności, czemu towarzyszyć powinny elastyczne struktury łączności. Region Morza Czarnego jest kolejnym obszarem, gdzie NATO i UE powinny się wzajemnie uzupełniać. Obie organizacje mają w tym regionie wspólne cele, a w tym m.in. utrzymanie stabilności, poprawę perspektyw gospodarczych tego regionu, promowanie reformy sektorów bezpieczeństwa, ukrócenie nielegalnego handlu bronią, narkotykami i ludźmi, poprawa bezpieczeństwa granic oraz demokratyzację. Obecnie jednak ani NATO, ani też Unia Europejska nie mają wspólnej wizji strategicznej regionu Morza Czarnego (rozbieżne koncepcje utrudniają wspólne podejście do tego zagadnienia). Celem polityki UE jest tworzenie również „kręgu przyjaciół” na peryferiach Unii, w tym w regionie Morza Czarnego. Z drugiej strony NATO wskazuje na fakt, że region ten jest zarówno pomostem do bogatych w surowce energetyczne okolic Morza Kaspijskiego, jak i barierą przeciwko zagrożeniom o charakterze ponadnarodowym. Dlatego też Sojusz promuje koncepcję „pomostu/bariery” w odniesieniu do tego regionu. Afganistan również zapewnia możliwości zwiększenia współpracy NATO– –UE. Kraj ten potrzebuje większej liczby m.in. policjantów, inżynierów, pracowników humanitarnych, doradców w dziedzinie rozwoju i administratorów. Wszystkimi tymi zasobami dysponuje Unia Europejska, ale nie NATO. W listopadzie 2006 roku Komisja Europejska zatwierdziła wydatkowanie 10,6 milionów euro na wspieranie dostępności usług oraz know-how w zakresie udoskonalania metod rządzenia za pośrednictwem kierowanych przez NATO Prowincjonalnych Zespołów Odbudowy. Ponadto użyteczne byłoby również wsparcie misji NATO w Afganistanie przez misję cywilną ESDP ds. pomocy w zapewnianiu rządów prawa oraz szkolenia policji.

222

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

Przyszłość współpracy UE–NATO powinna więc opierać się na kilku kwestiach dotyczących bezpieczeństwa63. Po pierwsze, ambicje Unii Europejskiej dążącej do tego, aby być twardym podmiotem międzynarodowych stosunków bezpieczeństwa, są jeszcze odległe od realizacji. Po drugie, tempo pogarszania się globalnego bezpieczeństwa będzie wymagać od Europejczyków zwiększonej obecności poza Europą. Po trzecie, ścisły, intelektualny podział pomiędzy różnymi poziomami intensywności, umożliwiający Europejczykom podejmowanie bardziej delikatnych zadań, a pozostawiający Amerykanom pozostałe, nie będzie już odpowiadał rzeczywistości. Zagrożenia dla sił działających w terenie mogą ulec eskalacji tak gwałtownie, jak kryzysy, które doprowadziły do ich zaistnienia. W przewidywanej przyszłości jedynie NATO może zapewnić realne planowanie i prowadzenie operacji na niezmienionym poziomie intensywności w rodzących się warunkach bezpieczeństwa. Niestety, pomimo wszystkich zapewnień, które znalazły się w Deklaracji UE–NATO w sprawie ESDP, relacje te zbyt często pozostają jedynie w politycznym stanie współczesnych stosunków transatlantyckich, od których nigdy nie można ich oddzielić. Istnieje silny związek pomiędzy amerykańskimi neokonserwatystami, którzy nie dbają o Sojusz, oraz tradycyjnymi europejskim gaullistami, którzy go nie pragną. Należy jedynie mieć nadzieję, że ci polityczni przeciwnicy zdadzą sobie sprawę ze szkód, jakie wyrządzają, obniżając własne bezpieczeństwo poprzez podważanie stosunków, na których wspierają się zarówno NATO, jak i Unia Europejska. Współpraca UE– NATO zbyt długo była ofiarą pretensjonalności w odniesieniu do strategii, która z kolei zawładnęła europejską debatą strategiczną, a także samooszukiwania się, które dotknęło Amerykanów. Ci nie mogą uniknąć rygorów narzucanych przez działania pokojowe, a Europejczycy też nie mogą dłużej unikać realiów związanych z ich zdolnościami. Wynika to z tego, iż już w niedalekiej przyszłości będą musieli sięgnąć głębiej do swojej kieszeni, jeśli ich żołnierze nie mają ginąć niepotrzebnie w trakcie operacji, do których są źle lub w ogóle nieprzygotowani. W związku z tym przyszłość współpracy UE–NATO powinna się ciągle pogłębiać w ramach nowego transatlantyckiego porozumienia w dziedzinie bezpieczeństwa, zgodnie z którym Amerykanie nauczą się utrzymywania pokoju, a Europejczycy ponownie wyposażą się do walki64. Powyższe fakty pozwalają na stwierdzenie, że w celu konsolidowania współpracy zarówno NATO, jak i Unia Europejska powinny w dalszym ciągu koncentrować się na wzmacnianiu swoich kluczowych zdolności, zwiększaniu inte  Zob. J. Lindley-French, Więzi, które zobowiązują, „NATO Review”, jesień 2003.   Zob. ibidem.

63

64

Rozdział VII. Reagowanie kryzysowe UE a Sojusz Północnoatlantycki

223

roperacyjności oraz koordynowaniu planowania, technologii, wyposażenia i szkolenia. Ogłoszenie pełnej zdolności operacyjnej Sił Odpowiedzi NATO podczas szczytu Sojuszu w Rydze w 2006 roku było kolejnym punktem zwrotnym. Siły szybkiego reagowania NATO są już zdolne do prowadzenia misji na całym świecie, także w pełnym spektrum intensywności działań. Plan UE zmierzający do stworzenia zarówno narodowych, jak i wielonarodowych „grup bojowych” stał się natomiast głównym elementem Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony. Mając jednak świadomość potencjalnego dublowania się przez NRF i grupy bojowe, NATO i Unia Europejska rozpoczęły kolejne prace zmierzające do zagwarantowania komplementarności obu ugrupowań sił. Aktualne programy zakupów i inwestycji nie zaspokajają jednak potrzeb współczesnych sił wielonarodowych. Role NATO i Unii Europejskiej w tym zakresie powinny stać się więc komplementarne, a współpracę pomiędzy tymi organizacjami należy udoskonalić tak, aby zapewnić efektywne wykorzystanie środków finansowych w przypadku pozyskiwania aktywów. Niezgoda jednak pomiędzy niektórymi państwami europejskimi i Stanami Zjednoczonymi w sprawie polityki wobec np. Iraku wywołuje wiele komentarzy w mediach, rodząc m.in. spekulacje na temat przyszłego losu stosunków transatlantyckich w ogóle, a w szczególności stosunków pomiędzy Unią Europejską i NATO. Ironia polega na tym, że dzieje się tak w okresie, gdy relacje UE–NATO zostały w zdecydowany i konstruktywny sposób posunięte do przodu, jak pisze Pol De Witte65. Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, iż różni eksperci przedstawili już wiele sugestii dotyczących zwiększenia efektywności współpracy i przebiegu operacji reagowania kryzysowego. Proponowano np. poprzedzające operacje konferencje planowania, omawianie doświadczeń oraz zintensyfikowanie strategii informowania opinii publicznej. Również organizowanie warsztatów problemowych, np. przez Akademie Wojskowe, mogłoby być praktycznym posunięciem, tak aby przedstawiciele głównych międzynarodowych organizacji bezpieczeństwa mogli omawiać w nieformalny sposób podstawowe przeszkody utrudniające skuteczną współpracę oraz ewentualne rozwiązania. Także wymiana oficerów i osób cywilnych mogłaby promować wzajemne kontakty i zrozumienie, mogłaby także przyczynić się do budowy silniejszego poczucia realizacji wspólnych celów. Sojusz mógłby także poszerzyć swoje ćwiczenia, angażując w nie przedstawicieli UE w charakterze obserwatorów i uczestników. Rozwiązania takie mogłyby być uzupełnieniem wysiłków dyplomacji 65   Zob. De Witte, Posunąć do przodu stosunki Unia Europejska – NATO, „NATO Review”, jesień 2003.

224

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

i pozwoliłyby przedstawicielom UE lepiej zrozumieć zdolności i procesy decyzyjne Sojuszu. Inne ambitniejsze koncepcje to: ▪ zwoływanie posiedzeń NATO–UE w celu omawiania bieżących operacji; ▪ powołanie międzynarodowego stałego personelu wszystkich najważniejszych międzynarodowych organizacji bezpieczeństwa; ▪ stworzenie „grupy kontaktowej” organizacji międzynarodowych na potrzeby każdej konkretnej operacji, na wzór Wspólnej Rady Koordynującej i Monitorującej (JCMB) ds. wdrażania porozumienia Afghanistan Compact; a także stałe zgromadzenie organizacji międzynarodowych na wzór Stałego Komitetu Międzyagencyjnego, które skupiałoby kluczowe organizacje należące do systemu Narodów Zjednoczonych i będące poza nim, zaangażowane w pomoc humanitarną. Stały komitet pozwoliłby NATO i UE pogłębić wiedzę na temat operacji, od monitorowania kryzysu i środków zapobiegania po ewentualną interwencję, jeśli byłaby konieczna, oraz stabilizację i odbudowę. Prowadzenie wspólnych działań w ramach tych instytucji pomogłoby także organizacjom wypracować wspólną metodykę analiz oraz ustalić podział pracy w przyszłych operacjach66. Te i jeszcze inne propozycje wskazują również, jak mogłoby wyglądać „wszechstronne podejście”, gdyby było ono realizowane w faktycznie wszechstronny sposób. Jednak pewne państwa NATO i spoza tego, a także politycy w niektórych organizacjach, mogliby opierać się realizacji nawet mniej ambitnych koncepcji. Niektórzy członkowie Sojuszu mają również zastrzeżenia wobec przejmowania przez NATO nowych zadań politycznych. Ich zdaniem formalizowanie i pogłębianie stosunków Sojuszu z UE jest niespójne z tradycją koncentrowania się na obronie zbiorowej i operacjach militarnych. Konkludując, należy jednak zwrócić uwagę na fakt, iż współpraca pomiędzy tymi dwoma organizacjami dalej będzie napotykała na wiele utrudnień, z których do najważniejszych należałoby zaliczyć to, że pomimo odróżniających je atutów, to do pewnego stopnia konkurują one ze sobą o środki i misje. Starają się wystrzegać się rozwiązań, które mogłyby w jakiś sposób umniejszyć ich autonomię, autorytet i status. Ciągła konkurencja wynika natomiast po części także z ambicji niektórych państw w stosunku do konkretnych organizacji. Rządy i organizacje międzynarodowe mają bowiem często interesy inne niż maksymalizowanie efektywnego wykorzystania środków oraz osiąganie optymalnych wyników poprzez współpracę. Praktyczna „oddolna” i motywowana potrzebami misji współpraca przedstawicieli różnych organizacji w terenie   Zob. ibidem.

66

Rozdział VII. Reagowanie kryzysowe UE a Sojusz Północnoatlantycki

225

często okazywała się bardziej wydajna, niż kontakty międzyrządowe w sferze „wielkiej polityki”. Chociaż prawdopodobne wydaje się kontynuowanie improwizacji, podejmowanych ad hoc dostosowań i kompromisów, stworzenie bardziej spójnej architektury międzynarodowych organizacji bezpieczeństwa wciąż jest celem, do którego warto dążyć. Nie ulega wątpliwości, że także dwa kluczowe obszary, tj. planowanie i dowodzenie operacyjne oraz inwestycje w obronę, muszą być podstawą przyszłej współpracy UE–NATO. Byłoby to, jak się ocenia, dalszym rozwinięciem i ponownym zastrzykiem energii dla Deklaracji UE–NATO w sprawie ESDP z grudnia 2002 roku67. Operacja Concordia w byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii oraz przekazanie przez NATO Unii Europejskiej zwierzchnictwa nad tą operacją było logicznym odzwierciedleniem roli Unii w szerzej ujmowanych wysiłkach zmierzających do wprowadzenia stabilności w tym kraju. Współpraca międzynarodowa pomogła natomiast doprowadzić do zawarcia Porozumienia Ramowego i ukazała, ile można osiągnąć dzięki spójnemu i zdecydowanemu stosowaniu wszystkich instrumentów dostępnych wspólnocie euroatlantyckiej. Kluczem jednak do tego sukcesu była wola polityczna i skuteczna koordynacja działania politycznych i wojskowych struktur – dzięki komplementarności podejmowanych wysiłków. Pamiętać jednak należy, iż inwestycje w obronę są podstawą europejskiego dylematu w kwestiach obronnych. Celem musi tu być jednak zagwarantowanie zbieżności pomiędzy amerykańskim skoncentrowaniem się na nowych technologiach i europejskim tradycyjnym rzemiosłem wojennym. Skoncentrowanie uwagi na wydajności kosztów i optymalnym wykorzystaniu zasobów, tak aby zapewnić możliwość współdziałania Amerykanów i Europejczyków w prawdopodobnym obszarze działań, powinno tym bardziej ułatwić współpracę bez naruszania autonomii politycznej. Taką właśnie równowagę powinny osiągnąć zarówno „nowe” NATO, jak i UE. Wydarzenia ostatnich lat pokazały, że transatlantyckie stosunki w aspektach bezpieczeństwa, a w tym reagowania kryzysowego, powinny mieć znacznie mniej formalny charakter niż podczas zimnej wojny, w wyniku czego szczególny nacisk trzeba będzie położyć na interoperacyjność i zdolność do współpracy. W tym celu należałoby jeszcze bardziej harmonizować działania podejmowane w ramach Planu Działania w dziedzinie Europejskich Zdolności Wojskowych (ECAP) oraz Praskich Zobowiązań w dziedzinie Zdolności (PCC). Większa spójność działań UE i NATO jest więc wciąż potrzebna, aby zapobiec przekształceniu się ECAP i PCC w konkuren67

  Zob. J. Lindley-French, Więzi, które…, op.cit.

226

Część II. Reagowanie kryzysowe w ramach wspólnej polityki...

cyjne rozwiązania. Standaryzacja zdolności, charakterystyczna dla obu inicjatyw, zdecydowanie musi zostać powiązana. Znaczącym osiągnięciem byłoby ustanowienie bardziej zorganizowanych spotkań pomiędzy przedstawicielami UE i NATO pracującymi w tej dziedzinie, z udziałem narodowych dyrektorów ds. uzbrojenia z państw Unii Europejskiej i NATO. Zwrócić należy również uwagę na fakt, iż obecne ugrupowania terrorystyczne i siatki przestępcze działają ponad granicami państw, korzystając z łączności w czasie rzeczywistym, współużytkowania informacji oraz stosunkowej swobody podróżowania. Kluczowy, zatem jest poziom współpracy pomiędzy państwami i organizacjami takimi, jak NATO i Unia Europejska w zakresie wymiany informacji, współdziałania w wyłapywaniu agresywnych grup oraz angażowania się w zwalczanie terroryzmu i zorganizowanej przestępczości. W obliczu natomiast groźby ataków bioterrorystycznych i wybuchu pandemii zarówno NATO, jak i Unia Europejska są obecnie aktywnie zaangażowane w podnoszenie, w swoich państwach członkowskich, świadomości potrzeby współdziałania oraz korzyści, jakie mogą stad wynikać. Unia Europejska poszukuje nowych sposobów skłonienia swoich członków do współdziałania w sytuacji ograniczonych dostępnych zasobów szczepionek oraz odrzucenia przez Komisję Europejską pomysłu ich centralnego magazynowania. Tymczasem NATO pracuje nad rozwijaniem wiedzy i umiejętności niezbędnych w takich sytuacjach oraz próbuje integrować różne wyspecjalizowane centra medyczne w ramach ćwiczeń z zarządzania kryzysowego. W tych warunkach w obu organizacjach panuje powszechne przekonanie, że zdecydowanie przydałoby się więcej dialogu, współpracy i koordynacji. W tych warunkach rozszerzającego się współdziałania operacyjnego z geograficznie oddalonymi globalnymi partnerami współpraca NATO–UE powinna stać się osią rozwoju silnej społeczności euroatlantyckiej. Aby jednak z sukcesem mierzyć się z groźbą ataków bioterrorystyczych i wybuchu pandemii, Unia Europejska i NATO muszą w większym stopniu wykorzystywać wspólnie udostępniane informacje i wiedzę ekspercką, kłaść większy nacisk na zarządzanie ryzykiem, lepiej uświadomić sobie reakcje, jakich można się spodziewać ze strony innych kultur, dzielić się na szczeblu międzynarodowym najlepszymi praktykami wypracowanymi w poszczególnych państwach oraz zwiększać poziomy gotowości. Z instytucjonalnego punktu widzenia Europejskie Centrum Zapobiegania i Kontroli Chorób (ECDC) i natowskie Centrum Przeciwdziałania Broni Masowego Rażenia (WMD Centre) mogłyby dawać przykład w wypracowywaniu takiej niezbędnej koordynacji.

Rozdział VII. Reagowanie kryzysowe UE a Sojusz Północnoatlantycki

227

Podsumowując, można stwierdzić, że NATO i Unia Europejska stoją wobec wielu tych samych kluczowych wyzwań dla bezpieczeństwa. Większa współpraca w tych dziedzinach byłaby więc nie tylko logiczna, ale i przyniosłaby lepsze rezultaty im obu. Istnieją przecież szanse wykorzystania doświadczeń z poprzednich wspólnych inicjatyw i konieczne jest określenie nowych obszarów współpracy. Toteż w celu budowy bardziej solidnego i wszechstronnego partnerstwa NATO i Unia Europejska muszą pracować nad zwiększeniem praktycznej współpracy oraz w większym stopniu harmonizować program działań na poziomie transatlantyckim.

C z ę ś ć III

Wybrane obszary reagowania kryzysowego

Maciej Marszałek

Ro z d z i a ł V III Działania Unii Europejskiej w systemie reagowania kryzysowego

Działania kryzysowe Unii Europejskiej koncentrują się na wielu obszarach. Wynikająca stąd konieczność ich uporządkowania skłoniła planistów do wygenerowania scenariuszy reagowania kryzysowego w różnego typu sytuacjach. Autorzy tych scenariuszy, zawartych w European Defence – A proposal for White Paper, przewidzieli zaangażowanie organizacji w operacje począwszy od wystąpienia kryzysu, poprzez konflikt aż do otwartej wojny. Nie są one obowiązującą w Unii wykładnią działań, świadczą jednak o kierunkach myślenia unijnego ośrodka analitycznego w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa. Na tym tle szczególną rolę odgrywają działania w przestrzeni powietrznej oraz ich koncepcja.

1. Scenariusze reagowania kryzysowego Unii Europejskiej Eksperci Unii Europejskiej opracowali pięć scenariuszy prawdopodobnych operacji reagowania kryzysowego z udziałem tej organizacji. Uzasadniona wydaje się konstatacja, że scenariusze te korespondują z wyzwaniami i zagrożeniami, z jakimi mogą spotkać się państwa europejskie w perspektywie najbliższych 10–20 lat. W scenariuszach tych eksperci słusznie nie zdefiniowali konkretnego przeciwnika, a jedynie hipotetycznie rozpatrzyli najbardziej charakterystyczne wydarzenia mogące negatywnie wpływać na bezpieczeństwo państw członkowskich Unii. Warto zauważyć, że rozważając potencjalne zagrożenia    Zob. European Defence – A proposal for White Paper, The European Union Institute for Security Studies, Paris 2004.

232

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

i prawdopodobne reakcje tej organizacji z użyciem sił zbrojnych, świadomie nie uwzględniono ewentualnych ataków na pozamorskie terytoria pozostające w strefie wpływów państw Unii Europejskiej. A zatem potencjalnych uderzeń na Falklandy, Nową Kaledonię czy Grenlandię nie brano pod uwagę jako źródeł zagrożeń wymagających natychmiastowej reakcji ze strony tej organizacji. Uznano, iż ewentualne operacje wojskowe pozostaną w gestii zainteresowanych krajów. Należy podkreślić, że scenariusze te trzeba traktować jako narzędzie mające ułatwić planistom zajmującym się problematyką obronności zdefiniowanie zdolności niezbędnych do przeprowadzenia zróżnicowanych pod względem przedmiotowym operacji o charakterze reagowania kryzysowego. Scenariusze te służą planowaniu obronnemu, a nie planowaniu operacyjnemu. Godny podkreślenia jest fakt, że obejmują one szerokie spektrum operacji wojskowych. Co więcej, za wyjątkiem operacji utrzymania pokoju o relatywnie niskim stopniu ryzyka, scenariusze uwzględniają zarówno konwencjonalne, jak i niekonwencjonalne operacje wojskowe w zróżnicowanym pod względem intensywności środowisku bezpieczeństwa.

1.1. Operacje wsparcia pokoju na dużą skalę

Operacje wsparcia pokoju na trwałe wpisały się w działania podejmowane przez społeczność międzynarodową na rzecz utrzymania bezpieczeństwa i pokoju. Należy zauważyć, że obejmują one zróżnicowane pod względem przedmiotowym operacje, takie jak zapobieganie konfliktom, tworzenie pokoju, utrzymanie pokoju, wymuszanie pokoju, budowanie pokoju oraz pomoc humanitarną. Nie można utożsamiać ich wyłącznie z klasycznymi operacjami utrzymania pokoju, charakterystycznymi dla okresu zimnej wojny. Nie dziwi fakt, że autorzy scenariusza stwierdzili, że operacje te mogą obejmować zarówno niebudzące większych zastrzeżeń w środowisku międzynarodowym monitorowanie sytuacji w obszarze objętym kryzysem, jak i wielonarodowe

   Zob. F. Gągor, K. Paszkowski, Międzynarodowe operacje pokojowe w doktrynie obronnej RP, Wyd. Adam Marszałek, Toruń 1999, s. 46; M. Marszałek, Siły powietrzne w operacjach reagowania kryzysowego, AON, Warszawa 2007, s. 59; iedm, Operacje wsparcia pokoju, Towarzystwo Wiedzy Obronnej, Zeszyt Problemowy 2009, Nr 3, s. 30.    Niemniej jednak jedynym przypadkiem zastosowania w tym okresie przymusu z użyciem sił zbrojnych zgodnie z rozdziałem VII Karty Narodów Zjednoczonych była interwencja sił pokojowych ONZ w Korei w 1950 roku. Do użycia siły jako ostatecznego środka perswazji były upoważnione także, chociaż bez odwoływania się do postanowień rozdziału VII siły ONUC w Kongo (1961–1964).

Rozdział VIII. Działania UE w systemie reagowania kryzysowego

233

działania o charakterze wymuszania z rozwinięciem znacznego pod względem liczebności komponentu wojskowego. Jako przykład autorzy wspomnianego dokumentu trafnie wskazali operacje w Bośni i Hercegowinie oraz w Kosowie, z udziałem odpowiednio sił IFOR i KFOR. Z reguły wymienione operacje były prowadzone zgodnie z mandatem Organizacji Narodów Zjednoczonych. W początkowym okresie po zakończeniu zimnej wojny operacje wsparcia pokoju były prowadzone w różnych regionach świata, ze zmiennym powodzeniem. Autorzy scenariusza wspominają tu o operacjach w Namibii, Kambodży, Mozambiku oraz Somalii. Szczytowe zaangażowanie w tym względzie przypadło na lata 1993–1994, kiedy siły pokojowe ONZ osiągnęły liczbę ponad 100 tysięcy żołnierzy. Godny podkreślenia jest fakt, że większość tych sił wydzieliły państwa europejskie. Jak stwierdził A. Ciupiński, w 2003 roku w omawianych operacjach uczestniczyło 41 tysięcy żołnierzy, którzy pełnili służbę głównie pod flagami ONZ i NATO. Na Półwyspie Bałkańskim znajdowało się wówczas 28 797 żołnierzy wywodzących się z państw UE. Szeroko pojęte operacje wsparcia pokoju, jak trafnie zauważyli autorzy scenariusza, będą prowadzone także w perspektywie dwóch najbliższych dekad. Można je traktować jako reakcję na konflikty głównie o charakterze wewnętrznym, które – jak wykazały rezultaty badań przeprowadzonych przez Sztokholmski Instytut Badań nad Pokojem (Stockholm International Peace Research Institute – SIPRI) – przynoszą o wiele większe straty wśród ludności cywilnej niż międzynarodowa przestępczość zorganizowana czy też ataki terrorystyczne. Słusznie założono także konieczność prewencyjnego rozmieszczenia sił w terenie podobnego do tego, jakie miało miejsce w latach 1992–2001 w Macedonii. Autorzy projektu Białej Księgi (której istotną część stanowią omawiane scenariusze) uważają, że skala prewencyjnego rozwinięcia nie musi być duża, a wydzielony komponent wojskowy może mieć restrykcyjne z militarnego punktu widzenia reguły użycia siły. Ponadto założyli, że większość operacji o charakterze prewencyjnym będzie prowadzona na mniejszą skalę, z niewielkimi elementami siłowymi. Przyjęte przez autorów założenia wydają się zbyt optymistyczne. Abstrahując od słuszności tych założeń, państwa Unii Europejskiej zamierzają angażować się w operacje wsparcia pokoju, a w niektórych sytuacjach kierować tymi wielonarodowymi operacjami, zgodnymi zarówno z rozdzia   Zob. A. Ciupiński, Rozwój europejskiej autonomii strategicznej jako wyzwanie dla spójności transatlantyckiej wspólnoty bezpieczeństwa, [w:] J. Gryz (red.), Bezpieczeństwo w stosunkach transatlantyckich, Wyd. Adam Marszałek, Toruń 2008, s. 175; European Defence – A proposal for White Paper, op.cit., s. 71.

234

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

łem VI, jak i rozdziałem VII Karty Narodów Zjednoczonych, w złożonym, kompleksowym środowisku (otoczeniu), bez żadnych ograniczeń geograficznych. Precedensowe operacje, jakie miały miejsce w Timorze Wschodnim, Kambodży i Namibii, zdają się potwierdzać, że państwa Unii Europejskiej są w stanie prowadzić operacje wsparcia pokoju nie tylko na Bałkanach, ale także w bardziej odległych regionach świata. W omawianym scenariuszu Unia Europejska wyraża zgodę na przejęcie odpowiedzialności za operacje utrzymania pokoju w Bośni i Hercegowinie (SFOR) oraz w Kosowie (KFOR). Decydenci tej organizacji przyjęli jednak, że do kierowania wymienionymi operacjami należy sformować jedno dowództwo. Sam scenariusz natomiast obejmuje kompleksową, wielofunkcyjną operację utrzymania pokoju. Siły wydzielone przez poszczególne państwa członkowskie Unii Europejskiej będą działały zgodnie z postanowieniami zawartymi w rozdziale VII Karty Narodów Zjednoczonych. Oznacza to, że wydzielone do operacji siły zbrojne (komponent wojskowy) mogą wymuszać pokój na poziomie taktycznym oraz używać posiadanych systemów walki w obronie własnej. Celem użycia komponentu wojskowego będzie utrzymanie pokoju i stabilności w regionie oraz stworzenie dogodnych warunków do odbudowy państwa. Unia Europejska wydziela 30-tysięczny kontyngent wojskowy do przeprowadzenia operacji wsparcia pokoju, a konkretnie wielofunkcyjnej operacji utrzymania pokoju. Przyjęto, że operacja będzie trwała nie dłużej niż trzy lata. W celu wsparcia działań prowadzonych na lądzie Unia zamierza sformować komponent powietrzny w składzie około 40 samolotów bojowych, 6 okrętów wojennych, 1 okrętu dowodzenia oraz 6 samolotów standardowo przeznaczonych do patrolowania obszarów morskich. Samoloty te otrzymują zadanie obserwacji sytuacji na lądzie oraz wymuszania sankcji wprowadzonych przez ONZ. Siły te mają rozpocząć operację nie później niż w ciągu 60 dni, a dowództwo powinno zostać sformowane w obszarze operacji w ciągu 15 dni. Założono, że operacja ta wymaga użycia lekkich (mobilnych) jednostek piechoty, formacji sił specjalnych, które powinny skupić się głównie na walce z przestępczością w obszarze objętym kryzysem. Pododdziały te powinny być wspierane   Warto wspomnieć, że wkrótce po opublikowaniu rozpatrywanego scenariusza Unia Europejska przejęła od Sojuszu Północnoatlantyckiego odpowiedzialność za kontynuowanie operacji utrzymania pokoju w Bośni i Hercegowinie. Można przypuszczać, że w najbliższym czasie przejmie także funkcję lidera w podobnej operacji w Kosowie. W tym świetle trafna wydaje się konstatacja A. Ciupińskiego, że zaangażowanie Unii Europejskiej na Półwyspie Bałkańskim nie budzi większych kontrowersji politycznych, albowiem udział w niej biorą praktycznie wszyscy członkowie tej organizacji. 

Rozdział VIII. Działania UE w systemie reagowania kryzysowego

235

przez środki transportu powietrznego oraz morskiego. Operacja będzie obejmowała obserwację, monitorowanie, pomoc wojskową, demobilizację oraz rekonstrukcję struktur państwa. Słusznie założono, że rekonstrukcja nie może dotyczyć wyłącznie zaangażowania sił zbrojnych, ale także intensywnego wysiłku cywilnych organizacji. Wydaje się, że misje obserwacyjne w tego rodzaju operacji staną się domeną bezzałogowych aparatów latających. Znaczny postęp techniczny, jaki do tej pory osiągnęły niektóre państwa zachodnie w produkcji tych specyficznych platform powietrznych oraz aparatury elektronicznej przenoszonej na ich pokładach, pozwala prognozować, że użycie tych środków umożliwi rozwiązanie wielu problemów związanych z ciągłym pozyskiwaniem informacji nie tylko o obiektach o szczególnym znaczeniu, ale także o sytuacji w całym obszarze operacji. Wydzielone samoloty bojowe (wielozadaniowe) będą prawdopodobnie patrolowały przestrzeń powietrzną w obszarze operacji oraz w sytuacjach szczególnych wykonywały misje bezpośredniego wsparcia lotniczego i izolacji pola walki. Przestrzeń powietrzna powinna być permanentnie monitorowana również przez samoloty wczesnego wykrywania i naprowadzania (AWACS), które mógłby udostępnić Sojusz Północnoatlantycki. Trzeba bowiem zaznaczyć, że w przeciwieństwie do NATO Unia Europejska nie dysponuje siłami wczesnego wykrywania. Siły powietrzne powinny zapewnić także przerzut jednostek wojskowych, cywilnych ekspertów oraz zaopatrzenie (pomoc humanitarną) do obszaru operacji oraz w tym obszarze. Dowódca komponentu powietrznego powinien mieć do dyspozycji także samoloty walki elektronicznej oraz samoloty tankowania powietrznego. Bazując na wnioskach z wcześniejszych operacji powietrznych w Bośni i Hercegowinie, można przypuszczać, że siły powietrzne będą odpowiadały także za ewakuację drogą powietrzną rannych i ciężko chorych z obszaru operacji.

2.2. Intensywna interwencja humanitarna

Od czasu zakończenia zimnej wojny w Europie popełniono wiele zbrodni wojennych oraz zbrodni przeciwko ludzkości dokonywanych w trakcie konfliktów zbrojnych na Bałkanach (w ostatniej dekadzie XX wieku). Najbardziej jednak krwawe wydarzenia, które śmiało można nazwać ludobójstwem, miały miejsce w Ruandzie wiosną 1994 roku. Wraz z procesem rozpadu państw wieloetnicz  Zob. M. Marszałek, Siły powietrzne…, op.cit., s. 297.



236

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

nych (wielonarodowych) oraz wykorzystywaniem przez polityków ludzkiej żądzy do określenia tożsamości narodowej prawdopodobieństwo łamania praw człowieka, aż do zbrodni przeciwko ludzkości włącznie, a także możliwość wystąpienia innych zagrożeń i wyzwań o podłożu humanitarnym mogą mieć tendencje narastania w czasie. Wyzwania będą prawdopodobnie obejmowały także bezpośrednie zagrożenie obywateli Unii Europejskiej w wypadku wybuchu wojny domowej. Dotychczasowe doświadczenia Sojuszu Północnoatlantyckiego i Unii Europejskiej wskazują, iż zazwyczaj politycy niechętnie podejmują działania mające na celu przeciwdziałanie tego rodzaju wydarzeniom dopóki nic poważnego się nie zacznie dziać. Natomiast jeśli dochodzi już do czystek etnicznych lub ludobójstwa, interwencja będzie z pewnością spóźniona. Istota tego scenariusza wyraża się w katastrofie humanitarnej, która ma miejsce w jednym z państw centralnej Afryki. Zagrożenie dla narodowego czy też regionalnego bezpieczeństwa tworzą małe, ale dobrze uzbrojone grupy partyzantów terroryzujących lokalne społeczeństwo. Grupy te mogą zagrozić także interweniującym siłom zbrojnym Unii Europejskiej. Formacje partyzanckie rozpoczęły czystki etniczne i, według ocen ekspertów, jeśli nie zostaną podjęte stosowne działania z użyciem przemocy zbrojnej, straty osobowe mogą osiągnąć poziom dochodzący do 200 tysięcy . Celem interwencji z udziałem sił zbrojnych, w tym także sił powietrznych, Unii Europejskiej będzie przywrócenie pokoju, zapobieżenie dalszym zbrodniom na ludności cywilnej, a tym samym stworzenie dogodnych warunków do rozpoczęcia dostaw pomocy humanitarnej oraz działań dotyczących budowania pokoju, prowadzonych przez rządowe i pozarządowe organizacje. Zadania sił interwencyjnych z pewnością będą obejmowały ochronę oraz ewakuację    Humanitarna interwencja, według S.D. Murphy’ego, jest groźbą lub użyciem siły przez państwa, grupę państw lub organizację międzynarodową przeciwko innemu głównie w celu ochrony jego obywateli przed masowymi naruszeniami uznanych międzynarodowo praw człowieka. Z kolei według Duńskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych – humanitarne interwencje to przymusowa akcja państw z użyciem siły zbrojnej w innym państwie bez zgody jego rządu, z autoryzacją lub bez autoryzacji Rady Bezpieczeństwa ONZ w celu zapobieżenia wielkim masowym naruszeniom praw człowieka i międzynarodowego prawa humanitarnego lub powstrzymania ich. Zob. J. Zajadło, Dylematy humanitarnej interwencji, Wyd. Arche, Gdańsk 2005, s. 29.    Zob. m.in.: A. Jóźwiak, Użycie siły militarnej w operacjach pokojowych prowadzonych na podstawie mandatu ONZ, AON, Warszawa 2005; W. Czapliński, Interwencja w Iraku z punktu widzenia prawa międzynarodowego, „Państwo i Prawo”, styczeń 2004; A. Domagała, Interwencja humanitarna w stosunkach międzynarodowych, Wyd. Branta, Bydgoszcz 2008.    Zob. European Defence – A proposal for White Paper, op.cit., s. 77.

Rozdział VIII. Działania UE w systemie reagowania kryzysowego

237

obywateli Unii i obywateli państw zaprzyjaźnionych, których życie znajdzie się w niebezpieczeństwie. Humanitarna interwencja o dużej intensywności będzie wymagała użycia 10-tysięcznego komponentu lądowego. Powinien być on przygotowany do prowadzenia walki z ugrupowaniami partyzanckimi oraz odpierania ataków terrorystycznych. Oceniono, że do wsparcia, działań lądowych powinny zostać użyte siły powietrzne w składzie 105 samolotów, w tym 60 samolotów wsparcia oraz adekwatny do potrzeb komponent morski. Rotacja tych sił powinna odbywać się co 6 miesięcy. Zarówno jednostki wojskowe (lotnicze, lądowe i morskie), jak i dowództwo powinny zostać rozwinięte w ciągu 15 dni10. Interwencja ta wymaga użycia głównie sił specjalnych, które byłyby wspierane na poziomie taktycznym przez siły powietrzne. Te powinny skoncentrować wysiłek na realizacji bezpośredniego wsparcia lotniczego oraz izolacji pola walki. W ramach interwencji humanitarnej wydzielone wielonarodowe siły zadaniowe, w tym siły powietrzne, będą: prowadziły intensywne działania przeciwpartyzanckie w niekorzystnym dla siebie środowisku, kontrolowały strefy bezpieczeństwa ustanowione przez odpowiedzialne organizacje międzynarodowe, zapewniały swobodę przemieszczeń komponentu lądowego w obszarze operacji, prowadziły walkę psychologiczną, osłaniały działające w terenie rządowe i pozarządowe organizacje, dostarczały pomoc humanitarną w pierwszej kolejności dla ludności cywilnej przebywającej w najbardziej zagrożonych rejonach.

1.3. Zapobieganie atakom z użyciem broni masowego rażenia

Mimo iż proliferacja broni masowego rażenia nie jest obecnie największym zagrożeniem dla międzynarodowego bezpieczeństwa, to przedsięwzięcia związane z rozprzestrzenianiem takiej broni nadal pozostają przedmiotem wnikliwych analiz i ocen ekspertów Unii Europejskiej. Znaczne grono tych ekspertów słusznie podejrzewa, że Korea Północna i Iran, uznawane za czołówkę światową wśród państw rozwijających programy broni masowego rażenia, zintensyfikowały wysiłki zarówno w zakresie rozbudowy tej niebezpiecznej broni, jak i zwiększenia liczby jej nosicieli. Należy zwrócić uwagę na ścisły związek między rozwojem broni masowego rażenia a doskonaleniem konstrukcji rakiet balistycznych o coraz większym zasięgu oraz dokładności rażenia, który jest wyraźnie dostrzegalny w przypadku obu wymienionych państw. W najbardziej   Zob. ibidem, s. 78.

10

238

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

pesymistycznym scenariuszu można przyjąć, iż naukowcy koreańscy lub pakistańscy wypuszczą materiał rozszczepialny na wolny rynek lub podejmą starania zmierzające do współpracy z innymi zainteresowanymi tą bronią krajami. Najbardziej złowrogi scenariusz mogą stworzyć państwa rozpadające się, czyli podmioty o niestabilnej strukturze władzy. Uwzględniając łatwość pozyskiwania broni masowego rażenia, można przyjąć założenie, że posiadaczami jej staną się także grupy niebędące podmiotami w świetle prawa międzynarodowego (chodzi tu głównie o ugrupowania terrorystyczne oraz partyzanckie). W stosunku do nich nie można podjąć takich działań (odstraszanie, zwalczanie), jakie są standardowo stosowane w odniesieniu do państw. Analitycy Unii Europejskiej uważają, że państwa członkowskie tej organizacji mogą się borykać z atakami ze strony ugrupowań terrorystycznych i partyzanckich. Obiektami uderzeń będą prawdopodobnie wielkie aglomeracje miejskie oraz elementy sprawujące władzę w państwie. Tego rodzaju grupy (ugrupowania) powinny być zwalczane za pomocą środków innych niż klasyczna demonstracja siły militarnej i potęgi politycznej. Unia Europejska powinna być przygotowana do wydzielenia i przygotowania sił zdolnych do prowadzenia operacji przeciwko ugrupowaniom korzystającym ze wsparcia państwa o podejrzanej reputacji na arenie międzynarodowej lub kraju, który jest zwyczajnie zbyt słaby, aby wyprzeć te grupy poza swoje granice. W tym scenariuszu, podobnie jak to miało miejsce w przypadku operacji Enduring Freedom w Afganistanie, obiektami uderzeń będą zarówno same grupy terrorystyczne i partyzanckie, jak i elementy infrastruktury państwa. Takie podejście jest zgodne z przyjętą przez Unię Europejską deklaracją zwalczania każdej formy terroryzmu, w każdym, nawet najbardziej oddalonym od Europy, regionie świata. Scenariusz zakłada zatem przeciwdziałanie zjawisku terroryzmu. Unia Europejska uzgodniła ze Stanami Zjednoczonymi, że przeprowadzi samodzielną operację w kraju X, skierowaną przeciwko grupom terrorystycznym współpracującym z Al-Kaidą. Unia Europejska rozpoczęła operację w odległym rejonie Azji. Teren górzysty oraz zurbanizowany stwarzają wysoki stopień zagrożenia dla zaangażowanych sił. Ponadto uwzględniono możliwość prawdopodobnego użycia broni masowego rażenia. Strona przeciwna stosuje taktykę działań nieregularnych, obejmującą ataki terrorystyczne i działania partyzanckie. Siły Unii Europejskiej zostały zobligowane do wykrycia i zniszczenia obozu terrorystów, centrów dowodzenia i kierowania oraz infrastruktury wykorzystywanej do produkcji i przechowywania broni masowego rażenia. Scenariusz uwzględnia intensywne misje poszukiwawcze oraz samo zwalczanie grup ter-

Rozdział VIII. Działania UE w systemie reagowania kryzysowego

239

rorystycznych, gangów, lokalnych grup partyzanckich. Celem operacji jest zredukowanie zagrożenia terrorystycznego dla krajów demokratycznych, szczególnie na kontynencie europejskim. Osiągnięcie tego celu będzie wymagało zwalczania grup terrorystycznych, zniszczenia broni masowego rażenia i jej środków przenoszenia oraz zniszczenia infrastruktury do produkcji tej straszliwej broni. Autorzy scenariusza założyli, że do skutecznego przeprowadzenia tego rodzaju operacji potrzebny będzie komponent sił specjalnych wielkości brygady. Siły te będą wspierane przez jednostki śmigłowców bojowych i śmigłowców transportowych. Siły powietrzne natomiast powinny wydzielić 60 samolotów bojowych oraz 40 samolotów wsparcia. Trzon komponentu morskiego stanowiłby jeden lotniskowiec. Ponadto w skład tego komponentu, według ekspertów Unii, powinno wejść 12 okrętów wojennych (w tym między innymi jeden okręt dowodzenia i dwa okręty wsparcia) oraz 3 okręty podwodne11. Specyfika tego rodzaju operacji powoduje, że gros zadań będą wykonywały siły specjalne przy taktycznym wsparciu sił powietrznych. Powinno ono obejmować przede wszystkim bezpośrednie wsparcie lotnicze oraz ofensywne operacje powietrzne. Uogólniając, można stwierdzić, że komponent wojskowy (siły zadaniowe) będzie prowadził działania przeciwpartyzanckie w dogodnym dla przeciwnika terenie (góry, miasta). Ponadto powinien przejąć i utrzymać kontrolę nad lotniskami w obszarze operacji oraz systematycznie dostarczać pomoc humanitarną i prowadzić działania psychologiczne ukierunkowane na pozyskanie przychylności miejscowej ludności. Charakterystyczne elementy scenariusza wskazują, iż eksperci unijni, opracowując go, wzorowali się na operacji Enduring Freedom, w Afganistanie, którą rozpoczęto jesienią 2001 roku. Operacja ta, jak pamiętamy, była przeprowadzona siłami koalicji, a główny wysiłek wniosły siły zbrojne Stanów Zjednoczonych. Dowództwo Centralne (CENTCOM) dysponowało wówczas komponentem wojskowym w składzie około 60 tysięcy żołnierzy. Była to zatem liczba nieprzekraczająca wielkości planowanych Europejskich Sił Szybkiego Reagowania (ERRF). Czy na tej podstawie można wyciągnąć daleko idące wnioski, iż sformowany przez państwa europejskie kontyngent wojskowy powinien osiągnąć rezultaty podobne do wyników koalicyjnej operacji Enduring Freedom, a jego wielkość i skład stanowiłyby ekwiwalent sił zadaniowych, jakimi dysponował CENTCOM w tej operacji? Eksperci Unii Europejskiej ocenili, że wyniki osiągnięte przez koalicję zarówno w samym Afganistanie, jak i w jego bezpośred  Zob. European Defence…, op.cit., s. 90.

11

240

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

nim otoczeniu mieszczą się w ramach technicznych i operacyjnych możliwości państw europejskich, pomimo zdecydowanie większego stopnia zagrożenia dla specyficznych środków powietrznych będących w dyspozycji Europejczyków. Autorzy scenariusza zwrócili uwagę na fakt, że państwa członkowskie Unii Europejskiej nie mają strategicznych samolotów bombowych oraz tak doskonałego lotnictwa pokładowego, jakim dysponują Stany Zjednoczone. Mimo to założyli, że kraje europejskie zintensyfikują wysiłki na rzecz rozwoju lotnictwa, tankowania powietrznego oraz wcześniejszego, odpowiedniego przygotowania baz lotniczych poza terytorium Unii Europejskiej. Jako przykład takiego rozwiązania wskazali francuską sieć bardzo dobrze przygotowanych pod względem technicznym lotnisk znajdujących się w kilku krajach na kontynencie afrykańskim. Trafne wydają się oceny autorów analizowanego scenariusza, z których wyraźnie wynika, że skuteczne wykonanie tego rodzaju operacji będzie wymagało zwiększenia zdolności w zakresie C4ISR: dowodzenia, kontroli, łączności, komputerów, wywiadu, inwigilacji i rozpoznania (Command, Control, Communication, Computer, Intelligence, Surveillance and Reconnaissance), szczególnie chodzi tu o bezzałogowe aparaty latające. Potrzeby w tym względzie zostały potwierdzone przez wnioski uzyskane z analizy operacji „Enduring Freedom”. Utrzymanie niezakłóconego tempa działań prowadzonych przez jednostki wojskowe Stanów Zjednoczonych stało się możliwe dzięki wykorzystaniu osiągnięć rewolucji w dziedzinie wojskowości, gwarantujących przeprowadzenie pełnej oceny sytuacji w obszarze operacji. Wartość tej oceny, w tym jej wiarygodność i terminowość, jest determinowana głównie informacjami zdobywanymi i przekazywanymi na stanowiska dowodzenia w czasie zbliżonym do rzeczywistego przez środki rozpoznawcze, szybkością i jakością obróbki oraz dystrybucji do elementów wykonawczych. Państwa europejskie w najbliższym czasie powinny zintensyfikować wysiłki zmierzające do pozyskania relatywnie tanich, ale zarazem skutecznych środków precyzyjnego naprowadzania bomb oraz pocisków rakietowych klasy „powietrze-ziemia”, które byłyby wykorzystywane zarówno przez pilotowane statki powietrzne, jak i w najbliższej przyszłości także przez bezzałogowe aparaty latające (tzw. Unmanned Combat Aerial Vehicle – UCAV). Należy zauważyć, że w operacji Enduring Freedom bez mała 70% użytych bojowych środków rażenia stanowiły środki precyzyjne, szczególnie chodzi tu o bomby naprowadzane za pomocą GPS, których państwa europejskie w ogóle nie mają. Jest to tym bardziej zaskakujące, że konstrukcja tych bomb bazuje na taniej, powszechnie dostępnej technologii. Ponadto, żadne z państw europejskich nie ma w swoim arsenale rakiet manewrujących klasy „Cruise”.

Rozdział VIII. Działania UE w systemie reagowania kryzysowego

241

Reasumując, uzasadniona wydaje się konkluzja, że kraje członkowskie Unii Europejskiej nie są w pełni przygotowane do realizacji operacji podobnej do tej, jaką siłami koalicji przeprowadzono w Afganistanie. Z jednej strony spełniają wymagania w zakresie odpowiedniej liczebności sił specjalnych, natomiast z drugiej nie są w stanie prowadzić tego rodzaju operacji w dłuższym przedziale czasowym. Ponadto kraje Unii Europejskiej cierpią na brak środków strategicznego i taktycznego rozpoznania, śmigłowców bojowych, lotniczych środków precyzyjnego rażenia oraz uzbrojenia, którego można byłoby użyć z dużych odległości od obiektów ataku oraz adekwatnej do rosnących potrzeb liczby strategicznych samolotów transportowych. Logiczne zatem wydaje się przyjęcie założenia, że do czasu uzupełnienia wykazanych braków operacje tego rodzaju Unia Europejska będzie prowadzić wyłącznie we współdziałaniu ze Stanami Zjednoczonymi.

1.4. Regionalna wojna w obronie interesów Unii Europejskiej

Przyszłe regionalne wojny mogą wpływać na interesy państw członkowskich Unii Europejskiej w różny sposób. Pierwszy to bezpośrednie zagrożenie krajów europejskich spowodowane świadomym przerwaniem dostaw ropy naftowej lub wprowadzenie gwałtownej podwyżki kosztów zasobów energetycznych. Interesy państw Unii mogą być również silnie zagrożone w przypadku konfliktów, w których łamane są podstawy prawa międzynarodowego. Wojnę w rejonie Zatoki Perskiej w latach 1990–1991 eksperci Unii Europejskiej uznali za typowy przykład konfliktu, w którym wszystkie wymienione interesy wchodziły w grę. Interesy państw europejskich mogą ucierpieć także z powodu ewentualnych prób dokonania rozłamu w stosunkach Unii ze Stanami Zjednoczonymi. Interwencja w Iraku w 2003 roku podzieliła kraje europejskie co do poglądów na konieczność zaangażowania się Europejczyków w tę, zdaniem wielu ekspertów kontrowersyjną, operację, znaną pod kryptonimem Iraqi Freedom. Autorzy scenariusza zakładają jednak, że potrzeba utrzymania właściwych relacji ze Stanami Zjednoczonymi skłoni państwa członkowskie Unii do aktywnego udziału sił zbrojnych w tego rodzaju operacjach. Unia Europejska powinna być przygotowana do udzielenia znaczącego politycznego i wojskowego wsparcia międzynarodowej koalicji w sytuacji wystąpienia regionalnego konfliktu zbrojnego na dużą skalę. Jeśli przyjmie się rozwiązania zastosowane w operacji Desert Storm jako modelowe, to przyszłe działania Unii Europejskiej powinny być autoryzowane przez Radę Bezpie-

242

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

czeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych. Można zatem przyjąć, iż w zasadzie przyjmą charakter operacji wymuszania pokoju. Autorzy omawianego scenariusza założyli, że w jednym z państw w obszarze Oceanu Indyjskiego ugrupowania pozostające w opozycji do państw zachodnich przejęły władzę, używając zasobów naturalnych, szczególnie ropy naftowej, jako środka walki z Zachodem. Ponadto siły zbrojne tego kraju dokonały inwazji na inne prozachodnie państwo. Zaatakowany kraj zwrócił się z prośbą do Unii Europejskiej i Stanów Zjednoczonych o udzielenie mu pomocy, zgodnie z artykułem 51 Karty Narodów Zjednoczonych. Unia Europejska wspólnie ze Stanami Zjednoczonymi podejmuje decyzję o interwencji z użyciem znacznego potencjału wojskowego, aby pomóc państwu Y oraz zabezpieczyć własne interesy w tym regionie. Do skutecznego przeprowadzenia tego rodzaju interwencji niezbędne są bardzo dobrze wyposażone i wyszkolone siły zadaniowe, zdolne do prowadzenia konwencjonalnych działań manewrowych. Celem użycia sił zadaniowych w tej operacji będzie oswobodzenie zajętego przez przeciwnika terytorium zaprzyjaźnionego z Unią Europejską i Stanami Zjednoczonymi państwa oraz przejęcie kontroli nad kluczową infrastrukturą przemysłu naftowego, w tym także nad rurociągami i portami przeładunkowymi w państwie X. Strona uznana za przeciwnika rozwinęła 250 tysięcy żołnierzy. Unia Europejska wprowadziła także sankcje obejmujące między innymi blokadę kraju X. Militarny cel operacji jest zgodny z zapisami Traktatu o Unii Europejskiej, w którym art. 11 wspomina o obowiązku obrony fundamentalnych interesów i niepodległości Unii, stosownie do zasad zawartych w Karcie Narodów Zjednoczonych. Uznając operację w rejonie Zatoki Perskiej w 1991 roku za modelowe rozwiązanie, można przyjąć, że Unia Europejska będzie w stanie wydzielić siły zbrojne, które zmieszczą się w limitach narzuconych w dokumencie Headline Goal. Warto przypomnieć, że w operacje Desert Shield, Desert Storm oraz Desert Tempest było zaangażowanych około 40 tysięcy żołnierzy brytyjskich i francuskich. Ponadto Wielka Brytania, Francja i Włochy wydzieliły bez mała 100 samolotów bojowych oraz porównywalną liczbę samolotów wsparcia, w tym tankowania powietrznego. Państwa europejskie udostępniły także 8 okrętów wojennych. Autorzy scenariusza zasadnie zwrócili także uwagę na brak europejskiej struktury dowodzenia stanowiącej odpowiednik struktury koalicyjnej, a de facto amerykańskiej. Dostrzegli również braki w zakresie strategicznego transportu powietrznego, który z powodu stosunkowo długiego czasu przygotowania sił i – co nie mniej ważne – bierności Iraku, nie wpłynął negatywnie na efektywność tej operacji. Jednakże analitycy Unii podkreślili, że scenariusz przyszłej inter-

Rozdział VIII. Działania UE w systemie reagowania kryzysowego

243

wencji powinien uwzględniać krótszy czas rozwinięcia sił w terenie niż to miało miejsce w rejonie Zatoki Perskiej w 1991 roku. W scenariuszu przyjęto, że Unia Europejska wydzieliła 10 brygad o łącznej liczbie żołnierzy dochodzącej do 60 tysięcy. Lądowy komponent będzie wspierany przez siły powietrzne w składzie 360 samolotów bojowych oraz wsparcia. Przewidziano także, że w operacji wezmą udział 2 morskie zespoły zadaniowe, w tym między innymi 4 lotniskowce. Wymienione siły zadaniowe, zdaniem twórców scenariusza, mieszczą się w ustaleniach zawartych w dokumencie Headline Goal12. Osiągnięcie celów wojskowych wymaga przeprowadzenia operacji połączonej, w której komponent lądowy będzie prowadził działania manewrowe, w tym aeromobilne. Siły powietrzne natomiast powinny wspierać go, realizując strategiczną kampanię powietrzną (bezpośrednie wsparcie lotnicze, obezwładnianie obrony powietrznej przeciwnika oraz ofensywne działania powietrzne), zapewniając jednocześnie obronę powietrzną i przeciwrakietową teatru działań, a także wykonując misje taktycznego transportu powietrznego. Z kolei komponent morski powinien wspierać komponent lądowy, udzielając mu głównie wsparcia ogniowego. W trosce o zachowanie żywotności sił zadaniowych komponent ten wydzieli także środki do rozszerzonej obrony powietrznej. Ponadto będzie wykonywał również zadania transportowe i wymuszał sankcje nałożone na państwo, przeciwko któremu podjęto interwencję. Eksperci Unii trafnie ocenili, iż tylko Stany Zjednoczone są w stanie przygotować i przeprowadzić tego rodzaju operację. Państwa członkowskie Unii mają wyraźne braki w zakresie wszelkiego rodzaju środków rozpoznawczych, obserwacyjnych itp. Analizując zdolności bojowe Unii Europejskiej, należy zwrócić uwagę na braki: lotnictwa pokładowego marynarki wojennej, lotniczych środków precyzyjnego rażenia, szerokiej gamy uzbrojenia dalekiego zasięgu oraz nowoczesnych śmigłowców bojowych. Natomiast w grupie środków wsparcia bojowego najbardziej dostrzegalne i odczuwalne są braki w lotnictwie tankowania powietrznego, środkach bojowego poszukiwania i ratownictwa, systemach obrony przeciwrakietowej teatru działań, środkach rozpoznania skutków uderzeń lotniczych oraz śmigłowców transportowych. Uzasadniona zatem wydaje się konkluzja, że do czasu uzupełnienia wymienionych braków Unia Europejska nie jest w stanie przyjąć na siebie głównego wysiłku w tego rodzaju operacjach. Można natomiast sądzić, że siły zbrojne tej or12

  Zob. European Defence…, op.cit., s. 83.

244

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

ganizacji będą ściśle współdziałały w ramach stworzonej koalicji, szczególnie zaś z bardzo silnym komponentem wojskowym Stanów Zjednoczonych.

1.5. Obrona granic Unii Europejskiej

Zgodnie z postanowieniami dotyczącymi Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony w zmodyfikowanym traktacie o Unii Europejskiej z Lizbony wprowadzono casus foederis w przypadku agresji na jedno z państw członkowskich Wspólnoty. „W przypadku gdy jakiekolwiek Państwo Członkowskie stanie się ofiarą zbrojnej agresji na jego terytorium, pozostałe Państwa Członkowskie mają w stosunku do niego obowiązek udzielenia pomocy i wsparcia przy zastosowaniu wszelkich dostępnych im środków, zgodnie z artykułem 51 Karty Narodów Zjednoczonych. Nie ma to wpływu na szczególny charakter polityki bezpieczeństwa i obrony niektórych Państw Członkowskich”13. Wystąpienie tego rodzaju sytuacji jest przy tym związane z działaniami i zobowiązaniami państw Unii Europejskiej należącymi także do innych organizacji międzynarodowych. „Zobowiązania i współpraca w tej dziedzinie pozostają zgodne ze zobowiązaniami zaciągniętymi w ramach Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego, która dla państw będących jej członkami pozostaje podstawą ich zbiorowej obrony i forum dla jej wykonywania”14. Powyższe zapisy w sposób jednoznaczny definiują zachowanie Unii Europejskiej w przypadku wystąpienia wobec niej zbrojnej agresji. W ostatniej dekadzie XX i na początku XXI wieku coraz większe zagrożenie dla międzynarodowego bezpieczeństwa zaczęły stwarzać organizacje czy też grupy niebędące podmiotami w świetle prawa międzynarodowego (ang. non-state actors). Grupy te wykorzystują niekonwencjonalne uzbrojenie, a co gorsza podejmują próby pozyskania broni masowego rażenia. O tym, że zagrożenie bronią chemiczną, biologiczną i radiologiczną należy uznać za rzeczywiste, a nie wirtualne zagrożenie, społeczność międzynarodowa przekonała się po atakach terrorystycznych w Japonii i w Stanach Zjednoczonych. Nie można zatem jednocześnie wykluczyć, że broń masowego rażenia nie zostanie użyta przeciwko Europejczykom. Zagrożenie to zostało zidentyfikowane przez Radę Europejską w Sewilli, w czerwcu 2002 roku. Priorytetowym działaniem Unii Europejskiej uwzględniającym także płaszczyzny CFSP i ESDP, a obejmującym 13   Zmiany wprowadzone do Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, C 306/34 PL, 17.12.2007 14   Ibidem.

Rozdział VIII. Działania UE w systemie reagowania kryzysowego

245

walkę z terroryzmem powinny być przedsięwzięcia związane z szeroko pojętym rozpoznaniem i wczesnym ostrzeganiem15. Celem użycia sił zbrojnych, w tym sił powietrznych Unii, jest ochrona i obrona obiektów, które według informacji rozpoznawczych mogą zostać zaatakowane przez grupy terrorystyczne, oraz ograniczenie skutków w przypadku, gdy taki atak już miał miejsce. Należy nadmienić, że zwalczanie terroryzmu nie mieści się w ramach zadań petersberskich. W świetle wcześniejszych ustaleń Unii Europejskiej oraz deklaracji uwzględniających konieczność zwalczania wszelkich form terroryzmu można z dużym prawdopodobieństwem przyjąć, że decydenci polityczni Unii będą zgodni co do potrzeby użycia sił zbrojnych kolektywnie, a nie oddzielnie przez poszczególne państwa członkowskie tej organizacji. Z celu wynikają dwa charakterystyczne obszary działania Unii Europejskiej, które zostały odzwierciedlone w tym scenariuszu. Pierwszy odnosi się do obrony przed wszelkiego rodzaju atakami, drugi natomiast dotyczy ograniczenia skutków tych ataków. W scenariuszu przyjęto, że skala zagrożenia atakami terrorystycznymi utrzymuje się na wysokim poziomie. Nie ma więc innej możliwości, jak użycie sił zbrojnych do obrony szczególnie ważnych obiektów znajdujących się w granicach Unii Europejskiej. Oceniono, że poszczególne kraje członkowskie tej organizacji nie posiadają adekwatnych do potrzeb i zagrożenia zdolności bojowych, aby skutecznie przeciwstawić się tym zagrożeniom. Z tego powodu decydenci polityczni Unii podejmują decyzję o wspólnym użyciu środków wojskowych. Podjęte doraźnie działania obejmują ochronę oraz osłonę wielu obiektów o kluczowym dla Unii Europejskiej znaczeniu, takich jak elektrownie (w tym elektrownie jądrowe), porty morskie i lotnicze oraz obiekty rządowe. Przewiduje się, że terroryści zastosują niekonwencjonalne środki walki, prawdopodobnie „brudne bomby” oraz broń biologiczną, którą przemycą lub wyprodukują lokalnie. Środki te przeciwnik wykorzysta do terroryzowania ludności cywilnej oraz niszczenia dóbr materialnych na dużą skalę. Ponadto, eksperci Unii Europejskiej nie wykluczyli prawdopodobnych ataków terrorystycznych z użyciem statków pasażerskich (lub transportowych) jako środków rażenia. Druga charakterystyczna część scenariusza dotyczy działań mających na celu ograniczenie skutków dokonanych już ataków terrorystycznych16. W odniesieniu do działań związanych z osłoną obiektów autorzy scenariusza przyjęli na bazie posiadanych informacji rozpoznawczych, że cztery największe europejskie porty lotnicze, dwa największe porty morskie, dziesięć   Zob. European Defence – A proposal for White Paper..., op.cit. s. 94.   Zob. ibidem, s. 95.

15 16

246

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

zakładów chemicznych i elektrowni (w tym elektrowni atomowych), stolice państw członkowskich oraz siedziba Unii Europejskiej powinny być szczególnie starannie chronione. Operacja wymaga zatem użycia lekkich, mobilnych jednostek piechoty, które zostaną udostępnione do wsparcia narodowych formacji policyjnych w celu zapewnienia bezpieczeństwa infrastruktury krytycznej oraz udzielenia pomocy w zakresie wzmocnienia obrony granic Unii Europejskiej17. W odniesieniu do działań mających na celu ograniczenie skutków ataków terrorystycznych autorzy scenariusza przyjęli, że narodowe siły zbrojne państw dotkniętych tymi atakami lub państw, w stosunku do których stopień zagrożenia oceniono jako bardzo wysoki, będą wspierały działania władz cywilnych w implementowaniu zróżnicowanych środków, obejmujących między innymi: pomoc w utrzymaniu prawa i porządku; kontrolę szczególnie narażonych na ataki punktów, takich jak lotniska i porty morskie; zapewnienie efektywnej kwarantanny obszarów dotkniętych użyciem broni biologicznej i chemicznej. Założono więc, że kolektywna polityka Unii Europejskiej, obrona cywilna oraz środki militarne (ERRF) powinny zostać przydzielone do obszarów, gdzie zdolności operacyjne poszczególnych państw są niewystarczające. Problem ten dotyczy nie tylko mniejszych krajów, ale także, jeśli nie przede wszystkim, państw, przez które przebiegają główne szlaki komunikacyjne18. Trafna wydaje się konkluzja autorów omawianego scenariusza, którzy twierdzą, iż w obu operacjach skuteczność działania będzie determinowana szybkością i koncentracją wysiłku w odpowiednim miejscu i czasie. Właściwe przygotowanie sił zadaniowych wymaga zatem przeprowadzenia ćwiczeń z wykorzystaniem symulacji komputerowej zarówno na szczeblu politycznym, jak i operacyjnym oraz taktycznym. Podobnie jak inne scenariusze, ćwiczenia i planowanie operacji o charakterze reagowania kryzysowego powinny doprowadzić do integracji wysiłków cywilnych organów rządowych oraz sił zbrojnych.

2. Lotnicze siły zadaniowe jako modelowe rozwiązanie integrujące siły powietrzne Unii Europejskiej Ambicje decydentów politycznych Unii Europejskiej do prowadzenia samodzielnych operacji o charakterze reagowania kryzysowego mogą się ziścić jedynie w wypadku, gdy organizacja ta będzie dysponowała odpowiednio sil  Zob. ibidem, s. 96.   Zob. ibidem.

17

18

Rozdział VIII. Działania UE w systemie reagowania kryzysowego

247

nymi siłami powietrznymi. Wydaje się, iż liczne interwencje wojskowe, jakie przeprowadzono (sojusz lub koalicja) w ostatniej dekadzie ubiegłego wieku, przekonały polityków o znaczeniu tego rodzaju sił zbrojnych w operacjach prowadzonych z dala od granic uczestniczących w nich państw. Lansowana od czasu operacji Desert Storm przez Stany Zjednoczone strategia rozwiązywania sytuacji kryzysowych, w tym także konfliktów zbrojnych, przy wykorzystaniu sił powietrznych jako dominującego (lub jedynego) komponentu została z powodzeniem zastosowana w kilku operacjach, zaliczonych przez ekspertów do reagowania kryzysowego19. Argumentów potwierdzających słuszność takiego podejścia dostarczyły wnioski z sojuszniczej operacji powietrznej Al lied Force w Kosowie. Niestety statystyki z tej operacji są wyjątkowo niekorzystne dla europejskich sojuszników Stanów Zjednoczonych. Siły powietrzne z państw reprezentujących Europę bez wydatnej pomocy Stanów Zjednoczonych nie byłyby w stanie przeprowadzić tak intensywnej operacji lotniczej. W ramach Unii Europejskiej dostrzegalny stał się konflikt pomiędzy ideą wymuszania decyzji politycznych przy użyciu sił powietrznych, a rzeczywistymi możliwościami tych sił. Dzięki stosowaniu sił powietrznych możliwa stała się implementacja strategii militarnej minimalizacji ryzyka, która tak wyraźnie była eksponowana przez państwa zachodnie w ostatniej dekadzie XX i na początku XXI wieku20. Precyzja sił powietrznych oraz ich praktycznie nieograniczone możliwości przestrzenne pozwoliły uniknąć prowadzenia wyjątkowo niebezpiecznych, grożących dużymi stratami własnymi interwencji lądowych. Eksperci wojskowi Unii Europejskiej, doceniając elastyczność sił powietrznych i zalety wynikające z ich użycia, z pewnością zdali sobie sprawę z niewielkich w porównaniu ze Stanami Zjednoczonymi możliwości bojowych europejskich sił powietrznych. Wydaje się, że w perspektywie tworzenia Europejskich Sił Szybkiego Reagowania inicjatywy wspólnego wykorzystania sił powietrznych można ocenić pozytywnie. Nie ma wątpliwości co do tego, że jest to jeden z najprostszych i za-

19   Do takich operacji można zaliczyć wymuszanie stref zakazu lotów nad północnym i południowym Irakiem – Northern Watch i Southern Watch. Zob. M. Marszałek, Strefy zakazu lotów jako sposób wymuszania pokoju z powietrza w działaniach sojuszniczych i koalicyjnych, „Zeszyty Naukowe AON” 2004, nr 4; idem, Użycie lotnictwa NATO w konflikcie bałkańskim 1992–1995, AON, Warszawa 2006. 20   Zob. H. Münkler, Wojny naszych czasów, WAM, Kraków 2004, s. 171; M. Marszałek, Strategia militarnej minimalizacji ryzyka a użycie sił powietrznych w operacjach reagowania kryzysowego na przełomie XX i XXI wieku [w:] Sztuka wojenna we współczesnych konfliktach zbrojnych – przemiany i tendencje rozwojowe. Materiały z konferencji naukowej zorganizowanej 20 października 2006 r., AON, Warszawa 2007, s. 162.

248

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

razem najszybszych sposobów uzupełnienia brakujących zdolności bojowych sił powietrznych państw członkowskich Unii. Formowane przez niektóre państwa lotnicze zespoły zadaniowe mogłyby stanowić zalążek komponentu powietrznego Europejskich Sił Szybkiego Reagowania. Trafna zatem wydaje się refleksja autora artykułu The Benelux Deployable Air Task Force. A Model for EU/ NATO Defence Force Integration Davida L. Orra, że takie podejście mogłoby zachęcić mniejsze kraje lub państwa dysponujące mniejszym potencjałem bojowym do wspólnego użytkowania statków powietrznych i udostępnienia tych środków połączonym wielonarodowym siłom21. Połączenie różnych samolotów i bezzałogowych aparatów latających powinno zaowocować efektem synergii, który nabiera szczególnego znaczenia w przypadku ograniczonych pod względem możliwości bojowych sił powietrznych państw europejskich. Przykładem może być współpraca Holandii i Belgii czy Europejska Grupa Lotnicza. Współpraca między siłami powietrznymi Holandii i Belgii zawsze układała się bardzo dobrze. Wymienione kraje dysponowały porównywalnym potencjałem bojowym, a ich historia i kultura pozwalały im efektywnie uczestniczyć w ćwiczeniach wojskowych. Oba kraje szybko zgodziły się oddać do wspólnego użytkowania wszystkie systemy uzbrojenia lotniczego i wyposażenia niezbędne do sprawnego funkcjonowania lotniczego zespołu zadaniowego. Komórka planowania tego zespołu została aktywowana w lutym 1996 roku. Jej zadanie polegało na wypracowaniu koncepcji funkcjonowania zespołu zadaniowego. W tym czasie eksperci wojskowi uznali DATF za unikalną formację lotniczą rozwijającą wojskową współpracę poza Sojuszem Północnoatlantyckim. Lotniczy zespół zadaniowy Benelux bazując na kulturowych podobieństwach rozszerzył swoje zdolności w zakresie dowodzenia i kierowania (kontroli), logistyki, transportu oraz planowania zintegrowanych działań. Warto przypomnieć, że DATF osiągnął powodzenie zarówno w operacji Joint Forge, jak i Allied Force. W pierwszej z wymienionych operacji zespół zadaniowy Benelux wykonywał nie tylko zadania wsparcia bojowego, ale także typowo bojowe zadania. Chociaż belgijscy i holenderscy piloci w trakcie tej operacji wykonywali loty na samolotach wielozadaniowych F-16A udostępnionych z zasobów narodowych, to jednostki techniczne i operacyjne ściśle współpracowały ze sobą. Formacja ta w ocenie David L. Orra osiągnęła interoperacyjność. To z kolei umożliwiło pilotom DATF planowanie wspólnych misji oraz pozwoliło obsługom naziemnym skutecznie wspólnie rozwiązywać wszelkie problemy związane z utrzymaniem sprawności technicznej statków powietrznych. Dzięki sukcesowi, jaki 21   Zob. D.L. Orr, The Benelux Deployable Air Task Force: A Model for EU/NATO Defece Force Integration, źródło: http://www.airpower.maxwell.af.mil/airchronicles/apj/apj03/fal03.

Rozdział VIII. Działania UE w systemie reagowania kryzysowego

249

osiągnął w operacji Joint Forge zespół zadaniowy został wydzielony także do, jak się okazało później, o wiele intensywniejszej i zarazem bardziej niebezpiecznej operacji Allied Force22. Od czasu zakończenia operacji Allied Force zespół ten wykonywał między innymi misje w Bośni i Hercegowinie oraz uczestniczył w siedmiu międzynarodowych ćwiczeniach w gronie NATO i Unii Europejskiej. David L. Orr słusznie ocenił, że udział w tych ćwiczeniach umożliwił DATF zwiększenie interoperacyjności z jednostkami wydzielonymi do zintegrowanych sił szybkiego reagowania. Ponadto zwrócił uwagę na inne bilateralne i międzynarodowe porozumienia zmierzające do wspólnego wykorzystania środków obrony. Jako przykład takiego rozwiązania wskazał belgijsko-portugalski lotniczy ze-

  Zespół w składzie 32 samolotów wielozadaniowych F-16A, w tym 28 samolotów w wersji MLU, oraz 520 osób personelu stacjonował w bazie lotniczej Amendola we Włoszech. Należy nadmienić, że to właśnie pilot holenderskiego F-16 już pierwszej nocy operacji Allied Force zestrzelił serbski samolot myśliwski MiG-29. Swój wkład w sprawne i bezpieczne funkcjonowanie zespołu wniosły także wojska lądowe Luksemburga, które udostępniły 100 żołnierzy do ochrony naziemnej DATF. W czasie trwającej 78 dni operacji DATF wykonał 11,6% wszystkich sojuszniczych misji bojowych. Piloci zespołu zadaniowego byli zaangażowani we wszystkie rodzaje misji przydzielonych im przez Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych NATO w Europie (SACEUR). Ponieważ samoloty F- 16 wchodzące w skład zespołu zadaniowego były wyposażone w zasobniki nawigacyjno-uderzeniowe, jako jedyne poza samolotami amerykańskimi i brytyjskimi stosowały środki rażenia naprowadzane laserowo. Systemy LANTIRN zespołu zadaniowego Benelux zwiększyły możliwości lotnictwa NATO w realizacji nocnych nalotów z wykorzystaniem lotniczych środków precyzyjnego rażenia. Jak stwierdził ppłk De Winne, zasobnik LANTIRN umożliwił zespołowi zadaniowemu stosowanie bomb naprowadzanych laserowo GBU-10 i GBU-12. Nie mniej ważne znaczenie dla konsolidacji zespołu miał fakt, że belgijscy piloci zrzucali bomby GBU na obiekty, które były podświetlane przez holenderskich kolegów zarówno w ciągu dnia, jak i w nocy. LANTIRN – system składa się z dwóch zasobników: AN/AAQ-13 (zasobnik nawigacyjny) oraz AN/AAG-14 (zasobnik celowniczy). AAN/AAQ-13 zawiera kamerę termowizyjną typu FLIR i radiolokator do lotu na małych wysokościach. AN/AAG-14 zawiera natomiast podświetlacz laserowy z układem śledzenia celu (obiektu uderzenia) i dalmierzem laserowym oraz kamerę termowizyjną pracującą w szerokim i wąskim zakresie obserwacji, wykorzystywaną do identyfikacji obiektów uderzeń w podczerwieni. Charakterystycznymi cechami tego systemu są: wykrycie i identyfikacja obiektu uderzenia tylko za pomocą kamer termowizyjnych; możliwość wskazywania celów innym samolotom za pomocą podświetlacza laserowego z układem śledzenia obiektu uderzenia (celu) i dalmierzem; możliwość użycia systemu zarówno w dzień, jak i w nocy. Zob. E. Stijger, European F-16s In Allied Force, Code One, July 1999, Volume 14, No. 3, s. 17; M. Marszałek, Sojusznicza operacja „Allied Force”. Przebieg – ocena – wnioski, Toruń 2009, s. 25. 22

250

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

spół zadaniowy składający się z samolotów transportowych C-130. Zadaniem tego zespołu było zapewnienie przewozów w obszarze operacji (tzw. taktyczny transport powietrzny) oraz dokonywanie zrzutów powietrznych. Uczestniczył między innymi w sojuszniczej operacji w Macedonii oraz międzynarodowych ćwiczeniach wojskowych. Należy wspomnieć także o innych wielonarodowych formacjach lotniczych, takich jak chociażby Europejska Grupa Lotnicza. Protokół powołania tej grupy został podpisany pierwotnie pomiędzy rządami Wielkiej Brytanii i Francji w czerwcu 1999 roku w Londynie. Zgodnie z przyjętymi zapisami struktura Europejskiej Grupy Lotniczej (European Air Group – EAG) powinna być dwupoziomowa, z adekwatną liczbą oficerów z każdego kraju, kierowana przez dyrektora reprezentującego jedno z zaangażowanych państw. Dyrektorowi i jego zastępcy zgodnie z protokołem miał podlegać niewielki stały sztab oraz grupa wspierająca jego działalność, za pracę których odpowiedzialność ponosiłby szef sztabu. Obecnie Europejską Grupę Lotniczą tworzą Wielka Brytania, Francja, Holandia, Niemcy, Belgia, Włochy i Hiszpania. Państwa te wyraziły zgodę na wzajemne udostępnianie posiadanych zasobów transportu powietrznego. Grupa ta otrzymuje wytyczne z wyższych, narodowych szczebli dowodzenia. Każdego roku szefowie sztabów sił powietrznych siedmiu państw spotykają się, aby wypracować wspólne stanowisko co do przyszłego funkcjonowania grupy. Grupa ta prowadzi także teoretyczne badania w dziedzinie bojowego poszukiwania i ratownictwa (Combat Search and Rescue – CSAR), bezzałogowych aparatów latających (Unmanned Aerial Vehicle – UAV) oraz zdolności do tankowania powietrznego. Niemniej ważna wydaje się diagnoza aktualnych możliwości operacyjnych europejskich sił powietrznych oraz prognoza odnosząca się do przyszłych rozwiązań w zakresie podejmowanych działań oraz możliwej ich optymalizacji. Reasumując, należy zauważyć, że tworzenie międzynarodowych formacji (jednostek) lotniczych stwarza także dla mniejszych krajów NATO lub (i) Unii Europejskiej szanse wniesienia większego wkładu do specyficznych operacji wojskowych lub cywilno-wojskowych z grupy działań reagowania kryzysowego. Ponadto warto zwrócić uwagę na fakt, że mniejsze państwa (czy też państwa o mniejszym potencjale bojowym) mogą być doskonale przygotowane do wykonywania specyficznych misji, takich jak chociażby bojowe poszukiwanie i ratownictwo23. Ma to bardzo duże znaczenie w przypadku zarówno intensyw  Zob. D.L. Orr, The Benelux Deployable Air Task Force…, op.cit.

23

251

Rozdział VIII. Działania UE w systemie reagowania kryzysowego

nych operacji bojowych na dużą skalę, jak i wielofunkcyjnych operacji reagowania kryzysowego prowadzonych poza granicami zaangażowanych państw.

3. Koncepcja komponentu powietrznego Unii Europejskiej Wnioski z przeprowadzonej analizy literatury poświęconej problematyce reagowania kryzysowego Unii Europejskiej wskazują, że za główny element sił szybkiego reagowania tej organizacji powszechnie uznaje się tzw. grupy bojowe. Nie oznacza to jednak, że można nie doceniać zasobów wojskowych o strategicznym znaczeniu, do których z pewnością zalicza się siły powietrzne (komponent powietrzny). Mimo iż autorzy zajmujący się tą problematyką gros uwagi poświęcają z reguły grupom bojowym, to uwzględniając specyfikę przyszłych operacji reagowania kryzysowego, sygnalizują także konieczność wsparcia z powietrza. Wnioski z analizy przytoczonych scenariuszy strategicznych Unii Europejskiej wskazują, że wszystkie działania reagowania kryzysowego będą operacjami połączonymi. Słusznie zatem założono, że skuteczne wykonanie operacji poza granicami państw Unii Europejskiej będzie determinowane w dużym stopniu możliwościami sił powietrznych w zakresie strategicznego i taktycznego transportu powietrznego, bezpośredniego wsparcia lotniczego oraz zdolnościami do przejęcia kontroli przestrzeni powietrznej w obszarze objętym kryzysem (tabela 1). Tabela 1. Wymagania w zakresie gotowości bojowej europejskich sił szybkiego reagowania24 Skład sił Scenariusz

Dowództwo

Komponent lądowy

Siły Powietrzne

Komponent Morski

Operacja utrzymania pokoju na dużą skalę

Rozwinięte w ciągu 15 dni

30 tys. żołnierzy w ciągu 60 dni

Europejskie skrzydło lotnicze w ciągu 30 dni

Okręty wojenne i morskie samoloty patrolowe z jednego EMMF rozwiniętego w ciągu 30 dni

Policja Europejskie wielonarodowe siły policyjne

24   Dane przedstawione w tabeli odnoszą się do opisanych w niniejszym rozdziale scenariuszy.

252

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego Skład sił

Scenariusz

Dowództwo

Komponent lądowy

Siły Powietrzne

Komponent Morski

Policja

Humanitarna interwencja

Rozwinięte w ciągu 15 dni

Regionalna wojna

Rozwinięte w ciągu 15 dni

3 europejskie skrzydła lotnicze w ciągu 15 dni

Jeden EMMF i jeden MCM rozwinięte w ciągu 15 dni

Europejskie wielonarodowe siły policyjne

Zwalczanie terroryzmu

Rozwinięte w ciągu 7 dni

10 tys. żołnierzy w ciągu 15 dni, w tym jedna grupa bojowa Europejski wielonarodowy korpus ekspedycyjny w ciągu 21 dni Grupa bojowa 1,5 tys. żołnierzy z sił specjalnych w ciągu 15 dni

2 europejskie skrzydła lotnicze w ciągu 15 dni

Europejskie wielonarodowe siły policyjne

Obrona granic

_______

_________

________

Okręty wojenne i morskie samoloty patrolowe z jednego EMMF rozwiniętego w ciągu 15 dni __________

9 europejskich skrzydeł lotniczych w ciągu 15 dni

Dwa EMMF i dwa MCM rozwinięte w ciągu 15 dni

Europejskie wielonarodowe siły policyjne

______

Źródło: European Defence – A proposal for a White Paper, The European Union Institute for Security Studies, Paris, 2004, s. 104.

Uwzględniając charakter poszczególnych operacji wynikających z zadań petersberskich, można założyć, iż transport powietrzny zdominuje wysiłek sił powietrznych w tego rodzaju operacjach. Nie ma bowiem wątpliwości co do tego, że przerzut sił i środków drogą powietrzną jest najszybszym sposobem dotarcia do obszaru objętego kryzysem. Autorzy opracowania EU Battelgroups Theory and Development In Light of Finnish-Swedish Co-operation ocenili, że przebazowanie grup bojowych Unii Europejskiej do obszaru operacji w terminie 10 dni jest możliwe głównie przy wykorzystaniu lotnictwa transportowego, które jak wiadomo nie należy do mocnych stron państw europejskich. Z czysto technicznego punktu widzenia taki przerzut jest możliwy, co udowodnili Amerykanie, przemieszczając drogą powietrzną brygadę wraz z wyposażeniem i materiałowym zabezpieczeniem ze Stanów Zjednoczonych do Bośni (2000 żołnierzy na potrzeby tworzonych wówczas sił IFOR). Przebazowanie to zajęło 4 dni i wymagało wykonania przez samoloty C-17 288 misji. Z kolei w operacji Artemis25 25   Operację Artemis uznaje się za pierwszą operację wojskową o charakterze reagowania kryzysowego przeprowadzoną przez Unię Europejską poza Europą w sposób niezależny od NATO. Operacja ta trwała od czerwca do sierpnia 2003 roku, w północ-

Rozdział VIII. Działania UE w systemie reagowania kryzysowego

253

do przewiezienia 1500 żołnierzy oraz 2410 ton materiałów było potrzebnych 50 samolotolotów An-24, 20 Airbus 300 i 72 C- 130 Hercules26. Rozwoju zdolności, jak wyjaśniają eksperci Unii Europejskiej, w zakresie strategicznego transportu powietrznego można dokonać trzema alternatywnymi sposobami. Pierwszy z nich polega na skomasowaniu istniejących już zasobów lotnictwa transportowego i podjęciu bardziej efektywnego ich wykorzystania. Według autorów wspomnianego opracowania EU Battelgroup Theory and Development... Unia Europejska dysponuje 150 samolotami C-160 Transall (udźwig 16 ton, zasięg 1800 km) oraz 140 samolotami C-130 Hercules (udźwig 19 ton, zasięg od 3200 do 5000 km). Niestety możliwości operacyjne tych samolotów wydają się wyjątkowo skromne w porównaniu z lotnictwem transportowym Stanów Zjednoczonych. Podobnie niekorzystnie wypada porównanie z lotnictwem transportowym Rosji lub Ukrainy. Kolejny sposób rozwiązania problemów wynikających z niewielkich możliwości operacyjnych Unii Europejskiej to czarterowanie ukraińskich lub rosyjskich samolotów transportowych An-124 Condor (udźwig od 120 do 150 ton, zasięg 5000 km). Równie dużymi zdolnościami przewozowymi charakteryzują się amerykańskie samoloty C-5 Galaxy (udźwig 120 ton, zasięg 5200 km) oraz C-17 Globemaster (udźwig 78 ton, zasięg 5000 km). Zdaniem Miki’ego Kerttunena, Tommi’ego Koivuli i Tommy’ego Jeppsona wymienione samoloty z lotnictwa transportowego Stanów Zjednoczo-

no-wschodniej części Kongo. Została ona autoryzowana stosowną rezolucją Rady Bezpieczeństwa ONZ, w której przyzwolono na przywrócenie porządku w miejscowości Bunia oraz zapewnienie bezpieczeństwa lokalnego portu lotniczego. W operacji Artemis wzięło udział około 1500 żołnierzy z 8 państw (Francja, Niemcy, Belgia, Szwecja, Wielka Brytania, Południowa Afryka oraz Kanada). Sprawująca funkcję lidera Francja była jedynym krajem, którego żołnierze uczestniczyli w działaniach bojowych na lądzie. Ponadto Francuzi udostępnili swoje dowództwo, które odpowiadało zarówno za planowanie, jak i realizację operacji. Według ekspertów zajmujących się problematyką reagowania kryzysowego operację tę można ocenić pozytywnie, ponieważ wydzielone do jej przeprowadzenia siły IEMF wykonały postawione im zadania i osiągnęły cel sformułowany przez decydentów politycznych. Należy jednak zaznaczyć, że operacja Artemis nie była z wielu powodów typowo autonomiczną operacją Unii Europejskiej, którą można byłoby zalecać jako modelowe rozwiązanie do zastosowania w przyszłości. Zarówno planowanie operacji, jak i generowanie sił potrzebnych do jej wykonania zostało przeprowadzone przez Francuzów na szczeblu narodowym, jeszcze przed oficjalnym zaangażowaniem się Unii Europejskiej. Zob. D.C.F. Daniel, P. Taft, S. Wihatra, Peace Operations. Trends, Progress, and Prospects, Georgetown University Press, Washington D.C. 2008, s. 128. 26   Zob. M. Kerttunen, T. Koivola, T. Jappson, EU Battelgroup Theory and Development In Light of Finish-Swedish Co-operation, National Defence College, Department of Strategic and Defence Studies, Helsinki 2005.

254

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

nych z powodzeniem mogłyby być wykorzystywane do realizacji zadań wynikających z porozumienia Berlin Plus. Można zgodzić się z ich opinią, że opcja czarterowania samolotów, szczególnie amerykańskich, może osłabić determinację państw członkowskich Unii Europejskiej w tworzeniu autonomicznego lotnictwa transportowego. Zakup nowoczesnych, dużych samolotów transportowych A400M Airbus można uznać za fundamentalne przedsięwzięcie zwiększające zdolności transportowe Unii. A400M ma zaspokoić potrzeby transportowe państw europejskich oraz wzmocnić unijny przemysł obronny. Jednakże słuszna wydaje się ocena, iż samolot ten nie do końca spełnia kryteria strategicznego samolotu transportowego. Według Tadeusza Zielińskiego jest to konstrukcja pośrednia między C-17 Globemaster a C-130 Hercules. Z danych podawanych przez producenta A400M wynika, że maksymalny ładunek przewożony przez ten samolot wynosi 37 ton. Taki udźwig wyklucza go z grona samolotów o zasięgu strategicznym27. Autor poddał w wątpliwość także datę wejścia A400M do służby. Zgodnie z przyjętymi założeniami wymienia się rok 2010. Powszechnie wiadomo, że już zostało złożone zapotrzebowanie na 195 sztuk tych maszyn, z czego największymi odbiorcami będą Niemcy i Francja (odpowiednio 60 i 50 sztuk). Warto wspomnieć także, że minister obrony Francji zaproponował polskiemu ministrowi obrony wspólne użytkowanie A400M, jeśli Polska zdecydowałaby się na zakup tego samolotu28. Pomimo negatywnych aspektów związanych z A400M, trafna wydaje się ocena Bernharda Raberta, iż samolot ten powinien zagwarantować w najbliższej przyszłości tak potrzebną Unii elastyczność zarówno w operacjach humanitarnych, jak i militarnych, obejmujących użycie przemocy zbrojnej. Ponadto, mając na względzie fakt, że co najmniej kilka państw europejskich zamierza zakupić ten nowoczesny samolot transportowy, powinna ziścić się wizja obniżenia kosztów przewozów drogą powietrzną przy jednoczesnym zwiększeniu gotowości operacyjnej. Co więcej, zdaniem ekspertów wojskowych powinno zwiększyć się także bezpieczeństwo lotów, a zmniejszyć wymagania w zakresie utrzymania szeroko pojętego zabezpieczenia technicznego. Warto zwrócić również uwagę na fakt, że A400M będzie startował (i lądował) nawet z ubogich pod względem technicznej infrastruktury lotnisk, co ma szczególne znaczenie w operacjach humanitarnych. Zastosowane w konstrukcji tego samolotu silniki turbośmigłowe umożliwiają wykonywanie lotów 27   Zob. T. Zieliński, Manewrowość powietrzna, „Przegląd Sił Powietrznych”, wrzesień 2007, s. 7. 28   Zob. ibidem, s. 8.

Rozdział VIII. Działania UE w systemie reagowania kryzysowego

255

z ekstremalnie małą prędkością, co jest bardzo ważne podczas dokonywania zrzutów powietrznych. Cywilne samoloty transportowe takich możliwości nie mają. Według oceny Bernharda Raberta, autora artykułu European Air Transport and Humanitarian Aid, A400M będzie mógł przewozić 20 ton ładunku, z prędkością 700 km/h do Północnej Afryki, na Bliski Wschód lub na wschodnie wybrzeże Stanów Zjednoczonych29. Bardzo interesujące rozwiązanie w zakresie europejskiego lotnictwa transportowego na łamach artykułu Future Directions for European Air Power przedłożył Air Marshall sir Timothy Garden. Zdaniem tego eksperta lotnictwo transportowe powinno funkcjonować na podobnych zasadach, jak lotnictwo wczesnego wykrywania i kontroli NATO (samoloty AWACS). W jego ocenie takie rozwiązanie jest jak najbardziej pożądane. Za podstawowe przedsięwzięcie uznał zidentyfikowanie wspólnych potrzeb dla członków Unii Europejskiej. Trafna wydaje się także ocena tego autora, że większość państw europejskich odczuwa wyraźne braki w zakresie taktycznego lotnictwa transportowego, a gros z nich eksploatuje samoloty C-130 Hercules. Skomasowanie tych samolotów powszechnie stosowanych przez europejskich sojuszników Stanów Zjednoczonych zwiększyłoby możliwości operacyjne taktycznego transportu powietrznego Unii Europejskiej. Wspólne, sensowne wykorzystanie samolotów C-130 Hercules ograniczyłoby wydatki na poziomie narodowym, związane z eksploatacją baz lotniczych, szkoleniem jednostek transportowych oraz funkcjonowaniem dowództw. Poziom oszczędności będzie determinowany stopniem wykorzystania istniejącej infrastruktury europejskiej. Jak wykazał Air Marshall T. Garden, w 2000 roku dziesięć państw Unii Europejskiej dysponowało samolotami transportowymi C-130 Hercules. Do tych państw zaliczył Belgię (10 samolotów C-130), Danię (4), Włochy (10), Holandię (2), Hiszpanię (12), Szwecję (8) i Portugalię (6). W ocenie tego eksperta, jeśli wymienione kraje zdecydowałyby się na oddanie tych statków powietrznych do wspólnego użytkowania, to z pewnością odnotowałyby znaczne oszczędności związane z ich eksploatacją. Europejscy sojusznicy Stanów Zjednoczonych zyskaliby w ten sposób o wiele większe możliwości transportowe, które można byłoby wykorzystać zarówno w operacjach humanitarnych, jak i w operacjach prowadzonych przez Sojusz Północnoatlantycki. Według autorów opracowania European Defense – A proposal for White Paper kluczowe znaczenie dla komponentu powietrznego Unii Europejskiej będzie miała zdolność do użycia środków lotniczych precyzyjnego rażenia, co powinno 29   Zob. B. Rabert, European Air Transport and Humanitarian Aid, „Transatlantic International Politik” 2002, Nr 1, s. 57.

256

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

zapewnić zarówno zmniejszenie liczby samolotów w operacji, jak i zminimalizowanie strat wśród ludności cywilnej. Autorzy tego opracowania zaproponowali, że dla celów planistycznych powinny zostać sformowane Europejskie Wielonarodowe Skrzydła Lotnicze (European Multinational Air Wings – EMAW). Przyjęto, że każde z tych skrzydeł może składać się z 2 lub 3 eskadr lotniczych. W zależności od rodzaju operacji, a co za tym idzie i zadań stawianych lotnictwu, w skład EMAW powinny wejść także elementy wsparcia, takie jak samoloty myśliwskie wydzielone do obrony powietrznej, samoloty tankowania powietrznego oraz rozpoznawcze. Właściwa proporcja pomiędzy samolotami bojowymi a wsparcia powinna wynosić 3:2. Autorzy wspomnianego opracowania poświęconego głównie prawdopodobnym reakcjom Unii Europejskiej na przyszłe sytuacje kryzysowe oszacowali, że minimalne wymagania w zakresie potencjału lotniczego do wykonania najtrudniejszych operacji kształtują się na poziomie 9 skrzydeł lotniczych, czyli 360 samolotów bojowych. Natomiast w wypadku wykorzystania sił powietrznych (komponentu powietrznego) w operacjach reagowania kryzysowego o mniejszym stopniu ryzyka, 3 skrzydła lotnicze powinny zapewnić wykonanie zadań i osiągnięcie założonych celów militarnych. Pozostałe 6 skrzydeł należy traktować jako rezerwę30. W wypadku analizowanych operacji reagowania kryzysowego oprócz samego potencjału bojowego nie mniej ważne znaczenie ma gotowość do działań udostępnionych do operacji sił. Zdaniem ekspertów wojskowych UE wydzielone elementy sił powietrznych powinny być utrzymywane w odpowiednim stopniu gotowości bojowej. Jedno skrzydło lotnicze Unii Europejskiej powinno pozostawać w gotowości do użycia w ciągu 48 godzin, kolejne 3 skrzydła w gotowości 7-dniowej, a 9 powinno być gotowych do działań nie później niż po upływie 6 tygodni31. Po uwzględnieniu przytoczonych tu faktów nie dziwi inicjatywa wprowadzenia powietrznych sił szybkiego reagowania, podjęta przez państwa europejskie. Projekt ten miał na celu pozyskanie przez Unię Europejską zdolności do szybkiego użycia komponentu powietrznego w ramach wsparcia grup bojowych lub do przeprowadzenia samodzielnej operacji powietrznej. Z założenia komponent ten nie jest traktowany jako odpowiednik elementu powietrznego sił szybkiego reagowania NATO. Autorzy tego projektu przyjęli, że umożliwi on zidentyfikowanie modułów niezbędnych do osiągnięcia pożądanych zdolności bojowych. Nasuwa się zatem refleksja, że w zasadzie projekt ten to nic in  Zob. European Defence…, op.cit., s. 103.   Zob. ibidem, s. 104.

30 31

Rozdział VIII. Działania UE w systemie reagowania kryzysowego

257

nego jak tylko proces generowania potrzebnych do wykonania operacji sił oraz wypracowania ich struktury dowodzenia i kontroli. Efektywne wykorzystanie środków strategicznego transportu powietrznego zależy od właściwego zarządzania istniejącymi zasobami. W bazie Królewskich Sił Powietrznych Holandii w Eindhoven funkcjonuje Europejskie Centrum Transportu Powietrznego (European Airlift Centre – EAC). Zajmuje się ono planowaniem, koordynowaniem działań strategicznych transportu powietrznego. W 2006 roku Niemcy i Francja podpisały list intencyjny w sprawie powołania Europejskiego Dowództwa Transportu Powietrznego (European Air Transport Command – EATC). Już w czasie szczytu w Helsinkach w 1999 roku przedstawioną koncepcję sformowania tego dowództwa uznano za kluczowe przedsięwzięcie zmierzające do zwiększenia możliwości (zdolności) operacyjnych państw członkowskich Unii Europejskiej. Jak wyjaśnia Bernhard Rabert, zgodnie z zaproponowaną przez stronę niemiecką koncepcją Europejskie Dowództwo Transportu Powietrznego miało funkcjonować niezależnie i powinno być kierowane autonomicznie przez państwa członkowskie, pozostając jednocześnie dostępne dla NATO, UE i ONZ. Niemcy zaplanowały, że w 2008 roku ich dowództwo transportu powietrznego wejdzie w struktury EATC. Międzynarodowa struktura, koordynująca działania strategicznego transportu powietrznego, ma ułatwić poszczególnym państwom europejskim dostęp do strategicznych samolotów transportowych. Chodzi tu zarówno o potrzeby transportowe związane z operacjami sojuszniczymi i koalicyjnymi, jak i narodowymi. W strukturach EATC nie powinno zabraknąć także przedstawicieli Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Pod względem strukturalnym europejski system dowodzenia transportem powietrznym jest ściśle powiązany z systemem dowodzenia NATO. Europejski system dowodzenia ma pełnić funkcje koordynacyjno-kontrolne, czyli umożliwić sprawne i terminowe dostarczanie sił i środków potrzebnych do prowadzenia operacji reagowania kryzysowego. System ten bazuje na elementach narodowych, lokalnych w strukturach dowodzenia poszczególnych państwuczestników operacji oraz na elementach sojuszniczych. Elementy te stanowią spójną całość. Poszczególne części systemu mają koordynować działania na wszystkich etapach przemieszczania do rejonu operacji oraz w jej obszarze (patrz tabela 2).

258

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

Tabela 2. Wykaz potrzeb Unii Europejskiej w zakresie nowoczesnego sprzętu lotniczego Rodzaj samolotów Strategiczny transport powietrzny Samolot tankowania powietrznego Samolot zwalczania obrony powietrznej przeciwnika Walka elektroniczna Obserwacja z powietrza Strategiczne środki obserwacji teatru działań Bojowe poszukiwanie i ratownictwo Wywiad elektroniczny/rozpoznanie systemów łączności

Liczba

Koszty nabycia w bilionach euro

225 A400M 20–30 20–40

19 5–7,5 2–4

8–12 4–8 12 x 4 (Predator) 13 x 4 (Globar Hawk) 12–24 śmigłowców 4–8

1,6–2,4 1,4–2,8 0,3 0,45–0,75 0,6–1,2 2–4

Źródło: European Defense – A proposal for White Paper, European Union Institute for Security Studies, Paris 2004, 118.

Wnioski z sojuszniczej operacji Allied Force w Kosowie wyraźnie wskazywały na braki, jakie niestety mają państwa europejskie w zakresie zdolności do tankowania powietrznego. Większość samolotów tankowania powietrznego w tej operacji udostępniły bowiem Stany Zjednoczone. W zasadzie wojskowi eksperci są zgodni w swych opiniach co do tego, że gdyby nie amerykańskie lotnictwo tankowania, Sojusz Północnoatlantycki nie byłby w stanie przeprowadzić tej operacji. Rola strategicznych samolotów tankowania powietrznego wzrasta, podczas gdy europejska flota powietrzna staje się coraz starsza. Wspomniane operacje na Bałkanach oraz operacja w Afganistanie po raz kolejny wykazały znaczenie tych środków powietrznych. Samoloty tankowania powietrznego wykonały ponad 30% wszystkich wylotów, zapewniając lotnictwu uderzeniowemu oraz lotnictwu zabezpieczenia możliwość dotarcia do obiektów uderzeń oraz skutecznego wykonania ataków z powietrza. Lotnictwo tankowania powietrznego umożliwiło także długotrwałe utrzymanie w przestrzeni powietrznej samolotów myśliwskich osłaniających zarówno cywilne obiekty, jak i własne siły działające w obszarze operacji (na lądzie lub/i na morzu). Z przedstawionego oświadczenia Europejskiej Agencji Obrony wynika, że największy wysiłek w zakresie rozwoju zdolności do tankowania powietrznego wkładają Wielka Brytania, Niemcy i Włochy. Niemcy zamierzają wprowadzić do służby zmodyfikowane samoloty transportowe A-310, a Włochy zakupują nowe samoloty tankowania powietrznego KC767, które zastąpią

Rozdział VIII. Działania UE w systemie reagowania kryzysowego

259

przestarzałe B707TT. W obu przypadkach wymienione samoloty będą skonfigurowane do wypełniania funkcji zarówno tankowania powietrznego, jak i transportu powietrznego (tzw. Multi-Role Tanker Transport – MRTT). Słuszna zatem wydaje się konkluzja, że samolotów tankowania powietrznego potrzebują obecnie siły powietrzne wszystkich państw Unii Europejskiej. W oświadczeniu Europejskiej Agencji Obrony, wydanym 13 października 2005 roku, ministrowie 10 państw członkowskich (Finlandia, Francja, Niemcy, Grecja, Włochy, Polska, Hiszpania, Belgia i Portugalia) zgodnie oświadczyli, że pomimo wysiłków podjętych przez niektóre państwa członkowskie Unii Europejskiej, inicjatywy zbudowania odpowiednich do potrzeb zdolności do realizacji misji tankowania powietrznego nie przyniosły pożądanego progresu. Zdaniem ministrów obrony narodowej sztaby wojskowe powinny pracować wspólnie, w ramach doraźnie stworzonej przez Unię Europejskiej Agencji Obrony. Działalność ta powinna obejmować monitorowanie aktualnego rozwoju samolotów tankowania powietrznego oraz generowanie nowych sposobów uzupełnienia braków w tym zakresie. Według ekspertów zajmujących się problematyką lotnictwa siły powietrzne Unii Europejskiej potrzebują około 70 samolotów tankowania powietrznego.

4. Wnioski końcowe Wyniki analizy potencjałów bojowych państw europejskich wskazują, że pomimo wkładanych wysiłków ze strony krajów Unii, i tak dostrzegalne są braki w zakresie zdolności do prowadzenia operacji wojskowych w wymiarze powietrznym. Nawiązując do scharakteryzowanych w niniejszym rozdziale scenariuszy strategicznych reagowania Unii Europejskiej na sytuacje kryzysowe, uzasadniona wydaje się konkluzja, że obrona granic państw europejskich pozostanie w gestii Sojuszu Północnoatlantyckiego. Trudno bowiem oczekiwać, aby NATO, dysponujące dobrze rozbudowanym i przygotowanym, stacjonarnym systemem dowodzenia, oddało go do dyspozycji de facto wirtualnych sił powietrznych Unii Europejskiej. Można zatem przyjąć, że operacje powietrzne na dużą skalę, utożsamiane przez większość teoretyków i praktyków z wojennym użyciem sił powietrznych w obronie terytorium Unii, nie staną się domeną wyłącznie sił powietrznych państw europejskich. Zupełnie inaczej przedstawia się natomiast sytuacja w zakresie reagowania na zróżnicowane pod względem przedmiotowym kryzysy poza granicami Unii Europejskiej. Do realizacji zadań (misji) petersberskich częściej mogą być wykorzystywane europejskie siły powietrzne, co podyktowane jest między in-

260

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

nymi ambicjami Unii do odgrywania większej roli w utrzymaniu regionalnego, a nawet międzynarodowego bezpieczeństwa. W pierwszej kolejności państwa europejskie powinny zatem uzupełnić braki w zakresie transportu powietrznego, zarówno strategicznego, jak i taktycznego oraz lotnictwa tankowania powietrznego. Wzrost zdolności operacyjnych w wymienionych obszarach można uznać za fundamentalny warunek zapewnienia elastyczności i mobilności tworzonych przez Unię grup bojowych. Skuteczne reagowanie kryzysowe na lądzie wymaga bowiem silnego, własnego lotnictwa transportowego, które będzie zdolne do przerzutu wspomnianych grup bojowych, a także niesienia pomocy humanitarnej w dowolny region świata pozostający w strefie zainteresowania Unii Europejskiej. Można przypuszczać, że wprowadzenie w końcu do służby nowego samolotu transportowego A400M zwiększy zdolności Unii w tym względzie, uniezależniając ją jednocześnie od środków ukraińskich, rosyjskich czy też amerykańskich. Biorąc pod uwagę specyfikę misji petersberskich, europejskie grupy bojowe słusznie uznaje się za trzon europejskich sił szybkiego reagowania. Grupy te muszą mieć jednak adekwatne do potrzeb wsparcie lotnicze nie tylko w intensywnych operacjach wsparcia pokoju, ale także interwencjach humanitarnych i operacjach mających na celu zapobieganie proliferacji broni masowego rażenia. Siły powietrzne Unii, chcąc udzielić takiego wsparcia, powinny dysponować zarówno lotnictwem transportowym, jak i bojowym. Wydaje się, że obecne możliwości bojowe sił powietrznych państw europejskich nie gwarantują pożądanej przez decydentów politycznych skuteczności samodzielnych operacji powietrznych o rozmachu porównywalnym z operacją Allied Force. Siły powietrzne państw członkowskich Unii Europejskiej mogą natomiast prowadzić mniej intensywne operacje reagowania kryzysowego, takie jak klasyczne operacje utrzymania pokoju. W tym wypadku gros zadań sił powietrznych skupia się na monitorowaniu i obserwacji sytuacji w obszarze kryzysu, a uderzenia w ramach bezpośredniego wsparcia lotniczego lub izolacji pola walki będą wykonywane sporadycznie. Jednakże długotrwałe prowadzenie obserwacji sytuacji na lądzie wymaga pozyskania nowych statków powietrznych, szczególnie zaś bezzałogowych aparatów latających. Równie ważny problem, który powinna rozwiązać Unia Europejska, stanowi system dowodzenia siłami zadaniowymi, w przypadku ich użycia do rozwiązywania sytuacji kryzysowych zagrażających międzynarodowemu bezpieczeństwu. Doraźne rozwiązania w tym względzie mogą nie zapewnić skutecznego dowodzenia siłami powietrznymi Unii Europejskiej w przyszłych operacjach reagowania kryzysowego, szczególnie tych o dużej intensywności.

Piotr Mickiewicz, Tomasz Szubrycht, Krzysztof Kubiak

Ro z d z i a ł I X Akweny morskie w systemie reagowania kryzysowego

System reagowania kryzysowego na akwenach morskich jest szczególnym rozwiązaniem w ramach Unii Europejskiej. Jego specyfika wynika z kilku czynników. Za najważniejszy należy uznać charakter jurysdykcji państwa na akwenach morskich. Międzynarodowe Prawo Morza wyróżnia bowiem: ▪ jurysdykcję terytorialną w postaci wód wewnętrznych, terytorialnych i morza otwartego; ▪ jurysdykcję funkcjonalną, w postaci szczegółowego określenia praw państwa na poszczególnych akwenach. Istotną rolę w tym aspekcie odgrywa także dotycząca morza otwartego zasada „wolności mórz”, a zwłaszcza „wolności (swobody) żeglugi”. Za drugi czynnik, kształtujący zakres i funkcję systemu reagowania kryzysowego UE na akwenach morskich, uznać należy fakt pozostawania pełni uprawnień do wprowadzenia rozwiązań legislacyjnych, dotyczących żeglugi i jej ochrony przez Międzynarodową Organizację Morską (IMO). Scedowanie przez ONZ na tę organizację, mającą status Organizacji Wyspecjalizowanej ONZ, uprawnień    Za „morze otwarte”, inaczej nazywane „morzem pełnym” zgodnie z konwencjami międzynarodowymi uznaje się wszelkie akweny nie mające statusu wód terytorialnych lub wewnętrznych państwa. Można uznać, że są to akweny, na których żadne państwo nie sprawuje jurysdykcji. Obowiązują na nim natomiast prawa gwarantujące wolność żeglugi, wolność rybołówstwa, wolność układania kabli podmorskich i rurociągów, wolność badań naukowych oraz wolność budowania wysp i innych instalacji.    Organizacje wyspecjalizowane działają w systemie ONZ na podstawie art. 57 i 63 Karty NZ. Są one związane specjalnymi umowami z Radą Społeczno-Gospodarzą ONZ. Zakładają one, że RSG ma, uprawnienia do koordynowania ich działalności oraz zlecania im określonych zadań do realizacji. Organizacje wyspecjalizowane zobowiąza-

262

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

w zakresie tworzenia i stosowania prawa ogranicza wprowadzenie własnych rozwiązań o charakterze regionalnym. Państwa i organizacje regionalne mogą jedynie przystosowywać rozwiązania międzynarodowe do swojego prawodawstwa lub, za zgodą IMO, stosować bardziej rygorystyczne niż zalecane przez tę organizację rozwiązania. Trzecim czynnikiem jest umiejscowienie poszczególnych sfer unijnego systemu reagowania kryzysowego na akwenach morskich w obszarze zainteresowania kilku polityk Unii Europejskiej. Stanowi to o złożoności czterech zasadniczych sfer oddziaływania Unii Europejskiej w ramach: ▪ Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (wraz z jej komponentem, jaki stanowi Polityka Bezpieczeństwa i Obrony); ▪ Polityki Transportowej; ▪ Polityki Morskiej; ▪ Polityki Migracyjnej. Należy jednak uzmysłowić sobie, że polityki te obejmują szerokie spectrum przedsięwzięć: od kwestii ekonomicznych, poprzez polityczne i społeczne do bezpieczeństwa włącznie. Ponadto, zgodnie z decyzjami Rady Europejskiej, wszystkie „morskie” projekty oddziaływania UE powinny koncentrować się na minimalizacji zanieczyszczeń, nielegalnej emigracji i przemytu oraz działań o charakterze terrorystycznym i zapobieganiu im. Przy ich opracowywaniu powinny zostać także uwzględnione następujące narzędzia i strategie rozwijane w ramach struktur unijnych: Integrated Coastal Zone Management (ICZM); Multi-Hazard Management and Risk Reduction, Vulnerability Reduction by Spatial Planning and Civil Protection Integration, Joint Co-ordinated Approaches to Monitoring Disasters and Early Warning Systems. Założenie to z jednej strony umożliwia budowę komplementarnego systemu przeciwdziałania wszystkim formom zagrożeń na akwenach morskich, ale równocześnie stwarza bałagan organizacyjno-kompetencyjny. W efekcie takiego podejścia do problematyki ne są do składania RSG stałych sprawozdań dotyczących ich działalności. Do najważniejszych celów działalności IMO należy kreowanie współpracy międzynarodowej zmierzającej do zwiększenia bezpieczeństwa żeglugi morskiej oraz opracowywanie konwencji morskich, wymiana informacji, doradztwo oraz ochrona środowiska naturalnego mórz i oceanów. Strukturę organizacyjną IMO tworzą: Zgromadzenie IMO, będące najwyższym organem ustawodawczym, 40-osobowa Rada IMO (organ wykonawczy) oraz Sekretariat. W strukturze IMO działa ponadto wiele Komitetów Branżowych. Do najważniejszych z nich należą Komitet Bezpieczeństwa Statków Morskich, Komitet Prawny oraz Komitet Ochrony Środowiska Mórz i Oceanów. Z inicjatywy IMO w 1996 r. utworzono Międzynarodowy Sąd Morski z siedzibą w Hamburgu.

Rozdział IX. Akweny morskie w systemie reagowania kryzysowego

263

zakresu i form unijnej aktywności na akwenach morskich sama tylko polityka morska jest koordynowana przez aż sześciu Komisarzy.

1. Zakres i formy oddziaływania UE w ramach systemu reagowania kryzysowego na akwenach morskich Unijna polityka reagowania kryzysowego na akwenach morskich sprowadza się do oddziaływania w następujących sferach: ▪ zapewnienia bezpieczeństwa żeglugi oraz ograniczenia ryzyka powstania zanieczyszczeń akwenów morskich; ▪ zapewnienia bezpieczeństwa życia i mienia na morzu; ▪ ochrona akwenów przed działalnością przestępczą, rozumianą jako terroryzm morski, piractwo, nielegalna migracja i przemyt towarów. Sposobem przeciwdziałania negatywnym zjawiskom i zdarzeniom na morzu jest rozwój współpracy w ramach trzech zasadniczych form, za które uznać należy: wdrażanie rozwiązań prawno-organizacyjnych, monitoring sytuacji na akwenach europejskich oraz praktyczne przeciwdziałanie możliwości wystąpienia zagrożenia lub ograniczenia skutków zaistnienia zagrożenia.

2. Bezpieczeństwo żeglugi Skala i wielkość przewozów towarowych drogą morską spowodowały konieczność podjęcia działań zmierzających do zwiększenia poziomu bezpieczeństwa akwenach morskich. Za zasadnicze zagrożenie, będące konsekwencją dynamicznego rozwoju transportu morskiego, uznano możliwość katastrofy na morzu (wypadku morskiego), a zwłaszcza jej konsekwencji w postaci wystąpienia zanieczyszczenia wody.    Transportu, środowiska, polityki regionalnej, rybołówstwa i gospodarki morskiej, rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich, handlu. Jak wynika z analizy zakresów odpowiedzialności poszczególnych komisarzy, pewne dziedziny gospodarki morskiej (m.in. rybołówstwo, żegluga morska czy przemysł stoczniowy) leżą jednocześnie w kompetencji dwóch spośród nich.    Na obszarze Unii położonych jest 600 istotnych dla globalnej wymiany handlowej portów. Przeładowywane jest w nich około 90% zewnętrznej wymiany handlowej UE oraz około 35% wymiany handlowej pomiędzy krajami Wspólnoty. Akweny UE (Morze Śródziemne i Bałtyckie) stają się także coraz istotniejszymi trasami przewozów surowców energetycznych i innych niebezpiecznych substancji.

264

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

2.1. Wdrażanie rozwiązań prawno-organizacyjnych w zakresie bezpieczeństwa żeglugi oraz ograniczenia ryzyka powstania zanieczyszczeń akwenów morskich

Za najważniejszą decyzję w tej sferze uznać należy budowę systemu nadzoru i monitorowania ruchu statków na akwenach Unii Europejskiej. Aktem powołującym do życia ten system była dyrektywa nr 2002/59/EC Komisji Europejskiej z 27 czerwca 2002 roku. Zgodnie z przyjętym założeniem, celem tworzonego systemu jest docelowe zwiększenie poziomu bezpieczeństwa oraz wydajności transportu morskiego, poprawa zdolności władz narodowych do podjęcia działań w razie wystąpienia rozlewu olejowego lub innej potencjalnie niebezpiecznej sytuacji, włączając w to operacje poszukiwania i ratowania życia ludzkiego na morzu oraz zapobiegania zanieczyszczeniu morza przez statki. Dyrektywa wymagała także ścisłej kooperacji państw członkowskich w zakresie budowy komputerowego systemu wymiany danych oraz rozwoju niezbędnej infrastruktury organizacyjno-kadrowej. Przyjęte w powyższej dyrektywie założenia dotyczące docelowego systemu kontroli żeglugi powodują, że największe znaczenie przypisano kwestii minimalizacji ryzyka powstania zanieczyszczeń na akwenach morskich oraz wystąpienia katastrofy morskiej. Jak jednoznacznie stwierdzono najważniejszym zadaniem było utworzenie systemu „monitoringu ruchu statków i informacji (VT MIS) Unii Europejskiej, którego celem jest: polepszenie bezpieczeństwa morskiego i usprawnienie ruchu statków; usprawnienie reagowania władz na incydenty, wypadki morskie oraz groźne sytuacje na morzu, włącznie z usprawnieniem prowadzenia operacji poszukiwania i ratowania na morzu; oraz w większym stopniu zapobieganie zanieczyszczeniu środowiska morskiego i wykrywanie sprawców zanieczyszczeń tego środowiska”. Dyrektywa nałożyła również na państwa członkowskie obowiązek „monitorowania ruchu statków i podjęcia wszystkich niezbędnych przedsięwzięć, aby kapitanowie statków, operatorzy i agenci okrętowi, jak też załadowcy i właściciele niebezpiecznych towarów przewożonych statkami, w pełni przestrzegali wszystkich wymagań ustalonych niniejszą dyrektywą”. Drugi obszar działań o charakterze legislacyjno-organizacyjnym dotyczył problemu ograniczenia możliwości zanieczyszczenia wód w konsekwencji dynamicznego rozwoju sieci transportu morskiego. Podobnie jak w kwestii kontroli żeglugi, unijna aktywność w dużej mierze sprowadza się do korelacji stanu prawnego UE z międzynarodowymi konwencjami, kodeksami, rezolucjami oraz zale   Najważniejszą konsekwencją tej dyrektywy jest powstanie SafeSeaNet, sieci wymiany danych i informacji.

Rozdział IX. Akweny morskie w systemie reagowania kryzysowego

265

ceniami IMO. Podstawowym wymogiem jest pełna realizacja Konwencji OPRC (International Convention on Oil Pollution Preparedness, Response, and Co-operation) z 30 listopada 1990 r. Unia zdecydowała się na rozszerzenie jej zapisów poprzez korelację z wymogami dotyczącymi gospodarowania odpadami. Stan prawny działań UE określają więc trzy dyrektywy z lat 1994–2000. Są to: ▪ Dyrektywa nr 2000/59/EC z dnia 27.11.2000 r. w sprawie urządzeń portowych do przyjmowania odpadów ze statków w portach Wspólnoty; ▪ Dyrektywa nr 91/692/EEC, zmieniająca obowiązującą od 16.06.1975 r. Dyrektywę Rady UE nr 75/439/EEC, dotycząca zarządzania zanieczyszczeniami ropopochodnymi; ▪ Dyrektywa nr 94/31/EEC, zmieniająca obowiązującą od 12.12.1991 r. dyrektywę Rady UE nr 91/689/EEC, dotycząca odpadów niebezpiecznych. Istotną formą oddziaływania jest procedura zachęcania państw członkowskich do współpracy i udzielania wzajemnej pomocy w przypadkach związanych z zanieczyszczeniem morza. Jej emanacją są podpisywane przez państwa bilateralne lub wielostronne umowy o współpracy operacyjnej. Równolegle z wprowadzeniem rozwiązań legislacyjnych Komisja Europejska podjęła decyzję o stworzeniu instytucji koordynującej działania mające poprawić poziom bezpieczeństwa na unijnych akwenach morskich. Rolę takową pełni Europejska Agencja ds. Bezpieczeństwa na Morzu (European Maritime Safety Agency – EMSA). Zasadniczym celem, dla którego powołano tę organizację,

  Zobowiązuje ona państwo – stronę konwencji – do utrzymywania stanu gotowości i prowadzenia akcji przeciwdziałania przeciwko incydentom zanieczyszczenia olejowego. Nakłada ona ponadto obowiązek określenia minimalnych sił i środków przeciwdziałania oraz wyznacza ramy współpracy międzynarodowej w zakresie zwalczania zanieczyszczeń na morzu.    Przykładem takich rozwiązań może być współpraca państw bałtyckich, a zwłaszcza Deklaracja w sprawie bezpieczeństwa żeglugi i zdolności reagowania w niebezpieczeństwie na obszarze Morza Bałtyckiego – tzw. Deklaracja Kopenhaska z 10 września 2001 roku. Obliguje ona sygnatariuszy między innymi do ustanowienia bałtyckiego systemu monitorowania statków w oparciu o krajowe systemy Automatic Identification System. Podobny zakres nadano współpracy bilateralnej, której przykładem może być polsko-niemiecka umowa z 20 listopada 2001 r., która dotyczy współpracy w sytuacji zaistnienia wypadku na morzu lub zwalczania rozlewów olejowych i innych niebezpiecznych substancji. W dokumencie tym określono między innymi sposoby postępowania i procedury dotyczące współpracy w działaniach dotyczących zwalczania zanieczyszczeń morza w rejonach odpowiedzialności Rzeczypospolitej Polskiej i Republiki Federalnej Niemiec.    EMSA została powołana na mocy Rozporządzenia 1406/2002. Impulsem do powołania w ramach struktur unijnych tej Agencji była coraz silniejsza świadomość, że 

266

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

było zapewnienie technicznego i operacyjnego wsparcia władz wykonawczych UE w zakresie poprawy stanu bezpieczeństwa na wodach oblewających państwa należące do Unii, ze szczególnym uwzględnieniem możliwości reagowania na zanieczyszczenia środowiska morskiego. EMSA jest także zobowiązana do opracowania systemu analizy i jednolitej procedury prowadzenia dochodzeń z wypadków oraz prowadzenia bazy danych UE dotyczącej wypadków na morzu. Agencja została zobowiązana przede wszystkim do: 1. monitoringu procesu wdrażania w krajach członkowskich prawodawstwa Unijnego w zakresie bezpieczeństwa morskiego oraz wsparcie w  dziedzinie tworzenia bieżących i ewentualnych przyszłych rozwiązań prawnych; 2. koordynowania oraz ułatwiania współpracy technicznej zarówno między państwami członkowskimi, jak i między państwami członkowskimi a Komisją; 3. wsparcia działań i udzielania wszechstronnej pomocy w przypadku zanieczyszczenia środowiska morskiego. przewozy morskie dużych ilości ładunków (w szczególności ładunków niebezpiecznych) oraz bardzo dużej liczby pasażerów, mimo powszechnego wykorzystywania w żegludze nowoczesnej techniki, stwarzają poważne wyzwania i zagrożenia. Wyniki przeprowadzonych analiz wypadków i katastrof morskich na wodach europejskich, które miały miejsce tylko w ostatnich dwóch dekadach, w pełnej rozciągłości potwierdzają, iż zagrożenia generowane przez ten rodzaj transportu mają realny charakter. Impulsami przyśpieszającymi działania dla stworzenia unijnych systemów reagowania kryzysowego były między innymi: katastrofy promów (Estonia, Herald of Free Enterprise i Express Samina), zatonięcie tankowca Erika u atlantyckiego wybrzeża Francji w 1999 r. oraz zatonięcie tankowca Prestige w 2002 r. Unijne gremia polityczne uświadomiły sobie, iż działania podejmowane przez rządowe i pozarządowe międzynarodowe organizacje morskie (opracowywane i wdrażane przede wszystkim przez Międzynarodową Organizację Morską konwencje, protokoły, decyzje i wytyczne) nie są wystarczające. Agencja jest organem, który na poziomie regionalnym (Unii Europejskiej) wspomaga unijne instytucje zajmujące się bezpieczeństwem morskim i ochroną żeglugi (Parlament, Radę i Komisję Unii Europejskiej oraz Generalny Dyrektoriat ds. Rybołówstwa i Zagadnień Morskich oraz Generalny Dyrektoriat ds. Energii i Handlu), które są organami wykonawczymi odpowiednich komisarzy Unii Europejskiej. Do państw tworzących należy zaliczyć wszystkie państwa Unii Europejskiej oraz Norwegię i Islandię. Początkowo siedzibą organizacji była Bruksela, jednak w roku 2006 przeniesiono ją do Lizbony. Oprócz zaprezentowanych poniżej działań w ramach EMSA i HELCOM odnoszących się do akwenów morskich należy podkreślić również, iż podejmowane są inne programy i projekty.    Poprzez wykorzystanie systemów SafeSeaNet, CleanSeaNet oraz unijnych sił przeznaczonych do likwidacji rozlewów olejowych. Szczegółowo problem ten om omówiony zostanie w dalszej części rozdziału.

Rozdział IX. Akweny morskie w systemie reagowania kryzysowego

267

Istotnym elementem tych przedsięwzięć, chociaż w całokształcie działań Agencji określanym jako zadania dodatkowe, są: ▪ prowadzenie inspekcji i kontroli w ramach tzw. kontroli państwa portu (Port State Control – PSC); ▪ kontrola stanu przestrzegania (z uprawnieniami do egzekwowania zapisów) standardów wyszkolenia marynarzy i personelu brzegowego opracowanych przez struktury Unii Europejskiej oraz Międzynarodową Organizację Morską (konwencja STCW); ▪ sporządzenie wykazu dopuszczonych do funkcjonowania na obszarze UE towarzystw klasyfikacyjnych dla statków handlowych10. Druga sfera aktywności EMSA, którą należy zaliczyć do działań antykryzysowych, to uczestnictwo w likwidacji lub ograniczaniu skutków zanieczyszczeń akwenów morskich. W przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowej aktywność Agencji sprowadza się do: ▪ systematycznego dostarczania informacji państwom członkowskim o nielegalnych zrzutach substancji olejowych; ▪ przekazywania informacji do państw członkowskich o wypadkach lub kolizjach, w wyniku których nastąpił wyciek substancji niebezpiecznych; ▪ monitorowania punktów będących głównym źródłem zanieczyszczeń oraz tych, w których istnieje największe prawdopodobieństwo wystąpienia rozlewów olejowych (ang. hot spots)11.

  Agencja uznaje dokumenty wystawiane jedynie przez 13 najbardziej renomowanych towarzystw klasyfikacyjnych. Towarzystwa te prowadzą przedsięwzięcia definiowane jako działania na rzecz bezpieczeństwa statków, znajdujących się na nich ładunków i osób. Polega to na wydawaniu specjalnych certyfikatów bezpieczeństwa po spełnieniu przez armatorów i kontrolowane jednostki wymogów szczegółowych przepisów, dotyczących stanu technicznego, prowadzenia nadzoru rzeczoznawczego i wprowadzenia certyfikatów i obowiązujących szkoleń. Posiadanie takiego certyfikatu jest w praktyce zezwoleniem na żeglugę, a zwłaszcza warunkiem zezwalającym na wejście do portu i przyjęcie ładunku. Uznawane przez UE towarzystwa są zobowiązane do spełnienia kryteriów ustanowionych Dyrektywą 94/57/WE z 22 listopada 1994 roku w sprawie wspólnych reguł i norm dotyczących inspekcji i przeglądów na statkach oraz wymagań, zawartych w Rezolucjach IMO A.739 (18), A.789 (19), A.746 (18), A.788 (19). Wymogi te spełnia m.in. Polski Rejestr Statków. 11   EMSA w zakresie monitoringu sytuacji na akwenach morskich, ścisle współpracuje z Europejską Agencją Kosmiczną (European Space Agency’s – ESA) . Stosowne umowy zezwalają na wykorzystanie do monitorowania i wykrywania zanieczyszczeń satelitów, pozostających w posiadaniu Centrum Satelitarnym Unii Europejskiej (European Union Satellite Centre – EUSC) oraz Wspólnotowym Centrum Badawczym Komisji Europejskiej (ang. Joint Research Centre of the European Commission – JRC). 10

268

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

2.2. Ocena stanu technicznego jednostek i wyszkolenia załogi

Za najważniejsze zadanie zmierzające do niwelowania zagrożeń wystąpienia sytuacji kryzysowej na akwenach morskich w sferze bezpieczeństwa żeglugi uznać należy poprawę stanu technicznego jednostek. Specyfika rozwiązań dotyczących państwa bandery powoduje, że to one – za pośrednictwem tzw. agencji (towarzystw) klasyfikacyjnych12 – wydają statkom certyfikaty, zezwalające na żeglugę na akwenach morskich. Ich wiarygodność i rzetelność od wielu lat budzi szereg obiekcji. Dlatego też Agencja została zobowiązana przez Komisję Europejską do wyselekcjonowania najbardziej wiarygodnych towarzystw klasyfikacyjnych, którym przekazano uprawnienia do certyfikacji jednostek, dla których państwami bandery były kraje członkowskie UE. Towarzystwa te zostały zobowiązane do przestrzegania najwyższych norm jakościowych, które zostały określone w dyrektywie 94/57/WE. Zakłada ona między innymi okresowe (co 2 lata) kontrole ich działalności, których EMSA dokonuje w imieniu Komisji Europejskiej13. Ma ona także uprawnienia, zezwalające na nałożenie (decyzją Komisji Europejskiej) sankcji lub obowiązku wdrożenia programów naprawczych. Agencja, zgodnie z dyrektywą 95/21/WE, nakładającą na państwa członkowskie obowiązek kontroli stanu technicznego 25% zawijających do ich portów statków obcych bander, dokonuje także inspekcji jednostek pozaunijnych. Przeprowadza się je w oparciu o przepisy IMO (tzw. kontrola państwa portu). Pozwalają one, po stwierdzeniu uchybień, na zatrzymanie statku w porcie do czasu ich usunięcia. Natomiast w przypadku kilkakrotnego zatrzymania może zostać zastosowana procedura Ustanowienia Zakazu, będąca w praktyce nałożoną na Zadaniem EMSA jest techniczne i operacyjne wsparcie działań Komisji Europejskiej oraz państw członkowskich w zasadniczych sferach oddziaływania na stan bezpieczeństwa na akwenach morskich. Ponadto Agencja odpowiada za monitorowanie procesu wdrażania przepisów UE w poszczególnych państwach członkowskich i organizacjach. Dodatkowym zadaniem będącym konsekwencją katastrof zbiornikowców u wybrzeży Europy, jest reagowanie na zanieczyszczenia olejami. 12   Towarzystwa klasyfikacyjne są organizacjami wielonarodowymi wydającymi różnego rodzaju świadectwa w dwóch głównych kategoriach. Świadectwa klasy potwierdzają zgodność z zasadami wprowadzonymi przez same towarzystwa, natomiast świadectwa ustawowe – zgodność z przepisami międzynarodowymi. Na świecie istnieje ponad 50 organizacji prowadzących tego typu działalność, niemniej obecnie Unia Europejska uznaje tylko 13 towarzystw klasyfikacyjnych. Są to duże towarzystwa dokonujące przeglądu i certyfikacji jednostek pływających stanowiących ponad 90% światowego tonażu przewozu ładunków 13   Podlegają jej nie tylko centralne i regionalne biura towarzystw klasyfikacyjnych, ale także poszczególne statki i stocznie.

Rozdział IX. Akweny morskie w systemie reagowania kryzysowego

269

statek karą w postaci zakazu zawijania do wszystkich portów UE do chwili, gdy armator wykaże właściwy stan techniczny swojego statku. Obok kontroli stanu technicznego równie istotnym elementem działań podejmowanych wobec statków jest zapewnienie ich bezpieczeństwa. Rozporządzenie Komisji Europejskiej 725/2004 nakłada na państwa UE obowiązek zapewnienia możliwie najwyższego poziomu ochrony na statkach i w portach wszystkich państw członkowskich UE, zgodnie z zapisami Międzynarodowego Kodeksu Ochrony Statku i Obiektu Portowego (ISPS). EMSA została zobowiązana do dostosowania zapisów ISPS do prawa wspólnotowego oraz koordynacji procesu ich wdrażania przez państwa członkowskie. Pomimo niekwestionowanej przez IMO oraz Komisję Europejską pełnej jurysdykcji państwa w zakresie odpowiedzialności za stan bezpieczeństwa w portach, Agencja została zobowiązana do harmonizacji działań podejmowanych w ramach kontroli bezpieczeństwa na akwenach morskich i portach UE. Takie uprawnienia zostały nadane EMSA przez państwa członkowskie UE na podstawie paryskiego Protokołu Ustaleń14. Sprowadzają się one do wprowadzenia jednolitych kryteriów inspekcji, procedur sprawozdawczych czy zasad szkolenia15. W tym aspekcie podstawowym zadaniem jest kontrola stanu wyszkolenia załóg, szczególnie w przypadku ich międzynarodowego charakteru16. Przepisy IMO nakładają na nich obowiązek posiadania międzynarodowych certyfikatów (STCW), ale stwarzają także możliwość weryfikacji jakości szkolenia przez instytucje krajów bandery. Komisja Europejska zdecydowała się na prowadzenie kontroli procesów szkolenia marynarzy przez państwa, z których wywodzą się

14   Na jego podstawie EMSA uzyskała prawo do wspierania administracji morskich 22 państw nadbrzeżnych UE, harmonizacji podejmowanych przez nie działań oraz kontroli portów na wodach europejskich państw nadmorskich i w północnej części Atlantyku. 15   Agencja w tym przypadku pełni funkcje kontrolno-szkoleniowe i informacyjne. Zakres podejmowanych przedsięwzięć to: granie roli pracującej na potrzeby Komisji Europejskiej instytucji eksperckiej (w zakresie przygotowania i opiniowania europejskich i międzynarodowych przepisów dotyczących bezpieczeństwa na morzu), tworzenie i wprowadzanie procedur pozwalających na wygenerowanie skutecznego systemu kontroli oraz szkolenia narodowych struktur kontrolnych, sprawdzanie zgodności państwowych systemów kontrolnych z wymogami UE, publikacja i aktualizacja wykazu statków objętych zakazem zawijania do portów UE, ponadto ocena ryzyka i prowadzenie badań statystycznych. 16   Około 75% marynarzy na statkach zarejestrowanych w UE to obywatele państw pozaunijnych, a pochodzą oni aż z 40 krajów. W dodatku legitymują się oni uprawnieniami wydanymi przez centra szkoleniowe nie zawsze prowadzące kształcenie wg wymogów UE.

270

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

członkowie załóg statków zarejestrowanych na terytorium Unii. EMSA została zobowiązana do prowadzenia takich kontroli każdego kraju co 5 lat. W odniesieniu do statku jej zakres obejmuje kontrolę stanu załogi i ich kwalifikacji zawodowych17. W skomplikowanych przypadkach ma ona prawo skorzystania z ekspertyz. Nie mogą mieć one charakteru indywidualnego (dotyczyć konkretnego statku). Stwierdzenie zaniedbań na statku jest równoznaczne z realizacją procedur tzw. inspekcji rozszerzonej. Jej zakres obejmuje kontrolę całej jednostki, wszystkich dokumentów, systemów ochrony przeciwawaryjnej i system alarmowy, wyposażenie i kwalifikacje załogi. Podlegają jej automatycznie: ▪ gazowce i chemikaliowce nie starsze niż 10 lat; ▪ masowce nie starsze niż 15 lat; ▪ tankowce powyżej 3000 GT i starsze niż 15 lat; ▪ statki pasażerskie starsze niż 15 lat; ▪ inne promy typu ro-ro i pasażerskie jednostki szybkie, jeżeli upłynęło 12 miesięcy od dnia dokonania ostatniej rozszerzonej kontroli w porcie państwa strony18. Kontroli dokonują Inspektorzy UE (Oficer Port State Control)19, którzy mają status: ▪ inspektorów krajowych, którzy są upoważnieni przez zatrudniające je państwo do uczestniczenia w inspekcji przeprowadzanej przez UE, ale nie mogą uczestniczyć w inspekcjach w państwie, w którym uzyskali zatrudnienie20;

  Jej zakres wyznaczają: Memorandum Paryskie, instrukcja Międzynarodowej Komisji Pracy Inspekcja Warunków Pracy na Statku, wytyczne Międzynarodowej Organizacji Morskiej Zasady bezpiecznej obsady na statku – Res. 890/21 oraz postanowienia Międzynarodowego Morskiego Kodeksu Towarów Niebezpiecznych. 18   Ze względu na znaczną czasochłonność kontroli inspektor może podjąć decyzję o jej zakończeniu w trakcie rejsu (po opuszczeniu portu inspekcji). 19   Wymogi, które musi spełniać inspektor, zostały określone w Dyrektywach 95/21/WE i 96/40/WE. Oficer Port State Control powinien mieć ukończone studia wyższe, znać język angielski, konwencje morskich (lub uzyskać stosowne kwalifikacje w trakcie kursu specjalistycznego). Musi legitymować się najwyższymi kwalifikacjami morskimi w postaci posiadania dyplomu kapitana żeglugi wielkiej, upoważniającego do dowodzenia statkiem o pojemności minimum 3000 BRT lub wysługę na stanowisku oficera statku powyżej 5 lat – alternatywnie dyplom starszego mechanika wraz z tytułem inżyniera budowy okrętów (inżyniera mechanika lub inżyniera w specjalności związanej z branżą morską). 20   Każde państwo może indywidualnie określić dodatkowe wymagania, jakie powinni spełnić krajowi inspektorzy oraz powołuje ich na to stanowisko. KE w tym przypadku jedynie zatwierdza listy inspektorów każdego państwa członkowskiego. 17

Rozdział IX. Akweny morskie w systemie reagowania kryzysowego

271

▪ inspektorów Komisji Europejskiej, których jurysdykcja nie jest w żaden sposób ograniczona21. Inspektorzy są zobowiązani do prowadzenia kontroli w oparciu o standardową metodologię, opracowaną przez Komitet Regulacyjny. Ważnym jej elementem jest samoocena, dokonana przez państwo podlegające inspekcji (jej instytucje odpowiadające za realizacje polityki morskiej). W przypadku stwierdzenia, że kontrolowana jednostka nie spełnia wymaganych warunków (lub nie spełnienia wymagań wynikających z konwencji). Inspektor ma prawo do zatrzymania statku, wstrzymania załadunku lub zawieszenia kontroli do czasu usunięcia usterek22. Ewentualna reinspekcja, po zgłoszeniu przez kapitana faktu usunięcia usterek, musi ponadto uwzględniać ocenę możliwości zapewnienia przez załogę bezpiecznego prowadzenia nawigacji i obsługi siłowni, właściwego przewozu i monitoringu stanu ładunku, skutecznego zwalczania pożaru w każdej części statku, zachowania wodoszczelności statku oraz nawiązania łączność w sytuacji niebezpieczeństwa.

2.3. System monitoringu w zakresie bezpieczeństwa żeglugi oraz ograniczenia ryzyka powstania zanieczyszczeń akwenów morskich

Zasadniczym środkiem przeciwdziałania zagrożeniom w żegludze na akwenach europejskich jest natomiast system monitoringu oraz wymiany informacji. Stworzony przez Unię Europejską monitoring obszarów morskich, ruchu jednostek oraz wymiany informacji składa się z kilku systemów, pozwalających na zobrazowanie sytuacji na akwenach wokółeuropejskich w poszczególnych sferach:   Są to osoby zatrudniane bezpośrednio przez Komisję Europejską lub za pośrednictwem EMSA. 22   Bezwzględnie jest zobowiązany do podjęcia takich kroków, gdy stwierdzi brak (lub utratę ważności) certyfikatów i dokumentów, brak odpowiednio wyszkolonej załogi, niemożność zagwarantowania w trakcie najbliższego rejsu: bezpiecznej żeglugi, obsługi towaru, przewozu i monitorowania stanu ładunku oraz bezpiecznej obsługi siłowni statku, utrzymania zdolności napędu i sterowania statkiem. Jednak w przypadku, gdy wykryte uszkodzenia są wynikiem awarii lub wypadku w czasie podróży, inspektor może zezwolić na przepłynięcie statku do najbliższej stoczni remontowej. W takiej sytuacji jest zobowiązany do zawiadomienia administracji państwa bandery lub organizacji odpowiedzialnej za wydanie odpowiednich certyfikatów o wypadku, orzeczenie o skali uszkodzeń oraz zakresie właściwej akcji naprawczej. 21

272

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

▪ bezpieczeństwa żeglugi – Systemy Automatycznej Identyfikacji Statków (Automatic Identification System – AIS) oraz Systemy Kontroli Ruchu Statków (Vessels Traffic Systems – VTS); ▪ poszukiwania i ratownictwa życia i mienia (Search and Rescue – SAR); ▪ monitoringu skażeń i zanieczyszczeń środowiska morskiego23; ▪ monitoringu granicy morskiej; ▪ monitoringu żeglugi morskiej24. Podstawą systemu monitoringu ruchu jednostek na akwenach europejskich oraz przesyłu informacji25 jest Vessel Traffic Management Information System (VTMIS). W praktyce tworzą go, wprowadzone zgodnie z zaleceniem Komisji Europejskiej, narodowe systemy państw członkowskich. Takie usytuowanie systemu nie ogranicza jednak jego cech funkcjonalnych, chociaż można stwierdzić, że jego istotą są skoordynowane działania systemów narodowych. Zasadniczymi elementami składowymi systemu VTMIS są: systemy nadzoru ruchu statków (VTS); systemy automatycznej identyfikacji statków (AIS); systemy meldunkowe okrętów (SRS); krajowy komputerowy system wymiany informacji – krajowy system SafeSeaNet26. W zakresie monitoringu ruchu jednostek na akwenach morskich najważniejszym elementem VTMIS są systemy nadzoru ruchu statków (VTS) oraz automatycznej identyfikacji statków (AIS). System AIS jest systemem przybrzeżnym, o tzw. zasięgu horyzontalnym27. Przeciętna odległość, na której zapewnia on   System przeciwdziałania zaistniałemu zagrożeniu związanym z wystąpieniem rozlewu substancji olejowych określają unijny Plan działania na wypadek wystąpienia rozlewów ropy i substancji olejowych (Action Plan for Oil Pollution Preparedness and Response) oraz corocznie aktualizowane programy robocze (Agency Work Program). Zostały one opracowane w październiku 2004 roku przez Radę Administracyjną (ang. Agency’s Administrative Board) EMSA. 24   Wsparcie dla działań UE stanowić może system wojskowej współpracy i doradztwa dla żeglugi NATO NCGS – Naval Co-operation and Guidance for Shipping. 25   System ten jest wspomagany przez globalne systemy nawigacji (Global Navigation Satellite System – GNSS) i łączności oraz bezpieczeństwa (Global Maritime Distress and Safety System – GMDSS). 26   Za integralny element składowy systemu monitoringu żeglugi, ale realizujący przede wszystkim zadania związane z zabezpieczeniem antyterrorystycznym, uznać należy także systemy identyfikacji i śledzenia dalekiego zasięgu (LRIT). Podobną funkcję spełnia także system wspomagania służb morskich (MAS), którego zasadniczym przeznaczeniem jest monitoring i korelacja działań w przypadku zaistnienia wypadku na morzu. 27   Unia Europejska ma możliwość wielokrotnego zwiększenia zasięgu działania systemu AIS w sytuacji kryzysowej. Tak zwany wariant Long-Range AIS Operation Mode 23

Rozdział IX. Akweny morskie w systemie reagowania kryzysowego

273

pełen monitoring, to 20 mil morskich. Podkreślić należy, że jest to zasadniczy akwen ruchu jednostek wokół wybrzeży UE. Jako taki pracuje w paśmie częstotliwości UKF28, co wymaga wsparcia jego działań w systemie monitoringu (określanie pozycji jednostki na morzu) przez system nawigacyjny GNSS oraz zapewnienia kontaktu przez radiowy system łączności na morzu GMDSS. Stacje brzegowe funkcjonują w łańcuchu łączącym je wzajemnie oraz z Lokalnym Centrum Informacji Systemu AIS29 za pomocą sieci światłowodowej lub radiolinii30.

zakłada wykorzystanie statków powietrznych jako platform do instalacji stacji systemu nad dowolnymi akwenami morskimi. Podobną rolę mogą spełniać np. wieże wydobywcze surowców energetycznych. 28   System pracuje na częstotliwości około 162 MHz. Natomiast częstotliwość transmisji danych przez stację okrętową do odbiorców (głównie stacji brzegowych) jest uzależniona od jego prędkości przemieszczania i wynosi od 2 s do 10 s dla statków przemieszczających się z prędkością powyżej 3 węzłów. 29   W praktyce wszystkie państwa umieszczają Centrum AIS wraz z Centrum Systemu VTS. 30   Istotą funkcjonowania AIS jest nadanie informacji ze statku, który gra rolę swoistego transpondera. System brzegowy przygotowany jest do odbioru około 4500 raportów na minutę oraz aktualizacji przyjmowanych informacji w interwale 2 sekund. Pozycja monitorowanej jednostki oraz pozostałe informacje są uzyskiwane za pośrednictwem systemu nawigacji satelitarnej (GPS). Jeżeli jest osiągalne nadawanie innego rodzaju informacji przez AIS, jest ono otrzymywane drogą elektroniczną dzięki wyposażeniu statku w specjalne urządzenia z grupy standardowych morskich połączeń służących do przekazywania danych. Transponder AIS pracuje generalnie w trybie ciągłym, niezależnie od tego, czy działa na otwartym morzu, czy obszarach przybrzeżnych lub wewnętarzlądowych. Transmisje odbywają się przy modulacji 9,6 kb GMSK FM przy użyciu kanałów 12,5 kHz lub 25 kHz, które zawierają pakiet plików HDLC. Chociaż niezbędny jest jedynie jeden kanał radiowy, każda stacja transmituje i otrzymuje dwa kanały w celu uniknięcia problemów z zakłóceniami na linii związanymi z wtrącaniem się innych użytkowników, a także po to, aby umożliwić liniom wzajemne przestawianie się na ten drugi kanał bez utraty komunikacji ze statkami. System ten zapewnia automatyczną wymianę informacji pomiędzy komórką obsługującą niniejszy system a innymi stacjami. Jest także gwarantem integralności komunikacyjnej nawet w sytuacjach przeciążenia owej łączności dużą ilością zgłoszeń. Każda stacja określa swoje własne pasmo transmisyjne, bazując na historii przepływu danych oraz wiedzy o przyszłych czynnościach podejmowanych przez inne stacje. Pozycja statku z raportu jednej ze stacji AIS jest przyporządkowana do jednego z 2250 „przedziałów” czasowych, które są „wprowadzane” co 60 sekund. Stacje AIS nieustannie synchronizują je ze sobą, ażeby uniknąć nakładania się na siebie pasm transmisyjnych. Wybór odpowiedniego pasma przez AIS następuje w ścisłej zależności od określonego przedziału miejscowego, w którym w danym momencie dany statek się znajduje. Następnie statek otrzymuje specjalne oznaczenie w systemie AIS i jest przyporządkowany do specjalnych przedziałów czasowych. Kiedy stacja dokonuje zmiany dane-

274

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

Rysunek 2. Schemat działania systemu AIS

Źródło: http://www.navcen.uscg.gov/enav/ais/how_AIS_works.htm.

Pozwala on na identyfikację i śledzenie znajdujących się w zasięgu działania systemu31 statków handlowych o długości od 65 stóp i jednostek pasażerskich go pasma, zamienia dotychczasową jego lokalizację z nową. W ten sposób nowe stacje, również te, które dopiero co zostały włączone w system radiokomunikacyjny oraz znajdują się w pobliżu innych statków, będą mogły niezawodnie przesyłać tym statkom sygnały. Każdy statek jest zobowiązany do przekazywania minimum 2000 sygnałów na minutę. Zastosowane rozwiązania techniczne (tryb audycji radiowej SOTDMA) umożliwiają systemowi monitoring statków, które przepływają względem siebie w odległości od 8 do 10 mil morskich, przy 400% nałożeniu się informacji w sieci. W przypadku znacznego przeładowania systemu samodzielnie odrzuca on najbardziej oddalone obiekty. 31   Obowiązek posiadania takowej stacji został wprowadzony na mocy, obowiązujących także na akwenach UE, przepisów IMO, (Międzynarodowa Konwencja SOLAS o bezpieczeństwie życia na morzu – prawidło 19.2.4 – nakłada obowiązek bezwzględnego posiadania (od dnia 1 lipca 2002 roku) zestawu systemu automatycznej identyfikacji statków. W jej skład wchodzą: odbiornik i dwa nadajniki UKF, radiostacja pozwa-

Rozdział IX. Akweny morskie w systemie reagowania kryzysowego

275

o ładowności ponad 150 ton, zbiornikowców, statków operujących w systemie Amerykańskiego Serwisu Ruchu Statków (U.S. Vessel Traffic Service) lub Systemu Raportującego Ruch Statków (Vessel Movement Reporting System)32oraz pozostałych jednostek o pojemności powyżej 300 ton33. Swoistym dopełnieniem systemu AIS jest System VTS, którego zadaniem jest zapewnienie bezpiecznego ruchu jednostek przy podejściu do portów, a szczególnie zwiększenie bezpieczeństwa w trakcie wejścia i wyjścia statku z portu34. Tak określone zadania systemu VTS sprowadzają się do realizacji konkretnych przedsięwzięć w nadzorowanym przez siebie akwenie: organizacji ruchu jednostek; bieżącej informacji o warunkach nawigacyjnych; w razie konieczności asystowaniu we wprowadzaniu statków do portu; współpracy ze służbami bezpieczeństwa morskiego i ochrony (SAR, Służba Zwalczania Zanieczyszczeń itp.) oraz z sąsiednimi systemami VTS. Obydwa systemy monitoringu są uzupełnianie przez tzw. Ship Reporting System – SRS. Są to procedury meldowania jednostki na trasie ruchu w celu zwiększenia możliwości skuteczności operacji SAR (poszukiwania i ratownictwa na morzu) oraz ochrony środowiska morskiego na akwenach przewozu ładunków niebezpiecznych dla środowiska. Szczegółowe wytyczne dotyczące akwenów,

lająca na współpracę z globalnymi systemami nawigacji i łączności radiowej (GNSS oraz GMDSS) oraz urządzenia do zobrazowania sytuacji (monitor). 32   Zalicza się do nich: jednostki inne niż rybackie, statki handlowe o długości 65 stóp i małe jednostki pasażerskie uprawnione do przewożenia 150 pasażerów, statki holownicze o długości 26 stóp i więcej oraz o mocy większej niż 600 koni mechanicznych, statki pasażerskie, niezależnie od rozmiaru, które są uprawnione do przewożenia za opłatą więcej niż 150 pasażerów, źródło: http://www.navcen.uscg.gov/enav/ais/default.htm. 33   Zgodnie z aneksem nr 3 Rezolucji MSC.74 (69) MIO (Zalecenie spełniania standardów dla uniwersalnych pokładowych systemów automatycznej identyfikacji – AIS) okrętowe stacje muszą mieć możliwość automatycznej wymiany informacji z brzegowymi elementami systemu (stacjami brzegowymi), przesyłu do stacji brzegowej i innych uczestników ruchu na morzu lub powietrzu informacji zawierającej dane identyfikacyjne statku: jego rodzaj, pozycję, kurs i prędkość, status nawigacyjny, rodzaj przewożonego ładunku, oraz dane dotyczące stanu bezpieczeństwa, odbioru informacji przekazywanych w ramach systemu AIS od innych uczestników ruchu na akwenach morskich i w powietrzu, monitoringu ruchu statków oraz określania ich pozycji. Zob. Prawidło 19.2.4 i 19.2.2, rozdział V pt. Bezpieczeństwo żeglugi Międzynarodowej Konwencji o Bezpieczeństwie Życia Na Morzu SOLAS 74. 34   W praktyce stosuje się go w celu zwiększenia efektywności ekonomicznej eksploatacji portów, usprawnienia oraz zwiększenia wielkości ruchu w akwenach ścieśnionych i ograniczonych, ograniczenia niebezpieczeństwa kolizji lub wejścia na przeszkody w akwenach nadzorowanych przez systemy VTS oraz zmniejszenia zagrożenia dla środowiska morskiego zanieczyszczeniami ze statków.

276

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

Rysunek. 3. Ogólny model przetwarzania informacji w systemie VTS

Obszar ruchu:

Obszar śledzenia ruchu

(granice geograficzne) Ustalona, ogłoszona publiczna strefa ruchu (lub systemu)

Zbiór danych o ruchu jednostki: • aktywizacja statków • stan środowiska • parametry ruchu statków

Obsługa statków: Ocena ruchu i podejmowanie decyzji

Łączność radiowa

• informacja nawigacyjna • organizacja ruchu, inne zalecenia i komunikaty • inne funkcje

Ocena ruchu i podejmowanie decyzji

Egzekwowanie zaleceń centrum

(systemy łączności)

Inne organizacje, urzędy, przedsiębiorstwa, administracja, marynarka wojenna, straŜ graniczna

Źródło: opracowanie własne. Źródło: opracowanie własne.

na które został nałożony obowiązek meldunków, zostały określone w Międzynarodowej Konwencji o Poszukiwaniu i Ratownictwie Morskim SAR 79. Na jej Tak określone zadania systemu VTS sprowadzają się do realizacji konkretnych przedsięwzię podstawie każdy z jej sygnatariuszy zobowiązany został do szczegółowego określenia akwenów obowiązkowego meldowania jednostek. Przebywający przez siebie akwenie: organizacji ruchu jednostek; bieŜącejnainformacji w nadzorowanym tych akwenach statek ma obowiązek przekazywania, szczegółowo określonej warunkach nawigacyjnych; w razie konieczności asystowaniu we wprowadzaniu statków d co do treści i struktury, informacji do nadbrzeżnych służb morskich. Struktura meldunku oraz jego treść została szczegółowo określona przez IMO35 w Rezolucji A.531 (13) z 1983 roku36.

35 koni mechanicznych; statki pasaŜerskie, niezaleŜnie od rozmiaru, które są uprawnione d większej, niŜ 600   Ulegał on wielu modyfikacjom, ale początkowo system ten polegał na przypisaprzewoŜenia za opłatą więcej, niŜ 150 pasaŜerów. http://www.navcen.uscg.gov/enav/ais/default.htm niu poszczególnym literom alfabetu określonych treści meldunku. Zaczynał się od po72 Zgodnie z aneksem nr statku 3 Rezolucji MSC.74(69) sygnał MIO (Zalecenie spełniania standardów dla uniwersalnyc dania nazwy (międzynarodowy rozpoznawczy lub numer rejestracyjpokładowych ny), systemów identyfikacji - AIS) okrętowe stacje te itd. muszą posiadać moŜliwo następnieautomatycznej podawano datę i czas nadania meldunku, pozycję statku automatycznej 36 wymiany informacji z brzegowymi systemu d   Obowiązujący obecnie, rozszerzonyelementami standardowy format (stacjami meldunku brzegowymi),przesyłu, uzależniony stacji brzegowej innych uczestników na może morzu lub zobowiązana powietrzu, informacji dan jest odi jego rodzaju lub odbiorcy.ruchu Jednostka zostać do przesyłu:zawierającej planu podróży; meldunku o zmianach (głownie trasy lub terminu wejścia do portu lub na dentyfikacyjne statku, jego rodzaj, pozycję, kurs i prędkość, status nawigacyjny, rodzaj przewoŜonego ładunk akwen); meldunku pozycyjnego; meldunku końcowego; meldunku o niebezpiecznym oraz dane dotyczące stanu bezpieczeństwa, odbioru informacji przekazywanych w ramach systemu AIS o ładunku; meldunku o szkodliwych substancjach; meldunku o zanieczyszczeniach. nnych uczestników ruchu na akwenach morskich i powietrzu; monitoringu ruchu statków oraz określania ic pozycji. Zob. Prawidło 19.2.4 19.2.2, rozdział V pt. Bezpieczeństwo Ŝeglugi Międzynarodowej Konwencji Bezpieczeństwie śycia Na Morzu SOLAS 74. 73 W praktyce stosuje się go w celu: zwiększenia efektywności ekonomicznej eksploatacji portów, usprawnien oraz zwiększenie wielkości ruchu w akwenach ścieśnionych i ograniczonych, ograniczenia niebezpieczeństw

Rozdział IX. Akweny morskie w systemie reagowania kryzysowego

277

Dane uzyskiwane za pośrednictwem omówionych powyżej systemów monitoringu stanową podstawę funkcjonowania najważniejszego elementu systemu reagowania kryzysowego na akwenach morskich, czyli komputerowego systemu wymiany informacji – SafeSeaNet. Zastosowanie SafeSeaNet, co szczegółowo reguluje artykuł 14 Dyrektywy 2002/59/EU, pozwoliło na przekształcenie VTMIS Unii Europejskiej z systemu monitoringu w system informacji o natężeniu ruchu na akwenach morskich i stanie bezpieczeństwa. Pełni on bowiem funkcję centralnego zbioru bieżących informacji o ruchu statków, przewożonych przez nie ładunkach (w tym specjalny status przyznano informacjom o przewozie ładunków niebezpiecznych i odpadów) oraz występujących na unijnych akwenach morskich zagrożeniach. W sieci SafeSeaNet gromadzone są dane pozwalające na stosowanie bieżącego monitoringu oraz bieżące opracowywanie szczegółowych raportów dotyczących ruchu jednostek stwarzających potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa na akwenach morskich oraz ich zachowaniu w trakcie rejsu37. Pozwala to na wczesne określenie statków mogących stworzyć potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa na unijnych akwenach morskich, ze szczególnym uwzględnieniem potencjalnego skażenia środowiska morskiego. Umożliwia także znaczne skrócenie czasu reakcji właściwych służb morskich państw członkowskich Unii Europejskiej na zaistnienie takowego zagrożenia. W skład systemu wchodzą: ▪ Europejskie Centrum Komputerowe Wymiany Informacji, będące swoistym Katalogiem Centralnym systemu; ▪ krajowe centra komputerowej wymiany informacji (Upoważnione Władze Krajowe – National Competent Authorities – NCA)38; ▪ lokalne centra komputerowej wymiany informacji (Upoważnione Władze Lokalne – Local Competent Authorities – LCA); ▪ inne źródła informacji systemu SafeSeaNet (instytucje służb morskich, stacje przybrzeżne czy brzegowe, władze portowe itp.).   Tworząc sieć SafeSeaNet UE, kierowano się przede wszystkim potrzebą standaryzacji sposobu przesyłania danych, gdyż stosowane przez władze portowe czy narodowe administracje morskie informatyczne systemy zbierania przechowywania i przekazywania danych nie były ze sobą kompatybilne. Opracowywane na tej podstawie raporty zawierają informacje o rodzaju przewożonego ładunku (zwłaszcza rodzaju substancji niebezpiecznej), trasie rejsu statku, nazwie portu docelowego oraz zachowaniu się statku na akwenie. Dotyczy to zwłaszcza ewentualnego naruszenia przepisów nawigacyjnych, dokonania zanieczyszczenia środowiska czy – w ostateczności – wypadku, kolizji lub katastrofy. 38   Na polskich akwenach morskich taką funkcję spełnia Polska Platforma Informatyczna Administracji Morskiej. 37

278

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

Tabela 1. Struktura i zakres odpowiedzialności krajowych i lokalnych elementów systemu SafeSeaNet Władze lokalne

Zakres odpowiedzialności

Władze Narodowe (NCA)

– Instytucja wskazana przez państwo członkowskie jako koordynator sy-

Władze Lokalne (LCA)

– Instytucje upoważnione przez państwo członkowskie do pobierania in-

stemu na poziomie narodowym. Odpowiada za właściwe zarządzanie systemem, utrzymanie wymogów organizacyjnych i technicznych. – NCA jest organem narodowym pozostającym w ciągłym kontakcie z EM SA w sprawach dotyczących sieci SafeSeaNet i jako taka zobowiązana jest do uczestnictwa w okresowo organizowanych konferencjach poświęconych bieżącej i przyszłej pracy sieci. formacji z sieci SSN oraz umieszczania informacji w tej sieci.

– Do LCA zalicza się wszelkie instytucje związane z obiegiem informacji

o żegludze (władze portowe, systemy nadzoru ruchu statków VTS, straż graniczna, służba celna, służba poszukiwania i ratownictwa SAR).

Źródło: opracowanie własne.

Krajowe i lokalne systemy SafeSeaNet stanowią podstawowe instrumenty zarządzania systemu VTMIS. Są one odpowiedzialne za sprawne funkcjonowanie systemu na obszarze państwa, a ich zadaniem jest gromadzenie danych i wymiany informacji. Natomiast Europejskie Centrum Komputerowe Wymiany Informacji prowadzi katalog39, w którym gromadzone są odnośniki dotyczące lokalizacji danych zgromadzonych przez centra krajowe. Dostęp do katalogu mają jedynie upoważnione instytucje narodowe. Oprócz instytucji morskich taki status mają z reguły wszystkie służby państwowe, w tym straż graniczna, służba celna, inspektorzy sanitarni, ochrony środowiska czy ochrony rybołówstwa. Większość państw upoważnia do dostępu także armatorów i przedstawicieli agencji morskich. Udostępnianie informacji praktycznie odbywa się poprzez przesłanie odpowiednio przygotowanego zgłoszenia. Na jego podstawie katalog centralny lokalizuje i pobiera dane z właściwego źródła, tworzy docelową bazę danych, którą przesyła w postaci końcowej odpowiedzi.

3. System ratownictwa mienia i życia – SAR System ratownictwa mienia i życia nakłada obowiązek podjęcia akcji ratowniczej na każdą jednostkę, która znajduje się w pobliżu miejsca wypadku. W wielu przypadkach takie działania nie są w stanie zapewnić przeprowadzenia   Znajduje się on w centrum danych Komisji Europejskiej w Luksemburgu.

39

Rozdział IX. Akweny morskie w systemie reagowania kryzysowego

279

skutecznej akcji ratunkowej. Dlatego też podstawową formą przedsięwzięć ratowniczych na morzu stał się system ratownictwa Search and Rescue (SAR).

3.1. Uwarunkowania prawne systemu ratownictwa mienia i życia na morzu

Zasady zachowania się zarówno statku, jak i państw nadbrzeżnych w sytuacji zaistnienia wypadku na morzu regulują międzynarodowe normy prawne. Jego podstawy tworzą: ▪ Międzynarodowa Konwencja o poszukiwaniu i ratownictwie morskim sporządzona w Hamburgu dnia 27 kwietnia 1979 r. (SAR 79); ▪ Konwencja o morzu pełnym sporządzona w Genewie dnia 29 kwietnia 1958 r.; ▪ Konwencja o ujednoliceniu niektórych przepisów dotyczących niesienia pomocy i ratownictwa morskiego, podpisana w Brukseli dnia 23 września 1910 r.; ▪ Międzynarodowa Konwencja o bezpieczeństwie życia na morzu, 1974 r. (SO L AS’74), wraz z późniejszymi poprawkami, rezolucjami i protokołami; ▪ Regulamin Radiokomunikacyjny, stanowiący dokument uzupełniający Konstytucję i Konwencję Międzynarodowego Związku Telekomunikacyjnego sporządzone w Genewie dnia 22 grudnia 1992 r. Państwa i organizacje ponadnarodowe tworzące system ratownictwa muszą ponadto uwzględnić wytyczne Międzynarodowej Organizacji Morskiej, a zwłaszcza: ▪ Maritime Search and Rescue Plan of the International Maritime Organization (IMO) (circular SAR 2/circ 5 ); ▪ International Aeronautical and Maritime Search and Rescue Manual, tom 1–3 (Organization and Management, Mission Co-ordination, Mobile Facilities); ▪ IMO GMDSS Handbook; ▪ Międzynarodowy Kod Sygnałowy (INTERCO); ▪ IMO STANDARD MARINE COMUNICATIONN PHRASES – Resolution A.  918 (22), 25.01.2002. ▪ IMO/ICAO, IAMSAR, Międzynarodowy lotniczy i morski poradnik poszukiwania i ratowania, tom 1–3. Unia Europejska nie przyjęła dodatkowych rozwiązań rozszerzających zakres funkcjonowania systemu SAR na swoim obszarze, uznając, że aktualne w pełni zapewniają skuteczność działania systemu. Pozostawiła także pań-

280

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

stwom członkowskim prawo do samodzielnej budowy narodowego komponentu SAR40.

3.2. System organizacji i funkcjonowania Służby SAR

Skonstruowane w oparciu o powyższe dokumenty zasady nakładają na strony Konwencji o poszukiwaniu i ratownictwie morskim (w tym państwa UE) do powołania i takiej organizacji służb ratowniczych, by były one zdolne do „poszukiwania i ratownictwa dla ludzi znajdujących się w niebezpieczeństwie na morzu u ich wybrzeży”41. Jej zapisy nakładają również na organy administracji morskiej państwa obowiązek zapewnienia możliwości ich działania. Sygnatariusze konwencji SAR’79 są ponadto zobowiązani do zapewnienia koordynacji poszukiwania i ratowania pomiędzy swoimi organizacjami ratowniczymi, a także do koordynowania akcji dokonywanych z udziałem organizacji zagranicznych, z uwzględnianiem natychmiastowego wejścia na własne wody terytorialne lub własne przestrzenie powietrzne jednostek poszukiwawczo-ratowniczych innych państw w celu ratowania życia ludzi. Zalecane jest również ustanowienie wspólnych ratowniczych ośrodków i podośrodków koordynacyjnych dla realizacji zadań morskich i lotniczych we wspólnych morsko-lotniczych obszarach odpowiedzialności za poszukiwanie i ratowanie. Zapewnienie prawidłowej koordynacji i kierowania akcjami poszukiwawczy40   System organizacji i zakres działalności służby SAR w Polsce został określony w następujących wewnętrznych aktach prawnych: Ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o bezpieczeństwie morskim (Dz.U. z 2000 r. Nr 109 poz. 1156); Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowej organizacji Morskiej Służby Poszukiwania i Ratownictwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 157, poz. 1845); Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 września 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i sposobu wykonywania zadań poszukiwania i ratowania życia na morzu oraz uprawnień członków ochotniczych drużyn ratowniczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1253); Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 września 2001 r. w sprawie prowadzenia nasłuchu radiowego na potrzeby Morskiej Służby Poszukiwania i Ratownictwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1282); Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 września 2001 r. w sprawie zasad i sposobu zapewnienia osłony meteorologicznej na potrzeby Morskiej Służby Poszukiwania i Ratownictwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 118 poz. 1252 ); Ustawa z dnia 18 września 2001 r. Kodeks morski (Dz.U. z 2001 r. Nr 138 poz. 1545). 41   Artykuł 2.1.1 Międzynarodowej Konwencji o Poszukiwaniu i Ratownictwie Morskim SAR’79.

Rozdział IX. Akweny morskie w systemie reagowania kryzysowego

281

mi i ratowniczymi nakłada na narodowe Morskie Ratownicze Centra Koordynacyjne (MRCC). Centra są uprawnione do: ▪ dysponowania siłami i środkami Morskiej Służby Poszukiwania i Ratownictwa w zakresie, jaki jest niezbędny do prowadzenia akcji SAR; ▪ występowania do współdziałających jednostek organizacyjnych z wnioskiem o wydzielenie znajdujących się w ich dyspozycji sił i środków do udziału akcjach SAR; ▪ zwracania się do zagranicznych ratowniczych ośrodków koordynacyjnych o udzielenie niezbędnej pomocy, włączając w nią statki, statki powietrzne oraz personel wraz z wyposażeniem; ▪ podejmowania niezbędnych uzgodnień z właściwymi organami celnymi, ochrony granic i innymi władzami w celu wprowadzenia na terytorium, w tym na morze terytorialne lub w przestrzeń powietrzną, państwa statków, statków powietrznych, personelu i wyposażenia; ▪ zapewnienia zagranicznym ratowniczym ośrodkom koordynacyjnym na ich żądanie niezbędnej pomocy. Podstawową formą oddziaływania w sferze zwalczania zagrożenia powstania rozlewów olejowych na akwenach morskich UE jest monitoring obszarów oraz system umożliwiający natychmiastowe reagowanie, adekwatne do istniejącego zagrożenia Zasadniczym elementem monitoringu jest System Wspomagania na Morzu (Maritime Assistance Services – MAS). Stanowi on swoiste, wprowadzone Rezolucją A.950 (23) IMO z 5 grudnia 2005 roku, uzupełnienie systemów SRS oraz SAR. Zadaniem Maritime Assistance Services jest podjęcie działań już po zaistnieniu wypadku na morzu, ale pod warunkiem, że sytuacja nie wymaga ratowania ludzi (kompetencja SAR). Z tego względu w państwach UE generalnie zadania MAS wypełnia – jako dodatkowe zadanie – Krajowy Ratowniczy Ośrodek Koordynacyjny Służby Poszukiwania i Ratowania na morzu (MRCK SAR). W praktyce system ten, oprócz przyjmowania meldunków oraz zaleceń i powiadomień wynikających z wymagań IMO, odpowiada za monitorowanie sytuacji, w jakiej znalazł się statek. Ponadto może on pełnić funkcję pomostu kontaktowego pomiędzy kapitanem statku a zainteresowanym państwem nadmorskim. Natomiast praktyczne działania są podejmowane w sytuacji, gdy: ▪ statek uczestniczył w incydencie morskim, o którym należało zameldować, ale stan techniczny pozwala na kontynuację rejsu; ▪ statek wymaga asysty innej jednostki, ale nie znajduje się w niebezpieczeństwie;

282

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

▪ statek znajduje się w niebezpieczeństwie, a osoby znajdujące się na jego pokładzie zostały uratowane. Podkreślić należy również fakt, że system MAS stanowi, w przypadku państw członkowskich UE, także istotny element działań zwiększających bezpieczeństwo ruchu tankowców. Zgodnie z Rezolucją A.949 (23) IMO z 5 grudnia 2005 roku zobowiązane są one do przygotowania „Place of Refuge”, czyli miejsc (portów) schronienia” dla niesprawnych albo też znajdujących się w niebezpieczeństwie zbiornikowców”. MAS jest także zasadniczym elementem pozwalającym na skuteczny monitoring sytuacji na akwenach morskich Unii Europejskiej. Przekazuje on informację do krajowego Morskiego Ratowniczego Centrum Koordynującego. Krajowe służby poszukiwania i ratownictwa morskiego tworzone są według zaleceń IMO oraz przedstawionych powyżej międzynarodowych aktów prawnych. Z zasady jednak można stwierdzić, że w państwach UE zastosowano jednolity model strukturalny tych służb (rys. 4). Podziały te mają charakter formalny, bowiem w praktyce służby te często się przenikają. Trudno jest określić, kiedy na morzu w ekstremalnych warunkach pogodowych na zagrożonym zatonięciem statku kończy się ratownictwo mienia, a zaczyna ratownictwo życia lub kiedy mamy do czynienia z czystym ratownictwem lotniczym, a kiedy z ratownictwem morskim, gdy w tego rodzaju wypadkach biorą udział zarówno siły nawodne, jak i powietrzne. Podobne systemy ratownictwa życia funkcjonujące w strukturach militarnych i cywilnych nie mogą i nie funkcjonują w oderwaniu od siebie. Przykładem rozwiązań w tym zakresie jest Morska Służba Poszukiwania i Ratownictwa. Zgodnie z zaleceniami Konwencji Solas w jej skład wchodzą: ▪ Morskie Ratownicze Centrum Koordynacyjne, którego zadaniem jest organizacja i koordynacja akcji poszukiwawczych i ratowniczych; ▪ morskie statki ratownicze; ▪ brzegowe stacje ratownicze, w skład których wchodzą także ochotnicze drużyny ratownicze.

Rozdział IX. Akweny morskie w systemie reagowania kryzysowego

283

Rysunek 3. System organizacyjny służby SAR w państwach UE

Źródło: opracowanie własne.

Również zakres powierzanych zadań określany jest przez narodowe rozwiązania, które muszĄ jednak uwzględniać przepisy międzynarodowe42. Bezwzględnie służby SAR muszą być przygotowane do: ▪ utrzymywania ciągłej gotowości do przyjmowania i analizowania zawiadomień o zagrożeniu życia na morzu;   W polskim przypadku szczegółową organizację służby SAR określają: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowej organizacji Morskiej Służby Poszukiwania i Ratownictwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 157, poz. 1845); Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 września 2001 r. w sprawie zasad i sposobu wykonywania zadań poszukiwania i ratowania życia na morzu oraz uprawnień członków ochotniczych drużyn ratowniczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 118 poz. 1253); Ustawa o bezpieczeństwie morskim z dnia 9 listopada 200 r. (Dz.U. z 2000 r. Nr 109 poz. 1156).. 42

284

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

▪ planowania, prowadzenia i koordynowania akcji poszukiwawczych i ratowniczych; ▪ utrzymywania w gotowości sił i środków ratownictwa życia na morzu; ▪ współdziałania podczas akcji poszukiwawczych i ratowniczych z innymi, wyznaczonymi jednostkami; ▪ współdziałania z innymi systemami ratowniczymi funkcjonującymi na obszarze kraju; ▪ współdziałanie z odpowiednimi służbami innych państw, w szczególności podczas akcji poszukiwawczych i ratowniczych. Wydzielone siły składają się z dyżurujących morskich jednostek ratowniczych, specjalistycznego lotnictwa ratowniczego oraz morskich jednostek pomocniczych i wydzielonych okrętów. Jednym z najistotniejszych elementów systemu SAR jest właściwa koordynacja działań, zwłaszcza w wymiarze ponadnarodowym. Dotyczy ona (zalecanego przez ustawodawstwo międzynarodowe) ustanowienia wspólnych ratowniczych ośrodków koordynacyjnych dla realizacji zadań we wspólnych obszarach odpowiedzialności za poszukiwanie i ratowanie oraz stworzenia możliwości natychmiastowego wejścia na wody terytorialne (w przestrzeń powietrzną) jednostek poszukiwawczo-ratowniczych innych państw w celu ratowani życia ludzi43. System ten zakłada, że narodowe Morskie Ratownicze   Porozumienia te regulują zasady współpracy między ośrodkami kierowania i siłami SAR państw sąsiednich w rejonach sąsiadujących wód terytorialnych oraz ustalają możliwości wzajemnego wykorzystania sił SAR. Polska uregulowała zasady współpracy w ramach systemu SAR z państwami bałtyckimi poprzez następujące umowy bilateralne: Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Królestwa Szwecji o współpracy w lotniczym i morskim poszukiwaniu i ratownictwie oraz Porozumienie Operacyjne o współpracy pomiędzy polskimi i szwedzkimi służbami odpowiedzialnymi za poszukiwanie i ratowanie życia ludzkiego na morzu podpisane w Sztokholmie z dnia 10 czerwca 1998 r.; Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o współpracy w lotniczym i morskim poszukiwaniu i ratownictwie z 13 listopada 1996 r. (podpisana w Moskwie); Protokół podpisany pomiędzy Ministerstwem Transportu i Gospodarki Morskiej Rzeczypospolitej Polskiej a Ministerstwem Transportu Federacji Rosyjskiej w sprawie określenia rejonów poszukiwawczo-ratowniczych Rzeczypospolitej Polskiej i Federacji Rosyjskiej w zakresie poszukiwania i ratowania życia na morzu (Warszawa, 23 lutego 2000 r.); Umowa Operacyjna pomiędzy Ministerstwem Transportu i Gospodarki Morskiej Rzeczypospolitej Polskiej a Ministerstwem Transportu Federacji Rosyjskiej o wykonanie postanowień umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o współpracy w lotniczym i morskim poszukiwaniu i ratownictwie morskim w części dotyczącej poszukiwania i ratowania życia ludzkiego na morzu (Warszawa, 24 lutego 2000 r.); Porozumienie Operacyjne dotyczące współpracy pomiędzy 43

Rozdział IX. Akweny morskie w systemie reagowania kryzysowego

285

Centrum Koordynacyjne po zgłoszeniu zdarzenia zwraca się do zagranicznych ratowniczych ośrodków koordynacyjnych z prośbą o udzielenie niezbędnej pomocy, z uwzględnieniem sił niezbędnych do realizacji akcji ratowniczej44. Ponadto jest zobowiązane do dokonania niezbędnych ustaleń z właściwymi organami celnymi, służbą ochrony granic i innymi instytucjami, pozwalających na wprowadzenie na terytorium państwa jednostek ratowniczych innych państw, w tym na morze terytorialne lub w przestrzeń powietrzną Rzeczypospolitej Polskiej, statków, statków powietrznych, personelu.

3.3. System ratowania życia w przypadku zaistnienia sytuacji kryzysowej z udziałem statku pasażerskiego (promu)

Szczególne znaczenie unijny system reagowania kryzysowego przywiązuje do sposobu ratowania życia w przypadku jednostek pasażerskich. Na załogę statku pasażerskiego (promu) nałożono obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa, szczególnie w przypadku konieczności zastosowania procedury ewakuacji. Rola każdego z członków załogi jest jednoznacznie określona w indywidualnej (przypisanej do stanowiska) karcie bezpieczeństwa (safety card)45. Podkreślić również należy, że większość europejskich przewoźników dąży do wprowadzenia najbardziej rygorystycznych procedur bezpieczeństwa. Dotyczy to zwłaszcza stosowania procedur na wypadek sytuacji kryzysowej w postaci wystąpienia pożaru, katastrofy wymagającej ewakuacji pasażerów lub wycieków paliwa i chemikaliów. Służbami Poszukiwania i Ratownictwa Morskiego Rzeczypospolitej Polskiej i Królestwa Danii w wypadku niebezpieczeństw morskich (Gdynia, 22 kwietnia 1994 r.); Porozumienie Operacyjne dotyczące współpracy pomiędzy Służbami Poszukiwania i Ratownictwa Rzeczypospolitej Polskiej oraz Republiki Federalnej Niemiec w wypadku niebezpieczeństw morskich (Brema, 26 kwietnia 1993 r.). 44   Tym samym bierze na siebie obowiązek zapewnienia zagranicznym ratowniczym ośrodkom koordynacyjnym niezbędnej pomocy, udzielanej na ich żądanie. 45   Załoga statku pasażerskiego jest podzielona na specjalistyczne grupy: command group, która odpowiada za dowodzenie; engine group, która odpowiada pomieszczeni maszynowe; fire group, odpowiedzialna za zwalczanie pożarów na statku i ewakuację pasażerów z obszarów objętych skutkami pożaru; backup group, która odpowiada za ewakuację pasażerów z miejsc zagrożenia oraz samego statku; passenger receiving group, która zajmuje się bieżącą obsługą pasażerów; evacuation group – prowadząca akcję ewakuacji ze statku; standbay group – gupa zabezpieczająca.

286

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

3.4. System reagowania w przypadku ratowania życia załogi okrętu podwodnego

Szczególną i specyficzną formą reagowania kryzysowego w zakresie ratowania życia na morzu jest akcja ratunkowa podejmowana wobec załogi okrętu podwodnego46. Jest ona podejmowana natychmiast po stwierdzeniu zatonięcia okrętu podwodnego i składa się z pięciu etapów: ▪ inicjacji poszukiwań, trwającej od chwili otrzymania informacji o uszkodzonym okręcie podwodnym do rozpoczęcia poszukiwań; ▪ poszukiwania, obejmujące okres od rozpoczęcia poszukiwań do lokalizacji uszkodzonego okrętu podwodnego; ▪ gromadzenia sił odzyskujących i ratunkowych, trwającego od stwierdzenia miejsca lokalizacji uszkodzonego okrętu podwodnego do rozpoczęcia ewakuacji; ▪ ewakuacji załogi z uszkodzonego okrętu podwodnego lub wydobycia uszkodzonego okrętu podwodnego; ▪ udzielenia pomocy medycznej uratowanym członkom załogi okrętu podwodnego47. Obowiązujący w państwach UE i NATO system ratownictwa zakłada, że realizowane są trzy zasadnicze modele ratowania: z głębokości dostępnej dla nurków; z głębokości dostępnych dla aparatów, pojazdów podwodnych; samodzielne ratowanie się załogi okrętów podwodnych. Ogólnoświatowym trendem jest zasada, że na głębokościach do 200 metrów załoga może się ratować sama przy wykorzystaniu sprzętu zezwalającego na opuszczenie okrętu. Natomiast na głębokościach poniżej 200 m podejmuje się akcję ratowniczą. W systemie ratowniczym UE (i NATO) przyjęto zasadę, że podział granicznych głębokości jest umowny i zależy od technicznych możliwości użytych do akcji sił ratowniczych48. Podstawowymi metodami ratowniczymi są operacja wydo  Okręty podwodne najczęściej ulegają wypadkowi na wskutek eksplozji, uszkodzenia kadłuba (w konsekwencji przekroczenia dopuszczalnej głębokości zanurzenia), utraty kontroli nad okrętem lub zderzenie z okrętem nawodnym. Ze względu na dużo niższą wytrzymałość grodzi wewnętrznych niż samego kadłuba, z reguły uszkodzeniu ulega cały okręt. 47   Zasadą jest równoczesna realizacja fazy poszukiwania i gromadzenia. Natomiast faza ratowania może trwać przez kilka dni, gdy w jej trakcie użyty zostaje pojazd głębokiego ratownictwa podwodnego (DSRV). Jeśli tylko okoliczności na pokładzie uszkodzonego okrętu podwodnego na to pozwalają, standardem jest akcja ratowania załogi, a nie instruowania ich o sposobie dokonania samodzielnego opuszczania okrętu. 48   Obecnie na świecie specjalistyczne systemy ratownictwa okrętów podwodnych to: NSRS (NATO Submarine Rescue System), który jest udostępniany także państwom 46

Rozdział IX. Akweny morskie w systemie reagowania kryzysowego

287

bycia okrętu lub ratowanie załogi poprzez jego opuszczenie. W tym przypadku wykorzystuje się pojazdy podwodne lub opuszczane kapsuły – tzw. dzwon Mc Canna. Obydwie metody zakładają prowadzenie akcji w sposób niepozwalający na kontakt ratowanej załogi z wodą, a więc i z oddziaływaniem ciśnienia na głębokości awarii okrętu podwodnego. Metody te wymagają obecności sił ratowniczych. W przypadku zastosowania klasycznego pojazdu podwodnego akcja sprowadza się do jego zacumowania przy zatopionym okręcie oraz przyłączenia się do włazu awaryjnego. Jest to stosunkowo prosty i szybki sposób prowadzenia akcji ratowniczej. Jego wadą są ograniczenie liczby ratowanych jednorazowo osób oraz ograniczenie możliwości zastosowania. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji wystąpienia dużego kąta przegłębienia (przechyłu) okrętu lub ograniczonego dostępu do luku przedziału ratowniczego okrętu podwodnego. Obecnie w dyspozycji państw Unii Europejskiej znajdują się dwa tradycyjne pojazdy podwodne, brytyjski statek ratowniczy LR5 i szwedzka jednostka URV49, oraz nowoczesne szwedzkie podwodne jednostki ratownicze URF (Ubats Raddings Farkost) i S-SRV (Sweden-Submarine Rescue Vessel). Są one w stanie przeprowadzić akcję ratunkową w przypadku okrętu podwodnego, znajdującego się na głębokości do 700 metrów i przegłębienia 60° (graniczne możliwości URF to 400 metrów50 i przegłębienie 45°). Jednorazowo mogą pomieścić na swoim pokładzie 35 rozbitków. O wiele bardziej skomplikowaną, ale powszechnie stosowaną (także przez polskie siły ratownicze), metodą jest zastosowanie dzwonu McCanna, będącego w praktyce komorą wyposażoną w pierścień do przyłączania się do luku okrętu podwodnego. W tym przypadku, co stanowi istotne utrudnienie, jednostka ratownicza zostaje ustawiona nad ratowanym okrętem i opuszcza komorę, do której po połączeniu z włazem ratowniczym przedostaje się maksymalnie 6 osób. Stosowane przez europejskie siły ratownicze dzwoUE; amerykański US SRDRS (The Submarine Rescue Diving and Recompression System), brytyjsko-włoska grupa spadochroniarzy-nurków SPAG (Submarine Parachute Advisory Group) będący w zasadzie skafandrem; jednoosobowy okręt podwodny) przeznaczonym do prac na dużych głębokościach, włoski ADS (Atmosphere Diving Suit); szwedzkie systemy Ubats Raddings Farkost i Sweden-Submarine Rescue Vessel; rosyjski głębokowodny pojazd ratowania okrętów podwodnych PRIZ. 49   Jednostka brytyjska posiada zdolność do przyłączania się do uszkodzonego okrętu podwodnego i ewakuacji 9 członków załogi w trakcie jednej akcji, zaś URV może jednorazowo transportować 25 osób. 50   Jest to maksymalna głębokość Morza Bałtyckiego.

288

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

ny McCanna są w stanie przeprowadzić skuteczną akcję ratowniczą na głębokości do 260 m51.

4. Przeciwdziałanie rozlewom olejowym w systemie reagowania kryzysowego UE na akwenach morskich Największe zagrożenie bezpieczeństwa na akwenach morskich stanowią rozlewy olejowe. Skala konsekwencji o charakterze ekologicznym, gospodarczym i społecznym jest w zasadzie niemierzalna52. Likwidacja, niewielkich w stosunku do skali zagrożenia rozlewów, w postaci katastrofy zbiornikowców u wybrzeży państw UE generują koszty szacowane na ok. 45 mln USD. Kwoty te nie uwzględniają jednak kosztów pośrednich, takich jak odtworzenie stanu fauny i flory czy zapaść turystyki oraz przemysłu rybackiego w regionie katastrofy53. Podstawę unijnego systemu reagowania na zagrożenia rozlewami olejowymi stanowią serwis CleanSeaNet oraz omówiony wcześniej Safe SeaNet.

4.1. System monitoringu

CleanSeaNet to system monitoringu pozwalający na wykrywanie rozlewów olejowych, oparty o obrazowanie satelitarne. Jest wykorzystywany do wykrywania zanieczyszczeń morza powstających w drodze przypadkowych lub celowych rozlewów olejowych oraz do przekazywania informacji o nich stosownym organom państw Unii. CleanSeaNet jest więc pewnego rodzaju „systemem wczesnego ostrzegania”54. Został operacyjnie uruchomiony w roku

51   Trudności z faktycznym przeprowadzeniem akcji, ograniczona liczba jednorazowo ratowanych osób oraz niewielka głębokość graniczna powoduje, że państwa UE starają się wdrożyć system ratownictwa przy wykorzystaniu pojazdów podwodnych. W przypadku Polski ewentualna akcja ratownicza prowadzona będzie z siłami szwedzkimi. Stosowna umowa (Umowa pomiędzy Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Rządem Królestwa Szwecji o współpracy w zakresie ratownictwa załóg okrętów podwodnych) została podpisana w Sztokholmie 6 lutego 2002 r. Zob. Monitor Polski z 21 marca 2003 r. 52   Zob. K. Kubiak, A. Makowski, P. Mickiewicz, Polska wobec zagrożenia terroryzmem morskim, Warszawa 2005, s 126–140. 53   Zob. ibidem. 54   Innymi istotnymi punktami widzenia szeroko rozumianego bezpieczeństwa żeglugi są następujące działania: akceptacja towarzystw klasyfikacyjnych, gromadzenie danych na temat wypadków i prowadzenie dochodzeń, kontrola wyposażenie statków, program Port State Control, szkolenia i edukacja załóg statków, zarządzanie odpadami ze statków oraz zapobieganie rozlewom olejowym.

Rozdział IX. Akweny morskie w systemie reagowania kryzysowego

289

2007 i wciąż jest w fazie rozwoju. Oferuje on krajom nadbrzeżnym Unii Europejskiej oraz Islandii i Norwegii (zwanych dalej państwami nadbrzeżnymi) możliwość zbliżonego do czasu rzeczywistego wykrywania rozlewów poprzez wykorzystanie satelitarnej detekcji radarowej – satelitów Europejskiej Agencji Kosmicznej ENVISAT i kanadyjskich RADARSAT55. Korzystanie z serwisu CleanSeaNet jest dla państw nadbrzeżnych nieodpłatne, a zobrazowywany obszar obejmuje całość wód europejskich. Sposób funkcjonowania polega na szybkim (w czasie nie dłuższym niż 30 minut) przekazywaniu informacji o wykryciu rozlewu stosownym instytucjom narodowym w formie alertu (drogą telefoniczną, faksową, poczty e-mail, usługi SMS itp.). Taki okres przekazania informacji o zagrożeniu daje szansę podjęcia natychmiastowych działań zmierzających do zminimalizowania skutków rozlewu oraz ujawnienia i ukarania sprawcy. Każde z państw nadbrzeżnych posiada dostęp do sieci CleanSeaNet z wykorzystaniem stosownej aplikacji internetowej. Użytkownicy systemu mają dzięki niej możliwość wglądu w obrazy satelitarne niskiej rozdzielczości oraz gotowe analizy. W razie podejrzeń rozlewu istnieje możliwość przesłania obrazu wysokiej rozdzielczości w celu dokonania jego dalszych analiz. Obrazy wysokiej rozdzielczości pobierane są przez sieć naziemnych stacji odbiorczych w Norwegii, we Włoszech i na Azorach (ta ostatnia uruchomiona została w 2008 roku).

4.2. Procedura zwalczania rozlewów olejowych

Dokładne wskazanie miejsca rozlewu olejowego pozwala na szybką reakcję służb. Jest to o tyle istotne, że najbardziej efektywnym oraz znacząco zmniejszającym negatywne oddziaływanie na środowisko naturalne sposobem likwidacji rozlewów są sposoby mechaniczne, polegające na zebraniu przemieszczającej się plamy olejowej. Szybkość rozprzestrzeniania się takiej plamy oraz wielkość skażonego akwenu powodują, że żadne z państw europejskich nie jest w stanie samodzielnie przeciwdziałać skutkom rozlewu olejowego będącego skutkiem katastrofy lub wypadku na morzu. Z tego względu Unia Europejska zdecydowała się na budowę sieci sił, w skład których wchodzą specjalistyczne jednostki pływające armatorów cywilnych, urządzenia i inne środki (tabela 2). 55   Pozyskiwanie obrazów z tych satelitów, ich obróbka i analiza realizowane są przez konsorcjum obejmujące takie firmy jak KSAT, Telespazio czy Edisoft. EMSA zawarła również kontrakt z firmą Eurimage, która jest oficjalnym dystrybutorem obrazów radarowych wysokiej rozdzielczości z satelity ENVISAT.

290

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

Siły te prowadzą normalną działalność komercyjną, ale na mocy trzyletnich, podpisanych z EMSA, kontraktów są zobowiązane do pozostawania w gotowości do podjęcia akcji ratunkowej w wyznaczonych im akwenach. Główne siły skoncentrowane zostały na akwenach, po których przebiegają zasadnicze trasy żeglugowe zbiornikowców, czyli na Bałtyku, Atlantyku, wzdłuż zachodnich podejść do kanału La Manche oraz na Morzu Śródziemnym56. Tabela 2. Jednostki specjalistyczne tworzące unijny system reagowania na rozlewy olejowe

Nazwa jednostki Tinka

Breeze

Aphelia

Akwen Pojemność operacyjny zbiorników (miejsce postoju) Morze Bałtyckie (Porvoo, Finlandia; Kopenhaga, Dania)

Otylia

Tellus

1800 m3 2005 m3 6936 m3 9889 m3

Ile de Brehat

Wybrzeża Atlantyku i Kanału La Manche (Brest, Francja)

Galp Marine

Wybrzeża Atlantyku (Sines, Portugalia)

10475 m3 4000 m3

3023 m

3

Wyposażenie specjalne do zbierania oleju – dwa zestawy elastycznych ramion zgar-

niających;

– mechaniczne zestawy do likwidacji roz-

lewów olejowych w warunkach polarnych; – mechaniczne (szczotkowe) zestawy do likwidacji rozlewów olejowych; – zapory przeciwolejowe o dł. 500 m; – dwa radary do wykrywania rozlewów. – dwa zestawy sztywnych ramion zgarnia-

jących;

– zestawy zasysające rozlew olejowy; – zapory przeciwolejowe o dł. 500 m; – dwa radary do wykrywania rozlewów

olejowych.

– dwa zestawy sztywnych ramion

zgarniających;

– mechaniczne (szczotkowe) zestawy do

likwidacji rozlewów olejowych;

– zapory przeciwolejowe o dł. 500 m; – dwa radary do wykrywania rozlewów

olejowych.

  Obecnie sieć jednostek pływających służąca szybkiej reakcji na rozlewy olejowe oparta jest na jednostkach bazujących na akwenach Morza Bałtyckiego, Morza Śródziemnego i europejskich wybrzeżach Atlantyku. Dla zapewnienia sprawnego działania statków Agencja organizuje regularne treningi i ćwiczenia mające na celu utrzymanie wysokiego poziomu wyszkolenia ich załóg. Akweny te zostały objęte działaniem systemu od marca 2006 roku. W roku 2007 system ten rozszerzono na Morze Czarne. 56

Rozdział IX. Akweny morskie w systemie reagowania kryzysowego Nazwa jednostki Forth Fisher Galway Fisher

Mersay Fisher

Bahia Tres Bahia Uno

Akwen Pojemność operacyjny zbiorników (miejsce postoju) Wybrzeża Atlantyku (Cork, Irlandia)

Morze Śródziemne (Algericas, Hiszpania)

4754 m3 4754 m3

zgarniających;

7413 m3

– dwa zestawy sztywnych ramion

3800 m3

2800 m3

Mistra Bay

Morze Śródziemne (Malta)

1805 m

Morze Egejskie (Pireus, Grecja)

– dwa zestawy sztywnych ramion

5028 m3

Morze Śródziemne (La Spezia, Włochy)

Aktea Osrv

Wyposażenie specjalne do zbierania oleju

– zestawy zasysające rozlew olejowy; – zapory przeciwolejowe o dł. 250 m; – dwa radary do wykrywania rozlewów

Salina Bay

Santa Maria

291

3

olejowych.

zgarniających;

– mechaniczne (szczotkowe) zestawy

do likwidacji rozlewów olejowych;

– zapory przeciwolejowe o dł. 500 m; – dwa radary do wykrywania rozlewów

olejowych.

– dwa zestawy sztywnych ramion

zgarniających;

– zestawy zasysające rozlew olejowy; – zapory przeciwolejowe o dł. 500 m; – dwa radary do wykrywania rozlewów

olejowych.

– dwa zestawy sztywnych ramion

zgarniających;

2421 m3

– zestawy zasysające rozlew olejowy; – zapory przeciwolejowe o dł. 500 m; – dwa radary do wykrywania rozlewów

3000 m3

– dwa zestawy sztywnych ramion

olejowych.

zgarniających;

– zestawy zasysające rozlew olejowy; – zapory przeciwolejowe o dł. 500 m; – dwa radary do wykrywania rozlewów

olejowych.

Źródło: opracowanie własne na podstawie EMSA Activity Report 2006, Brussels 2007.

Jak wynika z danych zawartych w tabeli, zakontraktowane jednostki dysponują możliwością zebrania prawie 74 tys. m3 substancji olejowych, co odpowiada ponad 60 tys. ton ropy naftowej. Stacjonując w portach, mają one obowiązek przygotowania się do podjęcia akcji likwidacji rozlewów olejowych (w ciągu kilku godzin) i dotarcia na miejsce katastrofy w czasie nie dłuższym niż 24 godziny. Działanie systemu koordynuje Centrum Monitorowania i Informacji (Monitoring and Information Centre – MIC), zarządzane przez Generalny

292

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

Dyrektoriat ds. Środowiska (Directorate General for the Environment) Komisji Europejskiej. Proces reagowania kryzysowego na katastrofalne rozlewy substancji olejowych na akwenach morskich zakłada, że każde z państw podejmuje samodzielnie decyzje o formie prowadzenia akcji ratowniczej. W przypadku samodzielnego przeciwdziałania skutkom rozlewu olejowego ośrodkiem koordynującym proces zwalczania zagrożeń jest instytucja narodowa (w Polsce Morska Służba Poszukiwania i Ratownictwa – SAR 57). Działania te są realizowane w oparciu o – indywidualny i opracowywany samodzielnie przez każde państwo – Krajowy Plan Zwalczania Zagrożeń i Zanieczyszczeń Środowiska Morskiego58. Zasadą jest jednak, że siły kierowane do akcji zwalczania zagrożenia narodowe powinny być zdolne do podjęcia działań w dwie godziny po zawiadomieniu o przypadku zanieczyszczenia oraz podjąć działania w miejscu rozlewu w ciągu 6 godzin (rys. 5)59.

  Jej rolą jest utrzymanie gotowości do przyjmowania zawiadomień o zagrożeniach i zanieczyszczeniach środowiska morskiego oraz sił i środków do zwalczania zagrożeń i zanieczyszczeń środowiska morskiego, planowanie, prowadzenie i koordynacja akcji zwalczania zagrożeń i zanieczyszczeń środowiska morskiego oraz współdziałanie z innymi służbami i systemami ratowniczymi funkcjonującymi na obszarze kraju i innych państw. Szczegółowe zadania i organizacja sposobu zwalczania zagrożeń i zanieczyszczeń na polskich obszarach morskich zostały określone w Dz.U. z 2002 r. Nr 239. 58   W Polsce projekt programu przygotowuje dyrektor SAR, a po uzyskaniu pozytywnej opinii Rady SAR i uzgodnieniu z ministrami właściwymi oraz obrony narodowej, zatwierdza go minister właściwy do spraw gospodarki morskiej. Zasadniczą część programu stanowią sposoby alarmowania i informowania o zdarzeniach powodujących zagrożenie lub zanieczyszczenie środowiska morskiego oraz punkty kontaktowe, wykaz i rozmieszczenie sił i środków, które mogą być użyteczne do akcji zwalczania zagrożeń i zanieczyszczeń na morzu, sposób prowadzenia akcji zwalczania zanieczyszczeń na morzu, z uwzględnieniem specjalnych metod prowadzenia działań na akwenach uznanych za szczególnie wrażliwe na zanieczyszczenia, wykaz jednostek współdziałających oraz przewidywanych zadań. 59   Takie wymogi na Bałtyku określa art. 14 zalecenie 11/13 Konwencji Helsińskiej. 57

Rozdział IX. Akweny morskie w systemie reagowania kryzysowego

293

Rysunek 5. Proces narodowego systemu reagowania kryzysowego w przypadku katasrofalnego rozlewu olejowego (procedura polska)

Źródło: opracowanie własne na podstawie Krajowego Planu Zwalczania Zagrożeń i Zanieczyszczeń na Morzu.

Bez względu na sposób prowadzenia akcji (system narodowy czy UE) celem każdej operacji zwalczania zanieczyszczeń jest minimalizacja skutków tego zanieczyszczenia w aspekcie ochrony środowiska, ekologicznym, socjal-

294

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

nym i finansowym. Najważniejszym zadaniem jest maksymalne ograniczenie powierzchni rozlewów, zebranie i likwidacja substancji ropopochodnej. Skuteczność realizacji tego zadania uzależniona jest od wielu czynników, w tym i warunków hydrometeorologicznych. Najwydajniejszymi sposobami likwidacji rozlewów są mechaniczne systemy zbierania w postaci zapór, zgarniaczy powierzchniowych czy łodzi zbierających60. Pomimo że jest to najlepszy i najbezpieczniejszy dla środowiska sposób likwidacji rozlewów olejowych, nie pozwala na pełną likwidację skażeń. Wydajność tych urządzeń nie przekracza 20%, a w dodatku można je stosować jedynie do stanu morza 4. Jak zaznaczono, na akwenach pozostających pod kontrolą systemu reagowania kryzysowego UE w przypadku katastrofalnego rozlewu praktycznie przesądzone jest skażenie znacznej części wybrzeża. Należy bowiem przyjąć, że mechaniczne sposoby zbierania rozlewu olejowego w przypadku katastrofy spowodowanej warunkami hydrometeorologicznymi (sztorm) nie będą realizowane61. Dlatego system reagowania kryzysowego na akwenach morskich musi uwzględniać także właściwe przygotowanie się do zapobieżenia zanieczyszczeniu wybrzeża i brzegu morskiego. System obrony brzegu morskiego przed zanieczyszczeniem musi uwzględniać dwie formy działań. Pierwszą jest ochrona brzegu przed zanieczyszczeniami poprzez: ustawienie przybrzeżnych zapór kierunkowych, które pozwalają na różnicowanie poziomów skażenia oraz skupiania rozlewu w określonych obszarach; wykonanie zapór ochronnych; założenie folii ochronnych na plażach piaszczystych; zbieranie, wywóz i utylizację oleju. Drugi obszar działań to oczyszczanie zanieczyszczonych plaż. Do najważniejszych działań w tej sferze zaliczyć należy: przygotowanie dróg dojazdowych; ręczne i mechaniczne zbieranie oleju; przepompowywanie zgromadzonego oleju do zbiorników tymczasowych; przewożenie i mycie piasku; odbudowę plaż.

  Najpopularniejszą metodą ograniczania powierzchni rozlewu są zapory, których zadaniem jest niedopuszczenie do jego rozprzestrzeniania się oraz spadku grubości plamy. Inną równie wydajną metodą jest mechaniczne podnoszenie oleju z powierzchni wody. 61   W sytuacji gdy stan morza przekracza 4 stopnie, akcja nie będzie realizowana. Warunki sztormowe to stan morza powyżej 4 stopni. 60

Rozdział IX. Akweny morskie w systemie reagowania kryzysowego

295

5. Przeciwdziałanie zagrożeniu terrorystycznemu w obiektach portowych i na statkach Działalność terrorystyczna na akwenach morskich jest ułatwiona ze względu na specjalny status obszarów morskich, praw wynikających tzw. „państwa bandery”62 oraz obowiązków i uprawnień samego armatora. Zasadniczym problemem jest przede wszystkim definicja przestępstwa na morzu oraz zakres jurysdykcji państwa63. Regulacje w tej materii jednoznacznie definiują sam akt przemocy, ale jednocześnie w znaczy sposób ograniczają możliwość skutecznego przeciwdziałania tym aktom. Obowiązująca zasada wolności mórz i wolności żeglugi powoduje, że morze otwarte pozostaje poza jurysdykcją jakiegokolwiek państwa, a uprawnienia władcze w stosunku do jednostek pływających są wyłączną domeną państwa, którego banderę statek podnosi. Konwencja o Prawie Morza z 1982 r. wymienia także zaledwie kilka możliwych form działania przeciwko aktom przemocy na morzu. Najważniejszym uprawnieniem jest prawo pościgu, upoważniające jednostki w służbie państwowej do ścigania statku innej bandery, który dopuścił się naruszenia przepisów prawnych obowiązujących na wodach wewnętrznych i na morzu terytorialnym. Pościg musi być jednak rozpoczęty, kiedy obcy statek lub jedna z jego łodzi znajduje się na wodach wewnętrznych lub na morzu terytorialnym państwa ścigającego. Prawo pościgu ustaje, gdy ścigany statek wpłynie na morze terytorialne własnego kraju lub państwa trzeciego. Drugą formą działań umożliwiających skuteczne przeciwstawienie się aktom terroru jest prawo kontroli jednostki nienoszącej tej samej bandery, co jednostka w służbie państwowej. Kontrola taka może mieć miejsce w przypadku zwalczania piractwa, handlu niewolnikami, narkotykami i substancjami psychotropowymi oraz zwalczania nielegalnego nadawania audycji z morza otwartego. Uprawnienie to zezwala również na aresztowania znajdujących się na danym statku osób i zajęcia mienia,   Pod pojęciem tym rozumie się państwo, które nadaje tzw. przynależność państwową danej jednostce. Polega to na jego rejestracji na liście „jednostek bandery”, co jest równoznaczne z objęciem nad nim jurysdykcji prawnej. Rejestracja takiej jednostki jest potwierdzana stosownym certyfikatem. Państwo bandery ma obowiązek skutecznego wykonywania jurysdykcji w postaci kontroli jednostek w zakresie technicznym, administracyjnym i socjalnym. Pozostałe państwa są zobowiązane do uszanowania jurysdykcji państwa bandery i tym samym nie mają prawa do kontroli jednostki, poza szczególnymi przypadkami, szczegółowo opisanymi w Międzynarodowym Prawie Morza, Konwencji o Morzu Pełnym i umowach międzynarodowych dotyczących problematyki bezpieczeństwa na akwenach morskich. 63   Zobacz zapisy Konwencji Rzymskiej, a zwłaszcza art. 3. 62

296

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

a sąd państwa, które dokonało zatrzymania, może zadecydować o wymiarze kary i działaniach w stosunku do osób i mienia. A. Przeciwdziałanie zagrożeniu terrorystycznemu na akwenach morskich

Zasadniczym środkiem przeciwdziałania terroryzmowi na akwenach morskich Unii Europejskiej jest system prewencyjny. Tworzą go omówiony wcześniej Międzynarodowy Kodeks Ochrony Statku i Obiektu Portowego (ISPS)64 oraz monitoring, którego podstawą jest system identyfikacji i śledzenia dalekiego zasięgu (Long Range Identification and Tracking – LRIT). Decyzją IMO od 1 stycznia 2008 r.65 obowiązkiem stosowania się do wymogów tego systemu objęto: statki pasażerskie; szybkie jednostki przeznaczone do przewozu osób; statki towarowe, w tym szybkie jednostki o wyporności powyżej 300 ton; ruchome wieże wiertnicze. Istotą funkcjonowania systemu jest gotowość statku do udzielenia odpowiedzi na sygnał zapytania, skierowany z punktu brzegowego. Long Range Identification and Tracking pełni funkcję systemu wspomagającego działalność antyterrorstyczną i znajduje się w fazie budowy. Podsystem brzegowy LRIT stanowić mają Międzynarodowe Centrum Odbioru Danych oraz centra państwowe, regionalne oraz kooperacyjne. Obowiązuje zasada, że każdy sygnał jest automatyczne przesyłany ze statku do lokalnego centrum odbioru oraz Centrum Międzynarodowego. Działalność tego ostatniego sprowadza się w praktyce do gromadzenia przesyłanych informacji. Natomiast lokalne centra mają prawo monitoringu ruchu statków w zakresie przewidywanym przez rozwiązania IMO66. Przyjęte w 2002 roku założenia określiły dwie sfery jego oddziaływania. Dla państw pełniących funkcję „państwa bandery” i „państwa portu” system zapewnia globalną możliwość kontroli i identyfikacji. Natomiast w przypadku państw nadbrzeżnych (wzdłuż granic których płynie statek) oraz na potrzeby systemu SAR zasięg monitoringu został ograniczony do 1000 mil morskich. W praktyce krajowe centra odbioru danych LRIT w tym wypadku są uprawnione do odbioru danych oraz monitorowania ruchu wszystkich statków, które są w odległości nie większej niż 1000 mil mor-

  Kodeks ISPS (International Ship And Port Facility Security Code – Międzynarodowy Kodeks Ochrony Statku i Obiektu Portowego) wszedł w życie, po 2 letnim vacatio legis, wraz z „antyterrorystycznymi” poprawkami do Konwencji SOLAS, tzw. milczącą akceptacją, z dniem 1 lipca 2004 roku. 65   Takie wymogi, w postaci stosownego zapisu (Prawidło 19–1) w Konwencji SO LAS, zostały wprowadzone decyzją Komitetu Bezpieczeństwa Morskiego IMO w maju 2005 roku. 66   Rozporządzenia IMO przewidują możliwość wymiany danych między poszczególnymi centrami danych LRIT. 64

Rozdział IX. Akweny morskie w systemie reagowania kryzysowego

297

skich od ich wybrzeży, oraz statków, które zdążają do portów danego państwa. Globalny charakter systemu LRIT powoduje, że sygnały przekazywane są za pośrednictwem łączności GMDSS, chociaż do 2011 roku będą one przesyłane także przez satelitarny systemu łączności morskiej INMARSAT „C”. W sferze przybrzeżnej zaś wykorzystywane będzie pasmo fal krótkich. Przesłana przez statek informacja zawierać ma: sygnał rozpoznawczy statku (numer identyfikacyjny), jego aktualne współrzędne oraz czas nadania meldunku. Tym samym częstotliwość wysyłanych w ten sposób informacji jest niewielka i będzie przesyłana nawet w interwale wielogodzinnym. Międzynarodowy Kodeks Ochrony Statku i Obiektu Portowego stanowi zbiór wymagań w zakresie środków ochrony oraz ścisłych procedur prewencyjnych i wytycznych, które mają służyć wzmocnieniu ochrony żeglugi oraz zapobiegać ewentualnym próbom ataków terrorystycznych na statki i obiekty portowe. Składa się z części obligatoryjnej (tzw. Część A) oraz zaleceń (Część B). Komisja Europejska uznała, że również Część B Kodeksu ISPS jest obowiązkowa dla portów, armatorów państw europejskich oraz statków bandery państw unijnych. Procedury te zgodnie z zapisami Kodeksu obowiązują wszystkie statki pasażerskie, w tym szybkie pasażerskie jednostki (HSC67), statki towarowe o pojemności brutto 500 i większej, platformy wiertnicze oraz obiekty i urządzenia portowe. Nie ma on zastosowania jedynie do okrętów, pomocniczych jednostek pływających oraz innych statków wykorzystywanych w służbie niehandlowej (tabela 4). Kodeks ISPS przewiduje trzy poziomy ochrony, które definiują zagrożenia oraz wskazują na podjęcie odpowiednich środków ochronnych. W przypadku statków są one ustanawiane są przez instytucje państwa bandery. W konsekwencji tego rozwiązania statek stosuje w porcie środki obowiązujące na jego obszarze lub nałożone przez państwo bandery, jeśli jest on wyższy. Tabela 4. Zakres działań podejmowanych w stanach zagrożenia bezpieczeństwa statku i obiektu portowego

Poziom zagrożenia

Stan zagrożenia

Poziom 1

niskie zagrożenie

67

  HSC – high-speed craft.

Zakres podejmowanych przedsięwzięć Poziom minimalny, dla utrzymania którego wystarczające są standardowe środki ochrony. Zgodnie z zaleceniami poziom ten, w przypadku obiektu portowego, powinien być utrzymywany w sposób ciągły.

298

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

Poziom zagrożenia

Stan zagrożenia

poziom 2

podwyższone zagrożenie

Poziom 3

wyjątkowe niebezpieczeństwo

Zakres podejmowanych przedsięwzięć Wprowadzany w sytuacji zaistnienia incydentu naruszającego ochronę. Należy go wprowadzić w sytuacji, gdy wymagane jest podjęcie dodatkowych środków ochronnych ze względu na możliwość zaistnienia danego zagrożenia.

Wprowadzany w przypadku zaistnienia lub prawdopodobieństwa zaistnienia w krótkim czasie incydentu naruszającego ochronę, nawet jeśli nie jest możliwa identyfikacja konkretnego celu ataku. W jego trakcie wymagane jest stosowanie wzmożonych środków ochronnych, z zastrzeżeniem, że nie powinny być one utrzymywane przez dłuższy czas.

Źródło: opracowanie własne na podstawie Kodeksu ISPS.

Przewidywany przez Kodeks ISPS plan przeciwdziałania zagrożeniu terrorystycznemu statku zakłada wprowadzenie szczegółowych rozwiązań chroniących statek przed aktem terroru. Zapisy zobowiązują armatorów, by każdy statek posiadał indywidualny plan ochrony statku. Zawiera on ocenę stanu zagrożeń i prawdopodobieństwo ich zaistnienia, wskazówki, dotyczące niezbędnych środków ochrony, słabe punkty w infrastrukturze jednostki oraz sfery wymagające ochrony. Plan ochrony zawiera również wymagania dotyczące poziomu wyszkolenia załogi, formy niezbędnych treningów, sposobów rejestrowania symptomów wskazujących na zaistnienie zagrożenia aktem terroru. Za jego realizację odpowiada Oficer Ochrony Statku (Ship Security Officer), do obowiązków którego należy zapewnienie poprawnego wdrażania planu ochrony statku, wyszkolenie załogi w tym zakresie oraz utrzymywanie jej w tak zwanej „świadomości związanej z ochroną”. B. Przeciwdziałanie zagrożeniu terrorystycznemu na terenie obiektów portowych

Zapewnienie pełnej ochrony antyterrorystycznej wymaga korelacji działań na statku oraz w portach, które z zasady funkcjonują na pierwszym poziomie bezpieczeństwa. Szczegółowe rozwiązania, określające sposoby przeciwdziałania zagrożeniu terrorystycznemu, zawiera – tak jak w przypadku statków – indywidualny Plan Ochrony Obiektu Portowego (Port Facility Security Plan – PFSP). Komisja Europejska w tym przypadku zdecydowała się na rozszerzenie zakresu stosowania Kodeksu ISPS poprzez objęcie jego postanowieniami

Rozdział IX. Akweny morskie w systemie reagowania kryzysowego

299

także obiektów okołoportowych, zwłaszcza stoczni (tabela 5). Port Facility Security Plan zawiera między innymi: 1. środki ograniczające dostęp nieupoważnionych osób do obiektu portowego, statków w nim zacumowanych oraz do obszarów o ograniczonym dostępie oraz zapobiegające możliwości wniesieniu na teren obiektu portowego lub na statek broni, niebezpiecznych substancji oraz przedmiotów umożliwiających ich wykorzystanie przeciwko osobom, statkom lub obiektowi portowemu; 2. procedury reagowania na zagrożenia lub naruszenia ochrony, szczególnie w przypadku wprowadzenia najwyższego poziomu zagrożenia; 3. procedury reagowania w przypadku aktywacji systemu alertu o zagrożeniu ochrony statku na statku przebywającym w porcie; 4. procedury ewakuacyjne w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa, umożliwiające zejście załogi statku na ląd lub wymianę załogi; 5. procedury powiązania z działaniami ochrony statków, powiadamiania o zdarzeniach naruszających bezpieczeństwo; 6. zadania personelu obiektu portowego; 7. środki zaprojektowane dla zapewnienia skutecznej ochrony ładunku oraz sprzętu przeładunkowego w porcie; 8. procedury okresowego przeglądu, aktualizacji planu i jego audytu oraz środki zapewniające ochronę informacji zawartych w planie. Tabela 5. Środki ochrony stosowane na obszarach o ograniczonym dostępie

Poziom ochrony

Środki ochrony w obiekcie portowym

Procedury kontroli towarów w obiekcie portowym

Poziom I

1. zamknięcie obszarów o ograniczonym dostępie przy wykorzystaniu ogrodzenia lub innych barier (standard rozwiązań powinien być zatwierdzony przez władze państwowe); 2. sprawdzanie tożsamości osób, starających się wejść na teren obiektu portowego, obejmujące także pasażerów, załogę statku i osoby wizytujące oraz potwier-

1. rutynowe sprawdzanie towarów, jednostek ładunkowych i obszarów składowania towarów w porcie przed operacjami przeładunkowymi i w ich trakcie; 2. sprawdzanie zgodności ładunków z dokumentacją awizową (lub dokumentom równoważnym) związanym z towarem; 3. przeszukanie pojazdów transportujących towar;

300

Poziom ochrony

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego Środki ochrony w obiekcie portowym

3. 4. 5. 6. 7. Poziom II

dzanie prawa (powodu) wejścia, poprzez sprawdzenie posiadanych poleceń zaokrętowania, biletów lub kart pokładowych pasażerów, zlecenia wykonania robót itp.; sprawdzanie pojazdów i osób starających się o wejście do obiektu portowego; weryfikacja tożsamości personelu obiektu portowego oraz osób zatrudnionych w obrębie obiektu portowego oraz ich pojazdów; ograniczenie dostępu dla osób niezatrudnionych na terenie obiektu portowego, jeżeli nie są w stanie określić swej tożsamości; selektywne przeszukanie osób, rzeczy osobistych, pojazdów i ich zawartości; identyfikacja wszelkich punktów dostępu nie znajdujących się w regularnym użyciu, które powinny być na stałe zamknięte.

Wprowadzenie dodatkowych środków ochrony, które mogą obejmować: 1. skierowanie dodatkowego personelu do ochrony punktów dostępu i patrolowania barier otaczających teren; 2. ograniczenie liczby punktów dostępu do obiektu portowego, wskazanie przeznaczonych do czasowego zamknięcia punktów dostępu oraz wzmocnienie ich ochrony; 3. zapewnienie środków utrudniających swobodny ruch (np. bariery zabezpieczające) w otwartych punktach dostępu; 4. zwiększenie częstotliwości przeszukiwania osób, rzeczy osobistych i pojazdów; 5. odmowa dostępu dla osób wizytujących, które nie są w stanie przedstawić możliwych do potwierdzenia powodów wejścia do obiektu portowego; 6. wykorzystanie łodzi/statków patrolowych dla wzmocnienia ochrony od strony wody.

Procedury kontroli towarów w obiekcie portowym 4. zapobieganie możliwościom manipulacji ładunkiem po wejściu do obiektu portowego lub w czasie składowania w obrębie obiektu portowego.

1. szczegółowe sprawdzanie ładunków, jednostek ładunkowych oraz obszarów składowania tychże w obrębie obiektu portowego; 2. wzmocone sprawdzanie zgodności składowanych ładunków z deklaracjami wwozowymi; 3. intensywne przeszukania samochodów; 4. zwiększona częstotliwość i zakres kontroli ładunku;

Rozdział IX. Akweny morskie w systemie reagowania kryzysowego

301

Poziom ochrony

Środki ochrony w obiekcie portowym

Procedury kontroli towarów w obiekcie portowym

Poziom III

1. wstrzymanie dostępu do całości lub części obiektu portowego; 2. udzielanie zgody na dostęp do obiektu portowego jedynie osobom reagującym na zdarzenie naruszające ochronę lub zagrożenie; 3. wstrzymanie ruchu pieszego lub samochodowego w obrębie całego obiektu portowego lub jego części; 4. zwiększenie liczby patroli zabezpieczających w obrębie obiektu portowego (jeżeli wymaga tego sytuacja); 5. zawieszenie operacji portowych w obrębie całości lub części obiektu portowego; 6. kierowanie ruchu statków odnoszącego się do całości lub części obiektu portowego; 7. ewakuacja całości lub części obiektu portowego.

1. ograniczenie lub zawieszenie przemieszczania ładunków lub operacji ładunkowych w całym porcie lub w jego części, lub w odniesieniu do konkretnych statków; 2. weryfikacja zapasów towarów i substancji niebezpiecznych, składowanych w obrębie obiektu portowego oraz ich lokalizacji.

Źródło: Kodeks ISPS, pkt pkt 16.17, 16.19, 16.20. 16.27–16.30, 16.36, 16.38.

Ważnym rozwiązaniem w systemie ochrony portu jest określenie obszarów o ograniczonym dostępie. Ich wydzielenie ma zapewnić właściwą ochronę samego portu, pasażerów, załogi statku, personelu obiektu portowego i osób wizytujących, przebywających w porcie statków, sprzętu i systemów ochrony i nadzoru, wrażliwych z punktu widzenia ochrony obszarów portu oraz ładunku i zapasów68. Przedstawione w Kodeksie ISPS wymogi ochrony statku i obiektu portowego zostały w pełni zaimplementowane przez Unię Europejską na mocy rozporządzenia nr 725/2004. Z dniem 31 marca 2004 r. nałożyło ono na europejskie porty obowiązek stosowania zapisów A i B Kodeksu ISPS (jak zaznaczono, część B jest jedynie zalecana przez IMO). Ostateczną, w przypadku zaistnienia aktu terroru, formą reagowania kryzysowego na akwenach morskich jest akcja antyterrorystyczna (tabela 6).

  Zob. Kodeks ISPS, pkt 16.21.

68

302

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

Tabela 6. Wybrane morskie formacje specjalne państw UE Wielka Brytania Francja Niemcy Szwecja Polska

Źródło: opracowane własne.

SBS (Specjal Boat Squadron) Hubert, Fumacos (zgrupowanie morskich komandosów COFUSCO) Kampfschwimmerkompanie 1 Röjdykardivisionen Formoza

Jednostki te są przygotowane do zapewnienia ochrony infrastruktury morskiej oraz przeciwdziałania aktom terroru na akwenach morskich i w portach. Standardowo morskie grupy antyterrorystyczne dążą do przeprowadzenia akcji abordażowej w sposób skryty lub przy wykorzystaniu kilku jednostek patrolowo-pościgowych i śmigłowców. Manewrując wokół uprowadzonego statku, jednostki te próbują rozproszyć uwagę terrorystów, co umożliwia podjęcie próby abordażu na pokład uprowadzonej jednostki. Przeprowadza ten abordaż kilka sekcji. Z reguły wyposażone są one w liny, bosaki i drabinki oraz broń osobistą, dwie–trzy sekcje dokonują abordażu z morza (łodzi). Często wykorzystuje się także równolegle (lub z chwilowym opóźnieniem) abordaż z powietrza przy wykorzystaniu śmigłowców. Celem działań abordażowych jest zajęcie statku i obezwładnienie znajdujących się na nim osób. Zasadą jest, że komandosi dopiero po obezwładnieniu osób dokonują tzw. filtracji (działania ukierunkowane na ograniczenie możliwości wmieszania się terrorystów w grupy uwolnionych zakładników), selekcji zatrzymanych, udzielenia pomocy medycznej i sukcesywnej ewakuacji z zajętego statku.

6. Reagowanie kryzysowe na akwenach morskich objętych kontrolą Działania antykryzysowe na obszarach morskich objętych kontrolą sprowadzają się do trzech form aktywności sił morskich: blokady69, embarga70 oraz   Blokada to izolacja dostępu do ściśle określonego akwenu. Wyróżnia się blokady o charakterze militarnym (wojenna, strategiczna, operacyjna, taktyczna, powietrzna, podwodna, minowa), ekonomiczno-politycznym (handlowa, ekonomiczna) i stricte politycznym (pokojowa, papierowa, gabinetowa, fikcyjna). 70   Embargo w przypadku akwenów morskich jest rozumiane zarówno jako całkowity zakaz wywozu lub przywozu towarów w obrocie z danym państwem, jak i (przede wszystkim) jako prawo do zatrzymania w portach lub wodach terytorialnych statków w celu zmuszenia ich do respektowania zakresu ograniczeń w wymianie handlowej. 69

Rozdział IX. Akweny morskie w systemie reagowania kryzysowego

303

nadzoru akwenu71. Wynikające z konkretnej formy prowadzenia operacji kryzysowej zadania są realizowane poprzez monitorowanie ruchu jednostek handlowych na wyznaczonym obszarze państw, weryfikację powodu i charakteru ich obecności na akwenie oraz przeszukiwanie statku w celu stwierdzenia, czy na pokładzie nie znajduje się niedozwolony ładunek (rys. 6). Rysunek 6. Algorytm działań kryzysowych na akwenach morskich objętych kontrolą WYKRYCIE

WSTĘPNY RAPORT KOORDYNACJA DZIAŁAŃ

ŚLEDZENIE

ZWOLNIENIE STATKU Z KONTROLI

PODEJŚCIE

ZATRZYMANIE WYKRYCIE KONTRABANDY; OPÓR ZAŁOGI

WEJŚCIE NA JEDNOSTKĘ

WEZWANIE DODATKOWYCH SEKCJI ODESŁANIE DO NEUTRALNEGO PORTU

INSTRUKTAś NIE WYKRYTO KONTRABANDY

KONIEC INSPEKCJI; KONTYNUACJA REJSU

ARESZTOWANIE STATKU

Źródło: opracowanie własne. 71   Jest on realizowany w celu uniemożliwienia uprawiania procederu nielegalnej imigracji drogą morską czy też przemytu lub kontrabandy. W działaniach Unii Europejskiej szczególne znaczenie przypisano przeciwdziałaniu przemytowi substancji psychotropowych czy narkotyków.

Źródło: opracowanie własne.

Pierwsza faza działań kryzysowych, sprowadza się do weryfikacji jednostki,

304

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

Pierwsza faza działań kryzysowych sprowadza się do weryfikacji jednostki znajdującej się w obszarze objętym kontrolą. Polega ona na uzyskaniu informacji o nazwie jednostki, jej numerze rejestracyjnym, porcie macierzystym, danych personalnych kapitana statku, ostatnim porcie załadunku, następnym planowanym porcie wyładunku, liczbie dni w podróży, stanie załogi i jej narodowości, przewożonym ładunku, ze szczególnym uwzględnieniem towarów objętych embargiem72. Weryfikacja danych pozwala na podjęcie decyzji co do dalszej formy działań. Gdy brak jest symptomów zagrożeń jednostka jest tylko monitorowana. Natomiast po stwierdzeniu ich zaistnienia stosuje się dwa rozwiązania. Pierwszym jest wysłanie jednostki kontrolującej i wezwanie na jej pokład kapitana kontrolowanego statku z dokumentami przewozowymi jednostki. Ostatnią formą kontroli jest wysłanie grupy inspekcyjno-kontrolnej i przeprowadzenie szczegółowej inspekcji na pokładzie73. Zadaniem takiej grupy jest kontrola statku pod kątem przemytu osób lub towarów. W jej skład z reguły wchodzi sekcja pokładowa licząca 10–12 osób, której zadaniem jest przeprowadzenie inspekcji, załoga jednostki transportującej (łódź półsztywna) oraz siły wsparcia. Przed rozpoczęciem faktycznej inspekcji jednostka kontrolująca ma obowiązek: powiadomić załogę statku o przystąpieniu do kontroli jednostki, nakazać kapitanowi statku otwarcie wszystkich pomieszczeń oraz zgromadzić załogę na pokładzie otwartym (z reguły jest to część dziobowa lub rufowa statku) przy pozostawieniu obsady niezbędnej do zapewnienia bezpieczeństwa jednostki74. W tej części operacji członkowie grupy zostają zapoznani z obiektem kontroli, która obejmuje informację o samej jednostce, ilości załogi, jej narodowości, przewożonym ładunku oraz trasie przejścia (rys. 7).

  Informacje te przekazywane są drogą radiową po nawiązaniu łączności na kanale 16 UKF. 73   Stanowią ją wydzielone ze składu załogi jednostek służby porządku publicznego oraz z okrętów zespoły przeznaczone do prowadzenia kontroli na pokładach statków handlowych w nomenklaturze NATO grupę taką określa się terminem Vessel Boarding and Search Team (VBST). 74   Z reguły na stanowiskach pozostają kapitan i sternik na mostku, I mechanik w siłowni oraz ewentualnie w wyjątkowych wypadkach kucharz. 72

305

Rozdział IX. Akweny morskie w systemie reagowania kryzysowego

Rysunek 7. Standardowa struktura organizacyjna grupy inspekcyjno-kontrolnej państw UE

DOWÓDCA GRUPY INSPEKCYJNO-KONTROLNEJ (D-CA GIK)

ZASTĘPCA DOWÓDCY GIK

SEKCJA KONTROLNA NR 1 (SK 1)

FOTOGRAF

SEKCJA

KONTROLNA

NR 2 (SK 2)

SEKCJA UBEZPIECZENIA NR 1 (SU NR 1)

DOWÓDCA SEKCJI UBEZPIECZENIA (D-CA SU)

STERNIK PONTONU

SEKCJA UBEZPIECZENIA NR 2 (SU NR 1)

STRZELEC

CUMOWNICZY/ BOSAKOWY

Źródło: opracowanie własne.

Zasadniczą część operacji inspekcyjno-kontrolnej rozpoczyna wejście grupy na pokład jednostki poddanej kontroli. Obowiązujące procedury przewidują, że ze względu na brak obowiązku współpracy załogi (a nawet możliwych Opracowanie własne. działań utrudniających kontrolę) oraz konieczności zatrzymania kontrolowanej jednostki jako pierwsza na pokład wchodzi Sekcja Ubezpieczająca. Jej zasprawdzenie stanu załogi przejęcie nad rozpoczyna nią pełnej kontroli. Po grupy asadniczą daniem część jest operacji inspekcyjno – i kontrolnej wejście zakończeniu tej fazy operacji I Sekcja Kontrolna dokonuje inspekcji mostka, dnostki poddanej kontroli. Obowiązujące procedury przewidują, Ŝe ze względu koncentrując się na kwestii zabezpieczenia przebiegu kontroli. Zaś Dowódca, po poinformowaniu kapitana o jej zakresie rozpoczyna kontrolę dokumentów wiązku współpracy załogi (a nawet moŜliwych działań utrudniających kontrolę) or statku w celu weryfikacji ładunku z dokumentami przewozowymi (tabela 7).

ości zatrzymania kontrolowanej jednostki jako pierwsza na pokład wchodzi Sekc

zająca. Jej zadaniem jest sprawdzenie stanu załogi i przejęcie nad nią pełn

Po zakończeniu tej fazy operacji I Sekcja Kontrolna dokonuje inspekcji most

ując

się na kwestii zabezpieczenia przebiegu kontroli. Zaś Dowód

306

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

Tabela 7. Dokumenty podlegające kontroli przez obsadę Grupy Inspekcyjno-Kontrolnej Nazwa Dokumentu

Cechy charakterystyczne

Certyfikat Okrętowy (Certificate of Registry)

Zawiera dane o przynależności państwowej jednostki, szczegółowe informacje o armatorze. Wyszczególnione w nim są dane charakterystyczne jednostki przeniesione ze świadectwa pomiarowego (jeżeli jednostka jest czarterowana musi posiadać tzw. Certyfikat Czarteru – Certificate of Charter)

Lista załogi i pasażerów (Crew and Passanger List) Dziennik Okrętowy (Ship’s Long or Shop’s Logbook) Manifest ładunkowy (Manifest of Cargo)

Manifest ładunkowy materiałów niebezpiecznych (Dangerous Cargo Manifest) Rachunki przeładunkowe (Bills of Lading)

Paszporty i książeczki żeglarskie Mapy nawigacyjne

Dziennik Radiowy i Teleksu (Radio Long or Telex) Zezwolenie na wyjście (Post Clearance Paper)

Świadectwa zdrowia załogi (Bill of Health)

Morska Deklaracja o Stanie Zdrowia (Maritime Declaration of Healf)

Konsularna Deklaracja Nieszkodliwego Ładunku (Consular’s Declaration of Innocence of Cargo) Plan Statku (Cargo Stowage Plan)

Źródło: opracowanie własne.

Jest sporządzana przez Agenta. Zawarte są w niej dane personalne załogi (imiona i nazwiska, data i miejsce urodzenia, nr dowodu tożsamości, paszportu, port przeznaczenia). Musi być podpisana przez Agenta lub kapitana statku. Lista jest sporządzana dla każdego portu zaokrętowania lub wyokrętowania. Podstawowy dokument odzwierciedlający przebieg rejsu i okres postoju w porcie. Na jego podstawie można zweryfikować wiarygodność dokumentów przewozowych oraz przebieg rejsu. Określa rodzaj i ilość przewożonego ładunku, port załadunku i wyładunku, dane armatora, nadawcy ładunku i jego odbiorcy. Zasadniczą cechą tego dokumentu jest fakt, że nie może zawierać żadnych poprawek lub skreśleń.

Określa rodzaj i ilość przewożonego ładunku niebezpiecznego (chemikalia, gazy itp.), port załadunku i wyładunku, dane armatora, nadawcy ładunku i jego odbiorcy. Niewymagane w trakcie kontroli, lecz znacznie ułatwiające jej przebieg. Określają one miejsce załadunku i port przeznaczenia. Pozwalają na stwierdzenie aktualności listy załogi. Pozwalają na potwierdzenie przebytej trasy.

Zapis łączności jednostki. Pozwalają na potwierdzenie przebytej trasy. Pozwala na potwierdzenie pobytu w deklarowanych portach, gdyż jest wydawane przed wyjściem statku z portu po uregulowaniu wszelkich opłat. Urzędowe potwierdzenie stanu zdrowia członka załogi. Stanowi jeden z elementów pozwalających na sprawdzenie zgodności stanu załogi. Podstawa do udzielenia „wolności ruchów” w porcie.

Określa, że ta część ładunku korzysta z immunitetu dyplomatycznego i nie podlega kontroli. Dokument zawiera dane adresata i nadawcy, a ładunek jest dodatkowo zabezpieczony. Schemat jednostki wraz z rozmieszczeniem kontenerów.

Rozdział IX. Akweny morskie w systemie reagowania kryzysowego

307

Po weryfikacji dokumentów Dowódca Grupy podejmuje decyzję o zakończeniu inspekcji lub podjęciu szczegółowej kontroli całej jednostki. W praktyce jest ona prowadzona tylko w wypadku wykrycia niezgodności dokumentów jednostki lub gdy istnieje podejrzenie, że jednostka przewozi kontrabandę. Działania te realizują poszczególne sekcje. W zakres działań kontrolno-poszukujących, po rozpoczęciu szczegółowej inspekcji, wchodzi przeszukiwanie pomieszczeń socjalnych i ładowni w celu ewentualnego odkrycia broni, amunicji i materiałów wybuchowych, narkotyków, substancji psychotropowych, nielegalnych imigrantów i dokumentów, paszportów mogących świadczyć o przemycie osób oraz pieniędzy w ilości znacznie przekraczającej prawdopodobne wydatki jednostki. W przypadku siłowni, zęz i zbiorników balastowych celem jest stwierdzenie przemytu materiałów pędnych i innych zabronionych substancji płynnych. Ściśle określone limity czasowe inspekcji wymagają, by każdy z członków sekcji kontrolnych miał ściśle określony zakres obowiązków (tabela 8). Tabela 8. Zakres obowiązków osób funkcyjnych GIA

Funkcja

Zakres podejmowanych działań

Dowódca Grupy

– nadzór nad poszczególnymi fazami kontroli i utrzymywanie łączno-

Asystent Dowódcy

ści z jednostką ochrony;

– kontrola dokumentów jednostki, map i dokumentów nawigacyjnych

pod kątem kursów przemytniczych, sprawności wszystkich urządzeń nawigacyjnych i systemów łączności; – przeprowadzenie wywiadu z kapitanem kontrolowanej jednostki (stan zdrowia załogi, stan techniczny jednostki, ilość żywności na pokładzie); – sporządzenie meldunku pokontrolnego i wydanie zaleceń co do dalszego postępowania z kontrolowaną jednostką (zatrzymanie, skierowanie do wybranego portu w celu dalszej kontroli, zgoda na wyjście z kontrolowanego obszaru na wody międzynarodowe). – ochrona Dowódcy Grupy; – koordynowanie prac poszczególnych zespołów i meldowanie o prze-

biegu kolejnych etapów kontroli; sprawdzanie paszportów i książeczek żeglarskich.

Dowódca grupy ubezpieczającej

– dowodzenie poszczególnymi zespołami kontrolnymi i ochroną; – informowanie o przebiegu poszczególnych etapów kontroli i współ-

Sekcja ubezpieczająca

– nadzór nad załogą kontrolowanej jednostki; – współpraca z zespołami kontrolującymi; – meldowanie dowódcy sekcji o wykonaniu poszczególnych zadań.

działanie z poszczególnymi zespołami w czasie przeszukiwania jednostki; – ochrona rejonu wejścia i zejścia z jednostki.

308

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

Funkcja

Zakres podejmowanych działań

Sekcje kontrolne

– przeszukanie mostka przed wejściem Dowódcy Grupy pod kątem

Fotograf

– utrzymanie stałej łączności z okrętem ochrony; – wykonanie zdjęć kapitana jednostki, urządzeń elektronicznych,

Pirotechnik

posiadania przez obsadę mostka broni i materiałów niebezpiecznych; – przeszukiwanie pomieszczeń mieszkalnych, messy, kambuza; – kontrola siłowni oraz zebranie informacji na temat ilości materiałów pędnych; – kontrola zbiorników balastowych pod kątem ewentualnego przemytu materiałów pędnych. skanowanie lub fotografowanie dokumentów jednostki, dokumentowanie kontroli; – sporządzanie dokumentów dotyczących elektroniki okrętowej (marka, seria, numer fabryczny urządzenia, dane techniczne, zakresy działania). – kontrola jednostki pod kątem zagrożenia materiałami wybuchowy-

mi oraz łatwopalnymi;

– współpraca z zespołami kontrolnymi.

Źródło: opracowanie własne.

7. Zwalczanie przestępczości zorganizowanej, w tym przemytu towarów i osób System zwalczania przestępczości zorganizowanej, w tym przemytu, stanowi jedno z największych wyzwań dla Unii Europejskiej. Gwałtowny wzrost nielegalnej imigracji75 i przemytu, zwłaszcza narkotyków i środków psychotropowych76, wymagał podjęcia radykalnych działań prewencyjnych (tabela 9). W przypadku akwenów morskich przedsięwzięcia unijnego systemu reagowania kryzysowego w zakresie przeciwdziałania nielegalnej imigracji i przemytu zostały skoncentrowane w regionach i akwenach morskich czterech zasadniczych szlaków przerzutu nielegalnych imigrantów oraz przemytu narkotyków. Podejmowane obecnie działania polegają na patrolowaniu tych akwenów oraz kontroli jednostek przez grupy inspekcyjno-kontrolne. Działa  Szacuje się, że liczba nielegalnie przebywających w państwach Unii imigrantów wynosi około 8 milionów. 76   Tylko na hiszpańskich wodach terytorialnych w roku 2007 udało się przejąć 610 347 kg narkotyków. Zob. Illegal Drug Smugglers Devise New Routes to The European Market, źródło: http://www.house.gov/international_relations/108/ser111804a.pdf, 18.12. 2005. 75

Rozdział IX. Akweny morskie w systemie reagowania kryzysowego

309

nia te prowadzone są w okresach największego natężenia nielegalnej migracji. W skład zespołów wchodzą zarówno okręty wojenne, jak i jednostki straży granicznej oraz samoloty i śmigłowce. Szczególne znaczenie przypisano operacjom HERA, INDALO i NAUTILIUS. HERA objęła swym zasięgiem akweny okalające Wyspy Kanaryjskie77. Program INDALO obejmuje obszar Zatoki Lewante przed wejściem w Cieśninę Gibraltarską i ma on przeciwdziałać przerzutowi imigrantów z Maroka i Algierii. Jego swoiste rozszerzenie stanowi operacja MINERVA, której działania koncentrują się na przeciwdziałaniu nielegalnej imigracji do Hiszpanii, przy wykorzystaniu stałych połączeń pasażerskich z Marokiem, Algierią oraz hiszpańskimi enklawami Ceuta i Manila78. Operacja NAUTILIUS obejmuje region wyspy Lampedusa, znajdującej się na północ od Zatoki Wielka Syrta i południe od wybrzeży Sycylii. Jej celem jest ograniczenie przerzutu migrantów na Sycylię i Maltę oraz Lampedusę79. Akweny okalające północno-wschodnią część Algierii i południowej Sardynii (a następnie południowe Baleary) objęte zostały kontrolą w ramach operacji HERMES80. Akwen południowo-wschodnich wybrzeży Morza Śródziemnego jest natomiast patrolowany w ramach operacji POSEJDON81. Szczególna uwaga została zwrócona na akwen Morza Egejskiego ze względu na wzrost znaczenia Turcji jako miejsca przerzutu migrantów z Azji (tabela 10).

  W ramach prowadzonej w kilku etapach operacji HERA III działania patrolowe prowadziły dwa hiszpańskie okręty oraz jeden włoski, 3 samoloty patrolowe z Hiszpanii, Luksemburga i Francji oraz hiszpański śmigłowiec. W jej trakcie przejęto 585 migrantów, usiłujących przedostać się na Wyspy Kanaryjskie. Jednocześnie, dzięki wsparciu hiszpańskich służb migracyjnych przez funkcjonariuszy państw uczestniczących w operacji, doprowadzono do weryfikacji danych przybyłych na Wyspy migrantów oraz deportacji 1167 osób. 78   Działania skoncentrowane zostały na jednostkach zawijających do Costa del Sol, Costa de la Ruz i Almeiry. 79   Do przerzutu migrantów na Lampedusę z reguły wykorzystuje się kutry i łodzie rybackie. Przerzut organizowany jest nocą lub w czasie wekeendu. 80   Na przestrzeni czerwca i lipca 2007 roku na Sardynię przedostało się 1039 nielegalnych imigrantów. Tylko w ciągu tych dwu miesięcy nastąpił wzrost nielegalnej migracji bez mała o 100% (389 osób w czerwcu i 526 w pierwszych trzech tygodniach sierpnia). 81   Przerzut nielegalnych imigrantów jest dokonywany przy wykorzystaniu kutrów i łodzi rybackich, jachtów, promów pasażerskich oraz jednostek zaopatrzenia stref wolnocłowych oraz poduszkowców i innych szybkich łodzi motorowych. 77

310

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

Tabela 9. Zestawienie działań Agencji Frontex w roku 2007 Działania operacyjne

Granice

LICZBA podjętych działań operacyjnych

Morskie Powietrzne

7 10

Morskie Powietrzne Lądowe Różne

2 5 2 2

Lądowe Różne

6 4

Liczba uczestniczących państw 22 23

26 23 Działania pilotażowe 16 27 8 27

Wielkość budżetu (Euro) 16 665 000 3 080 000 1 100 000

Liczba zatrzymanych imigrantow 27 441 4 522 3297

167 840 1 399 915 9 064 96 168

Źródło: sprawozdanie ogólne Agencji Frontex za 2007 rok, s. 18–20.

Tabela 10. Operacje amtymigracyjne Unii Europejskiej w latach 2007–2008

Nazwa działania

Państwa i siły uczestniczące

Rezultaty

Koszty w Euro

Siły uczestniczące w operacji

HERA 2007

RFN, Hiszpania, Francja, Włochy, Portugalia, Luxemburg

Liczba stwierdzonych przypadków – 174. Liczba zapobieżonych przekroczeń granicy – 6890. Liczba zawróconych imigrantów – 3127.

5 416 000

16 espertów, 3 okręty 4 łodzie patrolowe 1 śmigłowiec 1 samolot patrolowy

23.04–15.06.2007 12.06–30.09.2007 03.10–31.12.2007 HERA III

12.02–12.04.2007

dodatkowo Holandia, Szwecja, Wielka Brytania

RFN, Hiszpania, Francja, Włochy, Portugalia, Luxemburg

Liczba stwierdzonych przypadków – 31. Liczba zapobieżonych przekroczeń granicy – 2020. Liczba zawróconych imigrantów – 1599.

2 754 315

18 espertów 5 okrętów patrolowych 4 łodzie patrolowe 2 śmigłowce 3 samoloty patrolowe 17 ekspertów 3 okręty 3 samoloty patrolowe 1 śmigłowiec

311

Rozdział IX. Akweny morskie w systemie reagowania kryzysowego Nazwa działania

Państwa i siły uczestniczące

Rezultaty

Koszty w Euro

Siły uczestniczące w operacji

Nautilus 2008

RFN, Hiszpania, Francja, Grecja, Włochy, Malta, Wielka Brytania

Brak danych

17 ekspertów Frontex 10 okrętów 4 samoloty patrolowe 3 śmigłowce

Nautilus 2007

RFN, Hiszpania, Francja, Grecja, Włochy, Malta

Liczba stwierdzonych przypadków – 31. Liczba wykrytych imigrantów: Włochy – 13384; Malta – 2192;

Liczba stwierdzonych przypadków – 75. Liczba wykrytych imigrantów – 1182 i 1991 poza zasadniczym akwenem kontroli. Liczba zapobieżonych przekroczeń granicy – 3173

5 083 853

20 ekspertów 4 okręty patrolowe 4 samoloty patrolowe 2 śmigłowce

Liczba wykrytych imigrantów – 77 i 78 poza zasadniczym akwenem kontroli. Liczba zapobieżonych przekroczeń granicy – 1260. Liczba zawróconych migrantów – 1105. Liczba sfałszowanych dokumentów – 765.

540 000

25.06–27.07.2007 09.09–14.10.2007

dodatkowo Ruminia i Wielka Brytania

Indalo 2007

RFN, Hiszpania, Francja, Malta Włochy, Rumunia Portugalia

Minerva 2007

Hiszpania, Austria, Belgia, Francja, Włochy, Holandia, Polska, Portugalia, RFN, Rumunia, Wielka Brytania

30.10–20.11.2007

16.08–14.09.2007

Liczba stwierdzonych przypadków – 22. Liczba zapobieżonych przekroczeń granicy – 309 i 180 poza zasadniczym akwenem kontroli. Liczba wykrytych migrantów – 165. Liczba aresztowanych pośredników – 4.

11 ekspertów 4 okręty patrolowe 6 łodzi patrolowych 4 samoloty patrolowe 3 śmigłowce 1 700 000

10 ekspertów Frontex 5 okrętów patrolowych 3 łodzie patrolowe 3 samoloty patrolowe 2 śmigłowce

17 ekspertów 2 okręty patrolowe 2 zespoły psów do poszukiwania osób

312

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

Nazwa działania

Państwa i siły uczestniczące

Rezultaty

Koszty w Euro

Siły uczestniczące w operacji

Hermes

Hiszpania, Włochy, Francja, Grecja, RFN, Portugalia, Rumunia, Wielka Brytania

1 890 000

17 ekspertów 6 okrętów patrolowych 5 śmigłowców 2 samoloty patrolowe

Posejdon 2007

Grecja, Austria, Bułgaria, Francja RFN, Włochy, Łotwa, Malta Wielka Brytania

Liczba wykrytych imigrantów – 13 i 17 poza zasadniczym akwenem kontroli. Liczba zapobieżonych przekroczeń granicy – 30.

2 045 315

11 ekspertów 19 inspektorów morskich okręty patrolowy 3 samoloty patrolowe radary mobilne

15.05–03.06.2007

26.06–15.07.2007

18.09–07.10.2007 Zeus

15–30.10.2007

bez RFN, Francji i Hiszpanii

Dodatkowo Cypr, Holandia, Portugalia, RFN Rumunia, Francja, Szwecja RFN, Belgia, Cypr, Finlandia, Grecja, Włochy, Litwa, Holandia, Polska, Rumunia Portugalia, Szwecja, Wielka Brytania

Liczba zapobieżonych przekroczeń granicy – 910. Liczba wykrytych imigrantów – 194 Liczba zawróconych migrantów – 88 Liczba aresztowanych pośredników – 13. Liczba aresztowanych migrantów – 673. Liczba zawróconych migrantów – 248 Liczba aresztowanych pośredników – 14.

16 ekspertów 19 inspektorów morskich detektory 3 samoloty patrolowe radary mobilne

120 000

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Agencji Frontex.

43 ekspertów 14 inspektorów morskich detektory 1 samolot patrolowy radary mobilne

Rozdział IX. Akweny morskie w systemie reagowania kryzysowego

313

W 2007 roku Unia Europejska zdecydowała się na zmianę formuły patrolowania akwenów śródziemnomorskich. Wdrażany obecnie program BORTEC/ EPN zakłada przekształcenie dotychczasowych form kontroli akwenu w system monitoringu. Obecna sieć patroli państw UE ma docelowo zostać zsynchronizowana i wzmocniona poprzez uruchomienie krajowych Ośrodków Koordynacyjnych. W początkowej fazie mają one synchronizować narodowe przedsięwzięcia z zakresu patrolowania akwenów morskich, a docelowo umożliwić ich integrację82. Celem tych przedsięwzięć jest stworzenie adekwatnego do skali nielegalnej imigracji systemu patroli, rozszerzanie akwenu poddanego kontroli oraz wprowadzanie zintegrowanego systemu zarządzania granicami morskimi. System ten ma także być wykorzystywany jako śródziemnomorski system poszukiwania i ratownictwa (SAR) oraz umożliwiać prowadzenie skutecznej akcji wywiadowczej w zakresie monitorowania procesu nielegalnej imigracji. Planowane przedsięwzięcia przewidują także rozbudowę systemu reagowania poprzez poszerzenie liczby państw uczestniczących. Dotyczy to zwłaszcza krajów pochodzenia, tranzytu i pełniących funkcję obszarów przerzutu imigrantów. Zakres wspólnych przedsięwzięć przewiduje wprowadzenie wspólnej Sieci Patroli Wybrzeża Morza Śródziemnego, wdrożenie pilotażowych projektów i operacji zarządzania granicami, opracowanie koncepcji zwiększenia monitorowania i kontroli południowej granicy morskiej UE, ustanowienie regionalnej sieci oficerów łącznikowych ds. migracji, obejmującej kraje lub regiony priorytetowe, rozpoczęcie współpracy w sferze zwalczania nielegalnej imigracji z Algierią, Libią i Marokiem oraz podjęcie wszystkich dostępnych form współpracy z partnerami z basenu Morza Śródziemnego w celu eliminacji negatywnych aspektów towarzyszących migracji, ponadto, budowę systemu współpracy na szczeblu lokalnym83. Pierwszą realizowaną w ramach systemu BORTEC/EPN operacją był cykl patroli prowadzonych od marca 2007 do grudnia 2008 roku. W ich ramach siły morskie Hiszpanii i Portugalii patrolowały akweny pomiędzy Przylądkiem Świętego Wincentego a Kadyksem. Akwen Zatoki Lwiej (od Barcelony do Marsylii) patrolowany jest przez jednostki francuskie i hiszpańskie. Wody wokół Sardynii i Korsyki kontroluje zespół francusko-włoski, a wokół Sycylii, Malty   Na realizację pierwszego etapu w roku 2007 przeznaczono 3 916 000 Euro.   Pełen katalog działań, przewidzianych do realizacji w 2006 roku, przedstawia Aneks do Konkluzji Prezydencji Wielkiej Brytanii pt. Podejście globalne do kwestii migracji: działania priorytetowe skoncentrowane na Afryce i basenie Morza Śródziemnego, przyjęty w trakcie posiedzenia Rady Europejskiej w Brukseli 15–16 grudnia 2005 – dok. 15744/05 ASIM 66 RELEX 761, 13.12.2005. 82

83

314

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

i Lampedusy – włosko-maltański. Ponadto Włosi wspólnie ze Słowenią patrolują północną cześć Adriatyku, a z Grekami Morze Jońskie i Zatokę Tarencką. Natomiast wody okalające Cypr samodzielnie patrolują jednostki Republiki Cypryjskiej. Wspólnymi siłami patrolowane są także cztery akweny: wokół Wysp Kanaryjskich, Cieśnina Gibraltalska, Zatoka Kobis oraz Morze Egejskie. Należy podkreślić, że wyników wspólnych działań nie można oceniać jedynie na podstawie wskaźników ilościowych. Niemniej analiza dotychczasowych wymiernych rezultatów pokazuje, że w latach 2006–2007 podczas prowadzonych działań ponad 53 tys. osób zostało zatrzymanych lub spotkało się z odmową wjazdu na granicy. Wykryto ponad 2900 fałszywych lub przerobionych dokumentów podróży i aresztowano 58 osób organizujących przerzuty nielegalnych imigrantów. Jest to wynikiem m.in. podjęcia działalności w maju 2007 przez europejską sieć patroli. Frontex i zainteresowane państwa członkowskie (Portugalia, Hiszpania, Francja, Włochy, Słowenia, Malta, Grecja i Cypr) współpracują na szczeblu regionalnym, a kraje sąsiadujące ze sobą prowadzą współpracę dwustronną. Patrole ograniczają się do wód przybrzeżnych zainteresowanych państw członkowskich. Sieć patrolowa skupia znaczną część już prowadzonych przez państwa członkowskie działań patrolowych. W połączeniu z regularną wymianą informacji powinno to prowadzić do skuteczniejszej kontroli granic morskich i obniżyć ponoszone koszty zgodnie z zasadą podziału obciążenia.

Marlena Karnowska Werner, Wojciech Sójka

Ro z d z i a ł X Przestrzeń strefy Schengen a reagowanie kryzysowe Unii Europejskiej

Rozpatrując kwestie reagowania kryzysowego Unii Europejskiej w ramach I filaru, tj. Wspólnot Europejskich, w aspekcie rozwiązań występujących w ramach tzw. strefy Schengen posłużono się przykładem Polski. Na tej podstawie dokonano analizy i wyprowadzono wnioski co do specyficznych rozwiązań, tożsamych dla reagowania kryzysowego w aspekcie kontroli granic i ochrony terytorium państw Unii Europejskiej.

1. Uwarunkowania instytucjonalne Zapewnienie bezpieczeństwa na terytorium Unii Europejskiej w ramach strefy Schengen powierzone zostało wyspecjalizowanej Europejskiej Agencji Zarządzania Współpracą Operacyjną na Granicach Zewnętrznych Państw Członkowskich Unii Europejskiej (FRONTEX). Decyzje o realizacji zadań podejmuje Rada Zarządzająca agencji, która składa się z reprezentantów państw członkowskich UE (po 1 osobie z każdego kraju, przy czym każdy z członków Rady musi mieć wyznaczonego zastępcę w razie swojej nieobecności), a także Islandii i Norwegii (oba kraje, nie będąc w UE, są członkami układu z Schengen o zniesieniu granic wewnętrznych) oraz dwóch reprezentantów Komisji Europejskiej. Aby zapewnić spójność działań, agencja FRONTEX jest w stałym

  Agencja FRONTEX powstała 1 maja 2005 na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 2007/2004 z 26. października 2004 r. Dyrektorem wykonawczym agencji został przedstawiciel Finlandii, Ilkka Laitinen. Zatrudnia ona czasowo i na stałe około 165 osób. Jej siedziba znajduje się w Warszawie. Źródło: http://www.frontex.europa.eu/.    Zob. ibidem. 

316

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

kontakcie z innymi wspólnotowymi i unijnymi organami odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo granic zewnętrznych, takimi jak EUROPOL, CEPOL, OLAF, a także z organami odpowiedzialnymi za współpracę celną i współpracę w zakresie kontroli fitosanitarnych i weterynaryjnych. Agencja ta wzmacnia bezpieczeństwo granic UE, koordynując działania podjęte przez państwa członkowskie w celu wdrożenia środków wspólnotowych dotyczących zarządzania granicami zewnętrznymi. Agencja FRONTEX działa na wszystkich granicach UE. Wśród głównych zadań Agencji znajdują się: ▪ koordynowanie współpracy operacyjnej pomiędzy państwami członkowskimi w zakresie kontroli ruchu granicznego i ochrony granicy na granicach zewnętrznych; ▪ wspieranie państw członkowskich w szkoleniu narodowych straży granicznych; ▪ przeprowadzanie analizy ryzyka; ▪ prowadzenie bieżącej obserwacji rozwoju badań w zakresie kontroli ruchu granicznego i ochrony granicy na granicach zewnętrznych; ▪ wspieranie państw członkowskich w przypadkach, w których wymagana jest zwiększona pomoc techniczna i operacyjna na granicach zewnętrznych; ▪ koordynowanie współpracy operacyjnej pomiędzy państwami członkowskimi w zakresie wydaleń obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających w państwach członkowskich. Agencja posiada kompetencje do podejmowania działań w zakresie wspólnych operacji i programów pilotażowych na granicach zewnętrznych. W tym celu FRONTEX ma dokonywać oceny, zatwierdzać i koordynować propozycje wspólnych operacji i projektów pilotażowych przygotowanych przez państwa członkowskie. Agencja może także występować z własną propozycją inicjatywy wspólnej operacji oraz projektem pilotażowym we współpracy z państwami członkowskimi. Możliwe jest skierowanie własnych środków technicznych agencji do dyspozycji państw członkowskich biorących udział we wspólnych operacjach lub projektach pilotażowych. Wśród zadań szczegółowych przypisanych agencji można wymienić: ▪ ocenę wyników wspólnych operacji i projektów pilotażowych oraz przeprowadzanie analiz porównawczych tych wyników z uwzględnieniem poprawy jakości, spójności i wydajności przyszłych operacji i projektów. Agencja   Zob. ibidem.



Rozdział X. Przestrzeń strefy Schengen a reagowanie kryzysowe UE

317

może decydować o współfinansowaniu operacji i projektów w postaci dotacji z jej budżetu; ▪ rozwój i stosowanie wspólnego zintegrowanego modelu analizy ryzyka. Jego wyniki uwzględniane są w pracach nad wspólnym programem szkolenia (core curriculum) dla straży granicznych państw członkowskich. Szkoleniem tym objęci są instruktorzy narodowi tych straży; ▪ organizację uzupełniających kursów szkoleniowych i seminariów dla funkcjonariuszy właściwych służb narodowych państw członkowskich z problematyki związanej z kontrolą ruchu granicznego i ochroną granicy na granicach zewnętrznych UE oraz wydaleń obywateli krajów trzecich; ▪ monitorowanie rozwoju badań odnoszących się do kontroli ruchu granicznego i ochrony granic na granicach zewnętrznych, udostępnianie tych informacji państwom członkowskim i Komisji Europejskiej; ▪ tworzenie zcentralizowanego rejestru należącego do państw członkowskich sprzętu technicznego służącego kontroli ruchu granicznego i ochronie granicy na granicach zewnętrznych. Sprzęt zgłoszony do rejestru państwo członkowskie ma udostępnić dobrowolnie do dyspozycji innych państw, na czas określony w wyniku istniejących potrzeb i analizy ryzyka przeprowadzonej przez agencję. FRONTEX może wspierać państwa członkowskie w przypadkach, w których wymagana jest zwiększona pomoc techniczna i operacyjna na granicach zewnętrznych. O takie wsparcie występuje państwo członkowskie. W przypadkach, gdy wymagana jest taka pomoc, agencja może wspierać koordynację działań pomiędzy dwoma bądź więcej państwami członkowskimi w celu rozwiązania zaistniałych problemów na granicy zewnętrznej lub kierować swych ekspertów w celu wsparcia właściwych narodowych organów państwa członkowskiego lub państw członkowskich zaangażowanych w dany problem. Agencja może pozyskiwać sprzęt techniczny do kontroli ruchu granicznego i ochrony granicy na granicach zewnętrznych do użytku przez swych ekspertów na czas ich zatrudnienia przy rozwiązywaniu danego problemu w państwie lub państwach członkowskich. Agencja może koordynować lub organizować wspólne operacje państw członkowskich w celu wydalenia zgodnie z zasadami polityki wspólnotowej w zakresie wydaleń. Działania te mogą być finansowane ze środków finansowych Wspólnoty przeznaczonych na cele wydaleń. Agencja wypracowuje najlepsze praktyki uzyskiwania dokumentów podróży i wydalania obywateli państw trzecich przebywających nielegalnie w państwach człon  Źródło: http://europa.eu/agencies/community_agencies/frontex/index_pl.htm.



318

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

kowskich. „Uszczelnia” ona także granice, doskonali nadzór techniczny, wyłapuje imigrantów, gromadzi ich w obozach i deportuje. Ze strony Polski współpracę z Agencją FRONTEX realizuje Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, które przygotowało Program Wieloletniego Wykorzystania Funduszu dla Granic Zewnętrznych w latach 2007–2013. Dokument ten został przyjęty decyzją Komisji Europejskiej z dnia 12 grudnia 2008 r. Cele Funduszy realizowane są w ramach wieloletniego okresu Programowania w latach 2007–2013. Zatwierdzony przez Komisję Europejską Program Wieloletni jest realizowany poprzez bardziej szczegółowe Programy Roczne. W ramach Programu Wieloletniego zrealizowane zostaną działania wdrażające 5 Priorytetów: ▪ PRIORYTET 1: wspieranie dalszych postępów w procesie stopniowego tworzenia wspólnego zintegrowanego systemu zarządzania granicami w zakresie kontroli osób na granicach zewnętrznych oraz nadzoru nad tymi granicami; ▪ PRIORYTET 2: wspieranie opracowania i wdrożenia krajowych składników europejskiego systemu nadzoru nad granicami zewnętrznymi oraz stałej Europejskiej Sieci Patrolowej na południowych granicach morskich państw członkowskich UE; ▪ PRIORYTET 3: wsparcie w zakresie wydawania wiz i działań w celu zaradzenia problemowi nielegalnej imigracji, w tym wykrywania fałszywych lub przerobionych dokumentów, poprzez usprawnienie działań organizowanych przez służby konsularne i inne służby państw członkowskich w państwach trzecich; ▪ PRIORYTET 4: wspieranie tworzenia systemów informacyjno-komunikacyjnych niezbędnych dla wdrożenia wspólnotowych instrumentów prawnych w dziedzinie granic zewnętrznych i wiz; ▪ PRIORYTET 5: wspieranie efektywnego i sprawnego stosowania właściwych wspólnotowych instrumentów prawnych w dziedzinie granic zewnętrznych i wiz, w szczególności kodeksu granicznego Schengen oraz europejskiego kodeksu wizowego. Wdrażane w ramach priorytetów projekty przyczynią się do realizacji następujących celów operacyjnych: ▪ dostosowania obiektów infrastruktury granicznej do standardów Unii Europejskiej; ▪ utrzymania wysokiego standardu kontroli i skutecznej ochrony granicy zewnętrznej Unii Europejskiej oraz zapewnienie bezpieczeństwa obszaru Schengen;

Rozdział X. Przestrzeń strefy Schengen a reagowanie kryzysowe UE

319

▪ rozwoju systemów nadzoru granicy zewnętrznej UE; ▪ zwiększenia funkcjonalności infrastruktury teleinformatycznej resortu spraw zagranicznych; ▪ wsparcia infrastruktury biometrycznej urzędów konsularnych, przesyłu danych w procesie wydawania wiz oraz rozbudowa traktów komunikacyjnych; ▪ sprawnej obsługi ruchu wizowego oraz spraw cudzoziemców; ▪ dostosowania systemów informacyjno-komunikacyjnych do pełnego wdrożenia wspólnotowych instrumentów prawnych w dziedzinie ochrony granic UE; ▪ podniesienia kwalifikacji służb realizujących zadania związane z ochroną granicy, strefy Schengen oraz służb konsularnych w dziedzinie granic zewnętrznych i wiz, w szczególności kodeksu granicznego Schengen i europejskiego kodeksu wizowego. Wymienione cele operacyjne dotyczą wszystkich państw członkowskich. Rozporządzenie (WE) Nr 863/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lipca 2007 r. wprowadziło mechanizm, który ma służyć zapewnieniu szybkiej pomocy operacyjnej przez ograniczony czas w postaci zespołów szybkiej interwencji na granicy (RABIT), tworzonych przez Agencję FRONTEX. W skład tych zespołów wchodzą funkcjonariusze straży granicznych państw członkowskich. Rozporządzenie wprowadza także możliwość dla państw członkowskich, w przypadku nagłej i wyjątkowej presji, a zwłaszcza w przypadku masowego napływu obywateli państw trzecich usiłujących przedostać się nielegalnie na terytorium państwa członkowskiego na określonych odcinkach granic zewnętrznych, do zwrócenia się do Agencji FRONTEX, o wysłanie jednego lub więcej zespołów szybkiej interwencji na granicy złożonych z funkcjonariuszy oddelegowanych z innych państw członkowskich w celu wspomożenia działań organów ochrony granicy państwa, które o to wnioskuje. Przedmiotowe rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady określa między innymi zadania, jakie mają być wykonywane przez członków zespołów szybkiej interwencji na granicy oraz uprawnienia, z jakich mogą oni korzystać podczas pro  Źródło: http://polskawschengen.mswia.gov.pl/.   Decyzję o oddelegowaniu zespołu szybkiej interwencji na granicy podejmuje Dyrektor Wykonawczy Agencji FRONTEX. Czas powołania takiego zespołu został określony maksymalnie na 5 dni, bowiem jest to mechanizm służący do jak najszybszego wykorzystania, np. w przypadku, gdy na granicy jednego z państw członkowskich sytuacja stanie się na tyle skomplikowana i wrażliwa, że zdecyduje się ono wystąpić do Agencji o oddelegowanie takiego zespołu.  

320

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

wadzenia działań w państwie członkowskim, do którego został oddelegowany zespół. Ponadto rozporządzenie to określa również ich status, prawa i obowiązki, dokument akredytacyjny, jakim będą się posługiwać w trakcie wykonywania zadań w ramach zespołu szybkiej interwencji na granicy, odpowiedzialność cywilną oraz odpowiedzialność karną. W ramach FRONTEX powstał centralny rejestr dostępnego wyposażenia technicznego służącego do kontroli i nadzoru, należącego do państw członkowskich, które państwa te, na zasadzie dobrowolnej i na wniosek innego państwa członkowskiego, są gotowe czasowo oddać do dyspozycji tego państwa. Baza obejmuje obecnie ponad 100 statków, około 20 samolotów i 25 śmigłowców oraz kilkaset urządzeń przydatnych przy kontroli granic, takich jak mobilne stacje radiolokacyjne, pojazdy, kamery termiczne i przenośne detektory. Chociaż baza ta była początkowo przeznaczona do użytku na zasadzie wymiany dwustronnej między państwami członkowskimi, zawiera ona listę wyposażenia, z którego można korzystać również we wspólnych działaniach. Dotychczas korzystano z wyposażenia w niewielkim zakresie: w ramach operacji Posejdon 2007, Hermes 2007. Współpraca pomiędzy właściwymi organami celnymi i innymi organami kontroli granic państw członkowskich jest jednym z zasadniczych elementów modelu zintegrowanego zarządzania granicami. W związku z tym Komisja Europejska podjęła działania na rzecz opracowania i utworzenia europejskiego systemu nadzoru granicznego (EUROSUR). Przewidziano, że pełniłby kluczową funkcję w udoskonalonym systemie wymiany danych w czasie rzeczywistym między państwami członkowskimi. Przyznanie agencji dostępu do informacji dotyczących nadzoru mogłoby służyć za podstawę do opracowania systemu informacji FRONTEKSU opartego na danych wywiadowczych, odnoszącego się do zewnętrznych granic UE.   Zgodnie z powyższym rozporządzeniem to Agencja FRONTEX pokrywa koszty związane ze szczepieniami, koszty związane ze specjalnym ubezpieczeniem, z opieką zdrowotną, diety dzienne oraz koszty zakwaterowania. Pokrywa także koszty związane z wyposażeniem technicznym należącym do Agencji. Jednak zgodnie z decyzjami 9/2007 Rady Zarządzającej Agencją FRONTEX oraz 44/2007 Dyrektora Wykonawczego Agencji FRONTEX koszty te ponoszone są najpierw przez państwa członkowskie, a następnie refundowane w całości przez Agencję.    Począwszy od lipca 2007 r., państwa członkowskie mają dostęp do centralnego rejestru dostępnego wyposażenia technicznego. Dotychczas FRONTEX zawarł porozumienia dwustronne z 13 państwami członkowskimi/krajami stowarzyszonymi w ramach współpracy Schengen. 

Rozdział X. Przestrzeń strefy Schengen a reagowanie kryzysowe UE

321

2. Nielegalna imigracja, działania zewnętrzne

Imigracja do Unii Europejskiej wymaga od niej kompleksowego podejścia m.in. z uwagi na fakt, że jest ono traktowane jako jedno z największych zagrożeń dla bezpieczeństwa. W celu zmniejszenia ryzyk towarzyszących temu zjawisku w UE dąży się do wprowadzenia ujednoliconego systemu kontroli polityki migracyjnej (składania wniosków azylowych, pobytu tolerowanego). Ponadto, w celu zmniejszenia kosztów wydalania nielegalnych imigrantów do kraju pochodzenia, dąży się do stworzenia unijnego systemu wielonarodowego, kompleksowego transportu. W tych celach dąży się do wypracowania skutecznej polityki migracyjnej i przepisów dotyczących migracji przy jednoczesnym kontynuowaniu wysiłków na rzecz zwalczania nielegalnej imigracji. Potrzeba środków na szczeblu Unii Europejskiej, a także na szczeblu narodowym państw członkowskich oraz współpracy ze strony krajów trzecich jest w tym zakresie jedną z najważniejszych przesłanek działania Agencji FRONTEX. Najważniejszym aspektem walki z nielegalną imigracją jest skuteczna kontrola granic zewnętrznych Unii Europejskiej. Wielkim osiągnięciem w tej dziedzinie jest włączenie dziewięciu państw członkowskich do strefy Schengen. Po ich wejściu do strefy podjęto prace nad jak najszybszym wprowadzeniem systemu informacyjnego Schengen drugiej generacji, znanego jako SIS II. Jest to w chwili obecnej jeden z priorytetowych projektów Unii Europejskiej. Wszystkie konieczne działania powinny zostać przeprowadzone w sposób, który ułatwi zakończenie przechodzenia od systemu informacyjnego Schengen pierwszej generacji do systemu drugiej generacji najpóźniej do września 2009 r. Ze względu na częste naruszanie granic Unii Europejskiej na Morzu Śródziemnym Komisja i niektóre państwa członkowskie w 2007 r. wystąpiły z pewnymi inicjatywami mającymi usprawnić zarządzanie nielegalną imigracją. W ramach tych starań prezydencja słoweńska zorganizowała konferencję na szczeblu ministrów poświęconą przyszłym wyzwaniom związanym z zarządzaniem granicami zewnętrznymi Unii Europejskiej. Trzy sprawozdania przedstawione przez Komisję były po raz pierwszy dyskutowane na konferencji w styczniu 2008 roku. Uczestnicy konferencji debatowali nad oceną i dalszym rozwojem Agencji FRONTEX, jak również nad dalszymi środkami zarządzania granicami zewnętrznymi Unii Europejskiej. Ustalono, że w przyszłości należy wzmocnić kontrole granic i umożliwić wiarygodną identyfikację osób. Jednocześnie należy dążyć do tego,    Szerzej: http://libr.sejm.gov.pl/oide/dokumenty/priorytety/priorytety_slowenia_ 2008_1.pdf.

322

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

aby uczynić Unię Europejską otwartą i dostępną. Ponadto, ministrowie debatowali nad wnioskiem w sprawie stworzenia europejskiego systemu nadzorowania granic EUROSUR. Walka z nielegalną imigracją ma być także skuteczniejsza dzięki dyrektywie w sprawie wspólnych norm i procedur dotyczących powrotu osób przebywających nielegalnie na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej, czyli tak zwanej dyrektywy w sprawie powrotu nielegalnych imigrantów z państw trzecich. Ważnym składnikiem rozwoju kompleksowej polityki migracyjnej jest polityka wizowa. W tej kwestii okazały się bardzo ważne zmiany we wspólnych instrukcjach konsularnych i kodeksie wizowym. W opinii Komisji Europejskiej całościowa wizja polityki migracyjnej jest konieczna, aby zarządzać i zwalczać nielegalną imigrację. Zwalczanie nielegalnej imigracji wymaga także współpracy z krajami pochodzenia i tranzytu, a także ustanowienie partnerstwa z tymi krajami. Oprócz tego wymaga likwidacji przyczyn migracji, to znaczy wymaga stymulacji rozwoju w krajach pochodzenia10. Obecnie w ramach globalnego podejścia UE do kwestii migracji realizowanych jest wiele działań. Koncentrują się one głównie na najbardziej krytycznych regionach, w szczególności na Afryce oraz wschodnich i południowo-wschodnich regionach graniczących z Unią Europejską11. Migranci będą przybywać do Europy tak długo, jak długo będą przekonani, że korzyści finansowe, jakie mogą uzyskać ze świadczenia nielegalnej pracy, przewyższają ryzyko aresztowania przez europejskie organa egzekwowania prawa. Należy ujednolicić system kar dla osób zatrudniających obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium UE, który jest obecnie rozpatrywany przez Parlament i przez Radę. Jest bardzo prawdopodobne, że w wyniku nasilającego się kryzysu ogólnoświatowego wiele osób z kontynentu afrykańskiego spróbuje dotrzeć do UE drogą morską: niektórzy pojedynczo, inni w małych grupach, a jeszcze inni zostaną wykorzystani przez organizacje przestępcze żądające wielkich sum pieniędzy za przewiezienie ich do Europy. Na szczeblu europejskim podejmowane są znaczące starania, aby zapewnić państwom członkowskim wsparcie finansowe potrzebne w 2009 r. Budżet agencji FRONTEX w 2009 r. w porównaniu z rokiem 2008 został podwojony. W bieżącym roku wynosi on 70 mln euro, w tym ponad 31 mln euro przeznaczone na działania na granicach morskich 10   Zob. General Report 2008, European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union, April 2008. 11   Zob. ibidem, s. 12 i nast.

Rozdział X. Przestrzeń strefy Schengen a reagowanie kryzysowe UE

323

UE. Jeśli chodzi o działania w tych strefach wysokiego ryzyka FRONTEX zorganizował do tej pory cztery operacje na wielką skalę: Posejdona, Hermesa, Nautilusa i Herę12. Należy zaznaczyć, że osiągnięto porozumienie między państwami członkowskimi UE i Agencją FRONTEX w sprawie procedur i warunków korzystania ze sprzętu technicznego figurującego w bazie danych Centralnego Rejestru Dostępnego Wyposażenia Technicznego (CRATE). Obecnie państwa członkowskie dobrowolnie udostępniły 18 samolotów, 20 helikopterów i 105 jednostek pływających. Ze swej strony FRONTEX dostarcza personel, który pomaga państwom członkowskim w przygotowaniu i ocenie operacji morskich. W sprawozdaniu w sprawie oceny Agencji FRONTEX Komisja UE zaleciła, aby w pełni wykorzystać potencjał bazy danych CRATE oraz zobowiązania podjęte przez państwa członkowskie w celu zapewnienia dostępności niezbędnego wyposażenia w działaniach na granicach morskich. Dzięki tym staraniom państwa członkowskie i FRONTEX pomogą jak najbardziej ograniczyć zaginięcia na morzu tych osób, które docierają do Europy na prowizorycznych łodziach. W związku z tym Komisja wyraża zadowolenie z umowy dwustronnej między Hiszpanią i krajami Afryki Zachodniej oraz z kontaktów między Włochami, Maltą i Libią. Do chwili obecnej kontakty z Libią nie przyniosły pożądanych rezultatów. Istnieje potrzeba zintegrowanego podejścia do imigracji. Tę próbę połączenia różnych aspektów problemu i zajęcia się nimi wszystkimi należy zacząć od stwierdzenia faktu znanego wszystkim: 60% imigrantów przybywających do Europy przybywa drogą morską, a „Twierdza Europa” opublikowała przybliżone szacunkowe dane, z których wynika, że w ciągu minionych dziesięciu lat 12 000 ludzi utonęło lub zaginęło w inny sposób na morzu. Obecnie Morze Śródziemne stało się największą otwartą zbiorową mogiłą na świecie. Agencja FRONTEX nie jest w stanie sama rozwiązać tego problemu. Należy zwiększyć jej uprawnienia, aby jej mandat obejmował także operacje ratownictwa morskiego. Innymi słowy, oprócz przepisów regulujących imigrację do Unii Europejskiej, prawa morskiego, prawa humanitarnego, należy także uwzględnić potrzebę ratowania każdego życia ludzkiego, jeżeli istnieje bezpośrednie zagrożenie dla istnień ludzkich. Agencja prowadzi działania w kilku obszarach. Zajmuje się m.in. „badaniami i analizą ryzyka” związanego z napływem do Unii ludności spoza jej granic. Sposób prowadzenia badań, a także same wyniki, czyli ocena ryzyka, nie są dostępne publicznie, a jedynie przekazywane służbom granicznym poszcze12

  Zob. ibidem, s. 28 i nast.

324

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

gólnych państw członkowskich lub innym kontrolnym instytucjom unijnym, takim jak np. EUROPOL. W oparciu o te badania i analizy, a także w odpowiedzi na prośby „krajów zagrożonych” napływem uchodźców i imigrantów, FRONTEX wyznacza miejsca antyimigranckich operacji, koordynuje je i finansuje. Na własnej stronie internetowej FRONTEX publikuje katalog kilkunastu przeprowadzonych już akcji. Uczestniczą w nich zazwyczaj strażnicy graniczni i eksperci z różnych krajów członkowskich. Operacje obejmują wspólne patrolowanie granic, pomoc techniczną oraz wymianę informacji i doświadczeń. Większość dotychczasowych działań agencji skupiała się w regionie Morza Śródziemnego oraz Wysp Kanaryjskich, a ich celem było powstrzymanie napływu uchodźców z Afryki. W wyniku działań FRONTEX na wybrzeżach Europy pojawiło się więcej patrolujących łodzi, helikopterów oraz radarów, zaostrzono kontrolę na lotniskach i w portach. Służby graniczne i imigracyjne wymieniają się doświadczeniami jak skuteczniej identyfikować i wyłapywać imigrantów. Podczas operacji granicznych koordynowanych przez FRONTEX w 2006 i 2007 r. nie wpuszczono do krajów strefy Schengen lub zatrzymano na granicach co najmniej 53 tys. osób. Na podstawie doniesień prasowych organizacje humanitarne obliczyły, że w wyniku nielegalnego przekroczenia granicy Unii jedynie na morskiej granicy Hiszpanii w roku 2007 śmierć poniosło co najmniej 400 osób. Rocznie na granicach Unii śmierć ponosi kilka tysięcy nielegalnych migrantów. Skutki unijnej polityki migracyjnej zauważalne są także w Polsce. Po uszczelnieniu granic Polski w latach 90. co najmniej 100 osób zginęło na ówczesnej europejskiej granicy zewnętrznej. W celu niedopuszczenia do nielegalnej migracji ludności afrykańskiej FRONTEX zorganizował również na kontynencie afrykańskim specjalne obozy, w których umieszczana jest uciekająca ludność Afryki środkowej, wschodniej lub południowej, uciekinierzy z Czadu, Demokratycznej Republiki Konga, Burundi, z Kamerunu, Erytrei, Malawi i Zimbabwe. Często przez rok lub dwa wędrują po kontynencie, żyjąc dzięki rozmaitym krętactwom, przekraczając kolejne granice i starając się dotrzeć jak najbliżej któregoś wybrzeża. Gdy im się to uda, są wyłapywani przez agentów FRONTEX lub ich lokalnych pomocników, którzy nie pozwalają im dostać się do portów nad Morzem Śródziemnym czy nad Atlantykiem. Jeśli przyjrzeć się znacznym kwotom przekazywanym przez FRONTEX rządom państw afrykańskich, widać dlaczego większość z nich zezwoliła na zorganizowanie takich obozów13. 13   Szerzej: J. Ziegler, La Faim dans le monde expliquée agrave on fils, Seuil, Paryż 2000, [w:] „Le Monde Diplomatique” – edycja polska, przeł. M. Kowalska.

Rozdział X. Przestrzeń strefy Schengen a reagowanie kryzysowe UE

325

3. Transnarodowa ochrona granic UE

Od przystąpienia Polski do Unii Europejskiej granica wschodnia naszego państwa stała się granicą wschodnią Unii Europejskiej. Pas wód terytorialnych, a także lotniska międzynarodowe i granice z Rosją, Białorusią i Ukrainą od 1 maja 2004 roku zyskały charakter zewnętrznej rubieży Unii Europejskiej. Na lądzie jest to granica licząca ok. 1186 km, na morzu 395 km (rys. 1)14. Jest to jeden z najdłuższych odcinków o tym charakterze, strzeżony przez pojedyncze państwo członkowskie. Rys. 1. Granice Polski jako rubieże Unii Europejskiej

Źródło: http://www.strazgraniczna.pl/straz_graniczna.

Przekroczenie tej linii w kierunku na zachód umożliwia podróż bez dalszych kontroli celnych i paszportowych aż do Lizbony. Z dniem przystąpienia Polski do strefy Schengen zostały zniesione kontrole na wewnętrznych granicach państw członkowskich. W celu zapobieżenia nielegalnej imigracji na terenie UE wprowadzono liczne środki kompensacyjne. 14   Przebieg granic Rzeczypospolitej Polskiej o łącznej długości 3 505,27 km powoduje, że na lądzie kraj nasz otaczają terytoria siedmiu sąsiadów: Federacji Rosyjskiej, Republiki Litwy, Republiki Białoruś, Ukrainy, Republiki Słowackiej, Republiki Czeskiej i Republiki Federalnej Niemiec.

326

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

Ochrona granic Unii Europejskiej i ich kontrola odbywa się poprzez liczne przedsięwzięcia o charakterze ponadnarodowym i narodowym. W wymiarze ponadnarodowym są to programy Europejskiej Współpracy Terytorialnej. Zawierają one wiele płaszczyzn współpracy w tym te, ukierunkowane są na współpracę administracyjną, integrację społeczności lokalnych (np. poprzez realizację wspólnych działań dotyczących rynku pracy) oraz ochronę granicy państwowej. Programy Europejskiej Współpracy Terytorialnej dzielą się na trzy kategorie w zależności od zasięgu terytorialnego. Są to: programy współpracy transgranicznej, programy współpracy transnarodowej oraz programy współpracy międzyregionalnej. Co istotne, ze wszystkich tych programów w dużym stopniu mogą korzystać samorządy lokalne wszystkich szczebli. Na tym tle pierwszą grupę będą tworzyły programy współpracy transgranicznej wdrażane na obszarach poziomu NUTS III (podregiony) usytuowanych wzdłuż wewnętrznych i niektórych zewnętrznych granic lądowych Unii Europejskiej oraz w obszarach nadmorskich odległych od siebie maksymalnie o 150 km. W związku z taką klasyfikacją w Polsce współpracą transgraniczną objęte zostały podregiony, których granice stanowią równocześnie granicę państwową. Z programu korzystają również podregiony usytuowane wzdłuż wybrzeża Morza Bałtyckiego15. Przykładem w tym zakresie może być Program Sąsiedztwa Li-

  Głównym celem współpracy transgranicznej jest integracja oraz zwiększenie konkurencyjności regionów przygranicznych. Wiodącymi elementami decyzyjnymi wykorzystującymi przyznawane unijne środki finansowe są lokalne samorządy regionów przygranicznych. Poza funduszami przeznaczonymi wyłącznie dla naszego kraju samorządy mogą też sięgnąć do programów europejskich. Mają one na celu zacieśnianie współpracy w wymiarze transgranicznym, transnarodowym i międzyregionalnym. W latach 2007–2013 na rozwój współpracy terytorialnej z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych zostanie łącznie blisko 8 mld euro. Z tego Polska może otrzymać prawie 558 mln euro. Głównym celem realizowanych działań powinno być promowanie współpracy i bezpośrednich kontaktów wspierających rozwój gospodarczy i społeczny oraz ochronę środowiska w obszarach przygranicznych, czyli tych, które charakteryzują się zwykle niższym poziomem rozwoju w porównaniu ze średnią krajową. Z punktu widzenia samorządów najważniejszą zaletą realizacji programów z udziałem partnerów zagranicznych jest możliwość wymiany doświadczeń. W ramach programu będą mogły zostać zrealizowane projekty dotyczące między innymi: rozwoju turystyki i kultury, ochrony środowiska, zapobiegania zagrożeniom naturalnym, wspierania powiązań pomiędzy obszarami miejskimi i wiejskimi, poprawy dostępu do sieci transportowych, informacyjnych i komunikacyjnych. Wsparcie obejmie również projekty gospodarki wodnej, gospodarowania odpadami oraz systemami energetycznymi, projekty wspierające rozwój i wspólne wykorzystanie infrastruktury, zwłaszcza w takich dziedzinach jak ochrona zdrowia, kultura i edukacja. 15

Rozdział X. Przestrzeń strefy Schengen a reagowanie kryzysowe UE

327

twa – Polska – Obwód Kaliningradzki Federacji Rosyjskiej INTERREG IIIA/TACIS CBC. Jego celem jest wspieranie współpracy transgranicznej na północnowschodniej granicy Polski przez służby, straże, agencje i inspekcje oraz policję w zakresie zapewnienia porządku publicznego, przeciwdziałaniu nielegalnej migracji, handlu narkotykami, żywym towarem oraz zwalczanie przemytu towarów akcyzowych. Na rzecz zapewnienia pełnej kontroli nad wwożonymi zwierzętami, artykułami spożywczymi i roślinami na teren Unii Europejskiej, dzięki realizacji programu, utworzono punkty kontroli fito sanitarnej. Z powyższego wynika jednoznacznie, że wsparcie udzielane przez Unię dla samorządów terytorialnych stanowi jedną z podstaw do działań w zakresie ochrony granicy państwa oraz jej kontroli. Drugą podstawę tworzą narodowe działania państwa.

4. Polska w strefie Schengen Granice państwowe funkcjonują w dalszym ciągu jako element polityki zagranicznej państw skupionych w Unii Europejskiej, co jest z jednej strony podyktowane chęcią utrzymania funkcji ochronnej granicy, z drugiej zaś koniecznością spełniania wymogów ułatwiania przepływu przez te granice dóbr, usług, osób i kapitału. Miejsce Polski w strefie Schengen wiąże się silnie z istnieniem dualistycznego otoczenia międzynarodowego. Granice z państwami Unii Europejskiej są przyjazne i otwarte. Granica wschodnia pełni przede wszystkim funkcję znaną w przeszłości: ochronę terytorium Polski oraz państw Unii. W swej istocie granica ta stanowi swego rodzaju barierę i utrudnienie na szlaku Wschód–Zachód. Rolą Polski jest czynne uczestnictwo w przedstawianiu i wprowadzaniu koncepcji dążących z jednej strony do maksymalizacji bezpieczeństwa Polski i UE oraz,z drugiej strony, zmierzających do zapewnienia jak największej otwartości wobec wschodnich sąsiadów. Podstawę prawną do zniesienia kontroli osób na granicach wewnętrznych lądowych i morskich z dniem 21 grudnia 2007 r., a także na granicach powietrznych z dniem 30 marca 2008 r., stanowi Decyzja Rady Unii Europejskiej z dnia 6 grudnia 2007 r. w sprawie pełnego stosowania przepisów dorobku Schengen w Republice Czeskiej, Republice Estońskiej, Republice Łotewskiej, Republice Litewskiej, Republice Węgierskiej, Republice Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republice Słowenii i Republice Słowackiej (2007/801/WE). Zasadniczym czynnikiem, który wpływa na działania straży granicznej po rozpoczęciu przez Polskę pełnego stosowania przepisów dorobku prawnego Schengen, jest odstąpienie od dokonywania przez funkcjonariuszy SG kontroli

328

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

granicznej osób w przejściach granicznych, usytuowanych na odcinkach granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiących od dnia 1 maja 2004 r. (data akcesji RP do UE) – granicę wewnętrzną Unii Europejskiej (tzn. z Republiką Federalną Niemiec, Republiką Czeską, Republiką Słowacką i Republiką Litwy – łącznie na odcinku o długości 1880,97 km). Zniesienie kontroli granicznej osób na granicach wewnętrznych zrekompensowane zostaje poprzez wzmocnienie kontroli na granicach zewnętrznych, a także na zintensyfikowaniu działań straży granicznej wewnątrz kraju, ukierunkowanych na zwalczanie i zapobieganie różnym formom patologii i przestępczości o charakterze transgranicznym, co ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa obywateli i poszanowania prawa nie tylko na terytorium naszego kraju, ale na obszarze całej strefy Schengen. Od grudnia 2007 r. funkcjonowanie straży, związane z realizacją powyższych zadań opiera się o dotychczas funkcjonujące oddziały straży granicznej, które będą w miarę potrzeb podlegały stopniowej reorganizacji, tak aby dostosować struktury do skutecznego zwalczania występujących zagrożeń oraz przeciwdziałania im. Od 21 grudnia 2007 r. Polska stosuje wprost zapisy art. 20 kodeksu granicznego Schengen, zgodnie z którym granice wewnętrzne mogą być przekraczane w każdym miejscu bez dokonywania odprawy granicznej osób, niezależnie od ich obywatelstwa. Wejście w życie tego przepisu nie oznacza jednak zaprzestania przez straż graniczną realizacji zadań ustawowych. Co więcej, wypracowany przez straż sposób działania w ramach strefy Schengen musi być odpowiednio skuteczny, tak aby nie spowodować obniżenia poziomu wykonywania zadań, lecz również tam, gdzie to możliwe – podnieść skuteczność ich realizacji.

5. Rola straży granicznej, w zabezpieczeniu strefy Schengen Najważniejszym zadaniem SG jest ochrona granicy państwowej na lądzie i morzu. Dla celów ochrony granicy jest ona wytyczona w terenie linią graniczną i odpowiednio oznakowana znakami granicznymi. Ponadto ustanowiono tzw. pogranicze, w skład którego wchodzi część terytorium RP obejmująca: pas drogi granicznej i strefę nadgraniczną. Pasem drogi granicznej jest obszar o szerokości 15 metrów, licząc w głąb kraju od linii granicy państwowej lub od brzegu wód granicznych albo brzegu morskiego. Strefa nadgraniczna obejmuje cały obszar gmin przyległych do granicy. Zasięg strefy nadgranicznej oznacza się tablicami z napisem „Strefa nadgraniczna”.

Rozdział X. Przestrzeń strefy Schengen a reagowanie kryzysowe UE

329

Do zadań straży granicznej należy ochrona granicy państwowej polegająca na przeciwdziałaniu jej bezprawnemu przekraczaniu przez osoby i środki transportu oraz przemieszczaniu towarów. Straż wykonuje zadania związane z ochroną granicy, realizując tzw. działania graniczne podejmowane na odcinkach granicy między przejściami granicznymi, w przejściach granicznych, a także w strefie nadgranicznej16. Ponadto, do SG należy: organizowanie i dokonywanie kontroli ruchu granicznego17 wydawanie zezwoleń na przekraczanie granicy państwowej, w tym wiz; rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców, w zakresie właściwości straży granicznej, a w szczególności w przypadku przestępstw i wykroczeń: ▪ dotyczących zgodności przekraczania granicy państwowej z przepisami, związanych z jej oznakowaniem oraz dotyczących wiarygodności dokumentów uprawniających do przekraczania granicy państwowej; ▪ skarbowych wymienionych w art. 134 § 1 pkt 1 kodeksu karnego skarbowego; ▪ pozostających w związku z przekraczaniem granicy państwowej lub przemieszczaniem przez granicę państwową towarów oraz przedmiotów określonych w przepisach o oznaczaniu wyrobów znakami skarbo-

16   Są to m.in. patrole pasa drogi granicznej i w strefie nadgranicznej (piesi z użyciem motocykli, pojazdów czterokołowych, samochodów terenowych, śmigłowców, małych samolotów, a także konne, a na obszarze wód wewnętrznych i morza terytorialnego – z użyciem łodzi patrolowych i innych jednostek pływających), obserwacja, w tym z wykorzystaniem środków technicznych (np. przewoźnych jednostek nadzoru wyposażonych w kamery termowizyjne), monitorowanie zagrożonych miejsc, pościgi, organizacja zasadzek, podejmowanie pościgów, kontrola osób i środków transportu na drogach dojazdowych do granicy, współpraca z ludnością pogranicza, działania operacyjno-rozpoznawcze, wspólne operacje organizowane wraz z policją, służbą celną, urzędami pracy, żandarmerią, służbą ochrony kolei, a także współpraca ze służbami granicznymi państwa sąsiedniego. 17   Przekraczanie granicy państwowej RP jest dozwolone przez przeznaczone oraz otwarte dla ruchu granicznego przejścia graniczne na podstawie dokumentów uprawniających do jej przekroczenia. Z punktu widzenia charakteru ruchu przejścia graniczne dzielą się na: drogowe, kolejowe, lotnicze, morskie i rzeczne. Osoby przekraczające granicę są zobowiązane poddać się kontroli granicznej, którą wykonują uprawnieni funkcjonariusze SG. Kontrola ta ma na celu eliminację przypadków przekroczenia granicy wbrew przepisom, ujawnianie i zatrzymywanie osób poszukiwanych przez służby poszanowania prawa (zarówno polskie, jak i innych państw, w odniesieniu do osób, które podlegają ściganiu na podstawie międzynarodowych listów gończych), dokonywania przemytu oraz realizację działań imigracyjnych, tj. zadań ukierunkowanych na zapobieganie wjazdom do kraju tzw. uciążliwych cudzoziemców. W czasie kontroli osoby przekraczające granicę, poza przedstawieniem dokumentów uprawniających do tego, zobowiązane są do udzielania wyjaśnień związanych z przekroczeniem granicy.

330

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

wymi akcyzy, o broni i amunicji, o materiałach wybuchowych, o ochronie dóbr kultury, o narodowym zasobie archiwalnym, o przeciwdziałaniu narkomanii oraz o ewidencji ludności i dowodach osobistych; ▪ określonych w ustawie z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 128 poz. 1175, z późn. zm.) oraz ustawie z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 128 poz. 1176, z późn. zm.); ▪ przeciwko bezpieczeństwu powszechnemu oraz przestępstw przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, pozostających w związku z wykonywaniem komunikacji lotniczej. Do zadań straży granicznej należy także zapewnienie bezpieczeństwa w komunikacji międzynarodowej i porządku publicznego w zasięgu terytorialnym przejścia granicznego, a w zakresie jej właściwości – także w strefie nadgranicznej18. Ponadto: przeprowadzanie kontroli bezpieczeństwa w zasięgu terytorialnym przejścia granicznego oraz w środkach transportu komunikacji międzynarodowej; zapewnienie bezpieczeństwa na pokładzie statków powietrznych wykonujących przewóz lotniczy pasażerów; osadzanie i utrzymywanie znaków granicznych na lądzie oraz sporządzanie, aktualizacja i przechowywanie granicznej dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej; ochrona nienaruszalności znaków i urządzeń służących do ochrony granicy państwowej; gromadzenie i przetwarzanie informacji z zakresu ochrony granicy państwowej i kontroli ruchu granicznego oraz udostępnianie ich właściwym organom państwowym; nadzór nad eksploatacją polskich obszarów morskich oraz

18   Oznacza to uprawnienie do: kontroli osób, kontroli pojazdów, a także ścigania przestępstw z ustawy o ruchu drogowym. Charakter zadań związanych z bezpieczeństwem wiąże się też z obowiązkami SG w ramach ochrony państwa przed niekontrolowanym wozem materiałów i substancji szkodliwych oraz zwalczania przemytu niebezpiecznych materiałów. Do zadań SG w tym zakresie należy zapobieganie transportowaniu przez granicę państwową odpadów, szkodliwych substancji chemicznych oraz materiałów jądrowych i promieniotwórczych, a także zanieczyszczaniu wód granicznych. Funkcjonariusze SG mają uprawnienia do kontroli, zatrzymywania i cofania z granicy materiałów promieniotwórczych i substancji chemicznych. Działania w tym zakresie nazwano kontrolą radiometryczną i chemiczną. Realizują ją w przejściach granicznych kontrolerzy SG przeszkoleni w Instytucie Energii Jądrowej w Świerku k. Warszawy. SG stworzyła techniczny system, który skutecznie wspiera działania funkcjonariuszy. Na system ten składają się tzw. urządzenia radiometryczne. Służą one do identyfikacji i wykrywania emisji promieniowania przewożonych towarów. Są to stacjonarne urządzenia (tzw. bramki radiometryczne), które stanowią stałe wyposażenie przejść granicznych oraz przenośne detektory (mierniki skażeń powierzchni i identyfikatory skażeń).

Rozdział X. Przestrzeń strefy Schengen a reagowanie kryzysowe UE

331

przestrzeganiem przez statki przepisów obowiązujących na tych obszarach; ochrona granicy państwowej w przestrzeni powietrznej Rzeczypospolitej Polskiej poprzez prowadzenie obserwacji statków powietrznych i obiektów latających, przelatujących przez granicę państwową na małych wysokościach, oraz informowanie o tych przelotach właściwych jednostek Sił Powietrznych RP; zapobieganie transportowaniu, bez zezwolenia wymaganego w myśl odrębnych przepisów, przez granicę państwową odpadów, szkodliwych substancji chemicznych oraz materiałów jądrowych i promieniotwórczych, a także zanieczyszczaniu wód granicznych; zapobieganie przemieszczaniu bez zezwolenia wymaganego w myśl odrębnych przepisów przez granicę państwową środków odurzających i substancji psychotropowych oraz broni, amunicji i materiałów wybuchowych; wykonywanie zadań określonych w innych ustawach. Wymieniony katalog zadań SG stanowi podstawę jej działań służących zabezpieczeń granicy państwa oraz szerzej – strefy Schengen. Zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych związane z przystąpieniem Polski do pełnej realizacji układu z Schengen wpływa na nowy kształt zadań realizowanych przez straż graniczną. Intensywność i zakres części z tych zadań, związanych m.in. z przeciwdziałaniem nielegalnej migracji czy zapewnieniem bezpieczeństwa na międzynarodowych szlakach komunikacyjnych, ulega sukcesywnemu zwiększeniu. Wynika to z faktu, że na granicach wewnętrznych zmianie uległo zarówno miejsce, jak i formy oraz metody realizacji zadań. Obszar działania SG został rozszerzony i przesunięty w głąb kraju. Stworzone zostały takie warunki działania, by mimo zaprzestania kontroli na granicy, straż graniczna mogła skutecznie realizować dotychczasowe zadania w zakresie: kontroli dokumentów uprawniających do wjazdu i pobytu na terytorium RP oraz całej Strefy Schengen oraz ujawniania ich fałszerstw; przeciwdziałania nielegalnej migracji; realizacji czynności zleconych przez uprawnione organy krajowe oraz zagraniczne (w ramach Systemu Informacyjnego Schengen – SIS); przeciwdziałania wwozowi na terytorium kraju materiałów niebezpiecznych lub szkodliwych dla środowiska naturalnego (śmieci, odpady, materiały wybuchowe, materiały o zwiększonej radiacji itp.), których transportowanie wymaga zezwoleń i spełnienia szeregu norm i warunków bezpieczeństwa; przeciwdziałania przemytowi narkotyków i środków odurzających; przeciwdziałania wywozowi z Polski przedmiotów stanowiących wartość zabytkową i zaliczanych do dziedzictwa narodowego bez zgody właściwych organów odpowiedzialnych za ich ochronę. Ponadto, przesunięcie obszaru funkcjonowania w głąb terytorium Polski pozwala rozszerzyć dotychczasowe działania straży granicznej na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa i porząd-

332

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

ku publicznego. Są to m.in. zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa w komunikacji międzynarodowej (lotniczej, drogowej, kolejowej i morskiej) oraz prowadzeniem kontroli na międzynarodowych szlakach komunikacyjnych (drogowych, kolejowych). Wychodząc z założenia, że nowe warunki funkcjonowania formacji nie mogą zmniejszyć dotychczasowej skuteczności, przyjęto, że podstawową formą pełnienia służby przez placówki straży granicznej na odcinkach granicy wewnętrznej UE będą odpowiednio wyposażone mobilne patrole. Ich zadaniem jest: patrolowanie określonych obszarów – nie tylko przygranicznych (typowanych na podstawie analizy ryzyka i wyników prowadzonego rozpoznania); legitymowanie osób (poszukiwania, realizacja czynności zleconych, ustalanie sprawców i świadków przestępstw i wykroczeń); kontrola środków transportu poruszających się po drogach publicznych pod kątem spełnienia przez nie wymogów wynikających z przepisów ruchu drogowego oraz transportu drogowego, a także transgranicznego przemieszczania odpadów i towarów niebezpiecznych; systematyczne lub okresowe kontrole miejsc publicznych, w których gromadzą się obywatele państw trzecich (targowiska, dworce kolejowe, giełdy), w celu kontroli legalności pobytu, legalności zatrudnienia oraz legalności prowadzenia działalności gospodarczej; podejmowanie (samodzielnie lub na podstawie zgłoszenia) czynności służbowych w stosunku do osób naruszających obowiązujący porządek prawny (w zakresie posiadanych przez straż graniczną kompetencji); udział w poszukiwaniu rzeczy utraconych w wyniku przestępstwa, które mogą się stać przedmiotem transgranicznego przemieszczania; udział w akcjach ratowniczych i zapewniających oraz przywracających porządek na określonych obszarach; współpraca z uprawnionymi służbami i organami krajowymi oraz innych państw i prowadzenie wspólnych działań. Obok służby patrolowej na granicy wewnętrznej w szerszym niż dotychczas zakresie funkcjonują służby operacyjno-śledcze ukierunkowane na rozpoznanie działalności przestępczej przy zastosowaniu ofensywnych metod i form pracy oraz techniki operacyjnej. Doświadczenia służb państw Schengen oraz doświadczenie polskiej Straży Granicznej związane z przystąpieniem do UE wskazują, iż zniesienie kontroli na granicy oraz swoboda przepływu osób i towarów mogą sprzyjać nasileniu różnych form przestępczości, w tym międzynarodowej przestępczości zorganizowanej związanej z nielegalną migracją i przemytem towarów19.

19   Do istotnych form działania straży granicznej na granicach wewnętrznych UE należy: rozpoznanie rejonów szczególnie zagrożonych przestępczością, której zwalczanie leży we właściwości ustawowej straży granicznej; współpraca ze społeczeństwem

Rozdział X. Przestrzeń strefy Schengen a reagowanie kryzysowe UE

333

Wejście Polski do strefy Schengen nie ma wpływu na obowiązek realizowania przez jednostki Straży Granicznej na granicach wewnętrznych dotychczasowych zadań związanych z: prowadzeniem kontroli legalności pobytu cudzoziemców na terytorium RP; wnioskowaniem o wydanie decyzji o wydaleniu, w tym wnioskowaniem do sądu o umieszczenie w strzeżonym ośrodku lub areszcie w celu wydalenia albo o przedłużenie okresu pobytu w ośrodku lub areszcie; wydawaniem decyzji o zobowiązaniu do opuszczenia terytorium RP; przygotowywaniem wystąpień niezbędnych do wnioskowania o wpis, przedłużenie oraz wykreślenie osoby z wykazu osób niepożądanych na terytorium RP; przyjmowaniem wniosków o nadanie statusu uchodźcy na terytorium RP; występowaniem z wnioskami do właściwego wojewody lub Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców o udzielenie zgody na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; udzielaniem informacji w zakresie rozpatrywanych przez wojewodów wniosków o zamieszkanie na czas określony, osiedlenie się, jak również inne formy legalizacji pobytu określone w ustawie z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin; przyjmowaniem/przekazywaniem obywateli państw trzecich. Niezależnie od wymienionych zadań, po zniesieniu kontroli na granicach wewnętrznych UE jednostki straży granicznej muszą być w stałej gotowości do niezwłocznego i skutecznego przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych (co wynika z art. 23 kodeksu granicznego Schengen). Funkcjonariusze straży granicznej, aby zwiększyć skuteczność swoich działań, stosują w praktyce analizę kryminalną. Wynikami i spostrzeżeniami dzielą się z instytucjami państw należących do Schengen, zainteresowanymi daną sprawą. Bardzo pomocny jest w tym zakresie System Informacyjny Schengen (SIS), który obejmuje wszystkie państwa Unii Europejskiej. Pozwala on na ustalenie osób poszukiwanych, osób, które weszły w konflikt z prawem na terenie Unii, prowadzony jest rejestr osób zaginionych oraz kradzionych samochow celu odpowiednio wczesnego zdobywania informacji o zdarzeniach niekorzystnych z punktu widzenia realizowanych zadań oraz interesów narodowych; działalność prewencyjna, tak w aspekcie prewencji kryminalnej (działań ukierunkowanych na zapobieganie przestępczości przez intensywne stosowanie sił i środków własnych – patrole, punkty kontrolne, większa aktywność umundurowanych funkcjonariuszy w określonych rejonach), jak również ogólnej, opartej na aktywnym uczestnictwie w życiu lokalnych społeczności.

334

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

dów20. Straż graniczna na bieżąco współpracuje z Wydziałem Analizy Ryzyka (Risk Analysis Unit – RAU) Agencji FRONTEX21.

6. Kodeks graniczny Schengen Zmiany w ustawie o ochronie granicy państwowej, w zakresie regulacji dotyczących zasad przekraczania granicy, mają charakter porządkujący. Ich wprowadzenie służy stworzeniu jednoznacznego stanu prawnego przez uchylenie przepisów krajowych regulujących materię objętą bezpośrednio obowiązującymi przepisami Unii Europejskiej w tym obszarze. Kodeks graniczny Schengen stanowi kompleksową regulację zasad przekraczania granic, aktualizuje je i rozwija, a także stanowi konsolidację licznych aktów prawnych UE, regulujących dotychczas kwestie związane z przepływem osób przez granice, zapobieganiem przestępczości zorganizowanej oraz zagrożeniom wynikającym z sytuacji kryzysowych. Jego przepisy oparte na dorobku Schengen lub związane z tym dorobkiem w jednoznaczny sposób zobowiązują Rzeczpospolitą Polską jako państwo członkowskie UE do stosowania ich oraz dostosowania prawodawstwa polskiego do prawa stosowanego w tym zakresie w krajach należących do grupy Schengen. Kodeks graniczny Schengen, a dokładnie artykuł 16, określa zasady współpracy pomiędzy państwami członkowskimi (PC). Państwa członkowskie zobowiązane są do udzielania sobie wzajemnego wsparcia i utrzymują ścisłą i stałą współpracę w celu skutecznej realizacji kontroli granicznej, wymieniają między sobą wszystkie istotne informacje dotyczące zagrożeń bezpieczeństwa publicznego. Współpracę operacyjną pomiędzy państwami członkowskimi w zakresie zarządzania granicami, analizowania zagrożeń koordynuje Europejska Agencja ds. Zarządzania Współpracą Operacyjną.   SIS jest największą w Europie wspólną bazą danych służącą utrzymywaniu bezpieczeństwa publicznego i kierowaniu kontrolą granic zewnętrznych. Państwa współtworzące tę bazę dokonują w niej wpisów o osobach poszukiwanych lub zaginionych, o mieniu utraconym lub skradzionym oraz o zakazach wjazdu. Bezpośredni dostęp do niej mają wszyscy funkcjonariusze policji, straży granicznej, a także wykwalifikowani urzędnicy, którzy potrzebują informacji z tej bazy w celach służbowych. Baza ta obejmuje swoim zasięgiem niemal całą Unię Europejską oraz Norwegię i Islandię. 21   Udział ten jest wyrażany poprzez: wspólne przedsięwzięcia analityczne (ukierunkowane analizy ryzyka – tzw. Temporary Risk Analysis – TRA; opracowanie nowej metodologii (Criminal Risk metody – CIRAM); spotkania w ramach Sieci Analizy Ryzyka (FRONTEX Risk Analysis Network – FRAN); zamieszczanie informacji w ICONET (bezpieczna internetowa sieć informowania i koordynacji służb imigracyjnych w PC). 20

Rozdział X. Przestrzeń strefy Schengen a reagowanie kryzysowe UE

335

W artykule 25 określono procedury w przypadkach wymagających niezwłocznego działania, wskazane niżej wymienionymi punktami: 1. w przypadku, gdy względy porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego w państwie członkowskim wymagają podjęcia niezwłocznego działania, dane państwo może wyjątkowo i w trybie natychmiastowym przywrócić kontrolę graniczną na granicach wewnętrznych; 2. państwo członkowskie przywracające kontrolę graniczną na granicach wewnętrznych niezwłocznie powiadamia o tym odpowiednio pozostałe państwa członkowskie i Komisję oraz dostarcza informacje, o których mowa w art. 24 ust. 1, oraz powody uzasadniające zastosowanie tej procedury. Takie sytuacje wielokrotnie miały już miejsce w obecnych państwach grupy Schengen, np. w trakcie spotkania państw Grupy G8 w Niemczech w maju 2008 roku. Podczas mistrzostw Euro 2008 władze Austrii, aby zapobiec naruszeniu porządku publicznego, przywróciły na czas określony kontrolę na granicach wewnętrznych. Obowiązywały one w okresie od 2 czerwca do 1 lipca 2008 r. Austriacka decyzja w tej sprawie była zgodna z Kodeksem Granicznym Schengen, który mówi, że w przypadku poważnego zagrożenia porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego państwo członkowskie może wyjątkowo przywrócić kontrolę graniczną na swoich granicach wewnętrznych.

7. Wnioski końcowe Podsumowując rozważania o bezpieczeństwie w przestrzeni strefy Schengen, warto zauważyć, jak dużą rolę odgrywa w tym zakresie straż graniczna. Punktem odniesienia dla rozwoju stabilizacji bezpieczeństwa państw UE było stworzenie rozszerzonego kodeksu granicznego Schengen. Porozumienia z Schengen w pełni umożliwiły wszechstronne wykorzystanie służb mundurowych do szerokich działań osłonowych realizowanych na wschodniej granicy UE. Jedynie rozwój zadań i nowe sposoby ich realizacji wymusiły określoną specyfikację poszczególnych formacji, narzucając jednoczesną wymianę informacji i danych pomiędzy nimi. Sprawne funkcjonowanie służb realizujących wymienione zdania bezpieczeństwa możliwe było jedynie przy jednoczesnym wzroście znaczenia systemów informacyjnych takich jak System Informacyjny Schengen (SIS) czy EURODAC. Państwa UE realizujące postanowienia artykułów kodeksu Schengen wykreowały międzynarodową współpracę i wsparcie poszczególnych służb w ramach kontroli granicznej nie tylko w zakresie analizy zagrożeń bezpieczeństwa, lecz także w aspekcie praktycznego im przeciwdziałania. Rozwój współpracy międzynarodowej w zakresie ochrony granic UE możliwy był dzięki tworzonym agencjom zarządzania wspólnymi operacjami i centrom,

336

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

w skład których wchodzą państwa Unii. Ponadto aspekt kontroli grup migracyjnych wymógł na Agencji FRONTEX zwiększoną ich kontrolę oraz zmianę sposobu jej działania. Ważnym elementem wzrostu poziomu bezpieczeństwa państw członkowskich było stworzenie warunków do funkcjonowania Zespołów Szybkiej Interwencji Na Granicy (RABIT). Sprawność działania poszczególnych zespołów i grup monitorowania poziomu bezpieczeństwa wewnętrznego Unii nie byłby możliwy bez wspólnych projektów pilotażowych (PPS) i międzynarodowych operacji. Operacji, których zasięg i zakres angażuje nie tylko same służby graniczne, lecz także siły zbrojne i służby porządku publicznego. Obecnie nasze państwo stoi przed dużym wyzwaniem, jakim jest przygotowanie wspólnie z Ukrainą mistrzostw Euro 2012. Aby sprostać temu wyzwaniu, nie są istotne tylko kolejne wybudowane kilometry autostrad i powstanie nowych stadionów, ale również możliwość zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom mistrzostw.

Roman Kwećka

Ro z d z i a ł X I Procesy informacyjne w ramach systemu reagowania kryzysowego Unii Europejskiej

Newralgicznym elementem składowym każdego systemu jest jego sieć sprzężeń i powiązań, która odzwierciedla procesy informacyjne i zasileniowe zachodzące wewnątrz systemu i w jego otoczeniu. Dostęp do wiedzy i zasobów informacyjnych, umożliwiających wczesną weryfikację zagrożeń lub reakcję na już zaistniałe, jest dla europejskiego systemu reagowania kryzysowego sprawą priorytetową. W przestrzeni bezpieczeństwa możliwość informowania decydentów o określonych faktach tuż po ich zaistnieniu stwarza dogodne warunki do podjęcia stosownej decyzji w czasie, który umożliwi uniknięcie niepożądanych następstw zdarzeń. Zauważmy, że teza ta odnosi się do wszelkich działań zorganizowanych. Reakcja systemu (decydenta) na określony bodziec informacyjny pozwala nie tylko na zniwelowanie skutków wywołanych przez możliwe do zaistnienia fakty, ale umożliwia również uniknięcie zaistnienia samego faktu. Można skonstatować, że dostęp do informacji i wiedzy generuje siłę napędową kreatywnego myślenia i działania animatorów przestrzeni bezpieczeństwa europejskiego. Procesy informacyjne tworzą określone relacje pomiędzy podmiotami (i ich narzędziami), kształtują ich kooperację i stanowią o jej immanentnych cechach. Oznacza to, że procesy informacyjne lub pochodne ich funkcji są czynnikami decydującymi o wszelkich stanach, zjawiskach i procesach w owej przestrzeni. Można stwierdzić, że przestrzeń bezpieczeństwa europejskiego tworzą podmioty i narzędzia, którymi owe podmioty dysponują; procesy informacyjne i zasileniowe, będące ich immanentną cechą (tj. podmiotów i narzędzi), oraz ich otoczenie złożone ze zjawisk niezależnych od rezultatów działalności pod-

338

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

miotów wraz ze wszelkimi stanami, zjawiskami i procesami zależnymi od rezultatów ich działalności (tj. podmiotów i narzędzi). Przestrzeń bezpieczeństwa europejskiego – w erze zdominowanej przez jedno supermocarstwo, w obliczu dylematów strategicznych np. w kontaktach z Rosją, która systematycznie odbudowuje swą potęgę – stanowi wypadkową szeregu różnorodnych działań. Jeśli uwzględnimy postępujące procesy globalizacji, wyczerpywanie się zasobów naturalnych, zasobów wody pitnej, zmiany klimatu czy też narastanie dążeń separatystycznych, to łatwiej będzie nam zrozumieć i przyswoić dominującą rolę bezpieczeństwa regionalnego w tworzeniu europejskiego systemu reagowania kryzysowego. Aktualnie staje się coraz bardziej oczywiste stwierdzenie, że utrata stabilności w jednym z podmiotów wchodzących w skład Unii może wyzwolić swoisty efekt domina zagrażający jej istnieniu. W środowisku bezpieczeństwa europejskiego rozpatrywanym z pozycji systemów, aby uzyskać pozytywne rezultaty działań, każdy element tworzący to środowisko musi wspierać w swym działaniu wysiłki innego, zaś ich wspólne działanie powinno nosić znamiona synergii. Potrzeba osiągnięcia synergii w działaniach podmiotów tworzących Unię Europejską powoduje konieczność głębokiej unifikacji działań, stworzenia jednolitych procedur czy wspólnych struktur bezpieczeństwa podmiotów. Synergia stanowi najprostszą drogę do wykreowania stabilnej przestrzeni bezpieczeństwa europejskiego, między innymi przez działania na rzecz stworzenia wspólnotowego systemu reagowania kryzysowego. W każdej strategii działania podmiotu, w tym wypadku Unii Europejskiej, jest miejsce na walkę o stworzenie warunków do niezakłóconego rozwoju i wykorzystania istniejących szans. Walkę, którą należy traktować jako przejaw dążności do hegemonii w określonej przestrzeni oddziaływania podmiotu, co z kolei stanowi o konieczności podjęcia przez podmiot określonych kroków dla realizacji przyjętych rozwiązań strategicznych. Przestrzeń informacyjna i procesy w niej zachodzące to swoiste pole walki o hegemonię, zdominowane instytucjonalnymi działaniami i potrzebami decydentów. Dla sprawnego działania europejskiego gracza stabilne procesy informacyjne, będące odwzorowaniem wszelkich zmian w przestrzeni bezpieczeń-

  Zob. R. Kwećka, Informacja w walce zbrojnej, Warszawa 2001, s. 31–35.   Zgodnie z wykazem najważniejszych działań, w ramach Rocznej strategii politycznej na rok 2009, opracowanej przez Komisję Wspólnot Europejskich i opublikowanej w Komunikacie Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, starania na rzecz zawarcia nowej umowy ramowej z Rosją stanowią priorytet w europejskiej polityce sąsiedztwa i Rosji.  

Rozdział XI. Procesy informacyjne w ramach systemu reagowania kryzysowego UE

339

stwa w Europie i w jej otoczeniu, są gwarantem kreatywności decydentów i elastyczności narzędzi będących w dyspozycji Unii. Niezależnie od zmieniającego się ładu i porządku politycznego w przestrzeni bezpieczeństwa podmiotów, dwa czynniki – informacja i czas – pozostają wciąż spiritus movens wszelkich działań zorganizowanych. Niezastąpiona niegdyś w walce o hegemonię siła ustępuje miejsca wspomnianej już synergii, a konieczność zajęcia obszaru – precyzji oddziaływań na inny podmiot, otoczenie. Precyzji polegającej na dokładności, jasności i ścisłości w określaniu reguł gry i planów działań podmiotów w stosunku do obiektów oddziaływania. Chcąc dominować na starym kontynencie i w stosunkach z państwami trzecimi, Unia Europejska musi sprostać wymaganiom i posiąść określone zdolności, bowiem każdy z wymienionych czynników działań zorganizowanych stanowi jakościowo nowy przejaw przeobrażeń w strategiach działań podmiotów, gdzie stare ustępuje miejsca nowemu, a bezpieczeństwo narodowe ustępuje miejsca bezpieczeństwu regionalnemu . Konkludując, by w pełni wykorzystać zdolności narzędzi przeznaczonych do działań w obszarze reagowania kryzysowego, narody tworzące Unię Europejską muszą wypracować wspólne założenia i zasady rządzące procesami informacyjnymi. Przyjęte rozwiązania powinny umożliwiać wspólne gromadzenie informacji, generowanie wiedzy, poszukiwanie i wdrażanie jakościowo nowych form i metod przeciwdziałania zagrożeniom, przy wykorzystaniu do tego celu wszelkich dostępnych narzędzi.

1. Systemy wymiany informacji Dzisiejsze procesy informacyjne w systemie reagowania kryzysowego Unii Europejskiej ewoluowały wraz z całym systemem, a ich ostateczny kształt jest i będzie zależny od zasięgu działań i operacji prowadzonych w ramach reagowania kryzysowego. Teza ta wynika z faktu, iż obecny system reagowania kryzysowego był kształtowany na przełomie XX i XXI wieku. Istotne znaczenie dla obecnego kształtu procesów informacyjnych ma narodowe interesy państw członkowskich, pomimo zgodności co do konieczności tworzenia zrębów bezpieczeństwa wspólnotowego. Jak trafnie ujmuje to A. Podolski: „jeśli wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa oraz polityka obronna nie mają pozostać papierowym zapisem, to wymagają one zaplecza informacyjno-analitycz   Zob. R. Kwećka, Uwarunkowania planowania działań SZ RP, AON, Warszawa 2009, s. 18–21.

340

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

nego, wykorzystującego m.in. informacje wywiadowcze. Jednak dotychczasowe formy europejskiej kooperacji wywiadowczej, oparte generalnie na współpracy wiodących największych służb specjalnych, budzą krytykę mniejszych krajów”. Autor stwierdza również, że: „pomysł powołania Europejskiej Agencji Wywiadowczej (EIA) jest najbardziej skrajną i krytykowaną propozycją naprawy europejskiego systemu bezpieczeństwa. Należy bowiem rozróżnić mechanizmy współpracy wywiadowczej, kooperacji, a nawet integracji (zwłaszcza w dziedzinie analiz i ocen) od powoływania formalnej struktury unijnej prowadzącej własne działania wywiadowcze. I chociaż niedostateczna wymiana informacji w UE jest w dużej mierze efektem występujących wszędzie trudności w kooperacji struktur bezpieczeństwa, to jest to także potwierdzenie faktu generalnie najsłabszej integracji unijnej w dziedzinie polityki zagranicznej, obronnej i bezpieczeństwa (CFSP i ESDP)”. To oczywiste, że system reagowania kryzysowego Unii Europejskiej jest zależny w znacznej mierze od dostępu do informacji, w tym informacji pochodzących ze źródeł, których ujawnienie nie leży w interesie poszczególnych państw członkowskich. Unia Europejska stoi w obliczu konieczności tworzenia mechanizmów, które pozwolą na przeciwdziałanie zagrożeniom i umożliwią skuteczne wykorzy-

   A. Podolski, Europejska współpraca wywiadowcza – brakujące ogniwo europejskiej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa?, [w:] Raporty i analizy 10/04, Centrum Stosunków Międzynarodowych, Warszawa 2007.    „Pomysł powołania europejskiej agencji wywiadu (European Intelligence Agency) nie narodził się dopiero w marcu br. po tragedii w Madrycie [tj. w 2004 r., przyp. autora] czy nawet po 11 września 2001. Był obecny w długoletnich rozważaniach nad mechanizmami kształtowania europejskiej polityki zagranicznej, bezpieczeństwa (CFSP) i obrony (ESDP), rozważaniach prowadzonych szczególnie w ramach Unii Zachodnioeuropejskiej (WEU). Jednym z powodów było doświadczenie kompletnej słabości i zależności państw europejskich od informacji wywiadowczych USA w trakcie pierwszej wojny w Zatoce Perskiej (1990–1991) i interwencji w Bośni w połowie dekady (IFOR). Nowy impuls tym procesom nadał Traktat Amsterdamski (1997) i ustanowienie Wysokiego Przedstawiciela Unii ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Obronnej (HR CFSP) oraz podległego mu Zespołu Planowania Politycznego i Wczesnego Ostrzegania (Policy Planningand Early Warning Unit – PPU). Potwierdziły się przy tym prognozy, iż pierwszy Wysoki Przedstawiciel ds. CFSP, były Sekretarz Generalny NATO Javier Solana, będzie chciał dysponować informacjami wywiadowczymi. Równolegle pojawiały się kolejne inicjatywy dotyczące wspólnej polityki obronnej Unii (m.in. deklaracja francusko-brytyjska z St. Mallo w 1998 roku). Zarówno dla analityków, jak i polityków było jasne, że jeśli wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa oraz polityka obronna nie mają pozostać papierowym zapisem, to wymagają one wprowadzenia m.in. takich instrumentów, jak zaplecze informacyjno-analityczne, wykorzystujące m.in. informacje wywiadowcze. A. Podolski, Europejska współpraca wywiadowcza, op.cit.

Rozdział XI. Procesy informacyjne w ramach systemu reagowania kryzysowego UE

341

stanie narzędzi reagowania kryzysowego. Jednakże nie we wszystkich obszarach działania Unii wypracowane i istniejące wcześniej mechanizmy zostały powiązane z nowo tworzonymi zdolnościami w zakresie przeciwdziałania w sytuacjach kryzysowych. W rezultacie wygenerowane w Unii Europejskiej mechanizmy nie pozwoliły na uzyskanie wspólnej płaszczyzny dla realizowanych działań. Stan taki umożliwiał podejmowanie działań w pojedynczych przypadkach, lecz nie był skuteczny, gdy następowała kumulacja negatywnych zjawisk prowadzących do kryzysu. Narastająca potrzeba stworzenia jakościowo nowych narzędzi, zapewniających skoordynowane i dynamiczne zarządzanie w razie zaistnienia sytuacji kryzysowych o charakterze wielosektorowym, wymagających działań na szczeblu Wspólnoty Europejskiej doprowadziły do utworzenia bezpiecznego, ogólnego systemu szybkiego ostrzegania (ARGUS), „spinającego” strukturalnie i funkcjonalnie istniejące już wyspecjalizowane systemy w wypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych. Ponadto rozpatrywano także utworzenie Centrum Kryzysowego, skupiającego przedstawicieli służb niezbędnych w procesie decyzyjnym w sytuacjach kryzysowych. Powyższe elementy koordynacji działań nie miały na celu zdjęcia odpowiedzialności z poszczególnych państw członkowskich za ich przestrzeń bezpieczeństwa. Zmierzały natomiast w kierunku zwiększenia zjawiska synergii państw członkowskich UE, ułatwiając tym samym wzajemną pomoc w razie zaistnienia sytuacji kryzysowej oraz zapewniając wsparcie w przypadku działań wobec państw trzecich. W listopadzie 2004 r. Rada Europejska, przyjmując program haski, zwróciła się do Komisji Wspólnot Europejskich z prośbą o utworzenie, w ramach istniejących struktur i przy pełnym poszanowaniu kompetencji krajowych, zintegrowanego i skoordynowanego systemu zarządzania kryzysowego dotyczącego kryzysów o skutkach transgranicznych w ramach UE. Został on wprowadzony do 1 stycznia 2006 r., ustanawiając jednocześnie podstawowe zasady, procedury i narzędzia, jakie są wykorzystane systemie ARGUS.

   Przyczyniły się do tego doświadczenia wynikające z zagrożeń i katastrof zarówno naturalnych, jak i tych wywołanych przez człowieka (np. tsunami na Oceanie Indyjskim w 2004, zamachy terrorystyczne w Madrycie w 2004, oraz w Londynie w 2005 r.).    Ogólne ramy i założenia przyszłych działań konsolidujących niezależne systemy bezpieczeństwa opublikowano w komunikacie, pt. Gotowość i radzenie sobie z konsekwencjami w walce z terroryzmem z 20 października 2004 (COM(2004)701).    Szerzej: Ustalenia Komisji w sprawie bezpiecznego ogólnego systemu szybkiego ostrzegania ARGUS w Komunikacie Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, Bruksela 23.12.2005, KOM(2005)662, wersja ostateczna.

342

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

Zgodnie z przyjętymi rozwiązaniami budowa bezpiecznego wspólnotowego systemu szybkiego ostrzegania ARGUS miała na celu: ▪ „zapewnienie wewnętrznego forum umożliwiającego wszystkim dyrekcjom generalnym i służbom Komisji wymianę – w czasie rzeczywistym – istotnych informacji o zbliżających się sytuacjach kryzysowych o charakterze wielosektorowym, niezależnie od ich rodzaju, lub też przewidywalnym bądź nieuchronnym zagrożeniu ich wystąpienia, pociągających za sobą konieczność działania na szczeblu wspólnotowym, celem ułatwienia koordynacji i współpracy oraz ostatecznego zwiększenia skuteczności i spójności reakcji Komisji; ▪ udostępnianie właściwych procedur koordynacji do uruchomienia w razie poważnej sytuacji kryzysowej, co pozwoli Komisji na podjęcie decyzji i przeprowadzenie szybkich, skoordynowanych i spójnych kroków zaradczych na podstawie wszystkich istotnych informacji, we właściwych jej dziedzinach kompetencji i przy współpracy pozostałych instytucji; ▪ zapewnienie ram dla skutecznej komunikacji z obywatelami oraz zrównoważonego, spójnego i pełnego oglądu wysiłków podejmowanych przez Komisję”. W skład systemu ARGUS wchodzą podsystemy informacyjne oraz podsystem procedur koordynacyjnych, niezbędnych w razie zaistnienia sytuacji kryzysowej o charakterze wielosektorowym, niezależnie od ich źródła i natury oraz bez względu na to, czy dotykają one samych obywateli UE, czy dóbr lub interesów państw członkowskich lub krajów trzecich. Aktualna sieć połączeń wspierająca procesy informacyjne i procedury koordynacyjne będzie zapewne ewoluowała wraz ze zdolnościami i możliwościami technologicznymi poszczególnych państw Wspólnoty. Na obecnym etapie infrastruktura sieci połączeń ograniczy się do samej Komisji, łącząc jej poszczególne ogniwa decyzyjne z Mechanizmem Szybkiego Reagowania, Instrumentem na rzecz Stabilności, Mechanizmem Ochrony Cywilnej, Instrumentem Finansowym Ochrony Cywilnej. Państwa UE są włączane w system za pośrednictwem własnych systemów reagowania kryzysowego oraz sieci wymiany informacji specjalnie stworzonych na potrzeby systemu. W dalszej perspektywie ewolucji systemu ma sprzyjać procedura corocznych przeglądów obejmujących doświadczenia z wdrażania systemu oraz dokonującego się postępu technicznego. Komisja Wspólnot Europejskich dysponuje systemami wczesnego ostrzegania umożliwiającymi skuteczne podjęcie działań antykryzysowych samodziel  Ibidem.



Rozdział XI. Procesy informacyjne w ramach systemu reagowania kryzysowego UE

343

nie lub w porozumieniu z państwami członkowskimi Unii. Systemy te z założenia weszły w skład systemu ARGUS. Do takich systemów należą m.in.: MIC (Monitoring and Information Centre for Civil Protection, realizujący zadania z obszaru koordynacji działań w zakresie ochrony ludności), ECURIE (realizujący zadania dotyczące skażeń radiologicznych), RAS-BICHAT (utworzony w celu monitorowania ataków biologicznych i chemicznych, innych zagrożeń), RAPEX (działający w obszarze bezpieczeństwa konsumentów, niezwiązany z rynkiem żywnościowym), RASFF (monitorujący sprawy bezpieczeństwa konsumentów w zakresie zdrowia, spożycia żywności i wyżywienia), EWRS (zajmujący się problematyką łączności), EUROPHYT (działający w ramach współpracy fitosanitarnej), SHIFT (kontrolujący zdrowie w zakresie weterynarii), TRACES (odpowiadający za transport zwierząt) czy system ADNS (realizujący zadania w obszarze dotyczącym zdrowia zwierząt). Wspólnota europejska dąży się również do wzmocnienia prawodawstwa (European Law Enforcement Network, LEN) oraz konsoliduje działania w obszarze Sieciowego Systemu Ostrzegania o Zagrożeniach dotyczących Infrastruktury Krytycznej (Critical Infrastructure Warning Information Network – CIWIN)10. Wymienione systemy są połączone przez system powiadamiania ARGUS (patrz aneks I, w którym w sposób szczegółowy omówiono wymienione systemy). Argus przybliża system reagowania kryzysowego Unii Europejskiej do stanu, w którym procesy informacyjne w nim zachodzące będą stanowiły w pełni dostępny, kreatywny i efektywny element tego systemu. Wiedza, którą zdołamy zgromadzić i wykorzystać w bieżących działaniach, z całą pewnością znacznie ułatwi procesy wczesnej typizacji zagrożeń oraz pozwoli na uruchomienie narzędzi osłony przed ich zaistnieniem. Jednakże określona złożoność i inercja, niemożliwa do uniknięcia przy tak zaprojektowanym systemie scalającym kilka lub kilkanaście innych, w sumie niezależnych i autonomicznych systemów, stanowić będzie nie lada przeszkodę dla określonej grupy jego użytkowników politycznych. ARGUS stanowić zatem będzie istotny, ale zaledwie podstawowy fragment „układanki” niezbędnej dla prawidłowego działania systemu reagowania kryzysowego Unii Europejskiej. Współczesne systemy reagowania kryzysowego, niezależnie od poziomu ich umiejscowienia i zasięgu oddziaływania, muszą bezwzględnie posiadać zdolność do monitorowania i wizualizacji sytuacji kryzysowej w czasie rzeczywistym. Wyzwania stojące przed wspólnotą europejską niezależnie od obszaru 10   Zob. Zielona Księga w sprawie europejskiego programu ochrony infrastruktury krytycznej, Komisja Wspólnot Europejskich, Bruksela, 17.11.2005, COM(2005)576 końcowy.

344

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

ich występowania cechują się niewątpliwie gwałtownością zaistnienia, szerokim spektrum oddziaływania i koniecznością natychmiastowej reakcji decydentów na jej przebieg. Brak reakcji w określonej sytuacji decyzyjnej oznaczać może dalszą destabilizację w rejonie kryzysu, utrwalanie przyczyn jego zaistnienia, wzrost braku zaufania do decydentów, a w ostateczności prowadzić może do zachwiania się podstaw funkcjonowania Wspólnoty Europejskiej.

2. Instytucje przetwarzania i wymiany informacji Unia Europejska, będąc specyficzną formą organizacji integracyjnej, aktywnie oddziałuje na środowisko międzynarodowe za pomocą określonych instrumentów polityki wspólnotowej, nazywanej potocznie zewnętrzną polityką ekonomiczną lub stosunkami zewnętrznymi. Zaangażowanie polityczne UE w środowisku międzynarodowym jest naturalnym efektem zewnętrznej działalności Unii na polu ekonomicznym. Jest faktem niezaprzeczalnym, że UE jest mocarstwem ekonomicznym, a jej wzrastające zaangażowanie w newralgicznych kwestiach politycznych i bezpieczeństwa międzynarodowego przyczynia się do postrzegania UE jako gracza globalnego11. Taka pozycja UE wymaga określonych struktur i działań, w tym działań informacyjnych, które mogą zabezpieczyć państwom członkowskim możliwości realizacji wspólnych celów w przestrzeni bezpieczeństwa i polityce globalnej oraz zapewnić im określoną swobodę działania. Wśród specjalistycznych i zdecentralizowanych agencji UE, utworzonych celem wsparcia państw członkowskich UE i ich obywateli, szczególną rolę odgrywają Agencje ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, które powołano w celu wykonywania ściśle określonych zadań technicznych, naukowych lub zarządczych w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej (II filar UE). Aktualnie w ich skład wchodzą: ▪ Europejska Agencja Obrony (EDA) – powołana na podstawie wspólnego działania Rady z dnia 12 lipca 2004 r., m.in. w celu poprawy zdolności obronnych UE, w szczególności w obszarze zarządzania kryzysowego; ▪ Instytut Unii Europejskiej Studiów nad Bezpieczeństwem (ISS) – powołany w 2002 r. na podstawie wspólnego działania Rady z dnia 20 lipca 2001 r. Instytut utworzono w celu stworzenia wspólnej europejskiej kultury bezpieczeństwa, wspierania strategicznych debat decydentów europejskich z ekspertami zewnętrznymi. Instytut zajmuje się analizowa11   Zob. R. Zięba, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa UE, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2005, s. 5.

Rozdział XI. Procesy informacyjne w ramach systemu reagowania kryzysowego UE

345

niem gromadzonych informacji oraz formułowaniem zaleceń w procesie kształtowania polityki w UE; ▪ Centrum Satelitarne Unii Europejskiej (European Union Satellite Centre – EUSC), mające swoją siedzibę w Torrejón koło Madrytu w Hiszpanii, powołane w 2002 r. na podstawie wspólnego działania Rady z dnia 20 lipca 2001 r. Jest to agencja Rady Unii Europejskiej, która w swych założeniach jest odpowiedzialna za przetwarzanie i dostarczanie informacji pochodzących m.in. z analiz obrazów satelitarnych. Centrum ma za zadanie wspieranie procesów decyzyjnych w dziedzinie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa UE. Nadzór polityczny nad działalnością Centrum sprawuje Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa Rady, instrukcje operacyjne wydaje Sekretarz Generalny Rady. Na tym tle na szczególną uwagę zasługuje Centrum Satelitarne Unii Europejskiej. Misja Centrum Satelitarnego Unii Europejskiej wynika bezpośrednio ze Strategii Bezpieczeństwa UE (European Union Security Strategy). Wspiera ono unijne procesy podejmowania decyzji w dziedzinie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, zaś w szczególności w ramach Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony. Jego praca skupia się m.in. na operacjach reagowania kryzysowego przez dostarczanie produktów obejmujących pogłębione analizy zobrazowań satelitarnych, informacji i danych oraz związanych z nimi usług pośrednich. Obszary i dziedziny priorytetowe w działalności EUSC odwzorowują kluczowe obszary i dziedziny wygenerowane w Strategii Bezpieczeństwa UE. Należą do nich zadania obejmujące monitorowanie konfliktów regionalnych, państw „upadłych”, grup przestępczości zorganizowanej, ugrupowań terrorystycznych i procesów związanych z proliferacją broni masowego rażenia. Centrum Satelitarne spełnia również istotną rolę jako instrument wczesnego ostrzegania UE, umożliwiając wczesną typizację, a tym samym daje Wspólnocie możliwość zapobiegania możliwym konfliktom zbrojnym i kryzysom humanitarnym. Przez realizację powyższych zadań EUSC wspiera działania UE m.in. w obszarach: bezpieczeństwa ogólnego (nadzór obszarów zainteresowania); realizacji zadań petersberskich; wykonywania zadań ratowniczych i humanitarnych; zadań realizowanych siłami zbrojnymi w zarządzaniu kryzysowym (włączając w to peacemaking). Ponadto wsparcie realizowane przez EUSC dotyczy obszarów: planowania wyprzedzającego (contingency planning); kontroli proliferacji uzbrojenia i broni masowego rażenia; wsparcia ćwiczeń oraz innych działań, realizowanych przez kraje Wspólnoty. Działania operacyjne EUSC realizowane są głównie w formie współpracy bezpośredniej z Radą DG E VIII, Sztabem Wojskowym UE oraz Wspólnym Cen-

346

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

trum Sytuacyjnym (SitCen). Przykładowo Centrum Satelitarne wsparło działania UE w misjach: ▪ PROXIMA: wsparcie przez monitoring i doradztwo w byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii (FYROM); ▪ CONCORDIA: wsparcie prowadzonej przez UE operacji wojskowej w byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii w celu monitorowania realizacji umowy ramowej z Ohrid; ▪ EUFOR-Althea: wsparcie prowadzonej przez UE operacji wojskowej w Bośni i Hercegowinie w celu monitorowania realizacji porozumienia pokojowego z Dayton; ▪ EUPM: wsparcie misji policyjnej UE w Bośni i Hercegowinie; ▪ EUPOL-COPPS: wsparcie dla lokalnej policji cywilnej w Palestynie; ▪ wsparcie prac Specjalnego Przedstawiciela UE w procesie pokojowym na Bliskim Wschodzie (w Izraelu i Palestynie); ▪ EUPOL-KINSZASA: wsparcie Misji Policyjnej UE w Kinszasie (Demokratyczna Republika Konga (DRK); ▪ ARTEMIS: wsparcie operacji wojskowej UE w DRK w celu ustabilizowania warunków bezpieczeństwa w regionie Bunii; ▪ EUSEC RD Congo: wsparcie szkolenia związanego z kwestiami bezpieczeństwa misji; ▪ wsparcie UE na rzecz AMIS II: wsparcie misji Unii Afrykańskiej w Darfurze (Sudan); ▪ AMM: wsparcie misji obserwacyjnej UE w Aceh, Indonezja, w celu monitorowania realizacji porozumienia pokojowego między rebeliantami i indonezyjskim rządem12. Organizacja Narodów Zjednoczonych, jako kluczowy partner UE w zakresie zarządzania kryzysowego i zapobiegania konfliktom, korzysta z bogatej oferty EUSC, czego przykładem jest m.in. wsparcie misji MONUC (udostępnienie produktów i wsparcie operacji w Demokratycznej Republice Konga), UNDOF (wsparcie misji monitorowania granic Wzgórz Golan) czy też wsparcie dochodzenia prowadzonego przez ONZ w 2005 r. w sprawie zamachu bombowego w Bejrucie. W działalności EUSC dużo uwagi poświęca się jego sztandarowym produktom i wiodącym dyscyplinom. Należą do nich niewątpliwie GEOINT, GMES oraz projekt ASTRO+. 12   Opracowano na podstawie oficjalnej strony internetowej EUSC (źródło: http:// www.eusc.europa.eu/in dex .php? option =com_content&task=view&id=7&Itemid=15, dostęp 7.08.2009).

Rozdział XI. Procesy informacyjne w ramach systemu reagowania kryzysowego UE

347

Rozpoznanie geoprzestrzenne (Geospatial Intelligence – GEOINT), jest dyscypliną obejmującą eksplorację oraz analizę obrazów i informacji geoprzestrzennych, umożliwiającą opis, ocenę oraz graficzne zobrazowanie cech fizycznych i geograficznych wybranych obszarów i stref zainteresowania. Podstawą uzyskania niezbędnych analiz jest uporządkowanie informacji, dołączenie ich do zobrazowań wielowarstwowych, a następnie przekształcenie ich w produkty, które mogą być łatwo spożytkowane przez decydentów i planistów w reagowaniu kryzysowym. Globalny Monitoring Zagrożeń Bezpieczeństwa (Global Monitoring for Environment and Security – GMES) jest wspólną inicjatywą Komisji i ESA podjętą w celu dostosowania formatu dostępnych danych i informacji, celem zwiększenia wzajemnego zrozumienia i poprawy dostępności związanych z bezpieczeństwem informacji geoprzestrzennych. W tym zakresie GMES ma zapewnić dostarczenie stabilnych, wiarygodnych i aktualnych informacji geoprzestrzennych i usług związanych z ochroną środowiska i jego bezpieczeństwa dla wsparcia decydentów politycznych. Centrum Satelitarne jest kluczowym narzędziem operacyjnym Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony w dziedzinie bezpieczeństwa. Projekt ASTRO+ ma na celu pokazanie potencjału drzemiącego w zdolnościach EUSC i wykorzystaniu konstelacji satelitów w tworzeniu przestrzeni bezpieczeństwa europejskiego. Jak istotną funkcję może spełnić w systemie reagowania kryzysowego EUSC, przekonali się 8 lutego 2006 roku polscy decydenci i członkowie zespołów reagowania kryzysowego, którzy w okolicach miejscowości Zegrze oraz Dębe pod Warszawą brali udział w praktycznym pokazie wykorzystania technik satelitarnych dla potrzeb zarządzania kryzysowego, działań ratowniczych, ochrony ludności oraz misji humanitarnych i stabilizacyjnych13. Pokaz ten był ograniczonym w skali ćwiczeniem terenowym, zorganizowanym przy współudziale EUSC przez Krajowe Centrum Koordyna  Ćwiczenie było współorganizowane przez Ministerstwo Gospodarki RP, Krajowe Centrum Koordynacji Ratownictwa i Ochrony Ludności oraz Polskie Biuro do spraw Przestrzeni Kosmicznej. Bezpośredni udział w ćwiczeniu brały określone siły Mazowieckiej Komendy Wojewódzkiej oraz Komendy Powiatowe Państwowej Straży Pożarnej w Nowym Dworze Mazowieckim i Legionowie. Ponadto w omawianym ćwiczeniu udział wzięli m.in.: przedstawiciel MSWiA – dyrektor Departamentu Zarządzania Kryzysowego; przedstawiciel Ministerstwa Gospodarki w randze podsekretarza stanu; przedstawiciel Kancelarii Prezesa Rady Ministrów – dyrektor ds. obrony; przedstawiciel Biura Bezpieczeństwa Narodowego; przedstawiciel Ministerstwa Środowiska – dyrektor Departamentu Spraw Obronnych oraz dyrektor Biura Łączności i Informatyki Komendy Głównej Straży Miejskiej. 13

348

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

cji Ratownictwa i Ochrony Ludności, opartym na scenariuszu pozwalającym na równoczesną ocenę przydatności rozwiązań satelitarnych dla misji humanitarnych poza obszarem Unii Europejskiej i dla służb ratowniczych działających w Polsce. Ćwiczenie, chociaż ograniczone do niezbędnego minimum, wykazało, jak wielkie możliwości drzemią siłach prowadzących operacje reagowania kryzysowego w sytuacji wzmocnienia ich bezpośrednim dostępem do symulacji i wsparcia informacyjnego. Celem ćwiczenia było zademonstrowanie i oszacowanie korzyści wynikających z zastosowania technik satelitarnych podczas realizacji przez UE misji humanitarnych i stabilizacyjnych, ocena użyteczności tych technik z perspektywy polskich służb, a także zainicjowanie dyskusji nad przyszłością ich wykorzystania w Polsce. Przyjęty w ćwiczeniu scenariusz działań zakładał zasymulowanie akcji rozpoznawczej, prewencyjnej, ratowniczej i ewakuacyjnej, koniecznych do przeprowadzenia po trzęsieniu ziemi, które nawiedziło jeden z krajów UE. Dodatkowo na skutek pozorowanego uszkodzenia zapory w Dębem na Zalewie Zegrzyńskim mogło dojść do zalania znacznych obszarów terenów zamieszkałych. W akcjach uczestniczyły jednostki ratownicze Państwowej Straży Pożarnej, we wszystkich działaniach ratownicy wspomagani byli przez najnowsze techniki i urządzenia satelitarne obejmujące łączność i nawigację satelitarną oraz satelitarne zdjęcia i mapy terenu objętego akcją ratowniczą. Podczas ćwiczeń stworzone zostało centrum pozwalające szczegółowo śledzić przebieg wydarzeń. Centrum komunikowało się przez łącza satelitarne ze sztabem akcji, jak również oferowało wsparcie eksperckie, w tym niezbędne programy symulacyjne umożliwiające realną ocenę sytuacji bezpośrednio w rejonie zdarzenia. Na uwagę zasługuje fakt, że w trakcie całego ćwiczenia każda videokonferencja, a także bieżące rozmowy i konsultacje, prowadzona pomiędzy Centrum w Torrejón (Hiszpania) a sztabem kierującym akcją lub określonymi specjalistami wsparta była przez tłumaczenia symultaniczne. Na czas ćwiczenia stworzono łącza telekomunikacyjne oparte na terminalach satelitarnych pozwalające na rozwinięcie komunikacji bezprzewodowej. Infrastruktura informatyczna miała zadanie połączyć zespoły ratownicze ze sobą oraz z centrami operacyjnymi. Zespoły ratownicze na obszarze działań monitorowane były przez określone konstelacje satelitów.

Rozdział XI. Procesy informacyjne w ramach systemu reagowania kryzysowego UE

349

3. Wnioski końcowe

Zgodnie z tezą sformułowaną we wstępie do rozdziału procesy informacyjne w systemie reagowania kryzysowego Unii Europejskiej ewoluowały wraz z całym systemem instytucjonalnym Wspólnoty. Ostateczny kształt tego systemu jest i będzie zależny od zasięgu działań i operacji prowadzonych w ramach reagowania kryzysowego. Z kolei ten aspekt kształtowania przestrzeni bezpieczeństwa europejskiego jest silnie zakorzeniony w koncepcjach działania Unii na i poza terytorium państw członkowskich. Koncepcjach, które wywodzą się ze sztywnych ram pojmowania bezpieczeństwa przez pryzmat studiów nad bezpieczeństwem poszczególnych państw, nie zaś Wspólnoty jako całości. Rezultatem takiego podejścia jest niewątpliwie silnie zróżnicowane pojmowanie przez podmioty tworzące UE bezpieczeństwa wewnątrz organizacji oraz poza nią. Postrzeganie tego drugiego wymiaru jako funkcji bezpieczeństwa zewnętrznego państwa sprawia, że Unia Europejska jest nie tylko mocno ograniczona w swoich działaniach, lecz także nieefektywna. Zróżnicowanie wzajemnych relacji między państwem a Wspólnotą i pojmowanie jej bezpieczeństwa „wewnętrznego” w kategoriach bezpieczeństwa „zewnętrznego” znalazło również swoje odzwierciedlenie w konstrukcji europejskich „filarów”, gdzie drugi filar (CFSP) silnie kontrastuje z „wewnętrznymi” domenami pierwszego i jeszcze bardziej z domenami filaru trzeciego. Rezultatem tego jest postrzeganie przestrzeni bezpieczeństwa europejskiego w sposób tradycyjny, nieprzystający do strategicznych uwarunkowań oraz wyzwań przyszłości. Podmioty tworzące Unię Europejską bardziej analizują procesy bezpieczeństwa pod kątem własnych interesów niż pod kątem Wspólnoty (vide: casus Federacji Rosyjskiej). Na tym tle, spektrum obszarów zainteresowania wchodzących w przestrzeń bezpieczeństwa europejskiego – od dostępności wody i zasobów żywnościowych do międzynarodowej stabilizacji – generuje konieczność zrozumienia przez podmioty tworzące UE, jak zróżnicowane są narzędzia i instrumenty, którymi dysponują, i jak ich wzajemne relacje wpływają na kształtowanie przestrzeni bezpieczeństwa europejskiego zarówno w wymiarze „wewnętrznym” jak i „zewnętrznym”. Procesy informacyjne realizowane w UE to swoisty papierek lakmusowy, określony instrument oceny stanu integracji podmiotów ją tworzących. Tutaj znajdują swoje odbicie wszelkie pozytywne i negatywne elementy współpracy państw Wspólnoty. To przez dostęp do informacji i generowanie wiedzy kreujemy długofalową koncepcję, łączącą teraźniejszość z przyszłością, mającą zapewnić podmiotowi rozwinięcie i osiągnięcie zdolności pożądanych do sta-

350

Część III. Wybrane obszary reagowania kryzysowego

bilnego rozwoju i przetrwania. Tym samym tworzymy strategię, która w przypadku UE powinna odzwierciedlać koncepcje nie tyle każdego z jej podmiotów z osobna – przez pryzmat jego narodowych ambicji – ale powinna stanowić określony monolit, swoistą opokę dla stabilnego rozwoju i przetrwania Unii jako samodzielnego gracza w stosunkach międzynarodowych. Konkludując, należy podkreślić potrzebę jakościowo nowego zdefiniowania pojęcia bezpieczeństwa europejskiego w sposób, który pozwoli dostrzec jego prawdziwy „wewnętrzny” i „zewnętrzny” wymiar. W sposób, który pozwoli również określić wspomnianą już strategię przez pryzmat celów bezpieczeństwa europejskiego i instrumentów do ich osiągnięcia. Strategię tak istotną, że należy wykreować nowy wymiar jej postrzegania, bowiem dotychczasowy nie interpretuje Unii Europejskiej jako w pełni samodzielnego podmiotu, konkretnego obiektu bezpieczeństwa międzynarodowego, a skłania do traktowania UE jako pewnego połączenia, pewnej dwoistości, złożonej z organizacji międzynarodowej oraz w pełni zdefiniowanej administracji państwowej.

Zakończenie

Rozwój zdolności reagowania kryzysowego w Unii Europejskiej jest jednym z ważniejszych zagadnień determinujących działalność Wspólnoty na arenie międzynarodowej. W określonych przypadkach, umożliwia organizacji podejmowanie działań w sytuacji, która może być zakwalifikowana jako nadzwyczajna, wymagająca interwencji zarówno na obszarze Wspólnoty, jak i poza nim. Reagowanie kryzysowe Unii Europejskiej obejmuje trzy elementy. Są to: ▪ aktywność organizacji w przypadku wystąpienia kryzysów o charakterze wewnętrznym, na obszarze Unii Europejskiej, jak i zewnętrznym, poza nim, w ściśle określonych przypadkach; ▪ niemilitarne oraz militarne formy działania łączone w sposób synergiczny, zależnie od oceny sytuacji; ▪ specyficzne instrumenty przewidziane do wykorzystania w sytuacji wystąpienia kryzysu, tj. systemy informacyjne i decyzyjne, odpowiednie siły oraz środki. Reagowanie kryzysowe Unii Europejskiej wiąże się ściśle z przyszłością samej Wspólnoty, charakterem współpracy państw ją tworzących, a także ich współpracą z innymi podmiotami międzynarodowymi – państwami i organizacjami. Wreszcie z rolą i miejscem Unii Europejskiej w stosunkach międzynarodowych, jej aktywnością. Globalizacja procesów społecznych, politycznych, gospodarczych, dająca asumpt do zacieśnionej współpracy politycznej państw europejskich w sytuacjach nadzwyczajnych, leży aktualnie u podstaw działalności Unii Europejskiej. W związku z tym państwa Wspólnoty Europejskiej, czy chcą tego, czy też nie, muszą się zmierzyć z rzeczywistością społeczną, w której turbulentność i niepewność stają się znakiem czasu. Z tego punktu odniesienia reagowanie kryzysowe Unii Europejskiej odpowiada potrzebie kształtowania wydarzeń,    Zob. B. Jagiełka, A. Pochylczuk, K. Żukrowska, Unia Europejska jako aktor globalny, „Sprawy Międzynarodowe” 2001, nr 3, s. 25.

352

Zakończenie

zjawisk, a nawet procesów, które zachodzą w bliższym i dalszym otoczeniu organizacji. Praktyczną formę tej aktywności stanowią narzędzia instytucjonalne, które mają umożliwić sprostanie wyzwaniom, ograniczenie ryzyka, wykorzystanie szans i przeciwstawienie się zagrożeniom zarówno na obszarze Wspólnoty, jak i poza nim. Należy przy tym podkreślić rolę woli politycznej państw tworzących Unię Europejską do urzeczywistniana działań w sytuacjach nadzwyczajnych. Wola ta jest kształtowana pod wpływem uzupełniających się czynników w postaci: ▪ konieczności zapewnienia „sterowalności” zjawiskami, procesami, społecznymi, politycznymi, gospodarczymi, innymi, w sytuacji gdy te przybierają niekorzystną dla państw członkowskich postać; ▪ niepewności „jutra”, tego co przyniosą z sobą procesy demograficzne i polityczne, społeczne i klimatyczne, związane z siłami natury, a także gospodarcze i ekonomiczne jako pochodna wymienionych; ▪ potrzeby posiadania adekwatnych mechanizmów i narzędzi, które pozwolą na podejmowanie działań w przypadku konieczności podjęcia reagowania w warunkach kryzysu. W stosunku do wyżej wymienionych czynników formułowane są polityki Unii Europejskiej. Koncentrują się one coraz bardziej na działaniach w sytuacjach nadzwyczajnych na obszarze Unii Europejskiej i poza nim w sposób synergiczny, wzajemnie wzmacniający. Liczba tych polityk, obejmująca aktualnie trzy filary: Wspólnoty Europejskie, Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa, Wymiar Sprawiedliwości, uzmysławiają istotne wymogi leżące u ich podstaw. Po pierwsze, wypracowanie konsensusu politycznego wewnątrz Wspólnoty oraz z partnerami zewnętrznymi jako warunku do podejmowania jakichkolwiek działań. Po drugie, koordynację wielopoziomową, systemową w ramach organizacji oraz poza nią, w środowisku międzynarodowym, która jest nie tylko wymogiem, lecz koniecznością. Po trzecie, potrzebę istnienia sprawnych, coraz bardziej złożonych mechanizmów przenoszenia decyzji politycznych w każdym obszarze aktywności Unii Europejskiej. Po czwarte, stworzenie spójnego systemu norm, obejmującego zakres podejmowanych działań wewnątrz i na zewnątrz organizacji, w środowisku międzynarodowym z innymi podmiotami. Podsumowując rozważania w zakresie systemu reagowania kryzysowego Unii Europejskiej, można wyprowadzić kilka wniosków o charakterze ogólnym. Po pierwsze, system reagowania kryzysowego zależy od rozwiązań instytucjonalnych i normatywnych będących pochodną woli politycznej państw członkowskich. Jego kształt i charakter ukazuje nie tylko aktualny kształt współ-

Zakończenie

353

pracy międzynarodowej, jej kondycję, lecz przede wszystkim stanowi wyraz rzeczywistych dążeń państw Unii Europejskiej, wpisanych w proces integracji. Są one, zgodnie z art. 3 oraz 2 Traktatu Lizbony, następujące: ▪ wspieranie pokoju; ▪ kierowanie się wartościami w postaci: poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości, społeczeństwa opartego na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn; ▪ wspieranie dobrobytu narodów UE. Rozwiązania normatywne zawarte w Traktacie z Lizbony stanowią przy tym wyraz tendencji do pogłębiania związków w uporządkowanej pod względem hierarchii strukturze wpływów. Ma to służyć umocnieniu tendencji integracyjnych, wykluczeniu możliwości powstania opóźnień i inercji w procesach decyzyjnych oraz ich przyspieszenie. Wejście w życie Traktatu z Lizbony ma stworzyć szansę na eliminację tych braków, które w sposób istotny wpływają na sprawność organizacji.

   Zgodnie z art. 16 ust. 4 TUE i art. 238 ust. 2 TFUE od 1 listopada 2014 r. ma obowiązywać formuła podejmowania decyzji w Radzie oparta na tzw. podwójnej większości. Podjęcie decyzji w Radzie wymagać będzie: po pierwsze, zebrania większość 55% (plus jedno) państw członkowskich; po drugie, państwa opowiadające się za podjęciem decyzji zostały zobowiązane do posiadania co najmniej 65% populacji UE. Formuła podjęcia decyzji została przy tym sprecyzowana w kwestiach: tzw. mniejszości blokującej (grupa państw blokująca podjęcie decyzji musi dysponować co najmniej 35% populacji UE oraz liczyć co najmniej cztery państwa) i w niektórych szczególnie istotnych dziedzinach, tj. WPZiB, sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, polityki gospodarczej i pieniężnej, zawieszenia w prawach państwa członkowskiego i wystąpienia z UE oraz różnych nominacji (do podjęcia decyzji konieczne będzie zgromadzenie co najmniej 72% liczby państw członkowskich). Należy jednak podkreślić, że art. 352 zawiera możliwość podejmowania w Unii decyzji bez wyraźnej podstawy prawnej. Dzieje się to wówczas, gdy jest to niezbędne do realizacji celów UE. Formuła ta została jednak opatrzona dodatkowym mechanizmem kontrolnym: o zamierzonej decyzji muszą być powiadomione parlamenty krajowe (sprzeciw nawet jednego z nich sprawia, że decyzja nie może być podjęta). Ponadto, z działań tej klauzuli wyłączono WPZiB oraz sprecyzowano cele Unii (deklaracja nr 41), które mogą być brane pod uwagę (ustanowienie rynku wewnętrznego i działania zewnętrzne). Odwołano się także do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości. Deklaracja nr 42 wyjaśnia, iż klauzula elastyczności nie może służyć jako podstawa rozszerzania zakresu kompetencji Unii poza ogólne ramy wynikające z całości postanowień traktatów oraz być wykorzystywana do omijania procedury rewizji traktatów. Zob. Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską…, op.cit.

354

Zakończenie

Po drugie, proces integracji europejskiej, mimo zakładanego wejścia w życie Traktatu z Lizbony, wymaga sformułowania nowych, praktycznych celów politycznych, które nadałyby nowy charakter działaniom organizacji, szczególnie w kontekście reagowania kryzysowego. Mimo doświadczeń sięgających wielu dekad wstecz, system reagowania kryzysowego Unii Europejskiej wymaga spójnego podejścia państw członkowskich i Komisji Europejskiej oraz nowych konceptualnych podstaw. Dotyczy to nie tylko aktualizacji strategii „Bezpieczna Europa w lepszym świecie”, lecz przede wszystkim praktycznej implementacji nowo przyjętej kolejnej koncepcji. Warto przy tym zaznaczyć, że ta koncepcja nie może być jedynie wykładnią woli politycznej państw członkowskich, lecz przede wszystkim wykładnią celów na rzecz zapewnienia i realizacji ich własnych interesów. Im większy będzie rozdźwięk między deklaracjami tego dokumentu a praktyczną realizacją celów politycznych, tym mniej efektywny będzie system reagowania kryzysowego, przede wszystkim poza granicami Unii Europejskiej. Należy przy tym podkreślić, że mechanizmy rozwiązywania kryzysów wewnątrz organizacji oraz w relacji z innymi podmiotami międzynarodowymi (państwami, organizacjami) nie są w pełni ukształtowane i nie będą tak długo, jak długo Unia Europejska nie będzie bardziej spójna i bardziej świadoma wspólnych celów i oczekiwanych rezultatów działań. Po trzecie, rozwój zdolności w zakresie reagowania kryzysowego Unii Europejskiej o charakterze wewnętrznym i zewnętrznym zależeć będzie od postępów w tworzeniu coraz sprawniejszych instrumentów tego typu działań. Sukcesywne doskonalenie istniejących, przyporządkowanych systemowi ARGUS, oraz rozwój całkiem nowych nadawać będą kierunek rozwoju zdolności Wspólnoty do działań w stanach nadzwyczajnych. Należy przy tym podkreślić sukcesywny wzrost znaczenia kryzysów gospodarczych, ekonomicznych, a także zagrożeń epidemiologicznych jako determinantów myślenia o przyszłości rozwoju systemu reagowania kryzysowego Unii Europejskiej. Po czwarte, być może Unia Europejska potrzebuje stworzenia wykładni, która pozwoli nie tylko działać w przypadku pojawienia się sytuacji nadzwyczajnych, lecz będzie stanowiła narzędzie zmian w rzeczywistości społecznej, politycznej, gospodarczej, a także w sferze ekonomii i bezpieczeństwa oddziałujące dużo bardziej efektywnie niż obecna polityki prowadzona z adres państw spoza organizacji. Innymi słowy, wewnątrz Unii Europejskiej powstanie kultura organizacyjna pozwalająca na zarządzanie strategiczne bezpieczeństwem, w tym na reagowanie kryzysowe. Powstanie takiego stanu rzeczy wymaga przeniesienia z państw narodowych koncepcji organizacji bezpieczeństwa na poziom Unii Europejskiej i zależy przede wszystkim od głównych jej państw członkowskich:

Zakończenie

355

Niemiec, Wielkiej Brytanii, Francji, Włoch i Hiszpanii. Biorąc pod uwagę aktualne zobowiązania w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, będzie to dopiero możliwe przy kolejnej modyfikacji bądź zastąpieniu Traktatu Lizbońskiego. Warto jednak zaznaczyć, że niezbędna ku temu kultura organizacyjna może być kreowana po jego wejściu w życie. Po piąte, zarządzanie strategiczne bezpieczeństwem, w tym reagowanie kryzysowe, będzie ewoluować pod wpływem trzech czynników: wymienionych państw członkowskich, kultury organizacyjnej Unii Europejskiej oraz podmiotów trzecich, tj. państw i organizacji rządowych i pozarządowych współpracujących z Unią bądź oddziałujących na nią. Rodzaje interakcji tych różnorodnych podmiotów przesądzać będą o charakterze reagowania kryzysowego Wspólnoty Europejskiej. Dotyczy to przede wszystkim rozwiązań o charakterze wewnętrznym oraz sposobu działania Unii poza granicami. Po szóste, wszelkie działania związane z bezpieczeństwem państw członkowskich będą w coraz większym stopniu koncentrować się na obszarach zewnętrznych, przy jednoczesnym dążeniu do zapewnienia stabilności wewnętrznej. Pytaniem natury otwartej pozostaje na ile Unii Europejskiej uda się ukształtować samodzielność w działaniach zewnętrznych, w tym przede wszystkim we współpracy z Sojuszem Północnoatlantyckim. Wymienione powyżej wnioski oddają jedynie pewien rys problematyki związanej z reagowaniem kryzysowym. Niestety, nie sposób opisać choćby pokrótce wszystkich refleksji związanych z działaniem Unii Europejskiej w sytuacjach nadzwyczajnych. Decyduje o tym w dużej mierze kontekst sytuacyjny wyrażony w słowach T. Judt’a „jeszcze bliższe powiązanie narodów Europy, choćby najbardziej pożądane, jest w praktyce niemożliwe”.

   Według zapisów deklaracji odnoszącej się do artykułu 308 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, „Konferencja [państw członkowskich, przyp. autora] oświadcza, że odniesienie do celów Unii zawarte w artykule 308 ustęp 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dotyczy celów określonych w artykule 2 ustępy 2 i 3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz celów określonych w artykule 2 ustęp 5 tego Traktatu w odniesieniu do działań zewnętrznych na podstawie części piątej Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Wyklucza się zatem, aby działania oparte na artykule 308 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej służyły wyłącznie realizacji celów określonych w artykule 2 ustęp 1 Traktatu o Unii Europejskiej. W związku z tym Konferencja zauważa, że zgodnie z artykułem 15b ustęp 1 Traktatu o Unii Europejskiej nie ma możliwości przyjmowania aktów prawodawczych w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa”. Konferencja Przedstawicieli Rządów Państw Członkowskich, Bruksela, 3 grudnia 2007 r., Dotyczy: Akt Końcowy, (OR. fr) CIG 15/07, SN 4629/07 EW/KZ PL.    T. Judt, Wielkie złudzenie? Esej o Europie, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa–Kraków 1998, s. 99.

356

Zakończenie

Cytowana wypowiedź ukazuje naturę problemu odnoszącego się do Unii Europejskiej. Jest to sytuacja, w której proces integracji osiągnął już taki poziom zaawansowania, że jego przekroczenie oznacza ukształtowanie całkiem nowego oblicza Wspólnoty Europejskiej – z ograniczoną podmiotowo rolą państw, mechanizmami wypracowywania decyzji na szczeblu ponadnarodowym w każdej sferze życia społecznego, politycznego i gospodarczego, co więcej:wspólnym bezpieczeństwem wewnętrznym i zewnętrznym. Na tym tle podziały polityczne i gospodarcze, nasilone przez kryzys finansowy, spory o „Europę dwóch prędkości”, powrót nacjonalizmów stawiają pod znakiem zapytania to, czy i kiedy państwa Unii Europejskiej zdobędą się na decyzje, które przesądzą o kształcie Wspólnoty, a tym samym wpłyną na kształt jej polityki oraz związanych z nią działań w obszarze reagowania kryzysowego. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę obecny stan procesów integracyjnych zachodzących w Unii Europejskiej oraz poziom współpracy instytucjonalnej w obszarze reagowania kryzysowego, należy sądzić, że możliwe są dwa scenariusze rozwoju: ▪ pierwszy, nawiązujący do tradycji lat 50. XX wieku; ▪ drugi, odnoszący się do tradycji lat 60. XX wieku, gdy podjęte kilka lat wcześniej zobowiązania w zakresie współpracy były kwestionowane, nadając priorytet indywidualnym celom i oczekiwaniom państw. W pierwszym scenariuszu interesy narodowe, a także odmienne wizje integracji europejskiej, nie stanęłyby na przeszkodzie wypracowaniu kompromisu w ramach więzi politycznej. Można to tłumaczyć obiektywnymi przesłankami skłaniającymi do tego typu rozwiązań, które wypracowano (m.in. zagrożeniem ze strony Związku Radzieckiego czy brakiem innej możliwości podkreślenia podmiotowości europejskiej na forum międzynarodowym w układzie dwubiegunowym, gdzie linia podziału biegła przez środek kontynentu). W scenariuszu tym perspektywa integracji europejskiej obejmująca aktywny udział Unii Europejskiej w kształtowaniu rzeczywistości międzynarodowej stanowić będzie istotny bodziec do kształtowania zdolności Wspólnoty do działań w sytuacjach nadzwyczajnych. Unia, będąc aktywnym podmiotem międzynarodowym, ukształtuje swój profil działania w taki sposób, by nie antagonizując stosunków międzynarodowych, odgrywać rolę wiodącą w rozwiązywaniu kryzysów. Role wspomagające przypadną w udziale Organizacji Narodów Zjednoczonych i Sojuszowi Północnoatlantyckiemu w formule „interlocking institutions” przyjętej w 1991 r. By tak się stało, muszą być rozwiązane kwestie współpracy międzynarodowej w takich obszarach jak finanse i energetyka – z udziałem podmiotów spoza Unii Europejskiej na zasadzie ochrony interesu

Zakończenie

357

państw Wspólnoty. Brak tego elementu sprawi, że Wspólnota będzie politycznie zależna zewnętrznie i podzielona wewnętrznie, co uniemożliwi prowadzenie autonomicznej polityki zewnętrznej, sprowadzając ją w dużej mierze do sloganów. W drugim scenariuszu istotnym źródłem osłabienia spójności Unii Europejskiej, efektywności jej struktur, a wreszcie i podejmowanych działań jest polityka największych państw członkowskich, faworyzująca ich indywidualne interesy. Przesłanki do traktowania Unii jako czynnika wspomagającego własne działania krajów, możemy na tym tle zaobserwować w polityce jej głównych państw członkowskich: Niemiec, Włoch, Francji, wobec Federacji Rosyjskiej. Korzystne więzi gospodarcze z Rosją, począwszy od współpracy energetycznej po wymianę handlową, niwelują pozycję Komisji Europejskiej (vide polityka energetyczna) i dzielą Wspólnotę. Silna pozycja podmiotu zewnętrznego, dążącego do niwelacji osiągnięć Wspólnoty Europejskiej, marginalizacji części państw członkowskich, poddania różnorodnym wpływom doprowadzić może w perspektywie do zaniku więzów społecznych kształtowanych w ramach Unii Europejskiej. Poczucie bycia Europejczykiem, kierującym się wykładnią konwencji Rady Europy, szerzącym dobrobyt, stabilność i rozwój może ulec zachwianiu, osłabieniu, a następnie atrofii. Jak pisze M. Jankowski, „nie ma już dziś wentylu bezpieczeństwa w postaci gospodarczej integracji sektorowej, który europejscy funkcjonaliści wykorzystali po upadku projektu Europejskiej Wspólnoty Obronnej w 1954 roku, ponieważ w dniu dzisiejszym ta formuła Unii osiągnęła już w zasadzie punkt krytyczny”. Wydaje się, że albo nastąpi przełom w myśleniu o zjednoczonej Europie w ramach i wokół Unii Europejskiej, albo spotka ją los podobny do organizacji okresu międzywojennego, tj. Ligi Narodów. Brak zdolności do skutecznego działania i możliwości urzeczywistnia wizji, a co się z tym wiąże – brak koncepcji działań jest jednym z gorszych scenariuszy, których mogą doświadczyć państwa tworzące Unię Europejską. Odnosząc do treści zawartych w naszkicowanych powyżej scenariuszach i starając się wyważyć oceny z perspektywy działań podejmowanych przez Wspólnotę Europejską w sytuacjach nadzwyczajnych, można postawić pytania: Czy paradoksalnie największej szansy dla Unii Europejskiej nie tworzy kryzys finansowy zapoczątkowany w 2008 r.? Czy nie stanowi on istotnej przesłanki do określenia potrzeb wszystkich państw organizacji oraz jej potencjalnych i realnych działań? Perspektywa wspólnych wyzwań i towarzyszących im zagrożeń, na tym tle identyfikacja ryzyka oraz wspólnych szans, wydaje    M. Jankowski, Ewolucja europejskiej polityki bezpieczeństwa i obrony, Instytut Badań i Analiz Politologicznych, źródło: http://ibap.pl, dostęp 7.04.2009.

358

Zakończenie

się być tą płaszczyzną, która stanowi o wspólnocie celów i dążeń wszystkich państw członkowskich Unii Europejskiej oraz jej samej jako instrumentu ich realizacji. Kryzys, uderzając w podstawy rozwoju gospodarczego i ekonomicznego państw Unii Europejskiej, uświadomił skalę ich wzajemnej współzależności w wymiarze dwu- i wielostronnym. Uwidocznił istotne braki w zakresie reagowania w sytuacjach nadzwyczajnych, a przede wszystkim słabość samej organizacji. Aktualne poszukiwania rozwiązań odbywające się w formule G8 i G20 (najbardziej rozwiniętych państw świata) dodatkowo generują przesłanki do wzmocnienia mechanizmów współpracy 27 państw Unii Europejskiej. Konkludując, projekt polityczny, gospodarczy i społeczny, którym jest Unia Europejska, jest aktualnie poddany redefinicji. Ostateczny kształt organizacji, w tym jej działań w zakresie reagowania kryzysowego, nie został określony, a nawet docelowo zarysowany. Skala wyzwań, przed którymi znajdują się państwa będące członkami Unii Europejskiej, skłania do współpracy. Liczne możliwości indywidualnego rozwoju i odnoszenia korzyści wpływają na postawy woluntarystyczne wśród państw. Zarówno z tych pierwszych, jak i drugich generowane są ryzyka i zagrożenia, te którym mogą i te którym nie mogą one sprostać. Świadomość tego stanu rzeczy, wyważenie argumentów za i przeciw zdecyduje o skali i stopniu zaangażowania Unii Europejskiej i jej państw w tworzenie i rozbudowę zdolności do reagowania kryzysowego w sytuacjach nadzwyczajnych, a także o skali aktywności w kształtowaniu stosunków międzynarodowych, środowiska bezpieczeństwa międzynarodowego.

Jarosław Gryz

Wojciech Sójka

Aneks Systemy wymiany informacji w ramach Unii Europejskiej

Skuteczne działanie na rzecz rozwiązywania sytuacji kryzysowych na obszarze UE i poza nim wymaga wzmocnienia bieżących działań dotyczących obrony cywilnej i ochrony ludności oraz skutecznej polityki ukierunkowanej na porządek publiczny. Powołanie przez Unię Europejską mechanizmów w zakresie zarządzania kryzysowego sprawiło, iż pojawiła się potrzeba stworzenia w przyszłości jednolitego systemu wczesnego ostrzegania. System ten, wiążący specjalistyczne podsystemy funkcjonujące w poszczególnych aspektach bezpieczeństwa, został wykreowany w 2005 roku. Wówczas to Komisja Europejska postanowiła połączyć istniejące systemy wczesnego ostrzegania i stworzyć nadrzędny dla nich system o nazwie ARGUS.

1. Bezpieczny Ogólny System Szybkiego Ostrzegania (Secure General Rapid Alert System – ARGUS) W celu zwiększenia możliwości szybkiego, skutecznego i skoordynowanego reagowania Komisji Europejskiej, zwłaszcza w sytuacjach kryzysowych o charakterze wielosektorowym, UE przyjęła w Brukseli decyzję o stworzeniu systemu wczesnego ostrzegania o nazwie Bezpieczny Ogólny System Szybkiego Ostrzegania ARGUS (Secure General Rapid Alert System). Zaliczono go do grupy systemów wczesnego ostrzegania pozwalającej podjąć niezwłocznie działania poszczególnych instytucji UE zgodnie ze specyfiką i rodzajem zagrożenia.    Zob. Decyzja Rady Europejskiej nr 2006/25/WE z dnia 23.12.2005 r. ws. przyjęcia systemu ostrzegania ARGUS.

360

Aneks

Idea tworzenia systemu ARGUS oparta została na zapewnieniu koordynacji działań poszczególnych Dyrekcji Generalnych i Służb UE wykonujących przypisane dziedzinowo i kompetencyjnie zadania, a także na uproszczeniu procesu decyzyjnego Komisji UE poprzez sprawną wymianę kluczowych informacji, zwłaszcza w sytuacji kryzysowej. Wspólnota Europejska na bazie istniejących już wyspecjalizowanych sieci informatycznych, określanych jako unijne systemy wczesnego ostrzegania RAS (Rapid Reaction Systems), zapewniła ich powiązanie i koordynację, tworząc z nich wewnętrzne podsystemy systemu ARGUS. Sektorowe podsystemy zachowały swoje specyficzne charaktery, układy i obszary kompetencji, lecz dla zapewnienia wymaganej komunikacji jako kluczowego elementu zarządzania kryzysowego narzucono im zachowanie zasady subsydiarności. System ARGUS obejmuje następujące składowe elementy: ▪ sieć komunikacji wewnętrznej; ▪ specjalną procedurę koordynacyjną wykonywaną przez Komitet Koordynacji Kryzysowej. Sieć komunikacji wewnętrznej umożliwia poszczególnym dyrekcjom generalnym i służbom Komisji w czasie rzeczywistym wymianę istotnych informacji o występujących sytuacjach kryzysowych o charakterze wielosektorowym, o przewidywanej bądź nieuchronnej groźbie ich wystąpienia. Sieć ta pozwala na koordynację i dobór właściwych środków zaradczych wchodzących w zakres Komisji. Beneficjentami sieci ARGUS są: 1. Sekretariat Generalny; 2. Dyrekcja Generalna ds. Komunikacji Społecznej; 3. Dyrekcja Generalna ds. Środowiska; 4. Dyrekcja Generalna ds. Zdrowia i Konsumentów; 5. Dyrekcja Generalna ds. Sprawiedliwości, Wolności i Bezpieczeństwa; 6. Dyrekcja Generalna ds. Stosunków Zewnętrznych; 7. Dyrekcja Generalna ds. Pomocy Humanitarnej (obecnie ds. Rozwoju); 8. Dyrekcja Generalna ds. Personelu i Administracji; 9. Dyrekcja Generalna ds. Handlu; 10. Dyrekcja Generalna ds. Informatyki; 11. Dyrekcja Generalna ds. Podatków i Unii Celnej; 12. Wspólne Centrum Badawcze; 13. Służba Prawna. Powyższe Dyrekcje Generalne i Służby mogą zostać uzupełnione innymi dyrekcjami i służbami na ich wniosek po spełnieniu poniższych warunków:

Systemy wymiany informacji w ramach UE

361

▪ wyznaczenie swego przedstawiciela do Komitetu Koordynacji Kryzysowej systemu; ▪ zapewnienie całodobowych dyżurów pełnionych w systemie przez 7 dni w tygodniu; ▪ bezpośredni kontakt z podległymi wyspecjalizowanymi sektorowymi służbami; ▪ natychmiastowe wykorzystanie środków zaradczych w sytuacji kryzysowej. W przypadku pojawienia się poważnej sytuacji kryzysowej o charakterze wielosektorowym lub groźby jej wystąpienia przewodniczący Komisji UE decyduje o uruchomieniu specjalnej procedury koordynacyjnej. Ponadto przewodniczący przez Sekretariat Generalny i Komitet Koordynacji Kryzysowej informuje pozostałe instytucje oraz uruchamia specjalną procedurę operacyjną zarządzania kryzysowego. Odpowiedzialność za uruchomienie procedury koordynacyjnej kierowania środkami zaradczymi UE w określonej sytuacji kryzysowej ponosi przewodniczący Komisji UE, natomiast za ich koordynację i użycie odpowiada Komitet Koordynacji Kryzysowej. Utworzony wewnątrz systemu ARGUS Komitet Koordynacji Kryzysowej składa się z Sekretariatu Generalnego Komisji UE i przedstawicieli wymienionych dyrekcji i służb. Komitetowi przewodniczy zastępca sekretarza generalnego. Jedynie Komitet aktywuje i wykorzystuje niezbędne siły i środki systemów ostrzegania podległe poszczególnym służbom i dyrekcjom w celu rozwiązania sytuacji kryzysowej. Odpowiedzialność za uruchomienie procedury koordynacyjnej kierowania ponosi jedynie Komitet Koordynacji Kryzysowej (rys. 1). Podstawą funkcjonowania wielosektorowego systemu ARGUS jest decyzja Komisji UE nr 2006/25/EC z dnia 5.04.2006 r. Była ona wynikiem analiz zagrożeń występujących w UE oraz wniosków wyciągniętych z katastrofy tsunami z 2004 roku. Głównym celem określonym przez Komisję było zapewnienie szybkiego współdziałania i pełnej koordynacji między ważnymi Dyrekcjami na poziomie centralnym w złożonym kryzysie. Głównymi osobami odpowiedzialnymi za system ARGUS są Zastępca Sekretarza Sekretariatu Generalnego, Szef Departamentu Bezpieczeństwa Komisji UE, Główny Oficer Biura Ochrony (Security Office), Szef Jednostki Programowania i Zabezpieczenia Sytemu ARGUS (Programming and Resources Unit).

  Zob. S. Kjellen, Survey of UE learning system, Krisberdskaps Myndigheten, s. 7.



przewodniczy zastępca sekretarza generalnego. Jedynie Komitet aktywuje i wykorzystuje niezbędne siły i środki systemów ostrzegania podległe pod poszczególne słuŜby i dyrekcje w celu rozwiązania sytuacji kryzysowej. Odpowiedzialność za uruchomienie procedury Aneks 362 koordynacyjnej kierowania ponosi jedynie Komitet Koordynacji Kryzysowej (patrz rys. 1.).

Rys. 1. Model systemu ARGUS Komitet Koordynacji Kryzysowej

……

Sekretariat Generalny Przedstawiciele poszczególnych Dyrekcji

Procedury zaangaŜowania

Procedury koordynacji

Systemy Wczesnego Ostrzegania

Rodzaje Dyrekcji Generalnych (Komisji)

CIWIN

DG ds. Komunikacji Społecznej

SHIFT

……

MIC

DG ds. Środowiska

ECURIE

DG ds. Zdrowia i Konsumentów

Informowanie sektorowe Inne Dyrekcje Generalne

EUROPHYT

ADNS

RASFF TRACES

EWRS

RAPEX

RAS-BICHAT

LEN

Źródło: opracowanie własne, na podstawie decyzji Komisji nr 2006/25/WE z dnia 23.12.2005 r. Rys. 1. Model systemu ARGUS. Źródło: opracowanie własne, na podstawie decyzji Komisji nr 2006/25/WE z dnia 23.12.2005 r.

Obsada osobowa Komitetu Koordynacji Kryzysowej, Biura Ochrony oraz Dyrekcji ds. Sprawiedliwości Wolności i Bezpieczeństwa to zespół 20- osobo Podstawą funkcjonowania wielosektorowego systemu ARGUS jest decyzja Komisji wy pełniący stały, 24 godzinny dyżur przez 7 dni w tygodniu. W zespole tym UE nr 2006/25/EC z dnia 5.04.2006 Była ona wynikiem analiz zagroŜeń 3 osoby są w stałym dyżurzer. operacyjnym zarówno w nocy,występujących jak i w dzień. W przypadku wydarzenia kryzysowego osoby dyżurne, używając sieci infor335 pomatycznej systemu ARGUS, powiadamiają pozostałych członków obsady szczególnych zespołów i dyrekcji. O każdej aktywacji informowany jest Sekretariat Generalny Komisji UE. Ponadto, dzięki użyciu systemu informatycznego platformy internetowej ARGUS do poszczególnych Dyrekcji i państw członkowskich trafiają raporty i powiadomienia dotyczące reakcji na zagrożenie. Informowanie odbywa się w dwóch podstawowych fazach:   Zob. ibidem, s. 7.



363

Systemy wymiany informacji w ramach UE

▪ Faza I – wstępna, określa charakter zdarzenia i obejmuje informowanie specjalistycznej Dyrekcji (procedura koordynacji i wykorzystania zasobów jednej Dyrekcji); ▪ Faza II – główna, wykorzystuje systemy wczesnego ostrzegania podległe Dyrekcjom i środki reagowania kryzysowego (procedura decydowania i zaangażowania kilku Dyrekcji). Uproszczoną procedurę uruchomienia sił i środków oraz narzędzi systemu ARGUS zamieszczono poniżej (rys. 2). Rys. 2. Model procedury uruchomienia systemu ARGUS

Weryfikacja i informowanie

Zdarzenie o charakterze kryzysowym Osoba dyŜurna otrzymuje sygnał alarmowy i wysyła dane (sms) do podległych słuŜb dyŜurnych

Informowanie innych Dyrekcji Generalnych UE - potwierdzenie sygnału - przesyłanie stosownych danych danych/(s. alarmu)

Faza I

wstępna

Dotyczy Dyrekcji Generalnych UE

Zarządzanie kryzysem - współpraca

Przygotowanie decyzji

Alarm z System Wczesnego Ostrzegania (RAS)

Kryzys wielosektorowy

Inne bliskie źródła zagroŜeń wielosektorowych

Osoba dyŜurna sekretariatu Dyrekcji Generalnej otrzymuje sygnał alarmowy i kontaktuje się z jego nadawcą (korespondentem)

Nadawca (korespondent) kontaktuje się z Komisarzem UE lub jego jeginetem Gabinetem

Odpowiedni Komisarz UE lub jego jegobinet Gabinet powiadamia Przewodniczącego Komisji Europejskiej

Faza II główna

Decydowanie

PODJĘCIE DECYZJI W FAZIE II Osoba dyŜurna Dyrekcji Generalnej uruchamia Fazę II procedury decyzyjnej, powiadamia Komitet Koordynacji Kryzysowej (KKK) I spotkanie (KKK) K/ Przewodniczy: Z-ca Sekretarza Generalnego Uczestnicy: Przewodniczący Komisji UE lub osoba wyznaczona

II spotieKK spotkanie- (kolejne (KKK) - (kolejne spotkania) spotkania)

Zakończenie kryzysu w II fazie - spadek jego natęŜenia

Źródło: S. Kjellen, Survey of UE learning system, Krisberdskaps Myndigheten, Annex 1, 2007, s. 44. Rys. 2. Model procedury uruchomienia systemu ARGUS. Źródło: S. Kjellen, Survey of UE learning system, Krisberdskaps Myndigheten, Annex 1, 2007, s. 44.

Angażowanie środków unijnego reagowania kryzysowego oraz sposób postępowania państw członkowskich w systemie ARGUS zależne są od stopnia AngaŜowanie środków unijnego reagowania kryzysowego oraz sposób postępowania

państw członkowskich w systemie ARGUS zaleŜny jest od stopnia i skali kryzysu. JeŜeli państwo uczestniczące w systemie nie jest w stanie samodzielnie zareagować na

symptomy kryzysu lub zniwelować jego skutki wówczas występuje o pomoc do UE oraz

364

Aneks

i skali kryzysu. Jeżeli państwo uczestniczące w systemie nie jest w stanie samodzielnie zareagować na symptomy kryzysu lub zniwelować jego skutków, występuje o pomoc do UE oraz uruchamia element decyzyjny systemu ARGUS. Wówczas dopiero uruchamiana jest faza druga (poziom drugi) koordynacji systemu ARGUS (rys. 3., który przedstawia procedurę uruchamiania systemu ARGUS z pozycji państwa członkowskiego UE lub uczestniczącego w systemie). Rys. 3. Model procedury uruchomienia systemu ARGUS

Kryzys

Czy państwa członkowskie UE przeciwdziałają kryzysowi bez zewnętrznej pomocy?

Nie

Tak Państwa członkowskie UE postanawiają

Środki narodowe krajów UE

Wymagalna polityczna współpraca UE

Niewymagalna polityczna współpraca UE

Systemy Wczesnego Ostrzegania UE

Telefo nicznie ( / esi

Centrum Operacyjne (SitCen) sekretariatu Dyrekcji Generalnej

sieć inform rma atyc tyczna /

Porozumienia Międzynarodowe Informacje z Bazy Danych DanycS ARGUS

Współpraca państw członkowskich w nowych sytuacjach kryzysowych

Źródło: S. Kjellen, Survey of UE learning system, Krisberdskaps Myndigheten, Annex 2, 2007, s. 45. Rys. 3. Model procedury uruchomienia systemu ARGUS. Źródło: S. Kjellen, Survey of UE learning system, Krisberdskaps Myndigheten, Annex 2, 2007, s. 45.

System umożliwia wówczas wykorzystanie narzędzi poszczególnych systeSystem umoŜliwia wówczas wykorzystanie narzędzi oraz poszczególnych systemów mów wczesnego ostrzegania, procedur operacyjnych instrukcji szczegółowego działania elementów systemu zgodnie z decywczesnego ostrzegania, procedur wykonawczych operacyjnych systemu oraz ARGUS instrukcji szczegółowego zją przewodniczącego Komisji Europejskiej. Ponadto, jeżeli państwa należące działania elementów wykonawczych systemu ARGUS zgodnie z decyzją przewodniczącego do systemu ARGUS wystąpią z zapotrzebowaniem na pomoc unijną, a środki Komisji Europejskiej. Ponadto, jeŜeli państwa naleŜące do systemu ARGUS wystąpią

z zapotrzebowaniem o pomoc unijną, a środki reagowania kryzysowego naleŜą do jednej ze specjalistycznych

Dyrekcji

uruchamiana

jest

wówczas

jedynie

pierwsza

faza

(I poziom) działania systemu. W przypadku, gdy potrzebna jest pomoc kilku Dyrekcji w

365

Systemy wymiany informacji w ramach UE

reagowania kryzysowego należą do jednej ze specjalistycznych Dyrekcji, uruchamiana jest jedynie pierwsza faza (I poziom) działania systemu. W przypadku, gdy potrzebna jest pomoc kilku Dyrekcji, w systemie uruchamiana jest druga faza (II poziom zaangażowania kilku specjalistycznych Dyrekcji). Poziom tej aktywności systemu wymaga decyzji politycznych wewnątrz UE i poza nią (rys 4.). Rys. 4. Model uruchomiania procedury ustaleń politycznych w systemie ARGUS

Polityczna koordynacja w Brukseli lub przy wydarzeniach w sytuacjach kryzysowych

Centrum Operacyjne sekretariatu Dyrekcji Generalnej (SitCen) +322-285-5000

Zdarzenie o charakterze kryzysowym

Komisja UE (ARGUS)

Prezydencja Rady UE

Konsultacje Komisja UE

Sekretariat Gen. Biura Dyrekcji

Prezydencji Sekretariat Rady UE

Stali reprezentanci Państw Członkowskich uczestniczących w kryzysie

Decyzja Prezydencji o zgodnie z

podjęciu koordynacji działań porozumieniami

NIE

Przekazanie Sekretariat Rady UE

Komisja UE

TAK

wiadomości Stali reprezentanci Państw Członkowskich uczestniczących w kryzysie

Informowanie przedstawicieli Państw Członkowskich UE

Narada decyzyjna Grupy Kierowania Kryzysem w Centrum Operacyjnym sekretariatu Dyrekcji Generalnej (SitCen)

Dostęp do danych Państwa w systemie ARGUS

Źródło: S. Kjellen, Survey of UE E learning system, Krisberdskaps Myndigheten, Annex 3, s. 46. Rys. 4. Model uruchomiania procedury ustaleń politycznych w systemie ARGUS. Źródło: S. Kjellen, Survey of UE E learning system, Krisberdskaps Myndigheten, Annex 3, s. 46.

Informacje o uruchomieniu poszczególnych faz (poziomów) archiwizowane

są przez Informacje o uruchomieniu poszczególnych faz lub poziomów archiwizowane są przez Biuro Ochrony systemu (Security Office). Biuro to jest także odpowie-

dzialne za śledzenie przebiegu kryzysu i składaniez szczegółoBiuro Ochrony systemu (Security Office). Biuro w to ramach jest takŜe UE odpowiedzialne śledzenie wych raportów (informujących wszystkich użytkowników systeprzebiegu kryzysu w w systemie ramach UE i składanie szczegółowych raportów w systemie mu). System ARGUS na poziomie strategicznym przewodniczącemu (informujących wszystkich uŜytkowników systemu). umożliwia System ARGUS na poziomie

Komisji Europejskiej zaangażowanie systemów państw UE oraz współdziała-

strategicznym umoŜliwia przewodniczącemu Komisji Europejskiej zaangaŜowanie systemów państw UE oraz współdziałanie z organizacjami o światowym zasięgu. Powstałe wówczas Porozumienia Współdziałania Kryzysowego (CCA - Crisis Coordination Arrangements) oraz sieć informatyczna SITCEN zapewniają pełną koordynację współdziałania członków systemu

366

Aneks

nie z organizacjami o światowym zasięgu. Powstałe wówczas Porozumienia Współdziałania Kryzysowego (CCA – Crisis Coordination Arrangements) oraz sieć informatyczna SITCEN zapewniają pełną koordynację współdziałania członków systemu oraz organizacji globalnych, np. WHO, GHSAG, tworząc całościową (globalną) sieć wymiany informacji zdrowotnych (rys. 5.). Rys. 5. Całościowa sieć wymiany informacji zdrowotnych BE

DK

SW

NL

FL

Instytuty

IRL

Projekty

MIC

AU

Światowa Organizacja Zdrowia

DE

ECURIE

IT

12 Państw wyk. oprogram. ARGUS

UK

Europejskie Centrum Ochrony i Kontroli Zdrowia /ECDC/ Sztokholm Sprawdzenie

RELEX

GR

FR EUROPOL

Inne Systemy Wczesnego Ostrzegania UE

ECHO

Inne Dyrekcje Generalne Komisji Europejskiej

RASFF

PO

Jednostki Bezpieczeństwa Publicznego UE Luxmburg Zarządzanie kryzysowe

LU

BICHAT - EWRS

EUROPHYT

CY

Inne Dyrekcje UE

LV

Dyrekcje Generalne SANCO lub RELEX systemu ARGUS Bruksela Zarządzanie kryzysowe Pomoc i miejsce wsparcia

HU ADNS

Światowa Organizacja Zdrowia

- Bułgaria - Portugalia - Islandia - Norwegia - Lichtenstein

EE LT

CZ SK

MT SV



SP

Państwa Członkowskie UE

Światowa Grupa Doradców ds. Ochrony Zdrowia: - Kanada - USA - Japonia - Meksyk

PL



Rys. 5. Całościowa sieć wymiany informacji zdrowotnych. Źródło: www.dgsanco.eu

Źródło: www.dgsanco.eu.



Zgodnie z jednym z z głównych celów celów Unii jakim jest jest zapewnienie Zgodnie z jednym głównych Unii Europejskiej, Europejskiej, jakim zapewniewysokiego poziomu bezpieczeństwa, system ARGUS wpisuje się w wpisuje działalnośćsię Unii jako nie wysokiego poziomu bezpieczeństwa, system ARGUS w działalność Unii jako główne narzędzie wykonawcze i organizacyjne. Wykorzystując główne narzędzie wykonawcze i organizacyjne. Wykorzystując powstałe systemy wczesnego powstałe systemy ostrzegania, zapewnia Unii Europejskiej reagoostrzegania zapewnia wczesnego Unii Europejskiej reagowanie na wydarzenia o charakterze wanie na wydarzenia o charakterze kryzysowym. System ARGUS ma w swych kryzysowym. System ARGUS posiada w swych zasobach wiele specjalistycznych systemów zasobach wiele specjalistycznych systemów wczesnego ostrzegania, do któwczesnego ostrzegania, do których zalicza się: rych zalicza się: ostrzegania przed biologiczno-chemicznymi atakami ▪ System System wczesnego wczesnego ostrzegania przed biologiczno-chemicznymi atakami i zagroŜeniami (RAS-BICHAT); i zagrożeniami (RAS-BICHAT); ▪ System ostrzegania przed wadliwymi produktami (RAPEX); System ostrzegania przed wadliwymi produktami (RAPEX);  System szybkiego ostrzegania o niebezpiecznych produktach Ŝywnościowych (RASFF);  Zintegrowany i skomputeryzowany system weterynaryjny (TARCES);  System wczesnego ostrzegania i alarmowania (EWRS);  Europejski system wczesnego powiadamiania i wymiany informacji o zdrowiu roślin

Systemy wymiany informacji w ramach UE

367

▪ system szybkiego ostrzegania o niebezpiecznych produktach żywnościowych (RASFF); ▪ zintegrowany i skomputeryzowany system weterynaryjny (TARCES); ▪ system wczesnego ostrzegania i alarmowania (EWRS); ▪ europejski system wczesnego powiadamiania i wymiany informacji o zdrowiu roślin (EUROPHYT); ▪ systemu wczesnego powiadamiania i wymiany informacji o zagrożeniach radiologicznych bądź nuklearnych (ECURIE); ▪ system zgłaszania chorób zwierząt (ADNS); ▪ system ochrony sieci ostrzegania o zagrożeniach dla infrastruktury krytycznej (CIWIN); ▪ system weterynaryjnych procedur przewozowych (SHIFT); ▪ centrum monitoringu i informacji (MIC); ▪ europejskie prawodawstwo (LEN).

2. System wczesnego ostrzegania przed biologiczno-chemicznymi atakami i zagrożeniami (Rapid Alert System for Biological and Chemical Attacks and Threats – RAS-BICHAT) Podstawą do stworzenia systemu wczesnego ostrzegania było wystąpienie przed Komisją UE Ministra Sprawiedliwości w dniu 15.11.2002 r. W czasie tego wystąpienia przedstawiony został program stworzenia systemu wczesnego ostrzegania przed biologiczno-chemicznymi atakami i zagrożeniami. Już w dniu 17.12.2001 r. program funkcjonowania tego systemu został zaakceptowany przez Komitet Ochrony Zdrowia. System jest przeznaczony do wczesnego ostrzegania przed atakami biologiczno-chemicznymi i zagrożeniami. Impulsem do wykreowania RAS-BICHAT był atak terrorystyczny na USA dokonany w dniu 11.09.2001 r. Celem stworzenia systemu było zintegrowanie wielu grup i instytucji specjalistycznych działających w zakresie bezpieczeństwa. Przydzieloną utworzonemu Komitetowi Ochrony Zdrowia UE misją było: ▪ podniesienie zdolności identyfikacji i neutralizacji zagrożeń poprzez współdziałanie i koordynację specjalistycznych służb bezpieczeństwa publicznego (np. WHO); ▪ zwiększenie zdolności obronnych UE na ataki terrorystyczne i bioterrorystyczne; ▪ właściwe zarządzanie aktywnością instytucji centralnych i wykonawczych.

368

Aneks

W ramach funkcjonowania systemu RAS-BICHAT określono 3 podstawowe płaszczyzny funkcjonalne: ▪ program zdrowia publicznego (zgodny z systemem EWRS); ▪ sieci powiadamiania w zakresie kontroli i prewencji zagrożeń komunikacyjnych (RAS-BICHAT); ▪ ochrony zdrowia (MEDISYS, INFO BICHAT). Płaszczyzny te wskazały także miejsce i rolę systemu RAS-BICHAT w ramach mechanizmów i procedur reagowania kryzysowego, które uwarunkowane są oceną ryzyka, zagrożeń biologicznych i radiologicznych, zagrożeń komunikacyjnych oraz współpracy międzynarodowych instytucji i organizacji (rys. 6). międzynarodowych instytucji i organizacji (patrz rys. 6., określający miejsce systemu RASRys. 6. Miejsce systemu RAS-BICHAT BICHAT). Grupy robocze

WHO Światowa Organizacja Zdrowia

EWRS Współpraca międzynarodowa

Komunikacja zdarzeń kryzysowych

Jednostki ochrony zdrowia UE

Sieć łączności i komunikacji wewnętrznej Dyrekcji Generalnych UE

Państwa Członkowskie UE

Komisje Generalne Państw Członkowskich UE ds Zdrowia

Zarządzanie ryzykiem w UE

ZagroŜ ZagroŜenie zdrowia typu: - biologicznego, - chemicznego, - radiologicznego.

Państwa Strefy Ekonomicznej UE: (Norwegia, Islandia, Lichtensztajn) Państwa Kandydujące do UE

System Wczesnego Ostrzegania RAS BICHAT

Dyrekcje Specjalistyczne UE Inne Systemy Wczesnego Ostrzegania UE

Źródło: www.dgsanco.eu.

GPHIN-G7 Globalny system monitorowania stanu zdrowia

Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli chorób (Biuro Ochrony) Ochrony)– --ECDC/Sztokholm ECDC/okholm (ECDC) Sztokholm

Grupy robocze

Ocena ryzyka

Rys. 6. Miejsce systemu RAS-BICHAT. Źródło: www.dgsanco.eu

Obecnie, zgodnie z zaleceniami Komisji UE, system RAS-BICHAT musi być Obecnie, zgodnie z zaleceniami Komisji UE system RAS-BICHAT musi być zdolny zdolny do reagowania na zagrożenie lub atak środkami z biologicznymi lub na zagroŜenie lub atak środkami biologicznymi lub na chemicznymi do reagowania substancjami. chemicznymi W systemie tym z działanie oparto zasadzie substancjami. W systemie tym działanie oparto na zasadzie punktami kontaktowania się i wymiany kontaktowania się i wymiany informacji pomiędzy kontaktowymi informacji pomiędzy punktami kontaktowymi państw UE i państwami stowarzyszonymi. Aby zapewnić natychmiastową reakcję na zagroŜenie stworzono: •

Dyrekcję ds. Zdrowia i Konsumentów (w Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Konsumentów);

Systemy wymiany informacji w ramach UE

369

państw UE i państwami stowarzyszonymi. Aby zapewnić natychmiastową reakcję na zagrożenie stworzono: ▪ Dyrekcję ds. Zdrowia i Konsumentów (w Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Konsumentów); ▪ Dyrekcję ds. Zdrowia Publicznego i Oceny Ryzyka (Public Health & Risk Assesment); ▪ Centrum Komunikacji i Dowodzenia – (BICHAT Communcation and Crissis Centre); ▪ Biuro Ochrony (ECDC); ▪ Służby Dyżurne (Duty Officer); ▪ Sztab Reagowania Kryzysowego (Health Emergency Operations Facility – HEOF); ▪ Zespół Zarządzania Kryzysowego (ET – Emergency Team); ▪ Punkty Kontaktowe (NPC – National Contact Points) i Punkty Graniczne państw biorących udział w systemie. W przypadku wystąpienia podwyższonego ryzyka lub próby ataku terrorystycznego państwa uczestniczące w systemie powiadamiają Centrum Komunikacji i Dowodzenia poprzez Krajowe Punkty Kontaktowe znajdujące się w Ministerstwach Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wówczas uruchamiany jest Zespół Zarządzania Kryzysowego, który weryfikuje informacje wpływające do centrum i przydziela właściwe do zagrożenia instrumenty. Po zatwierdzeniu środków zaradczych przez Komisję UE i wyborze neutralizującego systemu specyficznego, następuje jego aktywacja oraz kontrola efektów działania. Rysunek 7 przedstawia procedurę uruchomienia systemu RAS-BICHAT. Obsada kadr pełniąca dyżury w centrach lub zespołach powiadamiana jest przez telefonię komórkową, faksem lub urządzeniem typu pager. W przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwo członkowskie UE, oprócz powiadomienia Centrum Komunikacji i Dowodzenia, zgłasza sygnał alarmu do Biura Ochrony (Security Office) w Brukseli lub Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Konsumentów (DG SANCO) celem powiadomienia Komisji. Pełniący służbę oficer po dokonaniu analizy zagrożenia rozpoczyna procedurę alarmową i powiadamia Dyrekcję Generalną i pozostałe punkty kontaktowe państw UE. W przypadku poważnego kryzysu uruchamiany jest dodatkowy Sztab Reagowania Kryzysowego (Health Emergency Operations Facility – HEOF), którego struktura składa się z elementów bazy kryzysowej Dyrekcji ds. Zdrowia Publicznego i Oceny Ryzyka oraz Centrum Komunikacji i Dowodzenia systemu (BICHAT Commun  Zob. S. Kjellen, Survey of UE learning system, op.cit., s. 28.



•

Punkty Kontaktowe (NPC-National Contact Points) i Punkty Graniczne państw biorących udział w systemie.566

W przypadku wystąpienia podwyŜszonego ryzyka lub próby ataku terrorystycznego państwa

Aneks 370 uczestniczące w systemie powiadamiają Centrum Komunikacji i Dowodzenia poprzez

Krajowe Punkty Kontaktowe znajdujące się w Ministerstwach Spraw Wewnętrznych

cation and Crissis Centre).uruchamiany Sztab ten, mając obsadęZarządzania 150 osób, w przypadku i Administracji. Wówczas jest Zespół Kryzysowego, kryzysu o wymiarze globalnym będzie informował także członków Światowej który weryfikuje informacje wpływające do centrum i przydziela właściwe do zagroŜenia Inicjatywy Bezpieczeństwa (GHSI), która posiada strukturę i środki do walki instrumenty. Po wykorzystujące zatwierdzeniu środków zaradczych przez Komisję UE i wyborze z terroryzmem środki biologiczno-chemiczne. neutralizującego systemu specyficznego, następuje jego aktywacja oraz kontrola efektów

działania. Rysunek 7 przedstawia procedurę uruchomienia systemu RAS-BICHAT. Rys. 7. Procedura uruchomienia systemu RAS-BICHAT Uprawnione Władze:

E-

m

/Te a il

o l ef

Fa n/

x

Państwa Członkowskie UE Obserwatorzy Państwa G7 +

Kryteria określone wg przewodnika z dnia 25.04.2003r.

Inne Systemy Wczesnego Ostrzegania UE

Em

ai

l/T e

le

fo n/ F

ax

24 godzinny / 7 dni w tygodniu operacyjny punkt kontaktowy

Telefon / Fax lub kontrol

Uprawnione Władze:

Biuro Ochrony UE - Bruksela

Centrum Komunikacji i Dowodzenia systemu BICHAT Autoryzacja Zespół Zarządzania Kryzysowego

Weryfikacja Powiadomienie / Aktywacja

Państwa Członkowskie UE Obserwatorzy Państwa G7 +

Kontrola

SYSTEMY WCZESNEGO OSTRZEGANIA UE: MIC ECURIE EWRS RASFF EUROPHYT ADNS RAPEX RELEX EUROPOL

Telefon

SMS

komórkowy

Wprowadzenie procedury zarządzania kryzysowego Informacja i koordynacja

Audio/ Video Konferencja

Całodobowy / 7 dni w tygodniu dyŜur personelu specjalistycznego Środki Techniczne:

Telefon do Centrum Komunikacji i Dowodzenia Aplikacyjny Fax/Telefon/ E-mail

Rys.7. Procedura uruchomienia systemu RAS-BICHAT.

Źródło: www.dgsanco.eu.

Źródło: www.dgsanco.eu

Obsada kadr pełniąca dyŜury w centrach lub zespołach powiadamiana jest przez telefonię

komórkową, faksem lub urządzeniem typu „pager”. W przypadku zagroŜenia bezpieczeństwa 3. System ostrzegania przed wadliwymi produktami (Rapid Alert System for Non-Food – RAPEX) państwo członkowskie UE oprócz Products powiadomienia Centrum Komunikacji i Dowodzenia System Ostrzegania Przed Wadliwymi Produktami został stworzony w 1992 566 S. Kjellen, Survey of UE learning system, Krisberdskaps Myndigheten, s. 28. r. w celu podniesienia bezpieczeństwa produktów oraz poziomu ochrony konsumentów na rynku Unii Europejskiej, a także w celu zapewnienia wysokiego 343 poziomu bezpieczeństwa produktów sprzedawanych na rynkach, Wspólnota zobowiązała się do sprawdzania wprowadzanych produktów przez podmioty gospodarcze poszczególnych krajów Unii i dopuszczania do sprzedaży wyłącz-

Systemy wymiany informacji w ramach UE

371

nie bezpiecznych. System RAPEX zapewnia stałą możliwość niedopuszczania do sprzedaży wadliwych lub niebezpiecznych produktów, których sprzedaż doprowadziłaby do śmierci, utraty zdrowia lub obniżenia bezpieczeństwa klientów UE. Państwa członkowskie UE (27) oraz państwa graniczne (Islandia, Norwegia, Szwajcaria) uzgodniły, iż tworzą nowy system ostrzegania ds. bezpieczeństwa produktów przede wszystkim w zakresie współpracy administracyjnej. System, wykorzystując dostępne w UE procedury, ułatwić ma: ▪ wymianę informacji dotyczących oceny ryzyka, produktów niebezpiecznych, metod badawczych i wyników, odkryć naukowych i czynności kontrolnych UE; ▪ ustanowienie wspólnych projektów nadzoru i badań; ▪ wymianę wiedzy specjalistycznej i wiedzy na temat rzetelnych praktyk oraz współpracę w zakresie szkoleń; ▪ lepszą współpracę na szczeblu wspólnoty w aspekcie wykrywania, wycofywania i działania w celu odzyskania niebezpiecznych produktów od konsumentów. W przypadku, gdy jedno z państw członkowskich UE podejmie czynności mające na celu ograniczenie lub wycofanie niebezpiecznego produktu z rynku zbytu, zobowiązane jest przesłać informację o tym do Komisji i państw Unii. Informacja ta powinna zawierać: powody wycofania produktu, wyliczenie zastosowanych środków zabezpieczających rynek zbytu, wprowadzane wytyczne dla pozostałych państw UE. Komisja po otrzymaniu takiej informacji zobowiązana jest sprawdzić jej zgodność z przepisami dyrektywy wprowadzającej system ostrzegania RAPEX oraz wymogami systemu. Następnie Komisja przesyła informację o zagrożeniu do pozostałych państw Unii. Procedura wycofania produktu przez system i Komisję może trwać od 15 dni do 365 dni. Natomiast decyzja o wycofaniu produktu przez Komisję musi być wykonana nie później niż po 20 dniach wraz adekwatnymi do niej środkami. Ponadto okres przedłożenia opinii producentów i sprzedawców produktów do organu komisji może być wydłużony do 1 miesiąca. Z zakresu systemu RAPEX wyklucza się środki farmakologiczne uwzględnione dyrektywami nr 75/319/EC i 81/851/EC. Państwa członkowskie przekazujące informacje ostrzegania powinny podać: ▪ informację identyfikującą produkt; ▪ opis danego zagrożenia, łącznie z wynikami badań i analiz zagrożenia bezpieczeństwa; ▪ charakter i czas trwania środków lub działań, które są zastosowane w towarze;

372

Aneks

▪ informacje o sieciach zaopatrzenia i dystrybucji produktu, w tym kraj przeznaczenia i pochodzenia. Informacje powyższe przekazuje się w formie formularza zgłoszeniowego. W przypadku każdego produktu zgłaszanego do wycofania ze sprzedaży państwa członkowskie muszą potwierdzić jego szkodliwość w okresie do 45 dni od dnia pierwszego zgłoszenia. Komisja UE musi w ciągu 3–4 dni rozpatrzyć wniosek kraju zgłaszającego produkt i podjąć działanie neutralizujące. Komisja Europejska przedkłada od dnia 15.01.2004 r. co 3 lata Parlamentowi i Radzie sprawozdanie z realizacji dyrektywy nr 2001/95/EC dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Jego podstawami prawnymi są niżej wymienione unijne dokumenty prawne: ▪ dyrektywa Rady nr 92/59/EC z dnia 29.06.1992 roku w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktów; ▪ dyrektywa Rady nr 2001/95/EC z dnia 03.12.2001 roku w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktów; ▪ decyzja Rady nr 2004/418/EC z dnia 29.04.2004 roku w sprawie zasad i procedur funkcjonowania systemu RAPEX. System RAPEX mają państwa członkowskie i graniczne UE (27+3), a także państwa trzecie, organizacje pozarządowe na zasadzie wzajemności. Dostęp do systemu mają również państwa kandydujące do UE. Struktura systemu RAPEX składa się z: ▪ Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Konsumentów (Unijny Punkt Kontaktowy); ▪ Dyrekcji Ochrony Konsumenckiej; ▪ Jednostek Bezpieczeństwa i Nadzoru Produkcji; ▪ Krajowych Punktów Kontaktowych (Państw Członkowskich). Każda z grup RAPEX zawiera do 12 osób, z których 4 pracują w pełnym, całodobowym wymiarze godzin.

4. System szybkiego ostrzegania o niebezpiecznych produktach żywnościowych (Rapid Alert System for Food and Feed – RASFF) System RASFF został stworzony przez Komisję Europejską w celu szybkiego informowania państw członkowskich UE o ryzyku związanym z produktami żywnościowymi i środkami żywienia zwierząt, które nie spełniają wymagań bezpieczeństwa lub które poprzez nieprawidłowe oznakowanie stwarzają ryzyko dla konsumentów. Głównymi założeniami powstania nowego unijnego systemu ostrzegania w aspekcie produktów żywnościowych były:

Systemy wymiany informacji w ramach UE

373

▪ potrzeba stworzenia aktualnej wymiany informacji o pojawieniu się produktów zagrażających zdrowiu konsumentów; ▪ zapewnienie wysokiego poziomu bezpieczeństwa żywności i pasz; ▪ utworzenie mechanizmów i procedur zabezpieczających przedostanie się na rynek produktów niebezpiecznych dla życia i zdrowia konsumentów UE; ▪ zwiększenie odpowiedzialności i wzmocnienie współpracy poszczególnych państw UE w aspekcie ochrony wewnętrznych rynków zbytu i zakupu żywności; ▪ skuteczne zabezpieczenie państw UE przed artykułami żywnościowymi posiadającymi zanieczyszczenia chemiczne i biologiczne. Początkowo system wymiany informacji RASFF dotyczyć miał głównie państw stowarzyszonych UE, a zwłaszcza tych, które dokonywały sprzedaży żywności i pasz. Stworzenie systemu ostrzegania miało na celu: ▪ ochronę konsumentów przed niebezpieczeństwem lub potencjalnym niebezpieczeństwem; ▪ zapobieganie pojawieniu się lub wycofanie z rynku produktów żywnościowych lub środków żywienia zwierząt stanowiących zagrożenie dla zdrowia konsumentów; ▪ szybką wymianę informacji pomiędzy państwami członkowskimi a Komisją Europejską; ▪ zapewnienie kontroli urzędowej skutecznego narzędzia dotyczącego wymiany informacji w zakresie środków zapewniających bezpieczeństwo żywności. System szybkiego ostrzegania o charakterze systemu wymiany informacji istnieje w Unii Europejskiej od roku 1978. Wówczas, na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady decyzją nr 84/133/EEC, powołano do życia system służący do natychmiastowego powiadamiania o poważnych zagrożeniach życia lub bezpieczeństwa związanego z produktami konsumpcyjnymi. Następnie w roku 1992, w związku z rosnącym zagrożeniem bezpieczeństwa żywności, decyzją Rady nr 92/59/EEC określono zasady tworzenia ogólnego poziomu bezpieczeństwa dla wszystkich rodzajów produktów, a także specyfikację przyszłego systemu ostrzegania obejmującego cały zakres produktów uważanych za pożywienie oraz substancji niebezpiecznych mających kontakt z pożywieniem. W dniu 28 stycznia 2002 roku rozporządzeniem Parlamentu i Rady UE nr 178/2002:

374

Aneks

▪ powołano do funkcjonowania system powiadamiania o zagrożeniu żywnościowym, obejmując aspekty żywienia zwierząt i kontroli towarów i żywności przekraczających granicę UE; ▪ określono zadania, strukturę i zasady funkcjonowania systemu RASFF; ▪ ustanowiono ogólne zasady, procedury i wymagania prawa żywnościowego; ▪ powołano Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności; ▪ uczyniono Komisję UE odpowiedzialną za wymianę informacji między Krajowymi Punktami Kontaktowymi (KPK) państw członkowskich UE. Struktura systemu RASFF oparta jest na zasadzie sieci informatycznych. Każdy kraj uczestniczący w systemie ma na swoim terenie Krajowy Punkt Kontaktowy (KPK), mający łączność z Centralnym Punktem Kontaktowym UE (CPK), i Krajowe Podpunkty Kontaktowe (KPPK) oraz Graniczne Punkty Kontroli (GPK). Główny Inspektor Sanitarny Europejski Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności ma łączność z Krajowymi i Granicznymi Punktami Kontroli będącymi punktami kontrolnymi na zewnętrznych granicach UE. Każdy punkt ma własną skrzynkę kontaktową poczty e-mail. Na adres każdej skrzynki przesyłane są informacje (powiadomienia) rozpowszechniane w systemie (rys. 8.). W momencie otrzymania informacji o pojawieniu na podlegającym mu terenie produktu zagrażającego bezpieczeństwu żywności Krajowy Punkt Kontaktowy (KPK) powinien: ▪ zidentyfikować produkt; ▪ oszacować zagrożenie, uwzględniając przeprowadzone testy i analizy reprezentatywne dla oceny zagrożenia bezpieczeństwa żywności; ▪ zebrać dane na temat wyników przeprowadzonych testów, którym był poddany produkt, oraz informacje na temat jego pochodzenia.

poczty e-mail. Na adres każdej skrzynki przesyłane są informacje rozpowszechniane w systemie (patrz rys. 8., schemat struktury systemu RASFF).

(powiadomienia)

375

Systemy wymiany informacji w ramach UE

PKG

Rys. 8. Schemat systemu RASFF

PKG

KPPK

KPPK

PKG KPPK

KPPK

KPK PKG

KPK

KPK

PKG

KPPK PKG KPPK

KPPK

KPPK

KPPK

KPPK

KPK Informacja

KPK

KPPK

KPK KPPK

KPPK

PKG

UB ds ś

PE/KE

KPPK

KPK

Informacja Decyzja

KPK

CPK

PKG

KPPK

KPPK

KPPK

KPPK

UB ds ś

PE/KE

PKG

KPK

KPK

PKG

CPK

Decyzja

KPPK

KPPK KPPK

KPK

KPK

KPK KPPK

KPPK

KPPK

KPPK

KPPK

PKG

KPPK

KPK PKG

KPK

PKG

KPK KPPK

KPPK

KPPK

KPPK

PKG

KPPK

Rys. 8. Schemat systemu RASFF. Źródło: opracowanie własne Legenda:

KPP

Legenda:

KPP KPK

PKG

PKG

– Krajowy Podpunkt Kontaktowy (KPPK)

––Krajowy Kontaktowy (KPPK). KrajowyPodpunkt Punkt Kontaktowy (KPK)

––Krajowy Punkt Kontaktowy Punkt Kontaktowy Graniczny(KPK). (PKG) ––Punkt Kontaktowy Graniczny (PKG). Centralny Punkt Kontaktowy (CPK) CPK – Centralny Punkt Kontaktowy (CPK). UB ds. ZW – Urząd Bezpieczeństwa ds. Żywności (UB ds. ŻW) UB ds. ZW – Urząd Bezpieczeństwa ds. Żywności (UB ds. ŻW). PE/KE – Parlament Europejski/Komisja Europejska (PE/KE) – Parlament Europejski/Komisja Europejska (PE/KE). PE/KE Źródło: opracowanie własne. KPK PKG PKG CPK

Kraj uczestniczący w systemie RASFF jest zobowiązany do natychmiasto- 12 wego wysłania informacji o zagrożeniu do Centralnego Punktu KontaktoweW momencie otrzymania informacji o pojawieniu na podlegającym mu terenie produktu go (CPK). Wysłane dane są weryfikowane przez Urząd ds. Bezpieczeństwa zagraŜającego bezpieczeństwu Ŝywności Krajowy Punkt Kontaktowy (KPK) powinien: Żywności i Komisję UE, która następnie tworzy dokument – powiadomienie  zidentyfikować produkt; w formacie PDF. Dokument ten ma stronę główną zawierającą typ powiado oszacować zagroŜenie uwzględniając przeprowadzone testy i analizy reprezentatywne dla oceny zagroŜenia bezpieczeństwa Ŝywności;

376

Aneks

mienia i potencjalnego zagrożenia. Siecią systemu RASFF w poszczególnych państwach członkowskich kierują Główni Inspektorzy Sanitarni państw UE. Do ich podstawowych obowiązków należy prowadzenie krajowego punktu kontaktowego i odpowiedzialność za niego oraz powiadamianie Komisji Europejskiej o stwierdzonych przypadkach niebezpiecznej żywności oraz pasz. Na podstawie danych zbieranych z poszczególnych państw członkowskich Komisja publikuje cotygodniowe raporty o liczbie powiadomień. Ponadto Komisja w rocznym raporcie dokonuje podsumowania oraz oceny działań dotyczących funkcjonowania systemu RASFF. Raport roczny zawiera przekrojowe dane statystyczne, krótkie omówienie ważniejszych incydentów oraz zagadnienia związane z najczęściej spotykanymi zagrożeniami. W roku 2005 dotyczyły następującej tematyki: ▪ mykotoksyn; ▪ dioksyn; ▪ pozostałości medycznych produktów weterynaryjnych; ▪ niedozwolonego użycia barwników w przyprawach; ▪ słabej jakość mikrobiologicznej ziół i przypraw; ▪ traktowania tuńczyka tlenkiem węgla; ▪ złamania embarga na wołowinę ze Zjednoczonego Królestwa; ▪ wejścia produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego do łańcucha żywności w Niemczech; ▪ nielegalnego importu produktów pochodzenia zwierzęcego z krajów trzecich; ▪ powiadomienia dotyczącego dodatków do żywności; ▪ powiadomienia dotyczącego materiałów przeznaczonych do kontaktu z żywnością; ▪ powiadomienia dotyczącego pasz. Do wymiany informacji w obrębie systemu ostrzegania RASFF służą specjalne formularze obejmujące trzy podstawowe rodzaje powiadomień: a. powiadomienie informacyjne; b. powiadomienie uzupełniające; c. powiadomienie o zagrożeniu (powiadomienie alarmowe). Powiadomienie informacyjne – dotyczy produktów, które nie zostały jeszcze wprowadzone na rynek UE, i obejmuje produkty zakwestionowane w wyniku obligatoryjnych działań organów urzędowej kontroli żywności (np: służb weterynaryjnych, organów inspekcji handlowej) szczebla powiatowego (lokalnego), wojewódzkiego lub granicznego. Produkty te nie stwarzają bezpośredniego zagrożenia, jest jednak prawdopodobieństwo, że mogą być ponownie

Systemy wymiany informacji w ramach UE

377

wprowadzone do tego samego lub innego kraju UE. Dlatego też organy te muszą podjąć odpowiednie działania zaradcze, niedopuszczające do powtórzenia się takiej sytuacji. Powiadomienie te dotyczy produktów zakwestionowanych w wyniku weterynaryjnej kontroli granicznej. Strona tytułowa formularza tego powiadamiania jest oznaczona symbolem trójkąta w kolorze brązowym z numerem w formie liczb i liter (np. 2007.AAW). Powiadomienie uzupełniające – jest dopełnieniem uprzednio nadesłanych powiadomień informacyjnych; niezbędne do zastosowania podstawowych środków zaradczych. Powiadomienie o zagrożeniu (alarmowe) – wymaga natychmiastowej reakcji właściwych organów urzędowej kontroli żywności i produktów obecnych na rynku UE, mówi o produktach stanowiących poważne zagrożenie wystąpienia groźnych konsekwencji zdrowotnych, a nawet śmierci obywateli UE. Dotyczy to produktów, które zostały już wprowadzone na rynek UE i nie spełniają wymogów bezpieczeństwa żywności i pasz, stanowiąc zagrożenie dla zdrowia ludzi i zwierząt, bądź też środowiska. Strona tytułowa formularza tego powiadamiania jest oznaczona symbolem ośmioboku w kolorze czerwonym z umieszczonym pod nim numerem powiadamiania w formie liczb (np. 2007.0075). Powiadomienia systemu RASFF dzielą się także według chronologii ich powstania oraz z uwagi na kolejność ich przesłania: ▪ powiadomienie pierwotne – powiadomienie podane po raz pierwszy w odniesieniu do danego produktu; ▪ powiadomienie dodatkowe – powiadomienie dotyczące przekazanego uprzednio dokumentu, zawiera ewentualne zmiany wcześniejszych informacji (np. numer serii, termin ważności, zmiana oznakowania towaru). Do oznakowania numeru powiadomienia alarmowego lub informacyjnego dodaje się skrót „add” (np. 2007.0075-add04); ▪ dodatkowa informacja – niezwiązana bezpośrednio z danym powiadomieniem, ale uzyskana w trakcie dochodzenia, wycofywania lub wprowadzenia produktu na rynek UE. Do oznakowania numeru powiadomienia alarmowego lub informacyjnego dodaje się skrót „inf” (np. 2007.0075inf02-2ga); ▪ informacja (news) – wiadomość, która może zainteresować właściwe organy i inspekcje, lub przypadek, który wcześniej nie miał miejsca. Oznakowanie informacji przedstawione jest w postaci dwóch ostatnich cyfr roku, myślnika i kolejnego numeru (np. 06-295).

się skrót – inf (np. 2007.0075-inf02-2ga);  informacja (News) – wiadomość, która moŜe zainteresować właściwe organy Aneks 378i inspekcje lub przypadek, który wcześniej nie miał miejsca. Oznakowanie w postaci

dwóch ostatnich cyfr roku, myślnik i kolejny numer (np. 06-295). Rys. 9. Struktura powiadomień systemu RASFF w latach 2001–2006 Strukturę powiadomień systemu RASFF w latach 2001 – 2006 zawarto na rys. 9.



Rys. 9. Struktura powiadomień systemu RASFF w latach 2001 - 2006. Źródło: P. Mirosz, I. Ozimek, Raport Komisji Europejskiej – System wczesnego ostrzegania RASFF, źródło: P. Mirosz, I. Ozimek, Raport Komisji Europejskiej – System wczesnego ostrzegania RASFF, „Przegląd Spożywczy” 2008, nr 3, rys. 1. Przegląd SpoŜywczy nr 3/2008, rys. 1.

Odpowiedzialność za funkcjonowanie całości systemu RASFF i sieci powiadamiania Odpowiedzialność za funkcjonowanie całości systemu RASFF i sieci powiadamiania ponoszą Komisja oraz Urząd Bezpieczeństwa Żywności. ponosi Komisja Europejska oraz Europejska Urząd Bezpieczeństwa śywności. Sieć powiadamiania Sieć powiadamiania systemu RASFF w swym zakresie obejmuje niżej wymiesystemu RASFF w swym zakresie obejmuje niŜej wymienione kategorie: niebezpieczną nione kategorie: niebezpieczną żywność; pasze; dozwolone substancje dodatŜywność; pasze; dozwolone substancje dodatkowe; substancje pomagające w przetwarzaniu kowe; substancje pomagające w przetwarzaniu żywności; materiały i wyroby Ŝywności; materiały i wyroby przeznaczone do kontaktu z Ŝywnością. Sieć przesyłanych przeznaczone do kontaktu z żywnością. Sieć przesyłanych powiadomień przepowiadomień na stronę internetową Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia syłana jest przesyłana na stronęjest internetową Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Konsui mentów, Konsumentów zasilając archiwum wszystkich powiadomień w od okresie 1992 Średnia roku. zasilając archiwum wszystkich powiadomień 1992od roku. roczna archiwizowanych powiadomień w okresie od 1992 do 2002 roku wyŚrednia roczna archiwizowanych powiadomień w okresie od 1992 do 2002 roku wyniosła niosła około 700 powiadomień na rok, natomiast w latach 2003–2007 wzrookoło 700 powiadomień na rok, natomiast w latach 2003-2007 wzrosła do około 956 na rok. sła do około 956. Statystykę dotyczącą liczby powiadomień (żywność i pasze) Statystyka dotycząca liczby powiadomień (Ŝywność i pasze) w latach 2001-2005 w ramach w latach 2001–2005 w ramach systemu RASFF przedstawia tabela 1. systemu RASFF przedstawia tabela 1.

351

Systemy wymiany informacji w ramach UE

379

Tabela 1. Liczba powiadomień w ramach systemu RASFF w latach 2001–2005

Źródło: P. Mirosz, I. Ozimek, Raport Komisji Europejskiej – System wczesnego ostrzegania RASFF, „Przegląd Spożywczy” 2008, nr 3.

5. Zintegrowany i skomputeryzowany system weterynaryjny (Trade Control and Expert System – TRACES) System TRACES został stworzony przez Komisję Europejską w celu szybkiego informowania państw członkowskich UE o ryzyku związanym z transportem zwierząt i produktów zwierzęcych na rynki wewnętrzne UE i poza nią. Głównym założeniem powstania nowego unijnego systemu informowania było: a. stworzenie aktualnej bazy i sieci wymiany informacji o planowanych trasach przewozu zwierząt i produktów od nich pochodnych; b. określenie pozwoleń dla wiarygodnych i sprawdzonych przewoźników UE; c. wskazanie przydziału pozwoleń jedynie certyfikowanych przez wyspecjalizowane służby fitoweterynaryjne UE dla wspomnianych przewoźników; d. dokonanie ścisłej kontroli jakości przewozów drogą lądową, morską i powietrzną; e. określenie procedur i zasad nadawania pozwoleń transportowych oraz zagrożeń wiążących się z dostarczeniem niebezpiecznych zwierząt i produktów pochodnych;

380

Aneks

f. zapewnienie bezpieczeństwa zdrowia zwierząt państw członkowskich UE i rynków wewnętrznych UE przez nadawanie certyfikatów jakości zwierząt (Intra Trade Animal Health Certificates – ITAHCs); g. nadawanie uprawnień zezwalających na wjazd do UE zwierząt i produktów zwierzęcych przez wyspecjalizowane służby fitoweterynaryjne UE (Animal Health Divisional Office – AHDO). Od dnia 31.12.2004 roku system wymiany informacji TRACES dotyczyć miał głównie 27 państw członkowskich UE i 3 państw granicznych, a zwłaszcza tych, które dokonywały zakupu lub przewozu zwierząt. System ten objął swym zasięgiem podmiotowym transport drobiu, żywego bydła i owiec, komórek zwierzęcych, kotów i psów. Ponadto system TRACES dostarcza pomocy i certyfikacji (CVED i DVCE) wszystkim władzom weterynaryjnym państw członkowskich i granicznych UE poprzez sieć informatyczną w celu poprawy poziomu ochrony sanitarnej w Europie. W swym zakresie dziedzinowym system zawarł dziedziny problemowe zdrowia zwierząt, dobrobytu zwierząt na terenie UE oraz wpływu weterynarii na zdrowie publiczne. Nadrzędnymi celami systemu TRACES są: ▪ kontrola zwierząt i produktów pochodzenia zwierzęcego; ▪ pogotowie sanitarne; ▪ wykrywanie zmian pobytu zwierząt od źródła do miejsca przeznaczenia; ▪ poparcie procesu decyzyjnego przy transporcie zwierząt; ▪ centralizacja oceny ryzyka i ostrzeżeń związanych z bezpieczeństwem fitosanitarnym; ▪ redukcja procedur administracyjnych. System TRACES, jako system wczesnego ostrzegania, charakteryzuje się sprecyzowaną i określoną architekturą struktury oraz ograniczonym dostępem do wewnętrznej sieci powiadamiania. Ponadto jako system informatyczny funkcjonuje na bazie powiadomień przesyłanych siecią internetową poprzez przepływ operacji informacyjno-decyzyjnych między operatorami gospodarczymi a właściwymi władzami i służbami weterynaryjnymi i sanitarnymi UE dokonującymi przewozu i handlu zwierzętami na rynkach międzynarodowych. Projekt systemu TRACES oparty jest, analogicznie jak system RASFF, na podległości Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Konsumentów (DG SANCO) łączącej w sieć władze weterynaryjne i przedsiębiorstwa z wszystkich państw członkowskich, krajów EFTA/EOG (Islandii, Lichtensteinu i Norwegii) oraz niektórych krajów trzecich, z którymi Komisja ma specjalne umowy. TRACES wspomaga obrót handlowy żywymi zwierzętami i produktami zwierzęcymi

Systemy wymiany informacji w ramach UE

381

wewnątrz Wspólnoty oraz z krajami trzecimi. System oparty jest, analogicznie jak w RASFF, na Centralnym Punkcie Kontaktowym UE (CPK UE) i Krajowych Punktach Kontaktowych (KPK) oraz Granicznych Punktach Kontaktowych (GPK). Dane osobowe zgłaszanych powiadomień systemu TRACES dotyczą następujących podmiotów: ▪ urzędników Komisji UE; ▪ administratorów z państw członkowskich, EFTA/EOG i krajów trzecich; ▪ właściwych organów z centralnych, regionalnych i lokalnych jednostek weterynaryjnych oraz punktów kontroli granicznej UE; ▪ przedsiębiorstw transportowych oraz laboratoriów kontroli zwierząt. System zintegrowanego komputerowego systemu weterynaryjnego TRA CES utworzono Decyzją Komisji nr 2004/292/WE z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie wprowadzenia systemu TRACES i zmieniającą decyzję Komisji nr 92/ 486/ EWG. Zgodnie z rozporządzeniem Komisji nr 45/2001 za system TRACES odpowiedzialny jest Dyrektor Dyrekcji D w Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Konsumentów (DG SANCO), pełniący funkcję administratora danych. Funkcjonowanie danych punktów kontaktowych, ochronę danych osobowych i osób odpowiedzialnych za wysyłanie powiadomień w systemie reguluje wspomniane rozporządzenie Komisji. Ponadto podstawami prawnymi systemu TRACES są decyzje Komisji UE: ▪ nr 92/438/EWG z dnia 13 lipca 1992 roku o stworzeniu systemu skomputeryzowanego systemu weterynaryjnego i procedurach importu zwierząt do UE; ▪ nr 92/563/EWG z dnia 19 listopada 1992 roku o stworzeniu bazy danych dotyczących przesyłania danych informatycznych i certyfikacji zwierząt i produktów zwierzęcych na wewnętrzne rynki zbytu o UE. Struktura systemu TRACES oparta jest na zasadzie sieci informatycznych CIRCA. Każdy kraj uczestniczący w systemie ma na swoim terenie Regionalny Organ Władzy (ACR), Lokalny Organ Władzy (ACL) i Graniczne Punkty Kontroli (PIF) oraz mający łączność z Właściwym Organem Centralnym UE – DG SAN CO (ACC). Państwa trzecie (1/3C) kontaktują się z Regionalnymi Władzami (ACR) i Lokalnymi Władzami (ACL) państw członkowskich UE w ramach przyznawania certyfikacji importu i eksportu zwierząt. Na adres każdej skrzynki przesyłane są informacje (powiadomienia) zgody na transport i certyfikat jakości produktu (CVED i DVED) lub rodzaju zwierząt, które rozpowszechniane są w systemie. Po otrzymaniu zgody na transport o wprowadzeniu transportu zwierząt na rynek wewnętrzny UE informowane są Punkty Kontroli Granicznej (PIF). Schemat struktury systemu TRACES przedstawia rysunek 10.

382

Aneks Rys. 10. Schemat sieci TRACES

Legenda:

PIF ACL ACR 1/3C

– Punkt Kontroli Granicznej (GPK)

– Lokalny Organ Władzy (KPPK II)

– Regionalny Organ Władzy (KPPKI)

– Państwa Trzecie UE (niestowarzyszone z UE)

Źródło: www.dg.sanco.ue

System TRACES działa w oparciu o przesłany moduł importu powiadomienia System TRACES działa w oparciu o przesłany moduł importu powiadomieo potrzebie transportu produktu lub towaru zwierzęcego. Przepływ towaru zgłaszany jest przez nia o potrzebie produktui lub towaru zwierzęcego. Przepływ topaństwa trzecie transportu (1/3C) do lokalnego regionalnego organu władzy weterynaryjnej lub konsumpcyjnej UE. W wyniku powstania prośby o przepływ towaru organ władzy lokalnej waru zgłaszany jest przez państwa trzecie (1/3C) do lokalnego i regionalnegodokonuje weryfikacji jakościweterynaryjnej towaru poprzez wyspecjalizowane służbyUE. fito-weterynaryjne lub konsumenckie. organu władzy lub konsumpcyjnej W wyniku powstania Następnie po wystawieniu certyfikacji i zaświadczenia dla eksportowego towaru uprawomocnia prośby przepływ organCentralnego władzy lokalnej decyzja owysyłana jesttowaru do Organu UE – dokonuje DG SANCOweryfikacji (ACC) celemjakości zatwierdzenia towaru poprzez wyspecjalizowane lub konsumenzaświadczenia i nakazania dokonania służby kontroli fitoweterynaryjne na punkcie granicznym UE (PIF). Kontrola dokonywana na punktach granicznych certyfikacji (PIF) umożliwia dokonanie analizydla i zgodności jakości towaru ckie. Następnie po wystawieniu i zaświadczenia eksportowez przyznanymi jej wspólnotowym świadectwem jakości. W przypadku nie potwierdzenia jakości go towaru uprawomocniona decyzja wysyłana jest do Organu Centralnego UE CIRCA towaru uruchamiane są informacje alarmowe (powiadomienia alarmowe) przesyłane siecią –oraz DG systemu SANCO RASFF (ACC),docelem zatwierdzenia zaświadczenia i nakazania dokonania organów władzy centralnej UE, która rozsyła je dla wszystkich 27 krajów i 3 państw granicznych kontroli w PunkcieUE. Granicznym UE (PIF). Kontrola przeprowadzana tam umoż-

liwia dokonanie analizy zgodności jakości towaru z przyznanym mu wspólnoZalety funkcjonowania systemu TRACES zawierają się w zapobieganiu zagrożeniom, towym świadectwem jakości. W kryzysowego przypadku niepotwierdzenia jakościsystemu towaru TRACES wspomaganiu unijnego zarządzania przez mechanizmy nadzoru (forma i kształt systemu umożliwia śledzenie pochodzenia produktu, a system umożliwia uruchamiane są informacje alarmowe (powiadomienia alarmowe), przesyłane identyfikację, etykietowanie towaru). Ponadto, system TRACES jest podstawą do stworzenia w 2011 r. szerszego, zintegrowanego systemu elektronicznego z ujednoliconą bazą danych, obejmującego wszystkie elementy obecnego systemu w zakresie certyfikacji, identyfikacji zwierząt oraz statusu zdrowia zwierząt i ich stanu. Należy przy tym podkreślić, że w oparciu o wyniki sprawności systemu TRACES wprowadzona została elektroniczna identyfikacja bydła UE co znacznie przyspieszyło procedury administracyjne

Systemy wymiany informacji w ramach UE

383

siecią CIRCA oraz systemu RASFF do organów władzy centralnej UE, która rozsyła je do wszystkich 27 krajów i 3 państw granicznych UE. Zalety funkcjonowania systemu TRACES zawierają się w zapobieganiu zagrożeniom, wspomaganiu unijnego zarządzania kryzysowego przez mechanizmy nadzoru systemu TRACES (forma i kształt systemu umożliwia śledzenie pochodzenia produktu, a system umożliwia identyfikację, etykietowanie towaru). Ponadto, system TRACES jest podstawą do stworzenia w 2011 r. szerszego, zintegrowanego systemu elektronicznego z ujednoliconą bazą danych, obejmującego wszystkie elementy obecnego systemu w zakresie certyfikacji, identyfikacji zwierząt oraz statusu zdrowia zwierząt i ich stanu. Należy przy tym podkreślić, że w oparciu o wyniki sprawności systemu TRACES wprowadzona została elektroniczna identyfikacja bydła UE, co znacznie przyspieszyło procedury administracyjne w Punktach Kontroli Granicznej (PIF). Wymóg dostarczenia certyfikatów jakości i ich tłumaczenie umożliwiło zawarcie wielu umów handlowych korzystnych dla rynków zbytu UE. Dzięki temu m.in. partnerzy handlowi UE otrzymali bezpośredni dostęp do postanowień UE. Warto także nadmienić, że Komisja UE w 2011 r. zakończy opracowywanie systemu informacji o chorobach zwierzęcych (ADIS), zgodnego z systemem OIE i dostarczającego obywatelom kluczowych informacji na temat stanu zdrowia zwierząt w Europie. Dzięki temu, w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowej, zdolność UE do podjęcia szybkich działań znacząco wzrosła, podnosząc jej zdolność do ograniczania i zwalczania zagrożeń związanych ze zdrowiem zwierząt na obszarze Wspólnoty.

6. System Wczesnego Ostrzegania i Alarmowania (Early Warning and Response System – EWRS) System EWRS został stworzony przez UE w wyniku doświadczeń Wielkiej Brytanii z 1990 i 1996 roku związanych z chorobami przenoszonymi przez zwierzęta lub produkty mięsne (chorby Creutzfelda-Jacoba i BSE). Wówczas powstał pomysł stworzenia systemu jako elementu zabezpieczenia społeczeństwa przed tego typu zagrożeniami. Głównym założeniem powstania nowego unijnego systemu informowania EWRS było wczesne wykrycie zagrożeń i spowodowanie szybkiej interwencji, która je ograniczy. Zgodnie z decyzją Komisji nr 2119/98/EC z dnia 24.09.1998 roku ustanowiono system wczesnego ostrzegania i reagowania EWRS jako sieć nadzoru i kontroli epidemiologicznej cho-

384

Aneks

rób zakaźnych we Wspólnocie. Ponadto druga decyzja Komisji nr 2000/57/ W E stanowi, iż system EWRS ma być wykorzystywany jedynie w przypadku zdarzeń mających znaczenie dla bezpieczeństwa Wspólnoty i ustanawia procedury postępowania dla systemu EWRS. Podstawami prawnymi funkcjonowania systemu EWRS są: decyzja Komisji i Parlamentu Europejskiego nr 2119/98/EC z dnia 24.09.1998 roku o stworzeniu systemu skomputeryzowanego systemu kontroli epidemiologicznej UE; decyzja Komisji nr 2000/57/EC z dnia 24.09.1998 roku o stworzeniu systemu skomputeryzowanego systemu kontroli epidemiologicznej UE. Strukturę podmiotową systemu EWRS tworzą: ▪ Krajowe Organy (Instytucje) Państw Członkowskich (KOPCz); ▪ Lokalne Organy Wykonawcze Państw Członkowskich (LOWPCz); ▪ Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób (ECDC); ▪ Dyrekcja Generalna ds. Zdrowia i Konsumentów (DG Health and Consumers); ▪ Dyrekcja Zdrowia Publicznego i Oceny Ryzyka (Directorate Public Health & Risk assessment); ▪ Jednostka Zagrożenia Zdrowia (Assessment, Health Threats Unit). System EWRS znajduje się w obszarze działań zdrowotnych Dyrekcji ds. Zdrowia i Konsumentów. W wymiarze narodowym odpowiedzialne za realizację systemu EWRS są Ministerstwa Zdrowia. Nad poziomem narodowym system kierowany jest przez Zespół Wyższych Doradców (Senior Management) i Komisarza UE ds. Zdrowia. Komisarz UE ds. Zdrowia jest odbiorcą systemu ostrzegania ARGUS i poszczególnych przedstawicieli państw członkowskich UE (rys. 11). W systemie EWRS każde państwo członkowskie UE wyznacza oficjalny punkt łączności struktury, organ lub instytucję odpowiedzialną za funkcję wczesnego ostrzegania i reagowania w obrębie jego granic. Następnie o tym fakcie państwo członkowskie powiadamia Komisję UE, a ta zawiadamia pozostałe państwa członkowskie Unii. Po powiadomieniu punkty łączności otrzymują od Komisji nazwę użytkownika (login) i hasło dostępu do systemu z pełnymi uprawnieniami do zapisu i odczytu informacji. Każdego roku ka   Zob. Sprawozdanie Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego z funkcjonowania systemu wczesnego ostrzegania i alarmowania (EWRS) w latach 2004–2005, źródło: http://ec.europa.eu/policies/index_pl.htm.    Zob. ibidem, s. 2.

385

Systemy wymiany informacji w ramach UE

lendarzowego do dnia 31 marca państwa członkowskie przesyłają do Komisji sprawozdanie na temat zdarzeń, o których powiadomiono w systemie EWRS. Przedstawiciele systemu EWRS wymieniają informacje systemowe z Światową Organizacją Zdrowia (WHO). Rys. 11. Umiejscowienie systemu EWRS

Rzecznik

Komisarz UE (Gabinet)

SYSTEM ARGUS

Zespół WyŜszych Doradców ds. irowia Zdrowia Dyrektor Generalny Zastępca Dyrektora Generalnego Dyrektorzy (Ministrowie) SłuŜb Zdrowia Specjalistyczni Doradcy

Operacje w stanach nadzwyczajnych w zakresie zdrowotnym

Komunikacja

Obszar zewnętrzny

Obszar wewnętrzny Przedstawiciel systemu ARGUS

Punkt kontaktowy s. ARGUS DG SANCO ECDC

Ministerstwa Zdrowia Państw Członkowskich UE

Dyrektoriaty Generalne UE

WHO Rada UE

Inne Agencje

EWRS

HSC

Inne Systemy Wczesnego Ostrzegania

Parlament UE

Personel DyŜurujący s. RASFF

GHSAG

LEGENDA: ECDC – Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób

HSC – Komisje Generalne Państw Członkowskich UE ds. Zdrowia (Ministerstwa Zdrowia)

EWRS – System Wczesnego Ostrzegania i Alarmowania

GHSAG – Międzynarodowy Zespół Doradców ds. Ochrony Zdrowia (Kanada, USA, Meksyk, Japonia)

WHO – Światowa Organizacja Zdrowia

DG SANCO – Dyrekcja Generalna ds. Zdrowia i Konsumentów

Rys. 11. Umiejscowienie systemu EWRS.

Źródło: http://ec.europa.eu/dgs/health_consumer/index_en.htm Źródło: http://ec.europa.eu/dgs/health_consumer/index_en.htm.

W systemie EWRS kaŜde państwo członkowskie UE wyznacza oficjalny punkt

łączności struktury, organ lub instytucję odpowiedzialną za funkcję wczesnego ostrzegania i reagowania w obrębie jego granic. Następnie o tym fakcie państwo członkowskie powiadamia Komisję UE, a ta zawiadamia pozostałe państwa członkowskie Unii.568 Po powiadomieniu, punkty łączności otrzymują od Komisji nazwę uŜytkownika (login) i hasło dostępu do systemu z pełnymi uprawnieniami do zapisu i odczytu informacji w systemie. KaŜdego roku kalendarzowego do dnia 31 marca państwa członkowskie przesyłają do Komisji sprawozdanie na temat zdarzeń, o których powiadomiono w systemie EWRS. Przedstawiciele systemu EWRS wymieniają informacje systemowe z Światową

386

Aneks Rys. 12. Współdziałanie systemu EWRS

Struktura Nadzoru Komunikacji Zdarzeń Kryzysowych

Informacja & ostrzeŜenie Wczesne ostrzeganie władz państw członkowskich UE

EWRS - Funkcjonalna skrzynka internetowa

Systemy Wczesnego Ostrzegania: RAS BICHAT RASFF

WHO Światowa Organizacja Zdrowia

Źródło: http://ec.europa.eu/dgs/health_consumer/index_en.htm. Rys. 12. Współdziałanie systemu EWRS.

Źródło: http://ec.europa.eu/dgs/health_consumer/index_en.htm Każde zdarzenie medyczne i epidemiologiczne występujące w państwie UE musi być odnotowane w Europejskiej Agencji Sprawiedliwości lub Centrum KaŜde zdarzenie medyczne i epidemiologiczne występujące w państwie UE musi być ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób (ECDC) oraz informowany jest o nim Komiodnotowane w Europejskiej Agencji Sprawiedliwości lub Centrum ds. Zapobiegania sarz UE ds. Zdrowia. W systemie obowiązują 3 poziomy (fazy) alarmów: (ECDC) oraz informowany jest o narodowe nim Komisarz UE ds. Zdrowia. i Kontroli 1. niskiChorób (kolor zielony) – służby uruchamiają element systemu; W systemie obowiązują 3 poziomy (fazy) alarmów: 2. średni (kolor zółty) – służby uruchamiają część proceduralnych mechaNiski (kolor zielony) – słuŜby uruchamiają narodowe element systemu; 1. nizmów; 3. wysoki (kolor czerwony) – służby uruchamiają pełne zdolności pomo2. Średni (kolor zółty) – słuŜby uruchamiają część proceduralnych mechanizmów; cy zdrowotnej UE (HEOF) oraz struktury alarmowe Dyrekcji Generalnej 3. Wysoki (kolor czerwony) – słuŜby uruchamiają pełne zdolności pomocy zdrowotnej ds. Zdrowia i Konsumentów (DG SANCO). struktury alarmowe poziomie Dyrekcji zagrożenia Generalnej dla ds. państwa Zdrowia Gdy UE tylko(HEOF) wystąpioraz zdarzenie o wysokim i Konsumentów (DG SANCO). lub grupy państw, używane jest Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób (ECDC) doradcy Komisarza ds. Zdrowia (Senior Management). Gdy tylko wystąpi zdarzenie o wysokim poziomie zagroŜenia dla państwa lub grupy W przypadku użycia powiadomienia o wysokim poziomie zagrożenia współpaństw uŜywane jest Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób (ECDC) działają systemy komputerowe HEOF i ECDC, lecz podstawowym zostaje nadoradcy Komisarza ds. Zdrowia (Senior Management). W przypadku uŜycia powiadomienia dal system zdolności HEOF. Uaktywniany jest wówczas 150-osobowy personel o wysokim poziomie zagroŜenia współdziałają systemy komputerowe HEOF i ECDC, doradczy Europejskiej Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Konsumentów – pro-

lecz podstawowym zostaje nadal system zdolności HEOF. Uaktywniany jest wówczas

150 osobowy personel doradczy Europejskiej Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Konsumentów prowadzi monitorowanie sytuacji i wysyłanie niezbędnej pomocy. Pozostałe

Systemy wymiany informacji w ramach UE 387 państwa UE są równolegle alarmowane. KaŜde zgłoszenia są ocenianie i konsultowane ze

Światową Organizacją Zdrowia, która równieŜ prowadzi szkolenia i udziela pomocy wadzi monitorowanie sytuacji i wysyłanie niezbędnej pomocy. Pozostałe pańspecjalistycznej Krajowym alarmowane. Organom (Instytucje) Państw Członkowskich stwa UE są równolegle Każde zgłoszenia są ocenianie i(KOPCz) konsul569 i Lokalnym Organom wykonawczym Państw Członkowskich towane ze Światową Organizacją Zdrowia, która również prowadzi(LOPCz). szkolenia iRaport udzielameldunkowe pomocy specjalistycznej Krajowym(rys. Organom (Instytucjom) mają postać elektroniczną 13 meldunek systemu Państw EWRS;  Członkowskich i Lokalnym Organom Wykonawczym Państw Członkowskich rys. 14 meldunek systemu MedlSys; rys. 15. meldunek informacyjny Dyrekcji Generalnej . Raporty meldunkowe mają postać elektroniczną (rys. 13; rys. 14; rys. 15). ds. Zdrowia i Konsumentów, HEDIS).

Rys. 13. Meldunek systemu EWRS

Rys. 13. Meldunek systemu EWRS.

Źródło: http://ec.europa.eu/dgs/_en.htm. Źródło: http://ec.europa.eu/dgs/_en.htm

569

TamŜe, s. 16.

  Zob. ibidem, s. 16.



360

388

Aneks Rys. 14. Meldunek systemu MedlSys

Rys. 14. Meldunek systemu MedlSys.

Źródło: http://ec.europa.eu/dgs/_en.htm. Źródło: http://ec.europa.eu/dgs/_en.htm Rys. 14. Meldunek systemu MedlSys.

Źródło: http://ec.europa.eu/dgs/_en.htm Rys. 15. Meldunek informacyjny DG SANCO (HEDIS)

Rys. 15. Meldunek informacyjny DG SANCO (HEDIS). Źródło: http://ec.europa.eu/dgs/ _en.htm Źródło: http://ec.europa.eu/dgs/ _en.htm. Rys. 15. Meldunek informacyjny DG SANCO (HEDIS). Źródło: http://ec.europa.eu/dgs/ _en.htm

361

389

Systemy wymiany informacji w ramach UE

6. Europejski system wczesnego powiadamiania i wymiany informacji o zdrowiu roślin (European Network of Plant Health Information Systems – EUROPHYT) Stworzenie systemu EUROPHYT przez UE było spowodowane pojawieniem się wielu zagrożeń o nowym, nie do końca rozpoznawalnym charakterze. W początkowych wytycznych Komisja nie określiła rodzaju, procedur, bazy informatycznej i zasad funkcjonowania nowego systemu. Dopiero wskazanie zagrożeń takich jak grzybowe, bakteryjne lub wirusowe skażenie roślin i szkodniki wywołujące choroby roślin sprecyzowało meldunkowo-informacyjny charakter tego systemu. Głównymi obszarami zagrożeń stały się takie dziedziny jak rolnictwo, leśnictwo, ogrodnictwo i sadownictwo. Państwa członkowskie UE oraz Chorwacja i Turcja oraz Europejska i Śródziemnomorska Organizacja Ochrony Roślin (EPPO) zgłosiły akces uczestnictwa w systemie. Ponadto państwa sprowadzające do UE produkty roślinne zawierające infekcje lub skażenia bakteryjne są błyskawicznie dzięki systemowi rozpoznawane. Dzięki możliwości wykorzystania platformy internetowej systemu za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) wszystkie państwa UE są natychmiast ostrzegane przed zagrożeniem. Umiejscowienie systemu EUROPHYT w ramach reagowania kryzysowego przedstawia rys. 16. Rys. 16. Umiejscowienie systemu EUROPHYT BE

DK

SW

NL

FL

Instytuty

IRL

Projekty

MIC

AU

Światowa Organizacja Zdrowia

DE

ECURIE

IT

12 Państw wyk. oprogram. ARGUS

UK

Europejskie Centrum Ochrony i Kontroli Zdrowia /ECDC/ Sztokholm Sprawdzenie

RELEX

GR

FR EUROPOL

Inne Systemy Wczesnego Ostrzegania UE

ECHO

Inne Dyrekcje Generalne Komisji Europejskiej

RASFF

PO

Jednostki Bezpieczeństwa Publicznego UE Luxmburg Zarządzanie kryzysowe

LU

BICHAT - EWRS

EUROPHYT

Inne Dyrekcje UE

CY

EE LT

CZ SK

MT SV

Źródło: www.dgsanco.eu.

LV

Dyrekcje Generalne SANCO lub RELEX systemu ARGUS Bruksela Zarządzanie kryzysowe Pomoc i miejsce wsparcia

HU ADNS

PL

  Zob. S. Kjellen, Survey of UE learning system, op.cit., s. 20.



SP

Państwa Członkowskie UE

Światowa Grupa Doradców ds. Ochrony Zdrowia: - Kanada - USA - Japonia - Meksyk

Światowa Organizacja Zdrowia

- Bułgaria - Portugalia - Islandia - Norwegia - Lichtenstein

390

Aneks

Podstawę prawną dla funkcjonowania systemu stanowi decyzja Komisji UE nr 2000/29/EC w sprawie utworzenia systemu wczesnego ostrzegania o nazwie EUROPHYT. EUROPHYT jest systemem składającym się z 2 części: ▪ EUROPHYT CIRCA, który jest podstawową informatyczną bazą danych; ▪ EUROPHYT PHY, który jest systemem wczesnego ostrzegania. Podstawowo jako system EUROPHYT wykorzystuje jednostki specjalistyczne zajmujące się rozpoznaniem bakteriologicznym i wirusowym. W skład struktury systemu zalicza się: ▪ Dyrekcja Generalna ds. Zdrowia i Konsumentów (DG SANCO); ▪ Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (Directorate Safety of the Food Chain); ▪ Urząd Ochrony Odmian Roślin (the Unit for Biotechnology and Plant Health); ▪ Dyrekcja ds. Zdrowia i Oceny Ryzyka (Directorate Public Health and Risk Assessment); ▪ Urząd Żywności i Weterynaryjny (Directorate Food and Veterinary Office); ▪ Krajowe Punkty Kontaktowe (KPK – Member States, Other Candidate States); ▪ Specjalistyczne Służby i Inspektoraty odpowiadające za ochronę roślin oraz dystrybucji i przetwarzania danych (the Unit for Food and Plant Origin, Plant Health). System jest podstawowym systemem kontroli roślin pochodzących z państw niewchodzących w skład UE ani z nią niestowarzyszonych. Podstawowe służby i punkty kontaktowe systemu EUROPHYT są częścią narodowych Ministerstw Rolnictwa. Służby kontroli jakości roślin przez 24 godziny na dobę dokonują sprawdzania produktów w ramach kontroli granicznej. Kraje, które nie należą do systemu nie mogą dokonać weryfikacji swych towarów. Jedynie państwa mające laboratoria nadające unijne certyfikaty dopuszczają do wprowadzenia na rynek UE wcześniej sprawdzone rośliny. Po dokonaniu sprawdzenia laboratoryjnego wybranych próbek wysyłany jest raport informujący kraje UE i stowarzyszone z nią państwa o zakazie importu niebezpiecznego roślinnego towaru lub jego dopuszczeniu. Raporty są przyjmowane i sprawdzane przez Dyrekcję Generalną ds. Zdrowia i Konsumentów oraz Urząd Żywności i Weterynaryjny (Directorate Food and Veterinary Office). W przypadku innej oceny niż wystawione przez narodowe punkty kontaktowe systemu EUROPHYT, Dyrekcja Generalna ds. Zdrowia i Konsumentów przesyła osobny raport zakazujący importu danego typu roślin. W spornych przypadkach kraje uczestni  Zob. ibidem, s. 20.



Systemy wymiany informacji w ramach UE

391

czące w systemie mogą telefonicznie zgłaszać zastrzeżenia do Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Konsumentów w celu ustnej zmiany otrzymanego raportu. W każdym państwie uczestniczącym w systemie kontroli importu roślin powołuje się do tego narodowego specjalistę (inspektora). Ministerstwo Rolnictwa państwa uczestniczącego w systemie EUROPHYT ma dostęp do stanowiska komputerowego systemu. Specjalista narodowy nadaje roślinom wskazane w procedurach kody i certyfikaty10. W przypadku zagrożenia specjalista badający rośliny w punktach granicznych powiadamia Ministerstwo Rolnictwa a ono alarmuje Komisję i inne państwa UE.

7. System wczesnego powiadamiania i wymiany informacji o zagrożeniach radiologicznych bądź nuklearnych (European Community Urgent Radiological Information Exchange – ECURIE) System ECUIRE został opracowany po katastrofie w Czarnobylu z 1986 roku. Jego zadaniem jest informowanie odpowiednich władz państw Unii Europejskiej, a także Chorwacji i Szwajcarii, o zajściach w obiektach nuklearnych. ECURIE ma umożliwiać państwom UE szybkie reagowanie i w razie potrzeby podejmowanie działań mających na celu ochronę ludności. Z kolei państwa członkowskie UE i stowarzyszone z nią a uczestniczące w tym systemie są obowiązane przekazywać do UE informacje o pomiarach promieniowania na własnym narodowym terenie. EURATOM (Europejska Wspólnota Energii Atomowej), pełniąca funkcję nadzorczo-kontrolną systemu, podaje, że ECURIE uaktywnia się w przypadku potencjalnych zagrożeń radiologicznych, które występują w rejonach obiektów wykorzystujących energię atomową lub w miejscach jej produkcji. Skuteczność systemu ECURIE w 2003 roku zależna była od udziału w nim państw sąsiadujących z UE, zwanych krajami uczestniczącymi. Do tej kategorii należały: Bułgaria, Cypr, Czechy, Estonia, Węgry, Łotwa, Malta, Polska, Rumunia, Słowacja, Słowenia, Szwajcaria, Turcja. Celem funkcjonowania systemu ECURIE jest ocena zagrożenia ogółu społeczności państw europejskich w przypadku pogotowia radiologicznego wynikającego z: 1. awarii, która nastąpiła na terytorium państwa UE lub uczestnika programu w wyniku działalności: a. każdego działającego reaktora jądrowego, niezależnie od jego lokalizacji; b. każdego innego obiektu jądrowego;   Zob. ibidem, s. 21.

10

392

Aneks

c. każdego obiektu służącego do zagospodarowania odpadów radioaktywnych; d. transportu i magazynowania paliw jądrowych i odpadów radioaktywnych; e. wykorzystania izotopów promieniotwórczych do wytwarzania energii; 2. innych wykrytych awarii, wskutek których wystąpiło znaczne uwolnienie materiału radioaktywnego. 3. wykrycia na terytorium państwa lub poza nim nienormalnych poziomów radioaktywności, które zagrażają bezpieczeństwu publicznemu. Podstawy prawne funkcjonowania systemu ECURIE tworzą: ▪ decyzja Komisji UE nr 87/600/Euroatom w sprawie utworzenia systemu ECURIE; ▪ decyzja Komisji UE nr 89/618/Euroatom w sprawie ustalenia narzędzi wykonawczych, członków UE i krajów uczestniczących w systemie ECURIE; ▪ umowa między Europejską Wspólnotą Energii Atomowej a państwami nienależącymi do Unii w sprawie udziału tych ostatnich we wspólnotowych ustaleniach dotyczących wczesnej wymiany informacji w przypadku pogotowia radiologicznego nr 2003/C 102/02. System ECUIRE w 2008 roku rozpowszechnił w trybie alarmowym (alert message) powiadomienie z powodu awarii w elektrowni Krszko w Słowenii. Państwo to poinformowało Komisję Europejską, która natychmiast powiadomiła wszystkie kraje UE. Unijny system ECURIE przekazuje informacje-wnioski z ocen zagrożeń typu nuklearnego i radiologicznego na swojej stronie internetowej. System ECUIRE został oparty na bazie jednostek specjalistycznych podsystemów funkcjonalnych. Struktura powyższego systemu składa się z podstawowych elementów: ▪ Krajowych Punktów Kontaktowych (KPK – Member States, Other Candidate States); ▪ organów centralnych państw członkowskich; ▪ organów Wspólnoty, tj. Dyrekcji Generalnej ds. Energii i Transportu (DG TREN), Dyrekcji Generalnej ds. Środowiska (DG ENV), Wspólnego Centrum Badań Naukowych (DG JRC), Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Konsumentów (DG SANCO), Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa Rybołówstwa i Żywności (DG RELEX); ▪ stałych Centrów Awaryjnych (MAEA, IAEA, IAEA ERC) szczebla krajowego i regionalnego państw członkowskich UE oraz państw kandydackich uczestniczących w systemie;

393

Systemy wymiany informacji w ramach UE

▪ platformy informatycznej (sieci, oprogramowania, bazy danych, form raportów i meldunków – ECURIE NETWORK); ▪ służb reagowania kryzysowego: Zespołu Reagowania Kryzysowego (ET), Europejskiego Biura Bezpieczeństwa (EC SO), Stałych Służb Dyżurnych (EDO). Rysunek nr 17 przedstawia strukturę systemu ECUIRE. Rys. 17. Struktura systemu ECUIRE KOMISJA EUROPEJSKA TREN H.4 Radiacyjna Ochrona Komisja ds. Energii i Transportu DG TREN Dyrekcja Generalna ds. Energii i Transportu Komisarz Dyrektor Generalny UE Dyrektor Generalny ds. Energii i Transportu Stacje i placówki pomiarowe

Biuro Bezpieczeństwa (EC SO) UE - 24 godz. Zespół Zarządzania Kryzysowego (ET)

DG RELEX ECURIE Stałe SłuŜby DyŜurne (EDO)

DG ENV DG JRC DG SANCO

IAEA Media/ Opinia Publiczna Inne int. org.

ECURIE

Państwa Członkowskie UE

O P R O G R A M

Inne Państwa

O W

Chorwacja

A N I E

Zdarzenie w UE

Szwajcaria

Stałe Centra Awaryjne Państwa Kandydujące

I A C R N A

LEGENDA: DG TREN – Dyrekcja Generalna ds. Energetyki i Transportu

IAEA – Międzynarodowa Agencja Atomistyki

DG RELEX – Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa, Rybołówstwa i śywności

IAEA ERC – Stałe Centrum Awaryjne Międzynarodowej Agencji Atomistyki (Państwa Członkowskie UE)

DG ENV – Dyrekcja Generalna ds. Środowiska

EC SO – Biuro Bezpieczeństwa (Ochrony) UE

DG JRC – Dyrekcja Generalna ds. Badań Naukowych (Centrum Badawcze)

UDO – Stałe SłuŜby DyŜurne systemu ECURIE

DG SANCO – Dyrekcja Generalna ds. Zdrowia i Ochrony Konsumentów

IACRNA – Komisja Międzynarodowych Agencji odpowiedzialnych za ocenę nuklearnych wypadków

ECURIE NETWORK – Platforma internetowa i oprogramowanie systemu ECURIE

Rys. 17. Struktura systemu ECUIRE.

Źródło: Raport zdarzeń nuklearnych i radiologicznych Komisji ds. Energii i Transportu, www.dgtren.eu Źródło: Raport zdarzeń nuklearnych i radiologicznych Komisji ds. Energii i Transportu, www. dgtren.eu.



System wczesnego powiadamiania i wymiany informacji ECUIRE działa w oparciu

Systemwzajemnego wczesnego powiadamiania i wymiany informacji ECUIRE o zasadę przesłania powiadomień pomiędzy uczestnikami systemu a działa Komisją w oparciu o zasadę wzajemnego przesłania powiadomień pomiędzy uczestniUE i jej specjalistycznymi centralnymi organami oraz instytucjami. Wymiana informacji ma kami systemu a Komisją UE i jej specjalistycznymi centralnymi organami oraz na celu zmniejszenie przewidywanych skutków radiologicznego oddziaływania na obywateli instytucjami. Wymiana informacji ma na celu zmniejszenie przewidywanych Unii i jej sąsiadów. Informacje, przekazywane w systemie obejmują w zaleŜności od sytuacji skutków radiologicznego oddziaływania na obywateli Unii i jej sąsiadów. Informacje przekazywane w systemie obejmują w zależności od sytuacji kryzykryzysowej następujące elementy: sowej następujące elementy:  charakter i czas zdarzenia, jego dokładną lokalizację oraz związany z nim obiekt lub rodzaj działalności;

 zakładany lub ustalony powód i przewidywany rozwój awarii;  ogólne właściwości uwalniania materiału radioaktywnego (skład, ilość, typ);  informacje meteorologiczne decydujące o dalszej rozwoju sytuacji kryzysowej;

394

Aneks

▪ charakter i czas zdarzenia, jego dokładną lokalizację oraz związany z nim obiekt lub rodzaj działalności; ▪ zakładany lub ustalony powód i przewidywany rozwój awarii; ▪ ogólne właściwości uwalniania materiału radioaktywnego (skład, ilość, typ); ▪ informacje meteorologiczne decydujące o dalszym rozwoju sytuacji kryzysowej; ▪ wyniki monitoringu środowiska; ▪ wyniki pomiarów radioaktywności w środkach spożywczych, paszach i wodzie; ▪ podjęte i planowane środki ochronne oraz środki informowania społecznego; ▪ przewidywane zachowanie podczas uwalniania materiału radioaktywnego. Strukturą UE spinającą informacje w ramach systemu ECURIE jest Komórka Ochrony Przed Promieniowaniem (H4 – Radiation Protection), znajdująca się w podkomisji Energii Jądrowej (Directorate H – Nuclear Energy), oraz Dyrekcja Generalna ds. Energii i Transportu (DG TREN). W ramach struktury funkcjonalnej system ECURIE podlega pod agencję EURATOM, która jest podstawową jednostką odpowiedzialną za ochronę społeczności Europy. Agencja EURATOM według swej kompetencji zapewnia Unii: ▪ wytyczne UE w zakresie ustanowienia standardów bezpieczeństwa radiacyjnego; ▪ wczesną i aktualną wymianę informacji w UE i krajach kandydujących; ▪ regulacje bezpieczeństwa żywnościowego i jego skażenia radiacyjnego; ▪ przekazywanie informacji do wiadomości opinii publicznej UE. Strukturę funkcjonalną agencji EUROATOM przedstawia rysunek 18.

Europy. Agencja EURATOM według swej kompetencji zapewnia Unii:  wytyczne UE w zakresie ustanowienia standardów bezpieczeństwa radiacyjnego; Systemy wymiany informacji w ramach UE 395  zapewnia wczesną i aktualną wymianę informacji w UE i krajach kandydujących;

 określa regulacje bezpieczeństwa Ŝywnościowego i jego skaŜenia radiacyjnego; Rys. 18. Umiejscowienie systemu ECURIE

 przekazuje informacje do wiadomości opinii publicznej UE. w zakresie odpowiedzialności agencji EURATOM Strukturę funkcjonalną agencji EUROATOM przedstawia rysunek nr 18.

EURATOM ENSEMBLE

EURDEP

ECURIE

RODOS Legenda: ECURIE EURDEP ENSEMBLE RODOS

– – – –

System Ostrzegania i Wymiany Informacji System Automatycznej Wymiany Danych o Radiologicznych Zdarzeniach System Rozpoznania Pogody Dalekiego Zasięgu System Wsparcia Decyzji o Radiologicznych Zdarzeniach

Źródło: Raport zdarzeń nuklearnych i radiologicznych Dyrekcji Generalnej ds. Energii i Transportu, www.dgtren.eu. Rys. 18. Umiejscowienie systemu ECURIE w zakresie odpowiedzialności agencji EURATOM. Źródło: Raport zdarzeń nuklearnych i radiologicznych Dyrekcji Generalnej ds. Energii i Transportu, www.dgtren.eu Komórka Ochrony Przed Promieniowaniem (H4) znajdująca się w Luksem-

burgu jest odpowiedzialna przed podkomisją Energii Jądrowej za zabezpiecze Komórka Ochrony Przed Promieniowaniem (H4) znajdująca się w Luksemburgu jest nie techniczne i rozwój wymiany informacji przez komputery wewnętrzne syodpowiedzialna przed podkomisją Jądrowej za zabezpieczenie stemu ECURIE. Stały dozórEnergii w systemie ECURIE pełni łącznietechniczne 19 osób, ai wrozwój tym: wymiany komputery wewnętrzne systemu ECURIE. Stan osobowy osób ▪ informacji Wspólneprzez Centrum Badawcze (JRC – Joint Research Centrum) – 2 osoby; ▪ Stałe Służby Dyżurne (EDO-ECUIRE Duty Officer) – 2 osoby; pełniących stały dozór w systemie ECURIE wynosi łącznie 19 osób, a w tym: ▪ Komórka Ochrony Przed Promieniowaniem (H4 – Radiation Protection) – 2 osoby; ▪ Zespół Reagowania Kryzysowego (ET – Emergency Team) – 13 osób11. 367 Stwierdzenia skażenia promieniotwórczego kraju członkowskiego UE dokonują służby meteorologiczne i hydrologiczne. Poprzez punkty pomiarowe pobierają one próbki ziemi, wody oraz produktów rolnych i żywnościowych. Następnie próbki te zostają przekazane do państwowych laboratoriów rozpo  Zob. ibidem, s. 15–16.

11

396

Aneks

znania i ochrony radiologicznej. W przypadku rozpoznania skażenia powiadamiane zostają drogą telefoniczną, faksem lub poprzez pocztę internetową państwowe lokalne i centralne instytucje rozpoznania skażeń oraz służby meteorologiczne i hydrograficzne. Krajowy Punkt Kontaktowy (np. Szwedzki Instytut Rozpoznania Skażeń) powiadamia drogą internetową lub faksem dyżurną służbę systemu ECURIE (ECURIE Duty Officer) oraz Międzynarodową Agencję Energii Atomowej (IAEA)12. W ciągu 15 minut od podania sygnału lub powiadomienia z któregoś z państw członkowskich lub uczestniczących w systemie oficer dyżurny systemu uruchamia procedurę wezwania do agencji IAEA oraz Zespołu Reagowania Kryzysowego (ET) całego stanu osobowego. Maksymalny czas przybycia zespołu to 1 godzina. System powiadamiania osady agencji oparty jest na telefonii komórkowej, urządzeniach typu pager lub łączności stacjonarnej13. Do podstawowych narzędzi powiadamiania i uruchamiania system ECURIE wykorzystuje: stacjonarne komputery bazowe (PC); wydzielone złącza ISDN lub UTC; telefonię komórkową (MP); wsparcie awaryjne systemu informatycznego EURDEP. W przypadku aktywacji przez UE sił i środków reagowania kryzysowego maksymalny czas ich utrzymania wynosi 1 miesiąc. Ponadto system ECURIE na zewnątrz UE współdziała z systemami EMERCON i ENATOM o globalnym zasięgu. Informacje alarmowe pomiędzy tymi trzema systemami przesyłane są drogą internetową oraz faksem.

8. System weterynaryjnych procedur przewozowych (SHIFT) System weterynaryjnych procedur przewozowych SHIFT został stworzony przez UE w celu ustanowienia wspólnej polityki UE w zakresie ochrony zwierząt i zapewnienia im opieki, bezpieczeństwa transportu zwierzęcego oraz transportu żywności pochodzenia zwierzęcego. Ponadto system SHIFT został stworzony dla zwiększenia możliwości kontroli i wymiany informacji pomiędzy granicznymi posterunkami kontroli sanitarnej państw UE oraz zwiększenie postępu w zakresie harmonizacji dziedziny unijnej weterynarii. System ten, wraz z systemem ANIMO, został w 2004 r. zastąpiony przez system TRACES łączący obydwa wymienione. 12   Zob. Porozumienie między Unią Europejską a Międzynarodową Agencją Energii Atomowej, z dnia 14.11.2006 r. 13   Zob. ibidem, s. 16.

Systemy wymiany informacji w ramach UE

397

Podstawy prawne funkcjonowania systemu SHIFT tworzyły: ▪ decyzja Rady nr 88/192/EWG z dnia 28.03.1988 roku w sprawie systemu kontroli sanitarnej w granicznych posterunkach kontroli; ▪ dyrektywy Rady nr 90/657/EWG z dnia 10.12.1990 roku i nr 91/496/EWG z dnia 15.07.1991 roku w sprawie zasad organizacji kontroli weterynaryjnych produktów wprowadzonych do Wspólnoty z państw trzecich; ▪ dyrektywa Rady nr 91/628/EWG z dnia 19.11.1991 roku w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu; ▪ decyzja Rady nr 92/438/EWG z dnia 13.07.1992 roku w sprawie systemu komputeryzacji weterynaryjnych procedur przewozowych (projekt SHIFT). System weterynaryjnych procedur przewozowych SHIFT w swym zakresie podmiotowym umożliwił wprowadzenie wspólnej weterynaryjnej bazy danych, ujednolicenie wymagań przewozowych oraz zapewnił możliwość skutecznego wstrzymania transportu chorych zwierząt. Ponadto komputeryzacja weterynaryjnych procedur przewozowych systemu SHIFT swym zasięgiem objęła: ▪ procedurę informacyjną przekazywania istotnych informacji w przypadku odesłania przesyłki na granicznym posterunku kontroli przez urzędowego lekarza weterynarii; ▪ organizację i obsługę baz danych zawierających wspólnotowe wymagania przewozowe dotyczące zwierząt i produktów; ▪ organizację i obsługę baz danych obejmujących przewóz zwierząt i produktów do Wspólnoty. Procedura informacyjna systemu objęła główny obszar problemowy, do którego zaliczono strukturę. Określono, że struktura systemu SHIFT składać się będzie z: ▪ Granicznych (weterynaryjnych) Posterunków Kontroli (GPK); ▪ Weterynaryjnych Służb i Organów Centralnych Państw Członkowskich (KPK); ▪ Stałego Komitetu Weterynaryjnego (SKW) przy Komisji UE (rys. 19).

398

Aneks Rys. 19. Struktura systemu SHIFT

GPK

Informacja

GPK

PE/KE

SKW

KPK

KPK GPK

Decyzja

CPK

GPK

Źródło: opracowanie własne, na podstawie Decyzji Rady nr 92/438/EWG z dnia 13.07.1992 r.

Legenda:

W systemie SHIFT opracowano systemową bazę danych. Zawierała ona szcze- Graniczne Punkty Kontroli (GPK); gółowy wykaz wymagań dotyczących: przewozu zwierząt i produktów, państw - Organy Centralne i SłuŜby Państw Członkowskich (KPK); - Stały Komitet Weterynaryjny (SKW). trzecich upoważnionych do przywozu zwierząt, zatwierdzonych przedsiębiorców i podmiotów gospodarczych, przyjętych w UE środków ochronnych, zatwierdzonych do realizacji unijnych wzorów świadectw. Ponadto system SHIFT Rys. 19. Struktura systemu SHIFT. Źródło: opracowanie własne, na podstawie Decyzji Rady nr 92/438/EWG z dnia 13.07.1992 r. zgodnie z dyrektywą Rady UE nr 91/398/EW z dnia 19.07.1991 roku do wymiany informacji z weterynaryjnych krajowych i granicznych punktów wy W systemie SHIFT opracowano systemową bazę danych. Baza ta zawierała szczegółowy korzystuje urządzenia komputerowe zastosowane także w unijnym systemie wykaz dotyczących: przewozu zwierząt i produktów; wykazów upowaŜnionych ANI Mwymagań O. System procedurdo SHIFTprzywozu działa w oparciu o przesłane powiadomienia o popaństw trzecich zwierząt; zatwierdzonych przedsiębiorców trzebie transportu produktu lub towaru zwierzęcego. Przepływ towaru zgłai podmiotów gospodarczych; przyjętych w UE środków ochronnych; zatwierdzonych do szany jest przez państwa trzecie do lokalnego organu władzy weterynaryjnej realizacji unijnych wzorów świadectw. Ponadto system SHIFT zgodnie z dyrektywą Rady UE lub konsumpcyjnej UE, czyli do Granicznego i Krajowego Punktu Kontaktowego (GPK i KPK). Organ ten przekazuje informację do centralnego organu adminr 91/398/EW z dnia 19.07.1991 roku do wymiany informacji z weterynaryjnych krajowych nistracji UE, jakim jest Stały komitet Weterynarii (SKW). Po otrzymaniu zgody i granicznych punktów wykorzystuje urządzenia komputerowe zastosowane takŜe w unijnym w postaci pakietów informacyjnych, Graniczny lub Krajowy Punkt Kontaktowy systemie ANIMO. wystawia świadectwo przewozowe dla towaru. Za sieć systemu SHIFT i zbiorkatalogi baz danych Komisjao UE. Również wymagania o prze cze System procedur SHIFT odpowiada działa w oparciu przesłane powiadomienia potrzebie wozowe ustalane są przez Stały komitet Weterynarii. Każde państwo człontransportu produktu lub towaru zwierzęcego. Przepływ towaru zgłaszany jest przez państwa kowskie może wykorzystywać dane zawarte w sieci oraz udostępnia punktom trzecie do lokalnego władzy weterynaryjnej lub konsumpcyjnej czyli do kontaktowym swojeorganu informacje i wystawione świadectwa dla innych UE, państw Granicznego i Krajowego (GPK i KPK). Organ ten przekazuje UE. Ponadto, każdy kraj Punktu określa Kontaktowego sposób dostępu każdego Granicznego Punktu Kontrolnego do baz danych systemu. Natomiast Komisja jest odpowiedzialna informację do centralnego organu administracji UE, jakim jest Stały komitet Weterynarii (SKW). Po otrzymaniu zgody w postaci pakietów informacyjnych, Graniczny lub Krajowy 370

Systemy wymiany informacji w ramach UE

399

za aktualizację bazy danych i sprawność platformy informatycznej systemu. Każde państwo członkowskie UE tworzy własną bazę danych obejmujących zwierzęta i produkty dostarczane na jego terytorium. Dane krajowe są także podstawą do oceny sytuacji bezpieczeństwa transportu na terenie UE. Obecnie, zgodnie z decyzją Komisji 2003/24/WE oraz 2004/292/WE, unijny system procedur weterynaryjnych stosowany podczas przewozów zwierząt i produktów został ujednolicony. System SHIFT i ANIMO zastąpił nowy system TRACES. Od dnia 1.04.2004 r. państwa członkowskie zobowiązane zostały do zaprzestania wprowadzania informacji do systemu ANIMO, a od dnia 31.12.2004 r. zmuszone zostały do wykorzystywania systemu TRACES.

9. System Zgłaszania Chorób Zwierząt (Animal Disease Notification System – ADNS) System Zgłaszania Chorób Zwierząt (ADNS) jest systemem informującym o chorobach zwierząt. Głównymi przesłankami stworzenia i funkcjonowania systemu było: ▪ podtrzymywanie wysokiego poziomu zdrowia i bezpieczeństwa unijnych zwierząt; ▪ natychmiastowe powiadamianie Komisji Europejskiej o istniejących zagrożeniach typu zwierzęcego; ▪ przygotowanie w okresie do 5 lat technicznej platformy wspomagającej system ADNS; ▪ stworzenie prostego systemu komunikacji między Komisją a państwami członkowskimi; ▪ zobrazowanie zagrożenia stanu zwierząt wewnątrz Unii. System ADNS pozwala państwom członkowskim UE na: ▪ określenie i przeciwdziałanie zjawisku epidemii zwierząt wewnątrz kraju i w Unii; ▪ w przypadku wystąpienia epidemii, na informowanie w formie elektronicznej (e-mail) Komisji, która rozpoczyna alarmowanie innych państw Unii; ▪ złożenie przez wszystkie państwa członkowskie deklaracji członkowskiej systemu ADNS drogą internetową; ▪ wykorzystanie tabel programu Exel jako narzędzia informowania systemu.

400

Aneks

Ponadto system ADNS umożliwia: ▪ określenie źródła i miejsca epidemii (Forma 1); ▪ uaktualnienie informacji o epidemii (Forma 2); ▪ kasowanie informacji o epidemii (s); ▪ odtwarzanie stanu braku epidemii w kraju członkowskim UE; ▪ raport biznesowy (Forma 4); ▪ tygodniowe powiadomienie (Forma 4); ▪ prowadzenie administracji i archiwizacji systemu. Podstawami prawnymi funkcjonowania systemu ADNS są: ▪ decyzja Komisji UE nr 82/894/EEC w sprawie ustalenia zasad funkcjonowania systemu ADNS; ▪ uzupełnienie decyzji Komisji UE nr 2004/216/EC sprawie ustalenia zasad i procedur funkcjonowania systemu ADNS. System ADNS, skupiając 27 państw członkowskich i 3 państwa graniczne UE, zabezpiecza rynki zbytu Unii przed zwierzętami chorującymi na takie choroby jak ptasia grypa czy BSE. Unijny Punkt Kontaktowy współpracuje z Krajowymi Punktami Kontaktowymi (KPK). Odpowiedzialność za system ADNS z ramienia Komisji UE ponoszą: Dyrekcja Generalna Zdrowia i Konsumentów (DG SANCO), Dyrekcja Zdrowia i Opieki Zwierząt (Directorate Animal Heath and Welfare), Urząd Żywności i Weterynaryjny (Directorate Food and Veterinary Office) oraz jednostki im podległe. W przypadku poważnego zagrożenia zdrowia zwierząt Krajowe Punkty Kontaktowe, współpracując z ministerstwami odpowiedzialnymi za stan zdrowia zwierząt w danym państwie członkowskim oraz narodowymi służbami weterynaryjnymi, prowadzą alarmowanie innych państw Unii poprzez system ADNS. Punkty Kontaktowe poszczególnych państw są jedynymi punktami dopuszczonymi do korzystania z systemu ADNS (rys. 20.). Zastosowana technologia platformy sieci informacyjnej systemu ADNS zawiera: ▪ zastąpienie na platformie systemowej systemu operacyjnego Silverstream przez ColdfusionMX; ▪ rozwój technologii MahII; ▪ zwiększenie możliwości archiwizacji bazy danych (Oracle10g); ▪ rozszerzenie możliwości operacyjnych nowego systemu.

 zwiększenie moŜliwości archiwizacji bazy danych (Oracle10g); Systemy wymiany informacji w ramach UE

401

 rozszerzenie moŜliwości operacyjnych nowego systemu. Rys. 20. Schemat systemu ADNS

GPK GPK

GPK

KPK

KPK

KPK

Informacja

DG SANCO

PE/KE

KPK

GPK

KPK

GPK

Decyzja

KPK

CPK

KPK

KPK

GPK GPK

GPK

Legenda: KPK GPK CPK

DG SANCO PE/KE

– Krajowy Punkt Kontaktowy (KPK)

– Punkt Kontaktowy Graniczny (PKG) – Centralny Punkt Kontaktowy (CPK)

– Dyrekcja Generalna Zdrowia i Konsumentów (DG SANCO) – Parlament Europejski/Komisja Europejska (PE/KE)

Źródło: Raport systemu ADNS za 2006 rok, www.dgsanco.eu.

System ADNS mą państwaRys. 20. Schemat systemu ADNS. członkowskie i graniczne UE oraz państwa trzecie stosujące zasadęŹródło: Raport systemu ADNS za 2006 rok, www.dgsanco.eu wzajemności. Do krajów korzystających z systemu należą: Andora, Austria, Belgia, Bułgaria, Szwajcaria, Islandia, Cypr, Czechy, Niemcy, System ADNSHiszpania, posiadają państwa i graniczne UE oraz państwa trzecie Dania, Estonia, Francja,członkowskie Wielka Brytania, Grecja, Węgry, Irlandia, stosujące zasadę wzajemności. Do krajów korzystających z systemu naleŜą: Andora, Austria, Wyspy Owcze, Włochy, Litwa, Łotwa, Luksemburg, Malta, Holandia, Norwegia, Polska, Portugalia, Rumunia, Szwecja, Słowenia, Turcja. Dostęp do Belgia, Bułgaria, Szwajcaria, Islandia, Cypr, Czechy, Słowacja, Niemcy, Dania, Estonia, Hiszpania, Francja, Wielka Brytania, Grecja, Węgry, Irlandia, Wyspy Owcze, Włochy, Litwa, Łotwa,

402

Aneks

systemu mają również państwa kandydujące do UE. Struktura systemu ADNS składa się z: ▪ Dyrekcji Generalnej Zdrowia i Konsumentów (Unijny Punkt Kontaktowy); ▪ Dyrekcji Zdrowia i Opieki Zwierząt (Directorate Animal Heath and Welfare); ▪ Krajowych Punktów Kontaktowych UE (Państw Członkowskich); ▪ Granicznych Punktów Kontaktowych (GPK, np.: Andora, Szwajcaria, Norwegia). W przypadku wystąpienia epidemii zwierząt służby weterynaryjne i fitosanitarne muszą w pierwszej kolejności wysłać informację alarmującą pozostałe państwa UE. Informacja ta musi być wysłana do Unijnego Punktu Kontaktowego i innych państw członkowskich. Państwa członkowskie po otrzymaniu potwierdzonej informacji alarmowania w ciągu 24 godzin wprowadzają niezbędne środki zaradcze i ochronne. W przypadku, gdy szybkie powiadomienie jest niemożliwe, służby specjalistyczne opracowują raport końcowy i wysyłają go wraz z dodatkowymi informacjami o epidemii do bazy systemu ADNS. W przypadku wystąpienia epidemii w okresie świąt lub dni wolnych informacja alarmowania musi być wysłana do systemu w pierwszy następny dzień roboczy. W każdy piątek o godzinie 15.30 Komisja UE wysyła pocztą elektroniczną podsumowanie stanu epidemiologicznego zwierząt na terenie UE. Informowane w ten sposób służby weterynaryjne państw członkowskich wprowadzają odpowiednie środki zarządzania kryzysowego. Krajowe służby weterynaryjne są jednocześnie punktami kontaktowymi systemu ADNS. W raportach tygodniowych podawane są także informacje dotyczące stanu bezpieczeństwa publicznego poszczególnych krajów UE, zagrożone lub zaatakowane epidemią kraje, charakterystyki hodowli zwierząt, stan sanitarny ubojni zwierząt, stan służb weterynaryjnych, polityki Dyrekcji Generalnej Zdrowia i Konsumentów UE. Przykładem informacji zawartych w tygodniowym raporcie ADNS są zbiorcze zestawienia powiadomień systemu ADNS w sytuacji wystąpienia ptasiej grypy oraz epidemii BSE, które przedstawiają rys. 21, 22 i 23.

Systemy wymiany informacji w ramach UE

403

Rys. 21. Zestawienie powiadomień systemu ADNS w dniu 31.12.2006 r.

Źródło: Raport systemu ADNS za 2006 rok, www.dgsanco.eu.

Rys.21. Zestawienie powiadomień systemu ADNS w dniu 31.12.2006r.

Źródło: Raport systemu ADNS za 2006 rok, www.dgsanco.eu Rys.Rys.21. Zestawienie powiadomień systemu ADNS w dniu 31.12.2006r. 22. Procentowe zestawienie powiadomień systemu ADNS Źródło: Raport systemu ADNS za 2006 rok, www.dgsanco.eu wysłanych przez poszczególne kraje UE w dniu 31.12.2006 r.

Źródło: Raport systemu ADNS za 2006 rok, www.dgsanco.eu. Rys.22. Procentowe zestawienie powiadomień systemu ADNS wysłanych przez poszczególne kraje UE Rys.22. Procentowe zestawienie powiadomień systemu ADNS wysłanych przez poszczególne kraje UE w dniu 31.12.2006r. w dniu 31.12.2006r. Źródło: Raport systemu ADNS za 2006 rok, www.dgsanco.eu Źródło: Raport systemu ADNS za 2006 rok, www.dgsanco.eu

404

Aneks Rys. 23. Regiony zarażone przez BSE wskazane w systemie ADNS w dniu 31.12.2006 r.

Regiony zainfekowane

Źródło: Raport systemu ADNS za 2006 rok, www.dgsanco.eu.

Rys. 23. Regiony zaraŜone przez BSE wskazane w systemie ADNS w dniu 31.12.2006r.

Źródło: Raport systemu ADNS za 2006 rok, www.dgsanco.eu Każde państwo wyznacza własne ministerstwo rolnictwa, w którym typuje się odpowiednie służby weterynaryjne działające jako punkt kontaktowy KaŜde państwo wyznacza własne ministerstwo rolnictwa, w którym wyznacza się systemu ADNS. Ministerstwo to reprezentuje kraj w sieci systemu ADNS, auodpowiednie weterynaryjne działające jako punkt systemu ADNS. toryzujesłuŜby jego obecność w systemie oraz określa stan kontaktowy zabezpieczenia państwa w przypadku epidemii chorób zwierzęcych. Przedstawiciele krajowi systemu Ministerstwo te reprezentuje kraj w sieci systemu ADNS, autoryzuje jego obecność ADNS uczestniczą w stałych szkoleniach oraz w wymianie informacji pomięw systemie oraz określa stan zabezpieczenia państwa w przypadku epidemii chorób dzy Światową Organizacją Weterynaryjna (OIE) a UE (system ADNS). Cykl wyzwierzęcych. Przedstawiciele krajowi systemu ADNS uczestniczą w stałych Weteryszkoleniach miany informacji pomiędzy systemem ADNS a Światową Organizacją naryjną obejmuje okres 24 godzin. oraz w wymianie informacji pomiędzy Światową Organizacją Weterynaryjna (OIE).

Cykl wymiany informacji pomiędzy systemem ADNS a Światową Organizacją Weterynaryjną obejmuje okres 24 godzin. System ochrony sieci ostrzegania o zagroŜeniach dla infrastruktury krytycznej (Critical Infrastructure Warning Information Network, CIWIN)

W grudniu 2004 roku Rada UE określiła potrzebę utworzenia sieci CIWIN zawartych we wnioskach do zapobiegania atakom terrorystycznym oraz w gotowości do reagowania.

Systemy wymiany informacji w ramach UE

405

10. System ochrony sieci ostrzegania o zagrożeniach dla infrastruktury krytycznej (Critical Infrastructure Warning Information Network – CIWIN) W grudniu 2004 roku Rada UE określiła potrzebę utworzenia sieci CIWIN zawarte we wnioskach do zapobiegania atakom terrorystycznym oraz w gotowości do reagowania. Prezentowany przez Komisję Program solidarności UE w sprawie skutków zagrożeń i ataków terrorystycznych obejmował główne problemy, do których zaliczono: ▪ potrzebę szczegółowej oceny, w jaki sposób chronić infrastrukturę krytyczną UE; ▪ konieczność poprawy współpracy i wymiany informacji na temat infrastruktury krytycznej między państwami członkowskimi UE; ▪ dublowanie prowadzonych działań ochronnych wewnątrz UE; ▪ niewystarczające zaufanie i gotowość podmiotów zainteresowanych do wymiany informacji szczególnie chronionych. Program ten Komisja UE planuje wdrożyć do końca 2013 roku. W przypadku niektórych sektorów bezpieczeństwa, takich jak bezpieczeństwo lotów i transportu morskiego oraz służb specjalistycznej kontroli (np. żywności, zwierząt), Komisja określiła, iż państwa członkowskie muszą przyjąć opracowane wspólnie europejskie stanowisko, zmieniając własne narodowe rozwiązania. Powyższy program, by poprawnie funkcjonować, musi zawierać niezbędną do jego wdrożenia sieć (wymiany informacji) o globalnym zasięgu. Europejska sieć CIWIN wzoruje się na amerykańskiej sieci CIWIN, stosowanej w praktyce od 2003 roku. Sieć ostrzegania o zagrożeniach dla infrastruktury krytycznej stanowi część Europejskiego Programu Ochrony Infrastruktury Krytycznej (European Programme for Critical Infrastructure Protection – EPCIP). Sieć ta obejmuje proces wymiany informacji między państwami członkowskimi UE oraz systemu informatyczny wpierający ten proces. W komunikacie z dnia 12.12.2006 r. w sprawie programu EPCIP (COM 2006/786) Komisja Europejska zaproponowała utworzenie sieci CIWIN; określiła horyzontalne ramy ochrony infrastruktury krytycznej w UE oraz środki mające ułatwić realizację programu bezpieczeństwa EPCIP. Program ten zdaniem Komisji dotyczył będzie następujących obszarów: energetyki, cyklu paliwowego opartego na materiałach rozszczepialnych, technologii i systemów komunikacji, wody, jedzenia, finansów, zdrowia, transportu, przemysłu chemicznego, wynalazczości. System CIWIN stał się podstawą do podjęcia działań na obszarze UE w zakresie ułatwienia wymiany informacji między organami państw członkowskich

406

Aneks

oraz umożliwienia im korzystania z systemu wczesnego ostrzegania w zakresie ochrony infrastruktury krytycznej. Inicjatywa sprawie powstania systemu CIWIN miała następujące cele operacyjne UE: ▪ udostępnienie narzędzia informatycznego wspomagającego państwa członkowskie, które zdecydują się na współpracę w tym zakresie; ▪ zapewnienie skutecznej i szybkiej alternatywy dla często długotrwałych metod poszukiwania informacji, a mianowicie utworzenie swojego rodzaju systemu kompleksowej obsługi wszystkich istotnych informacji o infrastrukturze krytycznej w UE; ▪ zagwarantowanie bezpieczeństwa udostępnianych informacji ważnej dla bezpieczeństwa UE; ▪ umożliwienie bezpośredniej komunikacji między państwami członkowskimi UE oraz wprowadzania wszelkich informacji, które uznają za istotne. Aktualnie część państw członkowskich UE nie korzysta z niektórych funkcji oferowanych przez sieć systemu CIWIN, dlatego też jednym z głównych celów operacyjnych jest ustalenie rozwiązania, które dałoby państwom członkowskim możliwość włączania się w niektóre aspekty systemu oraz odstępowanie od nich. KE określiła, iż system CIWIN będzie łączył narodowe systemy ostrzegania i alarmowania oraz ich Krajowe Punkty Kontaktowe (KPK) w ramach zintegrowanej sieci 27 państw członkowskich i 3 państw granicznych. Do krajów tych zaliczono: Austrię, Belgię, Bułgarię, Cypr, Czechy, Danię, Estonię, Francję, Finlandię, Niemcy, Grecję, Węgry, Irlandię, Włochy, Litwę, Łotwę, Luksemburg, Maltę, Holandię, Polskę, Portugalię, Rumunię, Słowację, Słowenię, Hiszpanię, Szwecję, Wielką Brytanię oraz: Islandię, Liechtenstein i Norwegię. Możliwość funkcjonowania systemu została sprawdzona jesienią 2007 roku. Dokonano wówczas sprawdzenia działania Europejskiego Centrum Ochrony (EC Security Office – EC SO), działającego w systemie 24-godzinnym przez 7 dni w tygodniu, oraz zdolności systemów komputerowych wykonawcy UNISYS służących jako narzędzie dla sieci internetowej systemu ostrzegania14. System CI W IN pełnił będzie funkcję nadrzędnego systemu spinającego specjalistyczne podsystemy ostrzegania, np. ADNS, RAPEX, ECURIE, wchodzące w skład systemu AGRUS. Zgodnie z wnioskami raportu służb Komisji UE nadzorującej przygotowywanie do działalności operacyjnej systemu CIWIN rozpatrywano 5 wariantów strategicznych systemu: 14

  Zob. ibidem, s. 38.

Systemy wymiany informacji w ramach UE

407

1. wariant zachowania status quo – czyli nierozszerzania narodowych systemów wczesnego ostrzegania; 2. sieć CIWIN jako rozszerzenie istniejących systemów wczesnego ostrzegania; 3. sieć CIWIN jako otwarta platforma (niezabezpieczonej) wymiany informacji związanych z ochroną infrastruktury krytycznej; 4. sieć CIWIN jako zabezpieczony dobrowolny (z możliwością przystąpienia) wielopoziomowy system komunikacyjno-ostrzegawczy pełniący podwójną funkcję systemu wczesnego ostrzegania elektronicznego i forum wymiany informacji z zakresu ochrony infrastruktury krytycznej; 5. sieć CIWIN jako obowiązkowy wielopoziomowy system komunikacyjno-ostrzegawczy pełniący funkcje systemu wczesnego ostrzegania i elektronicznego forum wymiany informacji z zakresu ochrony infrastruktury krytycznej. W wyniku analizy wad i zalet wymienionych wariantów do realizacji i wdrożenia przyjęto propozycję 4. Podstawami prawnymi funkcjonowania systemu CIWIN są: ▪ komunikat Komisji UE z dnia 12.12.2006 r. w sprawie programu EPCIP (COM 2006/786); ▪ wniosek Komisji UE w sprawie rozpoznania i wyznaczenia europejskiej infrastruktury krytycznej oraz oceny potrzeb w zakresie zwiększenia jej ochrony (COM 2006/787); ▪ decyzja Rady UE ustanawiająca wspólnotowy mechanizm ochrony ludności (2007/779/WE, Euroatom); ▪ decyzja Rady UE w sprawie wspólnotowych warunków wczesnej wymiany informacji w przypadku zdarzenia radiacyjnego, ustanawiająca wspólnotowy system wczesnego powiadamiania i wymiany informacji w sytuacjach zagrożenia radiacyjnego (87/600/ Euroatom); ▪ dyrektywa Rady nr 82/894/EWG z dnia 21.12.1982 r. w sprawie zgłaszania chorób zwierząt we Wspólnocie; ▪ dyrektywa Rady w sprawie środków ochronnych przed wprowadzaniem do Wspólnoty organizmów szkodliwych dla roślin (2000/29/WE); ▪ decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiająca sieć nadzoru i kontroli epidemiologicznej chorób zakaźnych we Wspólnocie (2119/98/WE); ▪ dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktów (2001/95/WE); ▪ rozporządzenie (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europej-

408

Aneks

ski Urząd do spraw Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (178/2002); ▪ decyzja Komisji dotycząca opracowania zintegrowanego skomputeryzowanego systemu weterynaryjnego pod nazwą TRACES (2003/623/WE); ▪ decyzja Komisji zmieniająca regulamin wewnętrzny Komisji (2006/25/ WE, Euroatom); ▪ „Zielona księga” w sprawie rozszerzenia programu EPCIP przyjęta dnia 17.11.2005 roku w sprawie konsultacji z państwami członkowskimi Unii oraz przedstawicielami sektora prywatnego. Struktura systemu CIWIN oparta jest na zasadzie sieci informatycznych, w których informowanie ma swoją podstawę w metodzie prezentacji tablic ogłoszeń i wiadomości, grup dyskusyjnych, środowisk współpracy, zarządzania dokumentami i obiegiem zadań, które realizowane są na co dzień w internecie oraz wewnętrznych sieciach korporacyjnych. Rysunek 24 przedstawia schemat struktury systemu CIWIN. System CIWIN składa się z 3 podstawowych poziomów użytkowników: ▪ organu decyzyjnego – Europejskie Centrum Ochrony (EC Security Office); ▪ krajowych organów wykonawczych – punktów kontaktowych CIWIN (Krajowe Punkty Kontaktowe); ▪ prywatnych organów wykonawczych – punktów kontaktowych sektora prywatnego uwzględniających państwa trzecie UE (rys. 24). W systemie sieci CIWIN uczestniczyć może każde państwo członkowskie UE, a także państwa graniczne i państwa partnerskie Unii. Uczestnictwo w systemie jest uzależnione od podpisania protokołu ustaleń zawierających wymogi bezpieczeństwa stosowane w odniesieniu do sieci CIWIN oraz miejsc instytucji i punktów kontaktowych o narodowym wymiarze. Państwa uczestniczące w systemie wyznaczają organa wykonawcze (punkty kontaktowe) oraz, po otrzymaniu prawa dostępu, regularnie aktualizują dane i informacje na temat ochrony infrastruktury technicznej systemu CIWIN i infrastruktury krytycznej UE. Komisja UE odpowiada za rozwój techniczny i zarządzanie CIWIN, w tym jego strukturę informatyczną oraz elementy służące wymianie informacji. Ponadto Komisja odpowiada za ustanowienie warunków korzystania z systemu, jego poufność, przekazywanie, archiwizowanie i usuwanie informacji oraz za ustanowienie i egzekwowanie udzielania lub odmowy praw dostępu do sieci. W systemie CIWIN przekazywane są informacje oznaczone klauzulą „RESTREINT UE” lub niższą. Forum przekazywanych informacji systemu CIWIN obejmuje obszar stałych danych i obszar danych dynamicznych, które służą określonemu celowi. Zawartość obszaru stałych danych może pod-

 „Zielona księga” w sprawie rozszerzenia programu EPCIP przyjęta dnia 17.11. 2005 roku w sprawie konsultacji z państwami członkowskimi Unii oraz przedstawicielami

409

Systemy wymiany informacji w ramach UE sektora prywatnego.

Struktura systemu CIWIN oparta jest na zasadzie sieci informatycznych, w których

legać zmianom polegającym nadaniuprezentacji nowej nazwy dodaniui informacji informowanie oparte zostało na na metodzie tablic lub ogłoszeń wiadomości,

dodatkowej, jednak tych danych nie można usunąć z sieci systemu. Natomiast dane obszaru dynamicznego tworzy się na żądanie i służą określonemu celoktóre są usunięte na co dzień internecie oraz wewnętrznych sieciach korporacyjnych. wi; realizowane mogą zostać pow wykorzystaniu.

grup dyskusyjnych, środowisk współpracy, zarządzania dokumentami i obiegiem zadań, PoniŜszy rysunek przedstawia schemat struktury systemu CIWIN. Rys. 24. Schemat systemu CIWIN

Kraj UE

Kraj UE

POW POW POW

KPK POW

KPK

System Ostrzegania CIWIN

POW

EUROPEJSKIE CENTRUM OCHRONY (EC SO)

POW

POW

Kraj UE

POW

POW

KPK

KPK

POW

POW

POW

Kraj UE

- Centrum Ochrony (EC SO) - Krajowy Punkt Kontaktowy (KPK) - Prywatne Organa Wykonawcze (POW)

Źródło: opracowanie własne.

Rys. 24. Schemat systemu CIWIN. Źródło: opracowanie własne

Obszary stałe CIWIN zawierają:

System CIWIN składa się z 3 podstawowych poziomów uŜytkowników: ▪ obszary państw członkowskich umożliwiające uczestniczącym pań-

stwom członkowskim stworzenie własnych obszarów w portalu sieci  organu decyzyjnego – Europejskie Centrum Ochrony (EC Security Office);

CI W IN; ▪ obszary sektorowe obejmujące 11 oddzielnych sektorów: 1. przemysł chemiczny; 2. energetyka; 3. sektor finansowy; 4. żywność;

380

410

Aneks

5. zdrowie; 6. technologie informacyjne i komunikacyjne; 7. sektor jądrowego cyklu paliwowego; 8. obiekty badawcze; 9. przestrzeń kosmiczna; 10. transport; 11. woda; ▪ obszar organu wykonawczego CIWIN służący jako strategiczna platforma koordynacji i współpracy, mająca na celu propagowanie i usprawnianie działań i komunikacji w odniesieniu do ochrony infrastruktury krytycznej; ▪ obszar zewnętrznej współpracy UE ukierunkowany na poprawianie świadomości w zakresie współpracy zewnętrznej dotyczącej ochrony infrastruktury krytycznej i standardów ochrony infrastruktury krytycznej poza UE; ▪ katalog kontaktów umożliwiających wykorzystywanie danych kontaktowych innych użytkowników CIWIN lub specjalistów w zakresie ochrony infrastruktury krytycznej. Obszary dynamiczne CIWIN zawierają: ▪ obszar grupy roboczej specjalistów zapewniających wsparcie grupom eksperckim ds. ochrony infrastruktury krytycznej; ▪ obszar projektów zawierający informacje na temat projektów finansowanych przez Komisję; ▪ obszary ostrzeżeń, które mogą zostać utworzone jako kanał komunikacyjny podczas działań związanych z ochroną infrastruktury krytycznej; ▪ obszar tematów specjalnych skupiających się na szczególnych zagadnieniach. By system CIWIN mógł działać poprawnie, musi bazować na innych systemach wczesnego ostrzegania, do których zalicza się takie systemy jak RASF, ADNS, ECURIE, TRACES czy EUROPHYT (rys. 25). W założeniu Komisji Europejskiej tylko wykorzystanie wielu specjalistycznych systemów ostrzegania i ich synergia umożliwi właściwą koordynację i współdziałanie w ochronie elementów europejskiej infrastruktury krytycznej. Rysunek 25 przedstawia planowane umiejscowienie systemu CIWIN. Z uwagi na wieloaspektowy charakter infrastruktury krytycznej UE, system CIWIN staje się narzędziem informatycznym jako jeden z celów operacyjnych programu EPCIP15. 15   Zob. Decyzja Rady UE w sprawie sieci o zagrożeniach dla infrastruktury krytycznej (CIWIN), KOM (2008)676, s. 21.

wypełnionych przez te państwa. W załoŜeniu, ocena funkcjonowania systemu CIWIN będzie

411

Systemy wymiany informacji w ramach UE

przedkładana przez Komisję Radzie UE w okresie raz na trzy lata. W raporcie tym dokonana zostanie ocena działalności systemu według jego obszarów dynamicznych i sektorowych. Rys. 25. Umiejscowienie systemu CIWIN w koordynacji zarządzania kryzysowego UE Rodzaje Systemów Ostrzegania

Zdolności Operacyjne SłuŜb Ratowniczych UE

MIC

Systemy Ostrzegania

ECURIE

CIRCA

RAS CHEM

RASF

Informacja powiadomienie

EWRS

HEDIS

EUROPHYT

CIWIN

ADNS

RAS-BICHAT

Decyzja/alarm

TRACES Comunication tools

RAPEX

„Skanowanie horyzontu” MEDISYS

EOROPOL

Supporting tools

TARIQA RELEX

ECHO

Rys. 25. Umiejscowienie systemu CIWIN w koordynacji zarządzania kryzysowego UE. Źródło: opracowanie własne. Źródło: opracowanie własne

System CIWIN po zakończeniu okresu próbnego w 2009 roku zostanie oceEuropejska Umacniania Prawodawstwa (European Law Enforcement niony jakoSieć program pilotażowy dla 20 państw członkowskich. W 2010 Network, roku LEN) Komisja dokona oceny jego działalności na podstawie wyników skuteczności działania oraz ankiet wypełnionych przez wspomniane państwa. W założe niu W celu wzmacnia nadzoru oraz przestrzegania praw w obszarze reagowania kryzysowego ocena funkcjonowania systemu CIWIN będzie przedkładana przez Komisję Radzie UE raz na trzy lata. W raporcie tym dokonana zostanie ocena została stworzona Europejska Sieć Umacniania Prawodawstwa. Jej działalnozadaniem jest ści systemu według jego obszarów dynamicznych i sektorowych. usprawnianie działań Unii Europejskiej i jej państw członkowskich. W ujęciu funkcjonalnym Europejska Sieć Umacniania Prawodawstwa (LEN) tworzy warunki

do wdroŜenia jednolitych rozwiązań, procedur, prawa. Zgodnie

z

wykładnią

Dyrekcji

Generalnej

ds.

Sprawiedliwości,

Wolności

i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej od 2005 r. nadzór nad siecią powierzono EUROPOL-owi. Pełni on podwójną funkcję:

LEN

412

Aneks

11. Europejska Sieć Umacniania Prawodawstwa (European Law Enforcement Network – LEN) W celu wzmacnia nadzoru oraz przestrzegania praw w obszarze reagowania kryzysowego została stworzona Europejska Sieć Umacniania Prawodawstwa. Jej zadaniem jest usprawnianie działań Unii Europejskiej i jej państw członkowskich. W ujęciu funkcjonalnym Europejska Sieć Umacniania Prawodawstwa (LEN) tworzy warunki do wdrożenia jednolitych rozwiązań, procedur, prawa. Zgodnie z wykładnią Dyrekcji Generalnej ds. Sprawiedliwości, Wolności i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej od 2005 r. nadzór nad siecią LEN powierzono EUROPOL-owi. Pełni on podwójną funkcję: 1. sprawuje nadzór nad instytucjami i centrami oraz osobami pełniącymi dyżur w ramach funkcjonujących systemów ostrzegania Unii Europejskiej; 2. czuwa nad przestrzeganiem praw w obszarze reagowania kryzysowego. Zgodnie z programem haskim Komisji Europejskiej z 2005 roku państwa członkowskie UE (zgodnie z obowiązującym prawem wspólnotowym) powinny wyselekcjonować punkty, sieci wymiany informacji oraz strony internetowe, które zapewniałby bezpieczne i zgodne z prawem ich wykorzystanie w działaniach w zarządzaniu kryzysowym (w państwach członkowskich UE wszystkie sieci i programy wykorzystywane w reagowaniu kryzysowym muszą być konsultowane z właściwą według specyfiki dyrekcją generalną). Aktualnie problemem w realizacji powierzonej EUROPOL-owi misji jest to, że nie wszystkie państwa członkowskie UE zastosowały się do wytycznych. Rzecz dotyczy porozumienia się i eksploatacji systemów wykonawczych wchodzących w skład reagowania kryzysowego poszczególnych państw członkowskich. Dyrekcja Generalna ds. Sprawiedliwości, Wolności i bezpieczeństwa UE wskazała, iż do wsparcia działań prawodawczych systemów ostrzegania wyznaczony został operator platform systemowych UNISYS. Wiosną 2008 r., w ramach okresu adaptacyjnego poszczególnych systemów, Komisja UE sprawdziła działanie systemu LEN oraz wykorzystania platformy internetowej UNISYS. Obecnie Dyrekcja Generalna ds. Sprawiedliwości, Wolności i Bezpieczeństwa UE dokonuje ich usprawnienia w relacji główne instytucje KE – państwa członkowskie Unii.

Bibliografia selektywna

Dokumenty − Assemblée de l’Union de l’Europe occidentale. Assemblée interparlementaire européenne de sécurité et de défense. Dokument A/1968.

− Council Decision of 20 December 2004 amending Decision 1999/847/EC as regards the extension of the Community action programme in the field of civil protection, Text with EEA relevance, 2005/12/EC, Official Journal L 006 , 08/01/2005 P. 0007-0007.

− Council Regulation (EC) No 2012/2002 of 11 November 2002 establishing the European Union Solidarity Fund, 14.11.2002 EN, Official Journal of the European Communities L 311/3. − Declaration of the Heads of State and Government, Ministerial Meeting of the North Atlantic Council 10–11 stycznia 1994 r. www.nato.int. − Declaration on a concerted european action plan of the euro area countries, Summit Of The Euro Area Countries, Palais de l’Elysée, 12.10.08.

− Decyzja Rady z dnia 9 grudnia 1999 r. ustanawiająca wspólnotowy program działań w dziedzinie ochrony ludności, L 327/53 Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich 21.12.1999. − Decyzja Rady z dnia 22 stycznia 2001 r. ustanawiająca Komitet Wojskowy Unii Europejskiej (2001/79/WPZiB) (Dziennik Urzędowy L o2730/01/2001 P. 0004-0006).

− Deutscher Bundestag, Wissenschaftliche Dienste, GASP, ESVP und ihre Instrumente, Nr. 44/06, 18. September 2006. − Europejski konsensus w sprawie pomocy humanitarnej, Komunikat Komisji Do Parlamentu Europejskiego i Rady, Komisja Wspólnot Europejskich, Bruksela, dnia 13.6.2007, KOM(2007) 317 wersja ostateczna.

− EU security and defence. Core documents 2005, C. Gličre (comp.), Volume VI, „Chaillot Paper”, No. 87, Institute for Security Studies, Paris, March 2006. − EU security and defence. Core documents 2006, C. Gličre (comp.), Volume VII, „Chaillot Paper” No. 98, Institute for Security Studies, Paris, March 2007.

414

Bibliografia selektywna

− EU security and defence. Core documents 2007, C. Gličre (comp.), Volume VIII, „Chaillot Paper”, No. 112, Institute for Security Studies, Paris, October 2008.

− EU security and defence. Core documents 2008, C. Gličre (comp.), Volume IX, „Chaillot Paper”, No. 117, Institute for Security Studies, Paris, July 2009. − Euratom: Council Decision of 23 October 2001 establishing a Community mechanism to facilitate reinforced cooperation in civil protection assistance interventions, 2001/792/EC, Official Journal L 297, 15/11/2001 P. 0007-0011. − Euratom: Decyzja Rady z dnia 5 marca 2007 r. ustanawiająca Instrument Finansowy Ochrony Ludności2007/162/WE, Dziennik Urzędowy L 071, 10/03/2007 P. 0009- 0017. − Euratom: Council Decision of 8 November 2007 establishing a Community Civil Protection Mechanism (recast) Text with EEA relevance, 2007/779/EC, Official Journal L  314, 01/12/2007 P. 0009-0019.

− European Council Presidency Conclusions (Cologne), 3–4 June 1999 (Annex III: European Council Declaration on Strengthening the Common European Policy on Security and Defence).

− Europäische Politische Zusammenarbeit, Dokumentation, Bonn 1984.

− From St-Malo to Nice. European defence: core documents, „Chaillot Paper”, Volume I, EU–ISS, No. 47, May 2001.

− General Report 2008, European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union, April 2008. − Green Paper on A European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure Energy, 2006/03/08, COM (2006)105. − B. Górka-Winter, Wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony (WPBiO) – najważniejsze osiągnięcia, www.pism.pl.

− Improving Lives. Results from the partnership of the United Nations and the European Commission in 2006, United Nations, Brussels 2007.

− Joint Declaration on European Defense, Francusko-Brytyjski Szczyt 4 grudnia 1998 r. Saint-Malo, Strona Ambasady Francuskiej w Stanach Zjednoczonych (źródło: www.info-france-usa.org). − Konkluzje Rady w sprawie EPBiO z 14 maja 2007 r. Nr 9491/07 (PL).

− Konkluzje Rady z dnia 6 grudnia 2007 r. w sprawie ograniczenia zagrożenia chemicznego, biologicznego, radiologicznego i jądrowego oraz w sprawie gotowości do przeciwdziałania biozagrożeniom, Rada Unii Europejskiej, Bruksela, 17 grudnia 2007 r. − Le Livre Blanc. Défense et sécurité nationale, Paris 2008.

Bibliografia selektywna

415

− Operational Strategy 2009, Commission Staff Working Document, Directorate-General for Humanitarian Aid – ECHO, Commission of The European Communities, Brussels, 20/11/2008, SEC(2008) 2899.

− Presidency Conclusions, Nice European Council, Nicea 7–9 grudnia 2000 (źródło: strona Unii Europejskiej, europa.eu.int). − Przepisy komisji w sprawie ustanowienia ogólnego systemu szybkiego ostrzegania „ARGUS”, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej 24.1.2006 PL, L 19/21).

− Raport generalny na temat działalności Unii Europejskiej 2006, Komisja Europejska, Bruksela–Luksemburg 2007. − Raport generalny na temat działania Unii Europejskiej 2005, Komisja Europejska, Bruksela–Luksemburg 2006. − Rapport général UE 2000, Brussel–Luxemburg 2001.

− Rozporządzenie (WE) Nr 1717/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 listopada 2006 r. ustanawiające Instrument na rzecz Stabilności, 24.11.2006 PL, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 327/1.

− Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowej organizacji Morskiej Służby Poszukiwania i Ratownictwa (Dz.U. z 2001 r. Nr  157 poz. 1845). − Rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/96 z dnia 20 czerwca 1996 r. dotyczące pomocy humanitarnej, (Dziennik Urzędowy L 163, 02/07/1996 P. 0001-0006).

− Rozporządzenie Rady (WE) nr 381/2001 z dnia 26 lutego 2001 r. tworzące mechanizm szybkiego reagowania (Dziennik Urzędowy L 057, 27/02/2001 P. 0005-0009).

− Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 września 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i sposobu wykonywania zadań poszukiwania i ratowania życia na morzu oraz uprawnień członków ochotniczych drużyn ratowniczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 120 poz. 1253). − Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 września 2001 r. w sprawie Prowadzenia nasłuchu radiowego na potrzeby Morskiej Służby Poszukiwania i Ratownictwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 120 poz. 1282). − Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 września 2001 r. w sprawie zasad i sposobu zapewnienia osłony meteorologicznej na potrzeby Morskiej Służby Poszukiwania i Ratownictwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 118 poz. 1252).

− The Hague Programme: strengthening freedom, security and justice in the European Union, Council Of The European Union, Brussels, 13 December 2004, 16054/04, JAI 559. − The Hague Programme: Ten priorities for the next five years. A partnership for European renewal, Brussels 10th May 2005.

416

Bibliografia selektywna

− Traktat o Unii Europejskiej z komentarzem. Dokumenty Europejskie, Hambura S., Muszyński M. (oprac.), t. I, Bielsko-Biała 2001.

− Traktat o Unii Europejskiej z Amsterdamu, 1997, art. J.7, Strona Unii Europejskiej europa.eu.int (14.01.2005r.). − Ustawa z dnia 18 września 2001 r. Kodeks morski (Dz.U. z 2001 r. Nr 138 poz. 1545).

− Ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o bezpieczeństwie morskim (Dz.U. z 2000 r. Nr 109 poz. 1156).

− Wspólne oświadczenie Rady i przedstawicieli rządów Państw Członkowskich zebranych w ramach Rady, Parlamentu Europejskiego i Komisji w sprawie polityki rozwojowej Unii Europejskiej: „Konsensus Europejski”, 24.2.2006 PL, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej (2006/C 46/01). − Wzmacnianie zdolności reagowania UE na klęski żywiołowe i sytuacje kryzysowe w państwach trzecich, Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego i Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów, COM/2005/0153. − Załącznik do decyzji Rady 2008/298/WPZiB z dnia 7 kwietnia 2008 r. zmieniającej decyzje 2001/80/WPZiB w sprawie ustanowienia Sztabu wojskowego Unii Europejskiej. Dz. U. L 102/25 z 12.4.2008 r. (PL). − Zielona Księga w sprawie europejskiego programu ochrony infrastruktury krytycznej, Komisja Wspólnot Europejskich, Bruksela, 17.11.2005, COM(2005)576 końcowy.

Monografie

− Calvocoressi P., Polityka międzynarodowa 1945–2000, Książka i Wiedza, Warszawa 2002.

− Daniel D.C.F., Taft P., Wihatra S., Peace Operations. Trends, Progress, and Prospects, Georgetown University Press, Washington D.C. 2008.

− Dawidczyk A., Gryz J., Koziej S., Zarządzanie strategiczne bezpieczeństwem. Teoria – prkatyka – dydaktyka, Wydawnicto Wyższej Szkoły Humanistyczno-Ekonomicznej w Łodzi, Łódź 2006.

− Domagała A., Interwencja humanitarna w stosunkach międzynarodowych, Wyd. Branta, Bydgoszcz 2008. − Ficoń K., Inżynieria zarządzania kryzysowego. Podejście Systemowe, BEL Studio Sp. z. o.o., Warszawa 2007.

− Gazprom w Europie 2006 – przyspieszenie ekspansji, Ośrodek Studiów Wschodnich, Warszawa, luty 2007.

− Gągor F., Paszkowski K., Międzynarodowe operacje pokojowe w doktrynie obronnej RP, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 1999.

Bibliografia selektywna

417

− Gryz J. Unia Zachodnioeuropejska, Wydawnictwo Adam Marszałek, Warszawa–Toruń 1997.

− Gryz J., Kitler W. (red.), System reagowania kryzysowego, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2007. − Gryz J. (red.), Bezpieczeństwo w stosunkach transatlantyckich, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2008. − Judt T., Wielkie złudzenie? Esej o Europie, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa– Kraków 1998. − Jóźwiak A., Użycie siły militarnej w operacjach pokojowych prowadzonych na podstawie mandatu ONZ, rozprawa doktorska, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2005.

− Kerttunen M., Koivola T., Jappson T., EU Battelgroup Theory and Development In Light of Finish-Swedish Co-operation, National Defence College, Department of Strategic and Defence Studies, Helsinki 2005.

− Kozub M., Konflikty XXI wieku. Użycie sił powietrznych, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2007.

− Kubiak K., Makowski A., Mickiewicz P., Polska wobec zagrożenia terroryzmem morskim, Warszawa 2005. − Kwećka R., Informacja w walce zbrojnej, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2001.

− Kwećka R., Uwarunkowania planowania działań SZ RP, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2009. − Łastawski K., Historia integracji europejskiej, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2006.

− Łoś-Nowak T., Stosunki międzynarodowe. Teorie – systemy – uczestnicy, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2000. − Marszałek M., Siły powietrzne w operacjach reagowania kryzysowego, Akademia Obrony Nardowej, Warszawa 2007.

− Marszałek M., Użycie lotnictwa NATO w konflikcie bałkańskim 1992–1995, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2006. − Münkler H., Wojny naszych czasów, Wydawnictwo WAM, Kraków 2004.

− Nye J.S. jr., Understanding International Conflicts. An Introduction to Theory and History, Longman 2008. − Pajórek L., Szkodzińska M., Polityka bezpieczeństwa i obrony Unii Europejskiej. Budowa europejskiej autonomii strategicznej, MON, Warszawa 2004. − Podolski A., Europejska współpraca wywiadowcza – brakujące ogniwo europejskiej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa?, [w:] Raporty i analizy 10/04, Centrum Stosunków Międzynarodowych, Warszawa 2007.

418

Bibliografia selektywna

− Słomczyńska I., Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony. Uwarunkowania – Struktury – Funkcjonowanie, Lublin 2007.

− Stewart E. J., The European Union and Conflict Prevention: Policy Evolution and Outcome, Kieler Schriften zur Friedenswissenschaft, LIT Verlag Berlin–Hamburg–Münster 2006.

− Wiatr M., Operacje połączone, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2006.

− Wojtaszczyk K.A. (red. nauk.), System instytucjonalny Unii Europejskiej, Warszawa 2005.

− Zajadło J., Dylematy humanitarnej interwencji, Wydawnictwo Arche, Gdańsk 2005.

− Zięba R., Europejska Tożsamość Bezpieczeństwa i Obrony. Koncepcja, struktura, funkcjonowanie, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2000.

− Zięba R., Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2007

− Zięba R. (red. nauk.), Bezpieczeństwo międzynarodowe po zimnej wojnie, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2008.

Artykuły w publikacjach zwartych

− Ciupiński A., Rozwój europejskiej autonomii strategicznej jako wyzwanie dla spójności transatlantyckiej wspólnoty bezpieczeństwa, [w:] J. Gryz (red.), Bezpieczeństwo w stosunkach transatlantyckich, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2008. − Kozub M., Sojusz Północnoatlantycki a reagowanie kryzysowe w Unii Europejskiej, [w:] J. Gryz (red. nauk.), Europejski system reagowania kryzysowego, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2008.

− Kuźniar R., Międzynarodowa tożsamość Europy (UE), [w:] E. Haliżak, S. Parzymiesa (red.), Unia Europejska jako nowy typ wspólnoty międzynarodowej, Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa 2002. − Kuźniar R., Procesy instytucjonalizacji w systemie państw kapitalistycznych, [w:] J. Kukułka (red.), Zmienność i instytucjonalizacja stosunków międzynarodowych, Warszawa 1988. − Marszałek M., „Strategia militarnej minimalizacji ryzyka a użycie sił powietrznych w operacjach reagowania kryzysowego na przełomie XX i XXI wieku” [w:] Sztuka wojenna we współczesnych konfliktach zbrojnych – przemiany i tendencje rozwojowe. Materiały z konferencji naukowej zorganizowanej 20 października 2006 r., AON, Warszawa 2007. − Medcalf J., „Cooperation between the EU and NATO” [w:] J Krause, A. Wenger, L. Watanabe (red.), Unraveling the European Security and Defense Policy conundrum, Berno 2003.

Bibliografia selektywna

419

− Mościcka H., II Filar Unii Europejskiej – wybrane aspekty instytucjonalne, [w]: K.A. Wojtaszczyk (red. nauk.), System instytucjonalny Unii Europejskiej, Warszawa 2005.

− Pietraś M., Państwa narodowe wobec dynamiki procesów bezpieczeństwa, [w:] J. Fiszer (red.), Państwa narodowe w euroatlantyckich strukturach, Warszawa 1996.

− Kitler W., Istota zarządzania kryzysowego, [w:] J. Gryz, W. Kitler (red.), System reagowania kryzysowego, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2007.

Periodyki, czasopisma

− Czaja J., Europa wartości – pytania o tożsamość Unii Europejskiej, „Przegląd Europejski” 2001, nr 2 (3).

− Czapliński W., Interwencja w Iraku z punktu widzenia prawa międzynarodowego, „Państwo i Prawo”, styczeń 2004. − Dąbrowska A., Bojowe oblicze Unii, „Polska Zbrojna” 2008, nr 23.

− De Witte P., Posunąć do przodu stosunki Unia Europejska–NATO, „NATO Review”, jesień 2003.

− Dehousse F., Galer B., De Saint-Malo ŕ Feira: Les enjeux de la renaissance du projet de défense européenne, „Studia Diplomatica” 1999, vol. 52, nr. 1. − Donnelly T., Ponownie przemyśleć NATO, „NATO Review”, lato 2003.

− Gemeinsame Aktion 2005/570/GASP des Rates, 12.07.2004, EU Amtsblatt L252, Artikel 12 (4).

− Gryz J., Relacje transatlantyckie w sferze bezpieczeństwa i obrony, „Stosunki Międzynarodowe” 2002, nr 1–2 (t. 25). − Jagiełka B., Pochylczuk A., Żukrowska K., Unia Europejska jako aktor globalny, „Sprawy Międzynarodowe” 2001, nr 3.

− Kaczmarek J., Unia Europejska a problem rozwoju i bezpieczeństwa kontynentu europejskiego, „Bielsko-Bialskie Studia Europejskie” 2007, nr 1/3. − Konarzewska A., Grupy bojowe UE. Zaczątek Euroarmii?, „Bezpieczeństwo Narodowe” 2007, nr 3–4.

− Kawałowski M., Zaangażowanie Polski w grupach bojowych Unii Europejskiej, Zeszyty Naukowe AON 2007, nr 3 (68).

− Kovačovská L., European Union’s Energy (In)security – Dependence on Russia, „Defence&Strategy” 2007, nr 2. − Kulesa Ł., Europejski Cel Operacyjny 2010, Biuletyn PISM, Warszawa 2005, nr 7.

− Kulesa Ł., Operacje Unii Europejskiej w ramach europejskiej polityki bezpieczeństwa i obrony, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Biuro Analiz, Biuletyn nr 42 (230).

420

Bibliografia selektywna

− Lindley-French J., Więzi, które zobowiązują, „NATO Review”, jesień 2003.

− Lindstrom G., Enter the EU Battlegroups, „Chaillot Paper”, No. 97, Institute for Security Studies, Paris, February 2007.

− Lühr H., Die Finanzirung der EU – Militarisierung, „Studien zur Militariesierung Europas” 2006, nr 6.

− Marszałek M., Strefy zakazu lotów jako sposób wymuszania pokoju z powietrza w działaniach sojuszniczych i koalicyjnych, „Zeszyty Naukowe AON” 2004, nr 4.

− Mirosz P., Ozimek I., Raport Komisji Europejskiej – System wczesnego ostrzegania RASFF, „Przegląd Spożywczy” 2008, nr 3. − Miszczak K., Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa a rozwój Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, „Polska w Europie” 2003, nr 2 (44).

− MEPs debate consequences of financial crisis – and how to improve the system, Institutions – 24.09.2008, Press Release, REF.: 20080923IPR37908.

− Nowak A. (ed.), Civilian crisis management: the EU way, „Chaillot Paper”, No. 90, Institute for Security Studies, Paris, June 2006.

− Operacje wsparcia pokoju, Towarzystwo Wiedzy Obronnej, „Zeszyt Problemowy” 2009, Nr 3, s. 30.

− Ortega M. (ed.), The European Union and the United Nations – Partners in effective multilateralism, „Chaillot Paper”, No. 78, Institute for Security Studies, June 2005. − Ortega M., Building the future: the EU’s contribution to global governance, „Chaillot Paper”, No. 100, Institute for Security Studies, Paris, April 2007.

− Pacuła P., Stosunki NATO–UE. Stan obecny, perspektywy rozwoju, BBN, Bezpieczeństwo Narodowe I–II – 2007. − Perruche J-P., L’âge de raison de la politique de sécurité et de défense, „Défense UNION– IHEDN”, 2008, No. 134. − Pop A., NATO i Unia Europejska – współpraca i bezpieczeństwo, „NATO Review”, lato 2007.

− Pszczółkowska D., Superarmia UE, a w niej 10 tys. Polaków, „Gazeta Wyborcza” z 18.02.2008 r.

− Rabert B., European Air Transport and Humanitarian Aid, „Transatlantic International Politik” 2002, nr 1.

− Sienkiewicz P., Górny P., Analiza systemowa sytuacji kryzysowych, „Zeszyty naukowe AON” 2001, nr 4 (45). − Stijger E., European F-16s In Allied Force, „Code One”, July 1999, Volume 14, No. 3.

− Terlikowski M., Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony w programie prezydencji francuskiej, Biuletyn PISM 2008, nr 33.

Bibliografia selektywna

421

− The NATO Response Force, At the centre of NATO transformation, NATO Topics, Strona Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego, www.nato.int.

− Wetzling T., Europejskie zarządzanie wywiadem, „Międzynarodowy Przegląd Polityczny” 2006, nr 4 (16). − Wojtaszczyk K.A., Unia Europejska – integralna wspólnota Europejczyków, „Przegląd Europejski” 2000, nr 1.

− Wybrane zagadnienia polityki bezpieczeństwa wewnętrznego Unii Europejskiej. Szanse i zagrożenia dla Polski, Biuro Bezpieczeństwa Narodowego, z. 1, Warszawa 2008. − Valenius J., Gender mainstreaming in ESDP missions, „Chaillot Paper”, No. 101, Institute for Security Studies, Paris, May 2007.

− Zadura B., Brytyjczycy są za powołaniem europejskiej armii, „Dziennik” z 3.07.2008 r.

− Zieliński T., Manewrowość powietrzna, „Przegląd Sił Powietrznych”, wrzesień 2007.

− Zięba R., Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony: geneza i założenia, „Przegląd Europejski” 2003, nr 1.

− Zięba R., Bezpieczeństwo międzynarodowe w pierwszej dekadzie XXI wieku w kontekście nowych wyzwań i zagrożeń, „Krakowskie Studia Międzynarodowe” 2007, nr 4. − Żurawski vel Grajewski P., Europejska polityka bezpieczeństwa i interwencji: stan, perspektywy, interesy Polski, „Nowa Europa” 2005, nr 2.